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Quelle action publique pour l'environnement ?

L'action publique en matière d'environnement est un ensemble complexe de mesures et d'interventions visant à préserver les ressources naturelles et à lutter contre les pollutions. Elle mobilise une multiplicité d'acteurs à différentes échelles et s'appuie sur divers instruments économiques et réglementaires.

1. La construction des problèmes environnementaux et la mise à l'agenda

La transformation d'une préoccupation environnementale en un problème public nécessitant une action politique est un processus dynamique impliquant de nombreux acteurs et souvent des conflits d'intérêts.

1.1. Une mise à l'agenda par des acteurs multiples

La mise à l'agenda politique d'une question environnementale, comme celle de la surmortalité des abeilles liée aux pesticides, démontre l'interaction de divers acteurs:

• La société civile organisée (citoyens, associations, ONG) agit comme des "entrepreneurs de morale". Ces organisations jouent un rôle crucial en médiatisant les problèmes, en lançant des pétitions et des campagnes d'information. L'exemple des apiculteurs face à Bayer et les néonicotinoïdes est éloquent : leur mobilisation a permis de transformer un problème perçu comme privé en un problème public.
• Les experts scientifiques sont sollicités pour évaluer les risques, produire des études indépendantes et formuler des recommandations. Dans l'affaire des néonicotinoïdes, la contre-expertise scientifique financée par les apiculteurs a établi un lien de causalité, défiant les affirmations de Bayer et du ministère de l'Agriculture. En 2003, la création des Comités Scientifiques et Techniques (CST) par le ministère de l'Agriculture en France témoigne de cette nécessité d'expertise indépendante.
• Les médias relaient les informations, les enquêtes et les témoignages, sensibilisant ainsi l'opinion publique et les pouvoirs publics aux enjeux environnementaux.
• Les entreprises peuvent être des acteurs ambivalents. Certaines intègrent volontairement des préoccupations environnementales, tandis que d'autres (souvent par l'intermédiaire de lobbies) tentent de minimiser les problèmes ou de défendre leurs intérêts économiques, comme Bayer niant sa responsabilité dans la surmortalité des abeilles. Depuis 2012, de nombreuses entreprises sont tenues de publier un bilan carbone.
• Les partis politiques intègrent les problèmes environnementaux dans leurs programmes et proposent des solutions, comme les partis écologistes (EELV).
• Les pouvoirs publics (gouvernement, collectivités locales) sont in fine responsables d'identifier ces problèmes, de les inscrire à l'agenda politique et de mettre en œuvre des actions concrètes. Le vote du Parlement européen en 2018 pour l'interdiction de nombreux pesticides sous la pression des ONG et des partis politiques illustre ce processus.

1.2. Des relations de coopération et de conflit

Les acteurs de l'action publique environnementale entretiennent des relations complexes, mêlant coopération et conflit.

• La coopération est visible lorsque différents acteurs s'allient pour construire une question environnementale en problème public. Le GIEC, par exemple, illustre une coopération entre experts et avec des ONG pour pousser à l'adoption de mesures.
• Les conflits surviennent lorsque des groupes sociaux ont des visions opposées du problème ou des intérêts divergents. L'exemple de la taxonomie européenne est éclairant : la classification des activités économiques "durables" par la Commission européenne a suscité des débats houleux, notamment l'inclusion du gaz et du nucléaire, contestée par certaines ONG qui défendent une transition plus rapide vers les énergies renouvelables, face aux États et lobbies industriels. Les syndicats agricoles et l'État français peuvent collaborer sur des dossiers comme le Mercosur, mais il existe aussi des oppositions (experts scientifiques divisés sur les algues vertes, GIEC face aux lobbies industriels).

2. Les échelles de l'action publique environnementale

L'action publique environnementale est mise en œuvre à différentes échelles, allant du local au mondial.

2.1. L'approche "Top-Down" (descendante)

Cette approche part d'engagements décidés au niveau international ou supranational, qui sont ensuite déclinés par les États.

