Police administrative : principes et limites

Droit Administratif : Police Administrative et Service Public

Introduction générale

Le droit administratif régit l'organisation et l'action des personnes publiques. Ce cours couvre trois domaines essentiels : la police administrative, qui assure le maintien de l'ordre public, le service public, qui fournit des prestations jugées indispensables à la collectivité, et les contrats administratifs, qui encadrent les relations contractuelles de l'administration. Enfin, la responsabilité administrative détermine les conditions et modalités de l'indemnisation des préjudices causés aux administrés.

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Chapitre 1 : La Police Administrative

Section 1 : Définition et nature de la police administrative

La police administrative est l'activité par laquelle l'administration régule l'infinité d'activités exercées par les membres de la collectivité et maintient l'ordre public sur le territoire. Elle constitue un service public au sens de la jurisprudence depuis l'arrêt du 13 février 1976 (Deberon). Cette activité est par essence attentatoire aux libertés : elle ne peut fonctionner qu'en les limitant.

La police administrative représente une activité régalienne de l'État, distincte de la simple fourniture de prestations. Elle consiste à poser des règles pour réguler les modes de vie et les activités économiques, professionnelles et privées des administrés.

Section 2 : Distinction entre police administrative et police judiciaire

La distinction entre police administrative (PA) et police judiciaire (PJ) n'est pas toujours évidente. Le critère déterminant est la préexistence d'une infraction pénale :

• La police administrative maintient l'ordre public sans s'occuper des infractions : elle agit tant qu'il n'y a pas d'infractions (CE, 11 mai 1951, consort Beau ; TC, 17 juin 1951, Dame Noilec).
• La police judiciaire réprime les infractions à la loi pénale.

Exemple pratique : Un contrôle de routine est une opération de PA. Si le conducteur oppose un refus d'obtempérer, une infraction naît alors et la PJ s'engage.

La clé de distinction est donc la finalité de l'infraction (pénale ou non), plutôt que la nature de l'agent. Une même personne peut agir tantôt comme PA, tantôt comme PJ selon le contexte. Le juge administratif ne se laisse pas tromper par l'étiquette formelle que l'administration attribue à ses actes : dans l'arrêt du 24 juin 1960 (Société Frampart), l'autorité de police avait saisi des journaux pour maintenir l'ordre (PA) mais les avait maquillés en saisies de presse pour infractions pénales (PJ) — le juge a rejeté cette requalification.

Section 3 : Caractères fondamentaux de la mission de police administrative

Deux caractères essentiels définissent la police administrative :

3.1 Indélégabilité

La police administrative ne peut être délégée à des personnes privées. L'administration ne peut se décharger de cette mission régalienne. Le principe d'indélégabilité a valeur constitutionnelle (CE, 17 juin 1932, Ville de Castel la varie ; Décision QPC : principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France).

Une clause contractuelle transférant un pouvoir de police à une personne privée entraîne la nullité du contrat (19 décembre 2007, Société SOGEPARC).

Exception importante : Les tâches purement techniques peuvent être confiées à des personnes privées. Ainsi, dans l'arrêt du 8 juillet 2019 (CE, Association 40 millions d'automobilistes), le juge a validé la délégation de la conduite des voitures radars à une entreprise privée, car cette tâche matérielle n'impliquait pas de pouvoir de décision autonome. L'entreprise constatait simplement les infractions sur ordre de l'administration.

3.2 Gratuité

Les missions de police administrative doivent être assurées à titre gratuit (CE, 10 août 1918, Société cinéma national). Le coût des opérations de police doit être supporté par la collectivité entière, non pas par les personnes visées. Cette règle évite que la police n'hésite à intervenir par considérations de solvabilité.

Ainsi, quand une administration a facturé le coût des patrouilles de gendarmerie aux usagers, la facturation a été annulée (CE, 1996, WAJS et MONNIER).

Exceptions légales au principe de gratuité :

• Article L211-11 du Code de la sécurité intérieure : Les organisateurs de manifestations sportives, récréatives ou culturelles à but lucratif doivent contribuer aux surcoûts d'ordre public lorsque celui-ci dépasse les obligations normales. Le juge a validé cette facturation (CE, 11 mai 2022, Association Moto club Nevers).
• Code du sport : Dispositions spécifiques fixant les conditions de facturation des services d'ordre.

Section 4 : Police administrative générale et polices administratives spéciales

Il importe de distinguer :

• Police administrative générale (PAG) : S'occupe de prévenir ou mettre fin à tout ce qui peut troubler l'ordre public non compris dans une police spéciale. Elle traite tous les troubles non couverts par des polices spécialisées.
• Polices administratives spéciales : Régimes établis par la loi pour certaines activités. La loi pose les règles, désigne l'autorité compétente et définit ses pouvoirs. Exemples : police des établissements publics, police de l'environnement, etc.

Le législateur ne peut créer autant de polices spéciales qu'il existe de phénomènes sociaux. La PAG « remplit les vides » en traitant ce que les polices spéciales ne couvrent pas. Lorsqu'une police spéciale existe et poursuit le même but que la PAG, des règles complexes gouvernent leur cohabitation (voir Section 9 ci-après).

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Chapitre 2 : Le Fondement de la Police Administrative Générale — L'Ordre Public

Section 1 : Notion d'ordre public

Le travail de la police administrative générale consiste à prévenir les troubles ou y mettre fin. L'ordre public est défini comme l'ordre matériel et extérieur. L'article L2212-2 du Code général des collectivités territoriales résume l'ordre public en trois termes :

• Sécurité
• Tranquillité
• Salubrité

La police administrative ne se préoccupe pas de la morale ni de l'éthique au sens strict. On ne peut reprocher à quelqu'un de dire ou penser des choses. Seul ce qui crée un trouble à l'ordre public justifie l'intervention de la police.

Lorsque ces trois composantes sont menacées, la police administrative peut agir. Dans le cas contraire, elle n'intervient pas.

Section 2 : Extension jurisprudentielle de la notion d'ordre public

Le Conseil d'État a progressivement étendu la notion d'ordre public au-delà de ces trois composantes matérielles.

2.1 La moralité comme composante de l'ordre public (1959)

Jusqu'en 1959, seules les trois composantes précédentes justifiaient l'action de police. Un revirement s'est opéré lors de l'affaire du film Le feu dans la peau de Marcel Blistène.

Le maire d'une commune avait interdit la projection du film au motif de son immoralité supposée. La société distributrice a contesté. Le CE a jugé que la moralité devient une quatrième composante de l'ordre public (CE, 18 décembre 1959, Société les films Lutetia), mais sous réserve de circonstances locales particulières.

Cette condition restreint fortement l'usage de la moralité : elle n'autorise pas le Premier ministre à prendre une mesure nationale fondée sur la moralité, car cela nécessiterait des circonstances locales. En pratique, le contrôle judiciaire des mesures fondées sur la moralité reste peu développé.

Illustration : Dans l'affaire du lancer de nains (début années 1990), des communes ont interdit ce jeu. Le juge administratif a d'abord rejeté la justification par la moralité faute de circonstances particulières, puis a opéré un nouveau revirement.

2.2 La dignité de la personne humaine (1995)

Dans l'arrêt d'assemblée du 27 octobre 1995 (Commune de Morsang-sur-Orge), le Conseil d'État a reconnu une cinquième composante : la dignité de la personne humaine. Contrairement à la moralité, la dignité ne requiert pas de circonstances locales particulières.

Désormais, l'ordre public comprend :

• Sécurité
• Tranquillité
• Salubrité
• Moralité (depuis 1959, sous réserve de circonstances locales particulières)
• Dignité (depuis 1995, sans condition de circonstances locales)

2.3 Évolutions et ambiguïtés récentes

La jurisprudence relative à la moralité et à la dignité reste peu fournie et ambiguë. Des illustrations récentes montrent les incertitudes :

• Ordonnance du 5 janvier 2007 (Association solidarité des Français) : validation d'une interdiction de distribuer du porc en raison de la sauvegarde de la dignité humaine.
• Décision du 21 septembre 2006 (CA Versailles) : reconnaissance que la dignité humaine peut justifier le refus du préfet d'intervenir pour maintenir l'ordre public.
• CE du 30 juin 2010 : distinction implicite entre dignité et ordre public, les traitant comme deux notions distinctes.
• TA Paris, 9 décembre 2014 / CE, 11 décembre 2014 : exposition d'art jugée contraire à la dignité humaine, mais le juge a finalement rejeté la demande d'interdiction, confirmant l'absence d'atteinte à la dignité.

La notion de dignité, restant hautement subjective, risque de décrédibiliser l'action de police. Des interventions du ministre de l'Intérieur pour censurer un artiste au nom de la dignité ont suscité des contentieux au cours desquels le juge a refusé de valider les interdictions, rappelant que la dignité doit être évaluée sur la base de circonstances matérielles et extérieures, non sur des appréciations morales subjectives.

Point important : L'autorité de police ne doit s'interroger que sur l'ordre public. La qualification pénale des faits est indifférente. Le confondre — en invoquant le caractère pénalement répréhensible d'une conduite pour justifier une mesure de PA — serait erroné : la PA prévient, la PJ réprime. Ces deux logiques doivent rester distinctes.

Section 3 : Le caractère obligatoire de la police générale

La police générale est dans l'obligation d'agir quand il y a un trouble ou une menace de trouble à l'ordre public.

Si l'autorité de police n'agit pas :

• Son abstention est illégale et susceptible d'excès de pouvoir.
• Si l'inaction provoque un préjudice à un administré, l'administration engage sa responsabilité pour faute.

Jurisprudence : Les arrêts des 23 octobre 1959 et 1962 (Doublet) et du 8 juillet 1992 (Ville de Chevreuse) illustrent cette obligation. Un refus fautif d'agir peut être attaqué devant le juge administratif qui peut enjoindre à l'administration de reprendre l'action.

