Introduction to French Administrative Law

DROIT ADMINISTRATIF : Définition, Caractéristiques et Acteurs

Le droit administratif, réduit à sa plus simple expression, est le droit spécifique de l'administration. Son objet est l'administration elle-même, spécifiquement l'administration publique.

I. Définition de l'administration publique

La notion d'administration publique revêt un double sens :

1. Sens organique

L'administration au sens organique désigne l'ensemble des organes qui, au sein des personnes morales de droit public, assurent la fonction administrative.

• En pratique, au sein de l'État, des collectivités territoriales (CT), etc., la fonction administrative est assurée par des personnes physiques.

• Ces personnes physiques sont les agents de l'administration (fonctionnaires, contractuels).

• Certains agents sont qualifiés d'autorités administratives, disposant d'une compétence décisionnelle (ex: le doyen dans l'éducation).

2. Sens fonctionnel

Au sens fonctionnel, l'administration publique désigne la fonction administrative elle-même.

a. Définition négative

Selon Montesquieu, l'État a des fonctions juridictionnelle, législative et exécutive. La fonction administrative peut être vue comme la "4^e fonction" de l'État, celle qui n'est ni législative, ni juridictionnelle, ni gouvernementale, c'est-à-dire "le reste".

b. Définition positive

Selon le Doyen Hauriou, pionnier du droit administratif français, la fonction administrative vise à "gérer les affaires courantes du public, en ce qui concerne l'exécution des lois et la satisfaction des intérêts généraux". Cela inclut l'exécution des lois et la satisfaction des intérêts généraux (maintien de l'ordre, prestations via services publics comme l'eau ou l'électricité).

Il n'existe pas de coïncidence parfaite entre le sens organique et fonctionnel. Bien que la fonction administrative soit généralement exercée par des administrations au sens organique, il arrive que la gestion d'un service public soit déléguée à une personne privée (ex: gestion de parkings sous-terrains par des sociétés privées). Le droit administratif s'applique à l'administration publique dans ses deux sens, son champ d'application dépassant parfois les structures et actes purement publics.

II. Le Droit Spécifique de l'Administration

Le droit administratif est le droit spécifique de l'administration. Cette spécificité est un critère *stricto sensu* du droit administratif, qui peut varier selon les époques et les États, mais qui est inhérente à son essence.

1. Un critère stricto sensu

Le droit administratif ne couvre pas tout le droit de l'administration publique, mais seulement la partie qui lui est spécifique. L'activité administrative peut être régie par des règles de droit privé ou par des règles distinctes qualifiées d'« exorbitantes du droit commun ». Au sens strict, seules ces dernières constituent le droit administratif. Le terme « droit commun » peut être trompeur. Du point de vue du droit général, le droit commun est le droit privé. Cependant, du point de vue de l'administration, le droit commun est le droit administratif, le droit privé étant l'exception.

La difficulté est de déterminer quand appliquer le droit administratif ou le droit privé. Il n'existe pas de réponse unique et précise à cette question.

Tentatives doctrinales de définition de critères :

• Doyen Hauriou: Critère de la puissance publique. Droit administratif si prérogatives de puissance publique, droit privé si procédés ordinaires. Problème: un marché public (procédé ordinaire) pour une collectivité est soumis au droit administratif.

• Léon Duguit: Critère du service public. Service public implique droit administratif, absence de service public implique droit privé. Problème: ce n'est plus entièrement le cas (depuis 2021).

• Marcel Waline: Critère de l'utilité publique. L'administration agit toujours pour l'utilité publique, ce qui rend ce critère trop large. L'utilité publique est à la fois le fondement et la limite de l'action administrative.

Le critère organique (présence d'une personne publique) est également insuffisant, car il existe des cas où le droit administratif s'applique à des personnes privées (ex: Fédération Française de Football). Faute de critère général applicable, la jurisprudence est primordiale pour chaque litige.