• Exemple : le Protocole de Kyoto (1997). L'ONU initie un accord international (objectif de réduction de 5,2% des émissions de GES pour les pays industrialisés entre 2008 et 2012 par rapport à 1990). L'Union européenne décline cet objectif (8% de réduction), puis chaque pays met en œuvre des politiques nationales (taxes, subventions, marchés de quotas).
• Limites : Cette approche peut se heurter aux réticences de certains États (États-Unis et Chine n'ont pas ratifié Kyoto), et à une perception de manque de légitimité par les citoyens si les décisions sont perçues comme trop éloignées (ex: taxe carbone et mouvement des Gilets Jaunes).

2.2. L'approche "Bottom-Up" (ascendante)

Cette approche part d'engagements nationaux ou locaux qui sont ensuite consolidés au niveau international.

• Exemple : l'Accord de Paris (COP 21, 2015). Chaque pays détermine sa "contribution nationale" à la lutte contre le réchauffement climatique (approche réaliste initiée après la COP 15 en 2009). L'objectif commun est de limiter l'augmentation de la température à 2°C, voire 1,5°C d'ici 2100.
• Avantages : Elle vise à inclure davantage de pays, à encourager la transparence des engagements et à favoriser leur révision à la hausse.
• Limites : Les accords sont souvent juridiquement non contraignants, ce qui peut nuire à leur efficacité. La sortie des États-Unis de l'Accord de Paris en est un exemple.

2.3. L'importance de l'action locale

L'action publique locale est essentielle, car l'urbanisation progresse et les villes sont des émettrices majeures de CO2.

• Les actions locales dans le domaine des transports et de l'habitat peuvent être très efficaces.
• Les dépenses des administrations publiques locales ont augmenté de 57% entre 2006 et 2016, contre 30% pour les administrations centrales, soulignant cette décentralisation des efforts.
• L'action locale est perçue comme plus légitime par les citoyens, car elle les touche directement.

3. Les contraintes des négociations internationales et les inégalités de développement

La préservation du climat, en tant que bien commun, nécessite une gestion internationale qui se heurte à des défis majeurs.

3.1. La stabilité climatique comme bien commun

La stabilité climatique est un bien commun, c'est-à-dire qu'elle est rivale (les émissions de CO2 d'un pays déstabilisent le climat pour tous les autres) et non-excluable (aucun mécanisme de marché n'empêche un pays d'émettre beaucoup de CO2 et de mettre en péril la stabilité climatique mondiale).

• La logique du passager clandestin (free rider) est un obstacle majeur : certains pays sont tentés d'attendre que d'autres supportent le coût de l'action, ce qui peut conduire à l'inaction collective et au dérèglement climatique.
• Les inégalités de développement compliquent l'établissement d'une responsabilité des émissions. Les pays en développement reprochent aux pays développés d'avoir historiquement pollué pour leur croissance, tandis que les pays développés pointent la hausse actuelle des émissions des pays émergents.

3.2. Les chiffres des émissions et les arbitrages

• En 2021, la Chine représente 1/3 des émissions mondiales de CO2, avec une augmentation de 280% de ses émissions entre 1990 et 2021. L'Inde a également connu une forte progression.
• L'Union européenne a, en revanche, réduit ses émissions de 30% sur la même période.
• Ces chiffres révèlent un arbitrage difficile pour les pays en développement entre croissance économique et préservation de l'environnement. La Chine, par exemple, doit concilier son développement (augmentation du parc automobile) avec les objectifs climatiques.
• Les émissions importées sont une composante importante. Pour la France, 52,3% des émissions proviennent de biens produits à l'étranger pour la consommation intérieure. Cela signifie qu'une baisse des émissions nationales peut masquer une délocalisation de la pollution.

3.3. Les Conférences des Parties (COP) et leurs limites

Les COP sont des enceintes de discussions et de négociations, réunissant pays, ONG, lobbies et experts.