Limite majeure : Le juge peut annuler tout refus illégal d'agir dans une situation concrète troublant l'ordre public. En revanche, le juge ne peut obliger l'administration à édicter une politique publique générale. Ainsi, dans l'arrêt du 11 octobre 2023 (Ligue des droits de l'homme), le ministre avait refusé de rendre obligatoires les numéros de matricule visibles lors des manifestations. Le juge a rejeté l'action, car il s'agissait d'une exigence de politique publique, non de surveillance de l'ordre public dans une situation donnée.

Section 4 : Les autorités de police administrative générale

Trois niveaux d'autorités exercent la PAG, avec des compétences territoriales différentes :

4.1 Le Premier ministre

Compétent pour les mesures portant sur l'ensemble du territoire national ou plus d'un département. Ce pouvoir émane de l'arrêt du 8 août 1919 (Labonne).

4.2 Le préfet

Compétent sur le territoire de son département. Il peut prendre des mesures :

• Sur tout le département, ou
• Sur une partie du département, à condition qu'elle s'étende à au moins deux communes.

Il tire ce pouvoir de l'article L131-4 du CSI et L2215-1 du CGCT.

4.3 Le maire

Compétent sur le territoire de sa commune. L'article L131-1 du CSI affirme que « la police municipale est assurée par le maire ».

4.4 Partage des compétences entre maire et préfet

Principe de subsidiarité : Si un trouble menace sur la commune, le maire en est le premier responsable. Le préfet ne peut intervenir que si :

• Il a d'abord adressé une mise en demeure au maire, et
• Le maire n'a pas agi dans les délais impartis.

Cette procédure incite fortement le maire à ne pas ignorer les mises en demeure.

Détermination du trouble : Ce qui compte, c'est l'origine du trouble, non pas seulement où il se manifeste. Ainsi, si une usine pollue dans une commune mais que les fumées s'étendent sur plusieurs communes, le préfet est compétent car l'origine du trouble se situe dans la première commune (CE, 29 novembre 2022, Société Périgord shooting club).

Responsabilité en cas de substitution : Quand le préfet se substitue au maire et cause un dégât, c'est la commune (responsable du maire) qui demeure responsable, sauf si on peut établir une faute lourde de l'État. Cette asymétrie oriente les recours vers le maire, qui en est le premier responsable.

4.5 Régimes de police d'État

Certaines communes sont soumises à un régime de police d'État (article L2214-1 du CGCT). Dans ces communes, les pouvoirs de police passent du maire au préfet :

• Communes chef-lieu de département : Automatiquement soumises au régime d'État.
• Communes de plus de 20 000 habitants avec forte délinquance : Peuvent être soumises au régime d'État par décret.

Conséquences du régime d'État :

• La police nationale assure les décisions de PAG (au lieu du maire).
• Le préfet capture deux pouvoirs du maire : sécurité lors de grands rassemblements et protection de la tranquillité publique (hors troubles de voisinage, qui restent au maire).
• Les troubles de voisinage (raffut des ivrognes sortant des cafés) peuvent être jugés comme relevant de la tranquillité publique si étendue, auquel cas l'État est compétent (TA Marseille, 3 août 2020 ; CA Nantes, 6 juin 2014).

4.6 Cas particulier de Paris

À Paris existe une préfecture de police : depuis la Révolution, la PAG et certaines polices spéciales sont exercées par le préfet de police, non par le maire. Le préfet de police est donc l'autorité compétente par principe. Le maire n'a qu'une compétence d'attribution (quand un texte lui la confère).

Quand le préfet de police agit, il agit au nom de la commune de Paris. Par suite, c'est la commune qui demeure responsable en cas de dommage (CE, 8 avril 1987, Virmaux).

4.7 Surenchère entre autorités

Si le Premier ministre prend une mesure de police sur l'ensemble du territoire, le maire ou le préfet peuvent-ils surenchérir ? Oui, à condition que la mesure inférieure aggrave la mesure supérieure (CE, Labonne, 1919).

Section 5 : Contrôle des mesures de police par le juge administratif

Quand nous cherchons à faire contrôler une mesure de PAG, nous formons un recours en excès de pouvoir (REP), éventuellement assorti d'une demande de suspension provisoire en référé.

5.1 Standard de contrôle : l'arrêt Benjamin (1933) modernisé

Depuis l'arrêt du 8 décembre 1933 (Benjamin), le juge administratif opère un contrôle normal (ni maximal ni minimal) des mesures de police. Ces mesures, étant attentatoires aux libertés, justifient un contrôle effectif.

L'arrêt d'assemblée du 26 octobre 2011 (Association pour la promotion de l'image) a modernisé ce contrôle en posant un triple test : le juge vérifie que la mesure est :

• Nécessaire : existence réelle d'une menace à l'ordre public.
• Adaptée : la mesure doit répondre au trouble sans excéder ce qui est utile.
• Proportionnée : la charge imposée aux libertés doit être proportionnée à l'objectif poursuivi.

Charge de la preuve : C'est à l'auteur de la mesure (l'administration) de prouver qu'elle passe le triple test.

5.2 Variabilité selon contexte

Puisque le juge apprécie les interdictions cas par cas, une mesure identical peut être légale dans une commune et illégale dans une autre. L'affaire du burkini illustre cette instabilité :

• Ordonnance du 26 août 2016 (Ligue des droits de l'homme) : interdiction du burkini à la piscine annulée, car pas de circonstance de nature à montrer que le burkini pose problème à l'OP.
• CE du 2018 (même dossier) : mesure jugée légale car trouble à l'OP caractérisé.

Section 6 : Cohabitation entre police générale et police spéciale

Quand une police spéciale existe et poursuit le même but que la PAG, plusieurs situations se présentent :

6.1 Types de cohabitation

• Exclusion complète : L'existence de la police spéciale exclut la PAG (CE, 20 juillet 1935, Société établissement Satan).
• Exclusion partielle avec exception d'urgence : La police spéciale est la règle ; la PAG n'intervient qu'en urgence (CE, 2 décembre 2009, Commune de Rachecourt-sur-Marne).
• Interdiction absolue : Dans des domaines sensibles (OGM, antennes relais, pesticides, compteurs Linky), la police spéciale a l'exclusivité, la PAG est interdite d'intervenir (CE, 24 septembre 2012, Commune de Valence pour les OGM ; 2011, Commune de Saint-Denis pour les antennes ; 11 juillet 2019 pour le compteur Linky).

6.2 Choix entre les deux pouvoirs

Quand l'autorité dispose des deux pouvoirs (PA générale et PS), elle a généralement le choix. Cependant, cette liberté a une limite : si le recours à la PAG prive les intéressés d'une procédure protectrice prévue par la police spéciale, l'administration ne peut contourner cette procédure que pour motif d'urgence (CE, 22 décembre 1993, Commune de Carnoux).

Exemple : Pour fermer un établissement dangereux, le maire peut user de la PAG ou de la police spéciale applicable. La police spéciale exige consultation d'experts. Si le maire n'utilise la PAG que pour éviter cette consultation, c'est contraire à la loi, sauf s'il y a urgence.

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Chapitre 3 : Le Service Public

Section 1 : Identification des services publics

Le service public est défini comme les activités, prestations et services que les pouvoirs publics jugent indispensables ou utiles à la collectivité et décident d'assumer eux-mêmes, en en prenant le contrôle.

1.1 Critères d'identification

Déterminer si une activité est un service public pose trois questions principales :

Première piste (rejetée) : Se baser sur la nature juridique de la personne qui assure l'activité ? Non, car nombreuses personnes privées assurent des services publics (arrêt de 1968, Caisse primaire).

Cadre moderne (arrêt 2007, APREI) : Pour qu'une activité soit un service public, trois éléments doivent être réunis :

• Mission d'intérêt général : L'activité doit répondre à un besoin d'IG.
• Contrôle de l'administration : L'administration ne doit pas avoir cédé l'indépendance de celui qui exécute (pas d'indépendance à 100 %).
• Prérogatives de puissance publique : Soit l'activité s'accompagne de pouvoirs de contrainte (pouvoir d'empêcher, de sanctionner, etc.), soit elle n'en dispose pas.

Lorsqu'une personne privée assure une activité d'IG avec contrôle de l'administration, elle peut être en charge d'un SP même sans prérogatives de PP, si deux conditions sont remplies :

• L'administration est impliquée dans son fonctionnement (par des obligations, un encadrement).
• L'administration contrôle son action (demande des rapports, fixe des règles).

1.2 Exemples d'identification

Exemple 1 : Un cinéma géré par une personne privée pour la commune. Si la ville ne fixe rien au cinéma et ne l'encadre pas, ce n'est pas un SP. Dès qu'elle exerce un contrôle (fixe des obligations, demande des bilans), c'est un SP.

Exemple 2 : Une association organise un festival. C'est un service privé. Si la commune la subventionne l'année suivante sans conditions, c'est toujours privé. Dès que la commune impose des obligations et réclame un bilan, c'est un SP.

Exclusions : Les jeux d'argent et la gestion du domaine privé ne constituent pas des services publics, même s'ils sont gérés par des personnes publiques (arrêt du 19 mars 2019).

1.3 Distinction SPA / SPIC

Historiquement (arrêt USIA, 1956), le juge distingue deux catégories :

• Service public administratif (SPA) : Caractère non lucratif, financement par impôt, fonctionnement similaire à l'administration.
• Service public industriel et commercial (SPIC) : Caractère lucratif, financement par redevances des usagers, fonctionnement similaire à une entreprise.

Cette distinction s'avère souvent instable. En pratique, l'important est de savoir qu'un SPIC doit être obligatoirement gérés sous forme de régie dotée d'autonomie financière ou personnalisée (L1412-1 CGCT).

Section 2 : Les grands principes des services publics

Tout service public doit respecter cinq grands principes, dégagés de la jurisprudence et de la doctrine (« lois de Rolland ») :

2.1 Principe de mutabilité

Le service public doit pouvoir évoluer dans sa consistance quand la personne publique l'estime utile ou nécessaire. Le service peut même être dissous.