2. Le contenu essentiel de la spécificité du droit administratif

La spécificité essentielle du droit administratif réside dans son caractère fondamentalement inégalitaire, par opposition au droit civil qui repose sur l'idée d'égalité et de consentement.

Cependant, "inégalitaire" ne signifie pas "déséquilibré". Le droit administratif cherche un équilibre entre les prérogatives de l'administration et les garanties pour les administrés (ex: la transparence des décisions environnementales, l'obligation de justifier les décisions).

III. Les Caractères Propres du Droit Administratif Français

Le droit administratif français est souvent un modèle et se distingue par deux caractères principaux : sa nature jurisprudentielle et son autonomie.

A. Le caractère jurisprudentiel

La jurisprudence est la source fondamentale du droit administratif français, bien plus que dans d'autres branches du droit.

1. Fondement historique et actuel

• Historiquement : Le droit administratif a été créé par le juge, notamment le Conseil d'État (CE), à l'inverse du droit civil créé par le législateur (Code Civil). Cela soulève des questions de légitimité.

• Actuellement : Le droit administratif continue d'être largement façonné par le CE, plus que par le législateur, même si son caractère textuel s'accentue (ex: Code Général de la Propriété des Personnes Publiques, Code des Relations entre le Public et l'Administration). Ces codes codifient souvent la jurisprudence existante.

De grandes notions du droit administratif (service public, police administrative, contrat administratif, acte administratif unilatéral) ainsi que ses principes structurants (égalité, laïcité, régime de la responsabilité administrative) restent largement régies par la jurisprudence.

2. Les fonctions de la jurisprudence en droit administratif

En droit administratif, la jurisprudence a trois fonctions majeures, contrairement au droit civil où elle a principalement des fonctions d'interprétation et de confrontation :

1. Interprétation : Clarifier le sens des textes.

2. Confrontation : Assurer la cohérence des normes.

3. Création : Le CE crée des règles de droit là où le législateur n'est pas intervenu.

C'est pourquoi la jurisprudence est une source fondamentale du droit administratif, comme en témoignent les Grands Arrêts de la Jurisprudence Administrative (GAJA).
Des avantages et inconvénients découlent de ce caractère :

• Avantages : Flexibilité, adaptation par des spécialistes.

• Inconvénients : Légitimité contestable, accessibilité et intelligibilité parfois difficiles.

B. Le caractère autonome

Le droit administratif français est une branche du droit distincte du droit privé. Cette autonomie se reflète dans un dualisme juridique (droit administratif vs. droit privé) et un dualisme juridictionnel (juge administratif vs. juge judiciaire).
Il existe deux grands modèles de droit administratif :

Le choix du modèle français n'a pas été fait par une autorité politique, mais par le juge lui-même, notamment avec l'arrêt Blanco du Tribunal des Conflits du 8 février 1873.
Cet arrêt emblématique concerne une jeune fille, Agnès Blanco, blessée par un wagonnet sur les quais de Bordeaux, exploités par une entreprise publique. Le père demandait réparation devant les tribunaux judiciaires. Le Tribunal des Conflits a exclu l'application du droit privé et a déclaré qu'un droit spécifique devait s'appliquer, et qu'il appartenait au juge compétent de créer ces règles. Cet arrêt a ainsi posé les bases de l'autonomie du droit administratif français et de la compétence du juge administratif pour les litiges impliquant l'administration.

IV. La Police Administrative

La police administrative vise au maintien de l'ordre public, ce qui est une des trois activités essentielles de l'État :

1. Activité d'exécution des lois (édiction de règlements d'application).

2. Activité de police administrative (maintien de l'ordre public).

3. Activité de service public (satisfaction des besoins d'intérêt général).

Comme la notion d'administration, la police a en droit administratif un double sens :

• Organique : Ensemble des personnes chargées d'assurer l'activité de police (forces de l'ordre).

• Matériel : Activité visant à maintenir l'ordre. C'est ce sens matériel qui est privilégié en "police administrative".