• La COP 21 de Paris (2015) a marqué un accord sur l'objectif des 2°C et des contributions volontaires nationales. Elle prévoyait également 100 milliards de dollars d'aide annuelle des pays développés aux pays en développement, un objectif rarement atteint (79 milliards versés depuis 2020).
• La COP 29 (2024 en Azerbaïdjan) visait le financement des pays pauvres pour leur transition écologique. Cependant, les fonds promis (300 milliards) sont bien en deçà des besoins (1000 à 1300 milliards).
• Les dissensions entre pays riches et émergents (ex: la Chine, arguant de la responsabilité historique de l'Occident, refuse de contribuer aux aides) entravent la conclusion d'accords ambitieux.
• Certains pays ne respectent pas leurs engagements, soit en ne signant pas les accords (États-Unis souvent), soit en les signant sans faire d'efforts suffisants (Union européenne, selon certaines analyses).

4. Les instruments économiques face aux externalités négatives

Lorsque le marché ne conduit pas à une situation socialement optimale en présence d'externalités négatives (coût supporté par un tiers sans compensation pour la pollution), l'État doit intervenir pour "internaliser" ces coûts.

4.1. La réglementation

La réglementation consiste en l'établissement de normes que les agents économiques doivent respecter.

Avantages	Limites
Méthode efficace pour supprimer la source d'une nuisance (ex: interdiction des lampes halogènes, -90% d'énergie gaspillée en chaleur).	Risque d'effets rebonds si la norme n'est pas couplée à d'autres mesures (ex: baisse des émissions au kilomètre mais hausse du nombre de kilomètres parcourus).
Fonctionne avec un système de contrôle efficace.	Risque de fraudes (ex: Dieselgate).
Pas de coût économique direct important pour le consommateur (produit supprimé, ex: ampoules LED).	La norme s'applique uniformément, pouvant pénaliser des entreprises ayant des contraintes différentes (risque de faillite ou de délocalisation).
Peut encadrer des procédés de production (normes d'isolation thermique), fixer des seuils (normes d'émission des véhicules) ou exiger une efficacité énergétique.	N'incite pas à faire mieux que la règle/le seuil réglementaire.
	Nécessite des coûts de contrôle élevés.

4.2. La taxation écologique (taxe pigouvienne)

La taxation écologique vise à faire payer le pollueur pour internaliser l'externalité négative, c'est-à-dire intégrer le coût de la pollution dans le calcul économique des agents.

• Principe du pollueur payeur : La taxe constitue un coût supplémentaire pour le pollueur, modifiant son comportement (ex: taxe carbone, malus écologique sur les véhicules).
• Flexibilité : Les acteurs économiques ont le choix d'agir ou non (réduire la pollution ou payer la taxe).
• Double dividende : Génère des recettes fiscales supplémentaires (qui peuvent subventionner la transition écologique) et fait baisser la production polluante.
• Exemples :
  • Le malus écologique pour l'achat de véhicules vise à inciter à choisir des modèles moins polluants. Son montant peut atteindre 60 000 € pour les véhicules les plus émetteurs.
  • La taxe carbone renchérit le prix des produits pétroliers, incitant à des changements de comportement.

Fiscalité carbone et acceptabilité sociale:

La fiscalité carbone est souvent régressive, c'est-à-dire qu'elle pèse proportionnellement plus sur les ménages à faibles revenus. Cela est dû au fait que les ménages modestes consacrent une part plus importante de leurs revenus à la consommation et ont souvent des équipements plus énergivores.

Impôt progressif	Impôt proportionnel	Impôt régressif
Le taux moyen d'imposition augmente avec le revenu. Effet redistributif (ex: impôt sur le revenu).	Le taux moyen d'imposition est constant quel que soit le revenu (ex: flat tax).	Le taux moyen d'imposition diminue avec le revenu. Augmente les inégalités (ex: TVA, taxe carbone).

Cette régressivité peut entraîner un fort mécontentement social (ex: Bonnets Rouges contre l'écotaxe, Gilets Jaunes contre le gel de la taxe carbone).

Limites de la taxation:

• Difficulté à fixer le niveau optimal de la taxe : trop élevée, elle risque de provoquer fraudes ou délocalisations ; trop faible, elle est inefficace.
• Ne garantit pas l'atteinte d'un niveau souhaité d'émissions, car les quantités s'ajustent en fonction des choix des agents.
• Problème d'acceptabilité sociale, notamment si elle est perçue comme injuste ou si elle nuit à la compétitivité des entreprises sans harmonisation internationale.