Conséquence pour l'usager : Nul n'a droit au maintien d'un service dans l'état où il se trouve actuellement (CE, 26 juin 1989, Étude et consommation). Si un arrêt d'autobus devant votre domicile est supprimé au bout de 10 ans, vous n'avez aucun droit au maintien de ce service.

Application aux services délégués : Même si un contrat lie l'administration et un délégataire, l'intérêt général prime : le service peut être modifié unilatéralement. Bien que le contrat soit une entente, l'IG peut justifier sa modification unilatérale.

2.2 Principe de continuité

Le service public doit fonctionner de manière continue sans interruption arbitraire. Ce principe est de valeur constitutionnelle (CE, 7 juillet 1950, DEHAENE).

Conséquence majeure : Dans un contrat avec l'administration, l'usager ou le prestataire ne peut invoquer l'exception d'inexécution si l'administration manque à ses obligations. Même si l'administration ne paie pas sa part, le prestataire doit continuer d'exécuter pour assurer la continuité du service (CE, 8 octobre 2014, Société Grenke).

2.3 Théorie de l'imprévision

Quand des circonstances imprévisibles, extérieures aux parties et irrésistibles bouleversent l'économie d'un contrat de SP, l'administration doit indemniser le prestataire pour lui permettre de poursuivre le service (CE, 30 mars 1916, Compagnie générale d'éclairage de Bordeaux ; CE, 21 octobre 2019, Société Allianz).

Conditions :

• L'événement doit être imprévisible au moment du contrat.
• Il doit être extérieur (indépendant des parties).
• Il doit bouleverser l'économie du contrat de manière significative.
• Le service doit continuer à fonctionner malgré le préjudice.

Limite : Si la situation devient définitive et non réversible, il n'y a plus d'imprévision — l'situation est anormale, non passagère.

2.4 Grève et continuité

La grève est inconcevable avec la continuité du SP. En droit, c'est la plus grave des fautes disciplinaires. Cependant, la Constitution de 1946 reconnaît un droit de grève général, sans distinction pour le SP.

Le juge administratif examine si les limitations au droit de grève sont proportionnées et nécessaires (contrôle normal). Quand le législateur a posé des règles strictes sur la grève dans le SP, le juge les valide généralement si elles respectent la proportionnalité (standard habituel du contrôle).

2.5 Principe d'égalité

L'égalité devant le SP est un principe général du droit (CE, 9 mars 1951, Société des concerts du conservatoire).

Important : Égalité ne signifie pas uniformité. L'administration peut moduler le service selon des différences pertinentes (CE, 10 mai 1974, Denoyer). Une différence de traitement est légale si elle se fonde sur une situation objective différente ou si elle poursuit un motif d'IG.

Exemple : tarification sociale : Une école municipale applique des tarifs variables selon le revenu des familles. Cette différence est-elle légale ? Le CE valide si elle poursuit un motif d'IG (accès au service pour les familles modestes). Cependant, la différence ne doit pas être manifestement disproportionnée (CE, Mme Duvignère, 2002 ; arrêt fusionné en 2012, Gisti).

Préférence locale : Une préférence systématique en faveur des habitants de la commune est généralement rejetée. La jurisprudence dominante refuse les systèmes de préférence fondés sur la résidence locale ou la nationalité.

Arrêt d'assemblée du 28 mars 1987 (Société Backstere) : Nul ne peut se prévaloir de sa différence pour obtenir un traitement favorable devant un SP. L'égalité prime.

2.6 Principe de neutralité

Les SP doivent rester neutres : le service ne doit pas afficher une préférence politique, philosophique ou idéologique. Il doit rester indifférent aux opinions de ses usagers.

Les agents du service sont tenus au respect de ce principe, sous peine de sanctions disciplinaires. Individuellement, ils doivent s'abstenir d'exprimer des positions personnelles dans le cadre du service.

2.7 Principe de laïcité

La laïcité est un principe à valeur constitutionnelle (article 1er de la Constitution). Le Conseil constitutionnel (décision 2012, QPC) l'a confirmé comme droit garanti. Ce principe implique :

• Neutralité de l'État
• Absence de reconnaissance officielle d'un culte
• Égalité devant la loi sans distinction religieuse
• Respect de toutes les croyances
• Liberté d'exercice des cultes
• Interdiction de rémunération d'un culte par l'État

Situation des agents : Les agents des SP ne doivent pas exprimer leurs convictions religieuses dans le cadre du service (avis du 3 mai 2000, Mlle Marteaux). Ils peuvent avoir des opinions religieuses, mais doivent s'en abstenir au travail.

Situation des usagers : À l'inverse, l'usager n'est pas tenu de dissimuler ses convictions religieuses. Il peut porter des signes religieux tant que cela demeure compatible avec le bon fonctionnement du service et n'a pas un caractère provocateur.

Exception : établissements scolaires : Dans les écoles, collèges et lycées publics, les élèves ne bénéficient pas de cette liberté d'affichage. L'article L141-5-1 du Code de l'éducation interdit les signes religieux à titre de manifestation religieuse chez les élèves.

Droit à la différence religieuse : L'arrêt d'assemblée du 14 avril 1995 (Kéu) a posé un principe majeur : il n'y a pas en droit français de droit à un traitement différencié fondé sur des convictions religieuses. Les usagers ne peuvent exiger une exception pour respect de leurs croyances.

Exception jurisprudentielle récente (burkini) : L'ordonnance du 21 juin 2022 (Commune de Grenoble) et l'arrêt du même nom ont introduit une nuance : un SP peut établir des règles différentes au profit de certains usagers si :

• L'objectif est d'augmenter la fréquentation du service.
• La différence est compatible avec le bon fonctionnement du service et l'ordre public.
• La différence n'est pas trop importante (proportionnalité).

Crèches de Noël : Les affaires de crèches de Noël dans les bâtiments publics illustrent l'application de la laïcité. L'arrêt du 9 novembre 2016 (Fédération départementale des libres penseurs Seine-et-Marne) distingue :

• À l'intérieur d'un bâtiment : Interdiction sauf si caractère culturel ou festif démontré.
• À l'extérieur : Autorisée sauf si elle relève du prosélytisme ou de la revendication religieuse.

Menus de substitution : Quand une administration fournit des repas :

• Détenus : Obligation de moyen, non de résultat (CE, 10 février 2016). L'administration doit essayer de proposer un menu conforme.
• Élèves : Si la cantine est facultative, l'administration n'est pas obligée de fournir une alternative (service facultatif, usagers ont le choix).
• Changement de politique : Si l'administration a longtemps proposé des menus de substitution puis les supprime, elle ne peut justifier l'arrêt que par des raisons tenant au bon fonctionnement du service (CAA Lyon, 23 octobre 2018 + CE, 10 décembre 2020, Chalon-sur-Saône).

Avocats et neutralité : Le Conseil national des barreaux a imposé l'interdiction pour les avocats de porter des signes religieux (délibération du 7 septembre 2023, article 1.3 bis). Le CE a jugé cette règle conforme au principe de neutralité (arrêt du 3 mars 2025).

Loi de 1905 et dispositions récentes : L'article 28 de la loi de 1905 impose que les monuments et emplacements publics soient exempts de signes relatifs à une religion. Cependant, les ouvrages antérieurs à 1905 ne sont pas concernés.

Dépenses de culte : Les collectivités propriétaires d'églises peuvent effectuer toutes les dépenses d'entretien pour les maintenir en l'état. S'agissant d'améliorations, elles sont légales si un intérêt public local existe et si la dépense n'est pas une libéralité au culte (CE, 19 juillet 2011, Fédérations de la libre pensée). Les subventions aux associations à double visage (culturel et religieux) sont possibles si elles portent exclusivement sur l'activité culturelle (CE, 4 mai 2012, Fédération de la libre pensée du Rhône).

Déféré laïcité (loi 2021 anti-séparatisme) : Un nouveau mécanisme d'urgence a été créé permettant au préfet de saisir le juge administratif pour annuler une décision contraire à la laïcité. Le tribunal administratif statue en 48 heures.

Section 3 : Accès au service public

L'accès au SP pose la question : le service doit-il obligatoirement accepter tout candidat à son usage ? Cette question relève des règles d'égalité du SP.

Certains SP peuvent prévoir des conditions d'accès (exemple : article L2224-7-1 du CGCT sur le raccordement aux réseaux pour les zones éloignées). Ces conditions doivent rester justifiées par l'IG et la nécessité technique.

Section 4 : Le prix du service public

Existe-t-il un principe général de gratuité des SP ? Non (CE, arrêt d'assemblée du 10 juillet 1996, Société Direct Mail Promotion).

Conséquence : L'administration peut facturer les services qu'elle fournit, que le SP soit administratif ou industriel, obligatoire ou facultatif. La gratuité n'est pas un droit de l'usager sauf si :

• Le législateur vote une loi instituant la gratuité, ou
• Une collectivité prend un arrêté rendant un SP gratuit.

Exception : Les missions de police administrative doivent être assurées à titre gratuit (voir Chapitre 1, Section 3.2).

Observation curieuse du Conseil constitutionnel : Quand la Constitution énonce que « l'enseignement est gratuit », le CC interprète cela, pour le supérieur, comme signifiant une gratuité assortie de « frais modiques ». La gratuité n'est donc jamais absolue. De même, les frais de transport ne relèvent pas de cette garantie.

Section 5 : Liberté de création et suppression de services publics

Une collectivité peut-elle créer autant de SP qu'elle le souhaite ? Non : il existe deux limites.

5.1 Services obligatoires

Certains SP sont obligatoires — imposés par la Constitution ou par la loi :

• Pour l'État : La Constitution oblige l'État à assurer certains SP (enseignement, armée, etc.).
• Pour les collectivités territoriales : Les textes législatifs imposent certains services. Exemple : toute commune doit disposer d'une école élémentaire (Code de l'éducation).

Une fois les obligations respectées, les collectivités disposent d'une liberté pour créer des services facultatifs, mais sous réserve de deux limites.

5.2 Limite 1 : Compétences limitées

La collectivité est liée par ses compétences de base. Elle ne peut empiéter sur les compétences d'autres CT ou de l'État.

Exception pour les communes : L'article du CGCT reconnaît une clause générale de compétence aux communes : le conseil municipal « règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Cette clause très large permet aux communes de créer presque tout SP, à condition de ne pas usurper les compétences des autres.

5.3 Limite 2 : Respect du principe de liberté du commerce et de l'industrie

Le principe de liberté du commerce et de l'industrie comporte deux branches :

• Les personnes publiques ne peuvent interdire aux privés de faire du commerce (liberté d'entreprendre).
• Les personnes publiques ne doivent pas exercer elles-mêmes des activités commerciales sauf exceptions.

Arrêt fondateur : CE, 30 mai 1930 (Chambre syndicale du commerce détail de Nevers). La ville de Nevers avait créé des épiceries municipales. Le juge a posé le principe : les activités à caractère commercial restent réservées aux privés, sauf si un intérêt public local justifie l'intervention publique.

Évolution de la notion d'intérêt public local : Jusqu'aux années 2000, le JA considérait qu'un intérêt public local existait seulement en cas de défaillance de l'initiative privée. L'arrêt d'assemblée du 31 mai 2006 (Ordre des avocats du barreau de Paris) a élargi la notion : l'intérêt public local n'est plus limité à la défaillance privée, il peut résulter de tout besoin de la collectivité. Cet arrêt ajoute une condition nouvelle : l'intervention publique ne doit pas fausser la concurrence sur le marché.

Synthèse de la règle : Une collectivité peut créer un SP à caractère commercial si :

• Un intérêt public local le justifie (au sens large).
• L'intervention ne détruit pas la concurrence — elle peut faire concurrence, mais pas « écraser » les entreprises privées.

Complément : Une personne publique peut aussi compléter un SP avec une activité commerciale liée (CE, 19 décembre 1959, De Lansome) — par exemple, un musée public peut vendre du merchandising. Elle peut également produire pour son propre compte (CE, 29 avril 1979, Société Unipin) — une collectivité peut fabriquer elle-même les marchandises dont elle a besoin.

Section 6 : Modes de gestion des services publics

Quand un SP est créé, la question se pose : comment l'assurer ? Directement (régie) ou via un tiers (délégation) ?

6.1 Gestion directe : régie

La collectivité assure elle-même le service. Trois variantes :

• Régie simple : Confusion totale du service avec la collectivité. Les agents et le budget du SP se confondent avec ceux de la collectivité.
• Régie dotée d'autonomie financière : Confusion juridique, mais séparation budgétaire. Un budget annexe permet d'isoler les coûts et revenus du SP.
• Régie personnalisée : Création d'une personne morale distincte (établissement public, par exemple) qui gère le SP de manière autonome.

Obligation pour les SPIC : Les services publics industriels et commerciels doivent obligatoirement adopter soit une régie dotée d'autonomie financière, soit une régie personnalisée (L1412-1 CGCT).

6.2 Gestion déléguée

La collectivité confie le service à un tiers. Deux modes de rémunération :

• Marché public : Le co-contractant reçoit une rémunération déterminée à l'avance, indépendante des usagers. La personne publique supporte le risque financier.
• Marché concession : Le co-contractant reçoit sa rémunération des usagers mêmes (tarifs, redevances). La rémunération n'est pas connue d'avance — le risque pèse sur le concessionnaire.

Deux types de concessions :

• Concession classique : Le concessionnaire finance et construit les infrastructures. Celles-ci deviennent des « biens de retour » (propriété de la collectivité à la fin du contrat).
• Affermage : Le réseau existe déjà. Le fermier paye un loyer à la collectivité et se rémunère par les redevances des usagers. Les infrastructures restent propriété de la collectivité.

6.3 Autres structures juridiques

Sociétés d'économie mixte (SEML) : Fondées sur l'article L1521-1 du CGCT. Association de personnes publiques et privées (au minimum 50 % de privés). Utilisées pour les grands SP.

Sociétés publiques locales (SPL) : Créées pour confier un SP sans appel d'offre. Tous les actionnaires sont des actionnaires publics. Permettent aux collectivités de coopérer sans mise en concurrence.

6.4 Encadrement des délégations

Pour protéger la concurrence et la démocratie, le législateur a imposé plusieurs règles :

• Appel préalable à la concurrence : Article L3121-1 du Code de la commande publique oblige une « publicité et mise en concurrence ». Tous les intéressés doivent pouvoir candidater.
• Non-regroupement excessif : La collectivité ne peut pas regrouper les services de façon « manifestement excessive » ni réunir des services sans lien logique (CE, 21 septembre 2016, Communauté urbaine du grand Dijon).
• Durée limitée : Les délégations doivent avoir une durée déterminée. Pour les plus attrayantes (eau, ordures), le législateur a fixé un plafond de 20 ans (article L3114-7 du CCP).
• Contrôle de durée : Un usager peut contester une durée excessive devant le JA, qui opère un contrôle restreint (CE, 1993, CGE).

Critères de choix du candidat : L'administration dispose d'une liberté quant au choix de la personne à qui elle confiera le SP. Aucune obligation légale ne s'impose au-delà du respect de l'égalité et de la transparence. L'administration indique les critères dans l'appel à candidatures.

Subdélégation : Si le concessionnaire souhaite sous-déléguer une partie, il doit obtenir l'avis de l'administration qui a délégué.

Démocratie et information : Les conseillers municipaux doivent recevoir « des informations claires et complètes » avant la délégation (jurisprudence Danthony). Une Commission consultative des services publics locaux (CCSPL) existe dans toutes les communes pour renforcer la transparence, mais son avis reste purement consultatif et intervient souvent trop tard.

Contrôle et rapports : Le délégataire doit établir un rapport annuel (article L3131-5 du CCP). Cependant, c'est le prestataire qui rédige ce rapport, créant un risque de partialité.

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Chapitre 4 : Les Contrats Administratifs

Section 1 : Identification des contrats administratifs

Tous les contrats signés par l'administration ne sont pas des contrats administratifs. Le juge doit d'abord qualifier le contrat pour déterminer quel régime lui s'applique (droit public ou droit privé).

1.1 Contrats administratifs par détermination de la loi

Le législateur classe explicitement certains contrats comme administratifs :

• Marchés publics et concessions : Articles L2 et L6 du Code de la commande publique.
• Conventions d'occupation du domaine public : Article L2331-1 du CGCT.

1.2 Critères jurisprudentiels : approche organiques

Un contrat administratif doit d'abord être signé par au moins une personne publique. Exception importante (TC, 8 juillet 2013, Société d'énergie photovoltaïque) : les contrats signés entre deux personnes privées peuvent être regardés comme administratifs si :

• L'une des parties agit pour le compte d'une personne publique (théorie du mandat), ou
• Le contrat est l'accessoire d'un contrat administratif (théorie de l'accessoire).

Théorie du mandat : Un contrat entre deux personnes privées est réputé administratif quand l'une « cache » une personne publique derrière elle. Le juge fait prévaloir la réalité sur l'apparence (CE, 30 mai 1975, Société d'équipement de la région montpelliéraine).

Théorie de l'accessoire : Un contrat entre deux personnes privées peut être accessoire à un contrat administratif. Cependant, le juge est strict : il exige un lien étroit, contemporain et clairement énoncé dans les contrats. Ainsi, dans l'affaire Keolis (Cour de cassation, 6 juin 2018), un contrat de fourniture de gaz signé six mois après le contrat de bus n'était pas accessoire, car le délai était trop long et les clauses ne l'établissaient pas.

1.3 Critères jurisprudentiels : approches matérielles

Deux branches permettent de qualifier un contrat de contrat administratif sans se fier à la qualité des parties :

Branche 1 : Participation à une mission de service public

Le juge vérifie si le contrat « confie le service au co-contractant ou le fait participer à l'exécution d'une mission de service public » (JP du 20 avril 1978, Époux Bertin).

Exemple : Un hôpital public loue des téléviseurs à une société. Cette location est-elle administrative ? Le juge doit vérifier si le fournisseur participe à la mission hospitalisés. Si les téléviseurs servent simplement à distraire les patients, ce n'est pas une participation à l'OP, donc contrat privé (TC, 21 mai 2007, Société Codiam). À l'inverse, si un médecin contracte avec la CNAM pour assurer des soins aux assurés, il participe au SP (CA Bordeaux, 27 décembre 2006).

Exemple contraire : Un hôpital signe avec une société de taxis pour transporter les patients à leur domicile. Les taxis ne participent pas à la mission hospitalière, donc contrat privé (CE, 2 mai 2016, CHU Montpellier).

Branche 2 : Clauses exorbitantes du droit commun

La présence d'une clause exorbitante — c'est-à-dire avantageant l'administration de façon anormale — rend le contrat administratif. L'expression officielle (TC, 13 octobre 2014, Société AXA France) décrit une clause qui « par les prérogatives reconnues à la personne publique dans l'exécution du contrat implique, dans l'IG, que le contrat relève du régime exorbitant des contrats administratifs ».

Exemples de clauses exorbitantes :

• « L'administration peut résilier le contrat quand elle veut pour motif d'IG ».
• « L'administration peut modifier le contrat unilatéralement ».
• « L'administration dispose d'un pouvoir de sanction ».

Ces clauses créent une asymétrie au détriment du co-contractant, dénotant un régime d'administration plutôt que de contrat entre égaux.

Autoqualification des parties : Les parties ne peuvent pas, à elles seules, qualifier le contrat. Une clause disant « ce contrat est de droit privé » ne lie pas le juge. Le juge requalifiera si nécessaire (CA Nantes, 3 février 2023 : un contrat entre un médecin et un hôpital, bien qu'intitulé « privé », demeure privé en l'absence de clause exorbitante ou de participation à l'OP).