4.3. Les subventions écologiques

La subvention écologique consiste à accorder des aides financières pour encourager les activités vertueuses pour l'environnement, internalisant ainsi une externalité positive.

• Exemples :
  • Le bonus écologique pour l'achat ou la location de voitures électriques.
  • Les aides à la rénovation énergétique (ex: Prime Rénov, éco-prêt à taux zéro) pour l'isolation et le changement des systèmes de chauffage.
  • Subventionner directement des produits ou des infrastructures vertes (transports publics écologiques, réseaux de recharge pour véhicules électriques).
  • Soutien à l'innovation verte pour encourager les entreprises à développer des technologies moins polluantes.
• Condition d'efficacité : L'efficacité des subventions est liée à l'existence d'alternatives viables et accessibles (ex: un réseau de bornes de recharge suffisant pour les voitures électriques).

4.4. Les marchés de quotas d'émission

Les marchés de quotas d'émission permettent d'autoriser une entreprise à émettre une certaine quantité de CO2. C'est un mécanisme où les pouvoirs publics fixent une quantité globale d'émissions, puis les quotas sont échangés sur un marché.

• Fonctionnement :
  1. La Commission européenne détermine la quantité globale d'émissions autorisées (un quota = une tonne de CO2).
  2. L'UE distribue les quotas aux États membres, qui les allouent ensuite aux entreprises concernées (ex: 12 000 entreprises les plus polluantes de l'UE, représentant 45% des émissions).
  3. Les entreprises ayant émis moins que leur quota peuvent vendre l'excédent.
  4. Les entreprises ayant émis plus que leur quota doivent acheter des quotas supplémentaires.
• Prix du quota : Il est influencé par:
  • Le nombre de quotas alloués : trop de quotas fait baisser les prix, moins de quotas les augmente.
  • La croissance économique : forte croissance augmente les émissions et donc le prix des quotas ; ralentissement économique les diminue.
• Avantages :
  • Les pouvoirs publics fixent directement le volume global des émissions, avec l'assurance d'atteindre un certain niveau de réduction.
  • Offre de la flexibilité aux entreprises, qui peuvent choisir de dépolluer ou d'acheter des quotas (celles ayant les coûts de dépollution les plus faibles sont incitées à réduire leurs émissions).
  • Peut générer des recettes fiscales si les quotas sont vendus (non alloués gratuitement).
• Limites :
  • Si trop de quotas sont alloués, le prix devient trop faible, et l'incitation à réduire les émissions est insuffisante. Ce fut le cas après la crise de 2008, où une surallocation de quotas a fait chuter les prix. Pour y remédier, l'UE a progressivement réduit le nombre de quotas.
  • Adapté aux gros émetteurs, mais difficilement généralisable aux PME et aux consommateurs, car il nécessite une capacité de contrôle importante.
  • Ne génère pas de recettes fiscales si les quotas sont alloués gratuitement.

5. Les dysfonctionnements de l'action publique environnementale

Malgré la diversité des outils, l'action publique environnementale se heurte à plusieurs obstacles:

• L'influence des lobbies peut limiter l'ambition des politiques environnementales.
• Les comportements de passagers clandestins réduisent l'efficacité des accords internationaux.
• Les inégalités de développement entre pays du Nord et du Sud compliquent les négociations et la répartition des efforts.
• Chaque instrument (réglementation, taxation, quotas) a ses propres limites et peut être inefficace s'il n'est pas bien calibré ou s'il n'est pas accompagné d'autres mesures.
• La temporalité politique (cycles électoraux courts, urgence de certains enjeux) peut rendre difficile la mise en place de politiques à long terme, pourtant nécessaires pour l'environnement.

En conclusion, l'action publique pour l'environnement est une quête complexe d'équilibre entre la nécessité d'agir, les contraintes économiques, les tensions sociales et les défis de la coopération internationale.