Date d'appréciation : La nature juridique d'un contrat s'apprécie à la date de sa signature, non au moment du litige. Si le signataire devient ultérieurement personne privée, cela ne change rien (TC, 16 octobre 2006, Caisse centrale de réassurance).

Section 2 : Pouvoirs de l'administration contractante

Une fois qualifié de contrat administratif, le régime applicable confère à l'administration des pouvoirs exceptionnels qu'elle ne posséderait pas en droit privé :

2.1 Modification unilatérale pour motif d'IG

Fondement : CE, 11 mars 1910 (Compagnie générale des tramways) : « Règle générale applicable aux contrats administratifs ».

Conditions :

• La modification doit être justifiée par un motif d'IG.
• Elle ne doit pas transformer l'objet du contrat.
• Elle ne doit pas modifier l'équilibre économique — le co-contractant doit être indemnisé du surcoût (CE, 17 février 1978, Compagnie française d'entreprise ; articles L2194-1 et -2 du CCP).
• L'administration ne peut refuser d'exercer ce pouvoir si l'IG l'exige (CE, 9 novembre 2016, Société Fox Max).

Si le co-contractant refuse la modification, il commet une faute contractuelle.

2.2 Résiliation unilatérale pour motif d'IG

Principe : L'administration peut résilier sans cause tout contrat administratif, pourvu qu'elle le justifie par l'IG (CE, mai 1958, Distillerie de Magnac-Laval ; article L6 du CCP).

Caractéristique : Ce pouvoir ne profite qu'à l'administration. Le co-contractant ne peut résilier que si le contrat ou la loi le permet.

Indemnisation : L'inégalité doit être compensée. Le co-contractant a droit à une indemnisation du préjudice subit, sauf disposition du contrat qui aurait prévu l'hypothèse et réduit ou annulé l'indemnité (une stipulation du contrat peut limiter les dégâts). Cependant, une stipulation ne peut prévoir une indemnisation supérieure au préjudice réel (CE, mai 2011, CCI de Nîmes).

2.3 Pallier l'inertie du co-contractant

Quand le co-contractant n'exécute pas le contrat (inertie), l'administration peut :

• Le mettre en demeure.
• Exécuter elle-même (en régie) ou faire exécuter par un tiers, aux frais du co-contractant défaillant.
• Le co-contractant a un droit de regard sur le coût, car les frais seront à sa charge.

2.4 Sanction du co-contractant fautif

L'administration peut sanctionner un co-contractant qui commet une faute contractuelle, après mise en demeure :

• Imposer une amende.
• Résilier le contrat pour faute (aux torts exclusifs du co-contractant) (CCI, janvier 1902, Compagnie nouvelle du gaz de Déville-lès-Rouen).

Section 3 : Devoirs de l'administration envers le co-contractant

L'administration n'est pas toute-puissante. Face à des circonstances imprévisibles ou au-delà du contrôle du co-contractant, le principe de continuité du service public oblige l'administration à l'aider.

3.1 Théorie du fait du prince

Concept : L'État français signe un contrat avec une entreprise qui emploie des polonais. Puis l'État, dans une autre qualité administrative, interdit les polonais sur les chantiers français. Situation : la même administration cause le préjudice tout en étant liée par le contrat.

Règle : Le co-contractant victime d'une décision ultérieure de la même administration peut demander indemnisation intégrale (TA Paris, mars 2022, Société Indigo).

Conditions :

• La décision provient de la même administration qui a signé le contrat.
• Elle est imprévisible au moment de la signature.
• Elle bouleverse l'économie du contrat.

Ce mécanisme complète la théorie de l'imprévision (vue en service public) en imposant à l'administration une indemnisation complète du préjudice.

Section 4 : Contrats administratifs à passation réglementée

Certains contrats administratifs sont soumis à des règles strictes de passation pour assurer l'égalité de traitement, la transparence et la concurrence.

4.1 Contrats de la commande publique

Définition : Marchés publics et concessions, régis par le Code de la commande publique.

Trois sortes de marché : fourniture, travaux, services.

Seuils et procédures

Marchés de fourniture : gré à gré si < 40 000 € (60 000 € dès avril 2025).

Marchés de travaux : gré à gré si < 100 000 €.

Au-delà des seuils, l'administration doit mettre en œuvre une procédure de publicité et mise en concurrence selon l'article L3 du CCP.

Principes fondamentaux

Tout marché doit respecter :

• Égalité de traitement des candidats.
• Liberté d'accès à la commande publique.
• Transparence des règles du jeu.

Règles pratiques

• Appel d'offre : Large et clair ; la moindre ambiguïté peut justifier une annulation.
• Allotissement : Division du marché en « lots » pour ouvrir le marché à plus d'entreprises (petites et moyennes).
• Exigences de qualification : Ne doivent pas être exagérées ou disproportionnées.
• Critères : Doivent être précis, clairs, cohérents et communiqués aux candidats.

Recours des candidats : référé précontractuel

Fondement : Article L551-1 du Code de la justice administrative.

Nature : Recours spécialisé destiné à bloquer la signature du contrat avant son exécution, pour permettre à l'administration de corriger les irrégularités.

Légitimité : Seuls les candidats perdants peuvent former ce recours.

Appréciation du juge : Quand une irrégularité est constatée (CE, mai 2003, Groupement ETPO Guadeloupe ; CE, 19 décembre 2012, Simon) :

• Si le candidat n'avait aucune chance même sans vice, il ne gagne rien = rejet du recours.
• Si le candidat avait une offre intéressante, il obtient remboursement des frais de préparation.
• Si le candidat avait une chance sérieuse de remporter le marché, il obtient remboursement des frais ET indemnisation du gain manqué (ce qu'il aurait gagné en exécutant le contrat).

4.2 Conventions d'occupation du domaine public

Règle (2017, ordonnance modifiant le CGPPP) : Article L2122-1-1 du CGCT. Quand une personne occupe le domaine public de l'administration à titre de « but d'exploitation économique », pas de gré à gré : mise en concurrence obligatoire.

Section 5 : Litiges relatifs à l'exécution du contrat

Le contrat est signé et en cours d'exécution. Un litige survient : les parties ne s'entendent pas. Comment le juge l'apaise-t-il ?

5.1 Principe : application du contrat

Le juge applique le contrat selon sa teneur. Si une partie reconnaît une obligation contractuelle, le juge en fait application.

5.2 Exception : irrégularité du contrat

Situation : Une partie soutient que le contrat est entaché d'une irrégularité (défaut de procédure, contenu illégal, etc.) et demande au juge de l'écarter.

Règle (CE, assemblée, décembre 2009, Commune de Béziers) : Le juge doit d'abord appliquer le contrat. Cependant, s'il constate une irrégularité de particulière gravité (notamment un caractère illicite du contenu ou un vice grave du consentement), le juge peut écarter le contrat et résoudre le litige autrement (sans se référer au contrat).

Filtrage du juge :

• Irrégularité mineure = applique le contrat.
• Irrégularité grave = écarte le contrat, n'en applique pas les clauses (mais ne l'annule pas).

5.3 Résiliation du contrat

Motifs de résiliation :

• Pour IG : L'administration résilié justifiée par l'IG.
• Pour faute : Le co-contractant a failli à ses obligations.

Recours du co-contractant : Quand le contrat est résilié, le co-contractant peut :

• Contester la résiliation si elle n'est pas justifiée par l'IG (si elle l'est, elle est légale).
• Nier avoir commis la faute (si résiliation pour faute).
• Invoquer une irrégularité de procédure (CA Douai, 2013, Société Orange : même si l'IG justifiait la résiliation, une procédure inégale ou contraire au contrat peut l'invalider).
• Demander une indemnisation du préjudice.

Action en reprise : Le co-contractant peut aussi demander au juge de contraindre l'administration à reprendre le contrat à l'endroit où il s'est arrêté.

5.4 Validité du contrat

Situation : Les deux parties reconnaissent le caractère illégal du contrat et demandent au juge de l'annuler (CE, Commune de Béziers 2009).

Approche du juge : Le juge examine la gravité du vice et opte pour l'une des trois solutions :

• Rejet du recours : Vice insuffisant.
• Résiliation du contrat : Vice assez grave. Le contrat cesse de produire ses effets pour l'avenir, mais les effets passés ne sont pas remis en cause (sauf s'il y a risque de dégâts).
• Annulation du contrat : Vice de particulière gravité (caractère illicite du contenu ou vice du consentement). L'annulation est rétroactive — elle efface rétrospectivement le contrat comme s'il n'avait jamais existé.

Pendant ce litige, l'administration peut aussi verser une indemnisation au requérant.

Section 6 : Pouvoir des tiers envers un contrat administratif

Situation : Deux personnes signent un contrat administratif ; un tiers (non-signataire) en est affecté et veut l'attaquer devant le juge.

6.1 Clauses réglementaires : recours en excès de pouvoir

Depuis l'arrêt du 14 février 1996 (Cayzeele), le juge a établi une distinction. Dans un contrat administratif figurent :

• Clauses purement contractuelles : Encadrent les rapports entre les parties. Exemples : prix, délais, conditions de paiement.
• Clauses réglementaires : Imposent des obligations ou droits aux administrés externes au contrat. Exemple : condition d'accès, règlement de fonctionnement.

Les clauses réglementaires peuvent être attaquées par un tiers au moyen d'un recours en excès de pouvoir, car elles revêtent un caractère quasi-réglementaire (CE, 2014, Union syndicale du Charvet : une clause d'organisation d'un service public revêt un caractère réglementaire).

Cependant, le tiers ne peut pas attaquer le contrat entier par REP — le contrat lui-même demeure du domaine contractuel. Seules les clauses réglementaires sont attaquables par ce biais.

6.2 Acte préalable au contrat : REP sur l'acte détachable

Arrêts historiques : CE, 1905 (Martin) ; CE, 1914 (arrêt d'assemblée Département du Tarn-et-Garonne).

Un tiers peut attaquer l'acte administratif unilatéral préalable au contrat — par exemple, la délibération de signer le contrat — par voie de REP. Toutefois, l'annulation de cet acte n'a qu'un effet symbolique puisque le contrat existe déjà. C'est l'effet platonique : l'annulation ne change rien en pratique.

6.3 Recours devant le juge du contrat : régime moderne (depuis 2014)

Arrêt d'assemblée du 17 décembre 2014 (Département du Tarn-et-Garonne) : Le CE a créé un nouveau droit d'action : les tiers peuvent désormais saisir le juge du contrat (même juge que les parties contractantes) pour contester la validité du contrat ou de ses clauses.

Conditions

• Statut de tiers : Toute personne non-signataire.
• Intérêt à agir : Le tiers doit être « susceptible d'être lésé dans ses intérêts ».
• Lien de causalité : Le vice invoqué doit être en « rapport direct » avec l'intérêt du requérant.
• Délai : 2 mois à partir de la publication du contrat.

Catégories de tiers

• Tiers normaux : Doivent prouver qu'ils sont lésés et qu'il y a un lien avec le vice.
• Tiers privilégiés : Le préfet (tutelle) et les membres de l'organe délibérant de la collectivité. Ils ont automatiquement un intérêt à agir, sans besoin de preuve.

Moyens

Le requérant ne peut soulever que les moyens énoncés dans sa demande initiale (moyens de dmd solene).

Solutions du juge

Le juge dispose des mêmes options que pour les parties contractantes :

• Rejet du recours.
• Résiliation du contrat (si vice assez grave).
• Annulation (si vice particulièrement grave).

Une indemnisation peut aussi être accordée au requérant.

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Chapitre 5 : La Responsabilité de l'Administration

Introduction

L'arrêt fondateur du Tribunal des conflits de 1873 (Blanco) a établi un principe majeur : l'État peut être regardé comme responsable. L'administration n'jouit d'aucune immunité. Cependant, la responsabilité de l'administration obéit à un régime spécifique, distinct du droit privé.

La responsabilité administrative repose sur trois piliers :

• Un préjudice (fait matériel devenu une catégorie juridique).
• Un lien de causalité (le préjudice doit venir de l'administration).
• Un régime (qui détermine si l'administration est ou non responsable).

Section 1 : Le préjudice

1.1 Distinction dommage / préjudice

• Dommage : Fait matériel observable (destruction de bien, blessure, etc.).
• Préjudice : Catégorie juridique — conséquence juridique du dommage mesurant le préjudice à réclamer en justice.

Un même dommage peut générer plusieurs préjudices. À l'inverse, un préjudice sans dommage direct peut exister (perte de chance, préjudice moral).

1.2 Préjudice certain et évaluation

Le préjudice doit être certain (non éventuel), c'est-à-dire :

• Actuel : il existe déjà.
• Futur mais inévitable : il est appelé à se réaliser avec certitude.

Le préjudice peut être matériel (destruction de bien) ou moral (affection, anxiété).

Affection et préjudice moral :

• Anciennement : le juge refusait d'indemniser le prix de l'affection (CE, 1954, Bondurand).
• Modernement : le juge accepte d'indemniser l'affection et la douleur morale (novembre 1961, Le tisserand).

1.3 Victimes par ricochet

Au-delà de la victime principale, le juge reconnaît des victimes par ricochet (entourage, ayants droit) qui subissent un préjudice indirect (perte de soutien financier, souffrance morale, etc.).

1.4 Perte de chance

La « perte de chance » indemnise le fait d'avoir été privé de la possibilité d'obtenir un avantage, non l'absence de l'avantage lui-même. Exemple : candidat écarté d'un concours par irrégularité — le juge ne peut affirmer qu'il aurait gagné, mais il indemnise la perte de la chance de concourir régulièrement.

1.5 Préjudice d'anxiété

Reconnaissance : Ministre de la défense, 2017.

Le juge indemnise la peur ou l'inquiétude de développer une pathologie grave suite à la faute de l'administration (exemple : exposition à l'amiante, vaccination). C'est un préjudice psychologique pur.

1.6 Charge de la preuve

C'est au requérant d'établir l'existence et l'étendue du préjudice. Le juge ne peut pas en ajouter de lui-même. Cependant, l'absence de préjudice est un moyen d'ordre public : le juge la vérife d'office.

1.7 Mécanismes de preuve : présomption

Quand la preuve du préjudice semble difficile, le juge peut recourir à des présomptions :

• Présomptions réfragables : Peuvent être renversées par la preuve contraire.
• Présomptions irréfragables : Ne peuvent pas être renversées.

Exemple : Une cellule de détention insalubre crée une présomption irréfragable de préjudice — le juge ne peut pas exiger une preuve supplémentaire du détenu que les conditions indignes lui ont nui (CE, janvier 2017).

1.8 Préjudice écologique

Articles 1246-1247 et 1248+ du Code civil : La notion de préjudice écologique pur a été introduite. Une entreprise qui rejette des polluants causant une atteinte à l'environnement (destruction de corail, baisse du tourisme, etc.) peut être condamnée à réparer l'atteinte écologique même sans victime identifiée. La commune, bien que victime indirecte, peut aussi réclamer réparation.

Section 2 : La causalité

2.1 Principe : lien entre préjudice et administration

Le préjudice doit être lié à une activité de l'administration. Ce lien n'est pas toujours évident.

2.2 Exemples délicats

Exemple 1 : Enfant à l'école se blesse : Un élève de 15 ans fugue, escalade un mur, chute et se casse une jambe. Les parents attaquent l'école pour défaut de surveillance. Le juge refuse le lien de causalité : la cause est l'imprudence de l'enfant (qui a du discernement), non le défaut de surveillance.

Exemple 2 : Enfant en foyer départemental s'échappe : Un enfant de 10 ans placé en foyer s'échappe et cause un dommage. Le lien de causalité est probable car l'enfant est jeune et sous responsabilité du département.

Exemple 3 : Délai entre évasion et dommage : Si l'enfant s'échappe en 2023 mais cause le dommage en 2026, la causalité devient très discutable — trop de temps s'est écoulé.

2.3 Présomption de causalité (législative)

Le législateur établit parfois des présomptions de causalité pour faciliter la preuve :

• Loi Morin (2010) : Maladie pulmonaire résultant d'exposition à l'amiante — présumée liée à l'activité professionnelle sans preuve supplémentaire.
• Article L822-8 du Code général de la fonction publique : Accident du travail — présumé d'origine professionnelle.
• Vaccination obligatoire : Pathologie développée post-vaccination — présomption réfragable de causalité sans délai démesuré (CE, 2007, Mme Schwarz ; CE, 2021).

2.4 Identification de l'administration responsable

Avant de conclure à la causalité, le juge doit d'abord identifier quelle administration attaquer. Si on attaque la mauvaise administration, le juge ne peut établir le lien de causalité (CE, 2020, Commune de Courbevoie).

2.5 Responsabilité de l'État pour dommages de manifestants (article L211-10 du CSI)

Situation : Lors d'une manifestation, une émeute dégénère. Notre voiture est incendiée par les manifestants. Peut-on attaquer l'État ?

Régime spécial : L'article L211-10 du Code de la sécurité intérieure rend l'État civilement responsable des dommages causés par des « attroupements ou rassemblements » (au sens d'une foule). C'est une responsabilité sans faute fondée sur la solidarité nationale.

Conditions :

• Crimes ou délits : Les dommages doivent résulter de faits pénalement répréhensibles.
• Attroupement : Une foule (pas un individu isolé).
• Caractère accidentel du dommage : Le dommage doit être une conséquence annexe de l'attroupement, non l'objectif visé.

Étendue :

• Même si la vitrine est démolie par les forces de l'ordre (tentant d'encercler les manifestants) et non par les manifestants eux-mêmes, l'article s'applique.
• Un manifestant lui-même peut bénéficier de l'article — le fait d'être dans la foule n'exclut pas l'indemnisation.
• Une personne publique victime de dommage dans ces conditions peut aussi réclamer (CE, 1998, Société ECSA).

Section 3 : Exonération de la responsabilité

Même si un préjudice certain existe et qu'il est causé par l'administration, cette dernière peut être exonérée si des circonstances exceptionnelles justifient son inaction ou son acte dommageable.

3.1 Force majeure

Condition : L'administration assure une prévention efficace, mais un jour elle est submergée par un événement exceptionnel au-delà de ses capacités.

Trois critères cumulatifs :

• Imprévisibilité : L'événement ne pouvait pas être prévu (eu égard aux connaissances de l'époque).
• Irrésistibilité : L'événement ne peut pas être maîtrisé ou combattu.
• Extériorité : L'événement est indépendant de l'administration.

Important : Les trois conditions doivent être remplies. L'absence d'un seul critère entraîne l'absence de force majeure.

3.2 Cas fortuit

Ressemblance : Force majeure, mais sans caractère d'extériorité. L'événement est propre à l'administration (exemple : un défaut technique interne imprévisible).

Application : L'administration n'a pas causé le problème. Il était imprévisible au regard des connaissances disponibles. L'exonération joue.

3.3 Faute de la victime

Quand la victime elle-même a contribué au dommage par son imprudence, la responsabilité est partagée. Le juge répartit la responsabilité entre la victime et l'administration (CE, 2007, Boutin). La victime peut être tenue pour responsable d'une partie du dommage.

3.4 Fait d'un tiers

Quand un tiers (personne externe) contribue au dommage, deux régimes possibles :

• La victime peut engager la responsabilité de l'administration et celle du tiers en deux procès distincts.
• Devant le juge administratif, la victime attaque l'administration pour sa part du dommage uniquement.

Cas particulier : Hypothèse où l'administration et le tiers sont tous deux responsables à 100 % du même dommage — par exemple, deux chauffeurs causent conjointement un accident par défaut de surveillance mutuelle. Le juge accepte que les deux soient tenus à 100 % de la responsabilité : ce mécanisme garantit la victime que l'une ou l'autre paiera en intégralité (CE, 2010, Madrans ; CE, avis 2023).

Section 4 : Responsabilité pour faute

4.1 Régime ordinaire

Définition : La faute est le manquement à une obligation préexistante.

Types :

• Faute de commission : L'administration fait quelque chose d'interdit ou mal.
• Faute d'omission : L'administration omet de faire ce qu'elle aurait dû faire.

Charge de la preuve : C'est à la victime de rapporter la preuve de la faute. L'administration n'est condamnée que si on démontre la faute.

4.2 Illégalité et faute

Quand l'administration commet une illégalité (violation d'une règle juridique), elle commet normalement une faute (CE, 1973, Ville de Paris c. Driancourt ; CE, 2013, M. Humbert).

Distinction capital :

• Illégalité procédurale seule : Si le seul problème est un vice de procédure (mauvaise forme) qui n'a pas impacté le contenu de la décision, ce n'est pas une faute source d'indemnisation. Exemple : une délibération n'a pas été publiée, mais la décision en résultant était correct au fond.
• Illégalité de fond : Si la décision est substantiellement erronée, l'illégalité est fautive et engendre une indemnisation (CE, 2017, Association Le Gournay karaté).

4.3 Faute lourde

Création jurisprudentielle : CE, 1905 (Tomaso Grecco).

Princce : Certaines missions administratives sont délicates et complexes. Pour les tenir compte de cette difficulté, le juge a créé la « faute lourde » — un seuil élevé de faute : l'administration ne peut être condamnée que pour des fautes particulièrement graves.

Disparition progressive : À partir de la fin du 20e siècle, le juge a progressivement privilégié l'intérêt des administrés. La faute lourde a été largement abandonnée (CE, 1992, Époux V).

Domaines où la faute lourde persiste :

• Fonctionnement de la juridiction administrative : Responsabilité pour faute lourde uniquement. On ne peut se plaindre de l'application de la loi par le juge lui-même (CE, 1978, Darmont). Exception : si la décision viole manifestement le droit de l'UE (CE, 2018, Gestas).
• Surveillance de l'État sur d'autres personnes publiques : Faute lourde (CE, 2007, Ministres de l'Intérieur c. M. Alfonsi).
• Surveillance du secteur financier : Contrôle des banques et assurances — faute lourde (CE, 1946, Caisse départementale d'assurance de Meurthe-et-Moselle).
• Exécution de mesures de police : Historiquement faute lourde. Mais désormais faute simple (CE, 1995, Delavallade). Sauf pour deux activités qui demeurent faute lourde : (a) renseignement (CE, 2018, Monnet) ; (b) maintien de l'ordre (CE, 2024, M. X).

Concl usion pratique : La plupart de l'activité administrative relève désormais de la responsabilité pour faute simple.

4.4 Charge de la preuve et présomptions

Règle générale : C'est au demandeur de prouver la faute. Cependant, des mécanismes de présomption allègent cette charge :

• Défaut d'entretien d'ouvrage : Présomption réfragable de défaut d'entretien normal. La charge de preuve revient à l'université ou personne publique propriétaire (CE, 1991, Usinor). Bénéficie aux usagers seuls, pas aux tiers.
• Disproportion d'un geste bénin : Quand un geste ordinaire produit un dommage sans rapport, présomption irréfragable de faute dans l'exercice du service (CE, 2009, CHU de Montpellier). Exemple : un pansement posé correctement mais provoquant une réaction anaphylactique — faute du médecin.
• Conditions de détention indignes : Présomption irréfragable — le juge ne requiert que des « commencements de preuve » que les conditions sont indignes (CE, 2022).

4.5 Faute personnelle vs. faute de service

Concept : Derrière l'administration se trouve toujours un agent (personne physique). La faute peut être attribuée à l'agent personnellement plutôt qu'au service.

Fondement historique : TC, 1873 (Pelletier) ; article du CGFP : « Sauf faute personnelle détachable de l'exercice des fonctions, la responsabilité du fonctionnaire ne peut être engagée ».

Définition de la faute personnelle : CE, 2015 (Commune de Roquebrune-sur-Argens). Une faute revêt un caractère personnel si :

• Elle révèle des préoccupations d'ordre privé.
• Elle est incompatible avec les obligations du fonctionnaire.
• Elle revêt un caractère de particulière gravité eu égard aux circonstances.

Conséquence : Si la faute est personnelle, la victime doit attaquer l'agent devant le juge judiciaire, non l'administration. Cela pose un problème de solvabilité.

4.6 Concours de fautes : personnelle et de service

Arrêt du 8 décembre 1918 (CE, Époux le Monnier)) : La victime peut attaquer le maire devant le juge judiciaire (faute personnelle) ET l'administration devant le juge administratif (faute de service) simultanément. Les deux recours sont admissibles.

4.7 Lien entre faute personnelle et service

Doctrine et jurisprudence (CE, 2007, Banque Française de l'océan Indien) : Même si la faute est personnelle, la victime peut se retourner contre le service si la faute a un lien avec le service. Le lien peut être établi par trois critères :

• Temps du service : La faute s'est commise pendant les heures de service.
• Lieu du service : La faute s'est commise sur les lieux du travail.
• Moyens du service : L'agent a utilisé les outils ou ressources du service.

Consequence : Pas de faute de service, mais si un lien existe, la victime peut indemniser le service puis ce dernier poursuit l'agent en action récursoire pour se faire rembourser.

4.8 Action récursoire

Définition : L'administration qui a payé une indemnité pour faute personnelle de son agent peut poursuivre l'agent pour récupérer les sommes versées.

Conditions (CE, 1951, Laruelle et Delville) : Il faut établir l'existence du lien entre faute personnelle et service (voir 4.7).

Sens inverse : L'agent condamné personnellement peut aussi poursuivre l'administration en action récursoire si l'administration a contribué au contexte fautif.

4.9 Faute personnelle et nature pénale

Le caractère pénal d'une faute personnelle ne l'exclut pas du cumul avec une faute de service. Un agent peut être poursuivi pénalement et civilement. Exemple : CE, 1935 (Thépaz).

Exception statutaire : Les enseignants bénéficient d'une protection : ils ne peuvent pas être poursuivis pour faute personnelle sauf circonstances graves (article L911-4 du Code de l'éducation). Les magistrats de l'ordre judiciaire : on cherche d'abord la responsabilité de l'État et ensuite l'État poursuit le JJ en action récursoire.

Section 5 : Responsabilité sans faute

Caractère : La RSF est un régime d'exception, d'ordre public et représente une « aberration théorique » (l'administration paie sans avoir fauté).

5.1 Fondements de la RSF

Trois fondements justifient cette responsabilité exceptionnelle :

• Risque : L'administration utilise des outils ou méthodes présentant un danger intrinsèque.
• Rupture de l'égalité : Une personne isolée subit un préjudice pour l'IG (le bien commun).
• Garde : L'administration garde une personne (mineur) responsable de ses actes.

5.2 Responsabilité du fait du risque

Fondement : CE, 1919 (Regnault des roziers) : quand l'administration prend un risque, elle paie les conséquences dommageables même sans faute.

Trois cas :

Cas 1 : Objet présentant un risque inhérent

• L'administration utilise un objet dangereux par nature.
• Exemple : véhicule blindé qui renverse un piéton (CE, 1995, Nguyen).
• RSF joue automatiquement.

Cas 2 : Méthode présentant un risque avec sujets vulnérables

• L'administration applique une méthode risquée auprès de personnes vulnérables.
• Exemple : traitement psychiatrique risqué auprès d'une personne souffrant de troubles (CE, 1956, Thouzellier) ; responsabilité du département pour les actes des détenus (voir Cas 3 : garde).
• RSF joue.

Cas 3 : Collaboration occasionnelle bénévole au SP

Définition : Une personne collabore bénévolement à un SP de l'administration et subit un dommage (CE, 1946, Commune de Saint-Priest-la-Plaine).

Exemple : Incendie dépend près de chez nous. On aide les pompiers à éteindre. On se brûle. On devient collaborateur occasionnel au SP de lutte contre l'incendie. L'administration paie sans faute.

Conditions :

• Lié à un SP auquel on collabore.
• Pas agent ou usager du service (être tiers).
• Collaboration sollicitée ou acceptée.
• Bénévole (sans rémunération).

Si les 4 conditions sont remplies, l'administration est responsable sans faute, sauf si le collaborateur a commis une imprudence — auquel cas l'imprudence exonère l'administration.

Disposition légale : Article L721-1 du CSI reconnaît cette théorie pour les collaboration aux secours.

5.3 Responsabilité du fait de la rupture de l'égalité (Couitéas, 1923)

Fondement : CE, 1923 (Couitéas) : lorsqu'une ou quelques personnes sont « sacrifiées » pour l'IG, il faut les indemniser pour rétablir l'égalité.

Conditions :

• Le préjudice doit avoir un caractère anormal et spécial — c'est-à-dire que la personne est la seule ou l'une des rares à subir ce préjudice du fait de l'action de l'administration.

Exemple : Le maire ferme une route dangereuse. Cette route dessert une usine. L'usine doit fermer temporairement. Préjudice anormal et spécial — l'usine peut être indemnisée sans preuve de faute, car elle supporte seule le cost de la fermeture au profit de l'IG.

5.4 Responsabilité du fait de la garde (GIE AXA Courtage, 2005)

Régime antérieur : Le JJ considérait qu'une personne publique qui garde un mineur était responsable sans faute des dégâts causés par le mineur. Le JA appliquait un régime de responsabilité pour faute.

Revirement : CE, 2005 (GIE AXA Courtage) : le JA s'aligne sur le JJ. Quand une personne publique a la garde d'un mineur, elle est responsable sans faute de tous les dommages causés par ce mineur.

Notion de garde : Avoir la charge d'organiser, contrôler et diriger la vie du mineur.

Trois situations :

• Mineur placé chez la personne publique par décision du juge aux affaires familiales.
• Mineur pris en charge par le département (article L222-5 du CASF).
• Mineur délinquant confié à une institution publique (Code de la justice pénale des mineurs).

Appréciation abstraite : La garde est appréciée de manière théorique, indépendamment des faits concrets. Exemple : le mineur cause un dommage au lycée, pas au foyer. Le département paie quand même, car il a la garde théorique du mineur.

Bénéficiaires : Ce régime bénéficie aux tiers (victimes externes). Mais il s'étend aussi aux autres usagers du même service : si un mineur placé tabasse un autre mineur placé, ce régime les protège tous (CE, 2009, Association tutélaire des inadaptés).

Cumul : La victime peut invoquer deux fondements de RSF dans le même recours.

Section 6 : Cas particuliers

6.1 Responsabilité de l'État législateur (lois et traités)

Responsabilité de l'État du fait de la loi

Principe : L'État peut être condamné pour avoir adopté une loi qui rompt l'égalité des administrés (CE, assemblée, janvier 1938, La fleurette).

Réserve originelle : L'État est condamné seulement si le législateur n'a pas exclu les indemnisations. Or, le silence d'une loi sur l'indemnisation était interprété comme exclusion — une règle qui ne marchait jamais en pratique.

Revirement : CE, 2005 (Coopérative agricole Axion) : le silence ne signifie plus exclusion. Le législateur peut toutefois voter une loi excluant explicitement l'indemnisation.

Limite pratique : La victime doit démontrer un préjudice spécial (anormal). Cette exigence limite considérablement les recours réussis.

Responsabilité pour loi inconventionnelle ou inconstitutionnelle

Évolution récente : Le CE accepte désormais de condamner l'État pour adoption d'une loi contraire au droit international (CE, assemblée, 2007, Garde Dieu) ou contraire à la Constitution (CE, assemblée, 2019, Société Paris Clichy).

Régime : Cette responsabilité n'est pas fondée sur une « faute » au sens classique, mais sur une catégorie sui generis. Le juge l'appelle tantôt « violation », tantôt « responsabilité du fait de la loi ».

Condition : Le CE ne peut juger de la constitutionnalité qu'après une QPC (question prioritaire de constitutionnalité) soumise au Conseil constitutionnel. Le CC a accepté ce rôle en 2020 (QPC suite à l'arrêt Paris Clichy).

Responsabilité de l'État du fait des traités

Fondement : CE, assemblée, 1966 (Compagnie générale d'énergie radio électrique) : l'État peut être responsable si un traité rompt l'égalité entre administrés.

Réserve : Le silence du traité sur l'indemnisation est interprété comme exclusion. Le CE n'a pas encore revu cette doctrine comme pour les lois.

Exception : Responsabilité reconnue en cas de rupture d'une coutume internationale (CE, 2011, Mme Saleh).

Régime : Responsabilité sans faute, fondée sur la rupture de l'égalité. La victime doit prouver un préjudice spécial.

6.2 Responsabilité du fait des ouvrages publics

Définition d'ouvrage public (OP) : Immeuble qui a fait l'objet d'un aménagement et est affecté à l'IG (CE, 2010, Béligaud). Trois caractères :

• Immeuble (immobilité).
• Aménagé (non simple terrain vague).
• Affecté à l'IG (peu importe le propriétaire — un bien privé peut être OP).

Travaux publics : Travaux sur un immeuble, fait pour une personne publique ou par elle (TC, 2021, Camping du cap du rock).

Régime de responsabilité selon le statut de la victime :

Usager de l'ouvrage :

• Régime normal : responsabilité pour faute présumée (CE, 1967, Ministre des Travaux publics c. Mme Labat).
• Exception : ouvrage « extrêmement dangereux » — responsabilité sans faute (CE, 1973, Dalleau). Exemple : pont à très haute tension, barrage.

Tiers de l'ouvrage : Responsabilité sans faute, avec distinction :

• Dommage permanent : Tiers doit prouver que le préjudice revêt un caractère « anormal et spécial ».
• Dommage accidentel : Rien à prouver sauf l'existence du préjudice.

Limite : Ce régime fonctionne seulement en présence d'un OP. On ne peut se plaindre d'absence d'ouvrage.

Problème stratégique : L'administration peut jouer sur la qualification du requérant (usager vs. tiers) pour les soumettre à des régimes différents.

6.3 Responsabilité lors du maintien de l'ordre

Régime général : Faute lourde requise pour les victimes du maintien de l'ordre (CE, 31 mai 2024).

Objets à risque : Si l'administration utilise un objet présentant un risque grave (arme à feu, balle de défense — LBD), deux régimes selon la victime :

• Tiers non-manifestant : Responsabilité sans faute fondée sur le risque (théorie Regnault des roziers).
• Manifestant visé par l'engin dangereux : Pas d'application de la théorie du risque. Responsabilité pour faute simple (pas lourde) au lieu de faute lourde.
• Manifestant visé par un geste ordinaire (matraque) : Responsabilité pour faute lourde.

Enjeu : L'usage d'un engin à risque rabaisse le seuil de responsabilité.

Tierces victimes : Un commerçant dont la vitrine est brisée lors d'une manifestation (art L211-10 du CSI) : responsabilité de l'État sans faute.

Section 7 : Prescription

Fondement : Loi du 31 décembre 1968, article 1er : « Les créances contre les personnes publiques se prescrivent par 4 ans ».

7.1 Point de départ du délai

Règle générale : Le délai court à compter du 1er janvier de l'année suivante à laquelle la créance a été contractée (création du droit à indemnisation).

7.2 Préjudices qui naissent ou se révèlent tardivement

Un préjudice peut n'être découvert que longtemps après sa cause. Exemple : maladie professionnelle qui n'apparaît que des années après exposition.

• Le délai de prescription commence au 1er janvier de l'année qui suit le moment où le préjudice a été découvert (ou aurait dû l'être).

7.3 Préjudices durables

Un préjudice peut s'étendre sur plusieurs années (exemple : baisse de revenus continue). Tant que le préjudice dure, on ne peut pas estimer son étendue complète.

• Le délai de prescription commence au 1er janvier de l'année qui suit la fin du préjudice.

7.4 Causes d'interruption du délai

Article 2 de la loi de 1968 : Quatre causes interruptibles :

• Le créancier réclame à l'administration une indemnisation. Cette réclamation interrompt le délai pour tous les autres victimes du même fait générateur.
• Un administré forme un recours devant le JA. Ce recours interrompt le délai pour tous.
• L'administration propose un arrangement amiable au créancier.
• L'administration commence à payer, même partiellement.

Section 8 : Procédure et contentieux

8.1 Demande préalable

Règle : Avant de saisir le juge administratif, il faut demander une indemnisation à l'administration (article R421-1 du CJA).

Réponse possible :

• Acceptation : L'administration indemnise, pas de contentieux.
• Refus : Décision de rejet attaquable devant le JA dans les 2 mois.

Précisions : La demande initiale n'a pas besoin d'être chiffrée. Mais devant le JA, il faut chiffrer le préjudice — le JA ne va pas au-delà des prétentions des parties.

8.2 Modes de condamnation

Le juge administratif peut condamner l'administration de deux manières :

• Condamnation à réparer : En nature (rare).
• Condamnation au versement d'une somme : Le régime habituel. Le juge ordonne le versement d'une indemnité pécuniaire.

Pas de réparation en nature : Contrairement au droit privé, le juge administratif ne condamne généralement pas à la réparation en nature.

8.3 Intérêts

Quand une créance remonte à plusieurs années, l'administré a été privé de l'usage de cette somme. Le juge condamne donc l'administration à verser :

• La somme du préjudice.
• Les intérêts courus (indemnisation du manque à gagner du créancier).

8.4 Appréciation du préjudice

Préjudices aisément quantifiables : Devis, facture, état d'expertise.

Préjudices complexes : « Juste appréciation du préjudice » — le juge les évalue discrétionnairement (aucune formule objective). C'est un jugement au cas par cas.

8.5 Date d'évaluation du préjudice

Dommages aux biens (CE, assemblée, 1947, Veuve Pascal) : Le juge se place à la date où le préjudice a pris fin et est devenu connaissable et réparable (exemple : date du sinistre pour une destruction de bien).

Dommages aux personnes (CE, assemblée, 1947, Veuve Obry) : Le juge se place à la date du jugement. Il peut donc inclure des aggravations ultérieures.

8.6 Principe de réparation intégrale

Règle : La victime ne doit pas sortir « appauvrie ni enrichie » par la condamnation. L'indemnisation vise une réparation complète.

8.7 Mode de versement

Le JA dispose d'une liberté dans le choix du mode de versement : rente, capital unique, paiements échelonnés, etc. Cette liberté est rarement usée pour imposer un régime atypique — le capital unique domaine.

8.8 Usage de l'indemnité par le victime

Une fois indemnisée, la victime peut faire ce qu'elle souhaite de la somme reçue — elle n'est pas tenue de réparer les chefs de préjudice qu'elle a énoncés.

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Conclusion générale

Le droit administratif régit l'action de l'administration publique selon trois axes majeurs : la police administrative, qui maintient l'ordre public en régulant les libertés ; le service public, qui fournit les prestations jugées essentielles à la collectivité ; et les contrats administratifs, qui encadrent les rapports contractuels de l'administration. En arrière-plan, la responsabilité administrative assure que les agissements de l'administration puissent être contrôlés et indemnisés en cas de préjudice. Ces trois domaines reposent sur des principes fondamentaux (continuité, égalité, neutralité, laïcité) qui façonnent l'ensemble du système juridique administratif français.