A. Critère de Distinction entre Police Administrative (PA) et Police Judiciaire (PJ)

La distinction entre PA et PJ est essentielle pour déterminer l'autorité compétente et la juridiction applicable. Les deux ont pour objet de faire régner l'ordre, mais leur critère distinctif est avant tout finaliste.

1. L'opposition préventif / répressif

Ce critère de finalité est parfois contre-intuitif et psychologique, dépendant de l'intention de l'auteur de l'acte. Par exemple, des policiers courant après un individu qu'ils croient un braqueur agissent en PJ, même si l'individu n'a rien fait. De même, la saisie de journaux par un préfet pour éviter des troubles à l'ordre public relève de la PA, malgré l'apparence d'une PJ (arrêt Société Frampar, CE, 1960).

2. La prévention des infractions pénales

Une action visant à prévenir la commission d'infractions pénales relève en principe de la PJ (ex: contrôle d'identité pour dissuader des pickpockets). Cependant, elle peut relever de la PA si elle vise à éviter un trouble plus général à l'ordre public, l'empêchement de l'infraction n'étant pas un but en soi.
Exemple : L'affaire Dieudonné (ordonnance de référé, CE, 2014) où l'interdiction de spectacles par des maires et préfets, bien qu'empêchant potentiellement une infraction pénale, était classée comme PA car elle visait à éviter un trouble à l'ordre public et à protéger la dignité humaine.
La jurisprudence précise que l'autorité administrative peut prendre des mesures pour prévenir des infractions pénales susceptibles de constituer un trouble à l'ordre public (arrêt AGRIF et société des productions de la plume, CE, 2015). Cela inclut des situations comme une personne ivre sur la voie publique (arrêt OUSSHET, CE, 2007).

Une opération peut changer de nature en cours de route (arrêt Demoiselle MOTSCH, TC, 1977), comme un barrage de PA qui devient une action de PJ si forcé. Récemment, le Conseil d'État a rappelé qu'une interdiction peut être motivée par un risque de trouble matériel à l'ordre public et la nécessité de prévenir la commission certaine et imminente d'infractions pénales (ordonnance Association comité action palestienne, CE, 2023).

B. Conséquences de la Distinction PA/PJ

1. Conséquences sur les autorités compétentes

• Agents d'exécution : Les mêmes agents (policiers nationaux, gendarmes, etc.) peuvent intervenir au titre de la PA ou de la PJ.

• Autorités responsables : En PJ, c'est l'autorité judiciaire, sous la responsabilité du parquet (exigence constitutionnelle de l'article 66). En PA, ce sont les autorités administratives :

  • Maires au niveau communal (loi municipale de 1884, CGCT).

  • Préfets au niveau départemental.

  • Premier Ministre au niveau national (tire sa compétence de la jurisprudence, ex: arrêt Labonne, CE, 1919, concernant le permis de conduire).

2. Conséquences sur la juridiction compétente

• Les litiges de PA relèvent du Juge Administratif (JA).

• Les litiges de PJ relèvent du Juge Judiciaire (JJ).

Exemples :

• Blessure d'un manifestant lors d'une intervention policière (PA) > JA.

• Blessure par tir policier lors d'une fuite après un vol (PJ) > JJ.

Lorsqu'un même dommage a une double origine (PA et PJ), le juge compétent est celui de l'opération dont les ratés sont essentiellement à l'origine du préjudice (arrêt Société Le Profil, TC, 1978).
Une exception est posée pour les collaborateurs du service public de la PJ (ex: un médecin requis pour une constatation PJ) : le JJ est compétent, mais le droit appliqué est celui de la responsabilité administrative (arrêt Trésor public contre Docteur Jiry, Cour de Cassation, 1956, confirmé par TC, 2024).

C. Police Administrative Générale (PAG) et Polices Administratives Spéciales (PAS)

La PA générale est celle qui s'applique à tous, en tout temps et en tout lieu, pour maintenir l'ordre public. Les PAS, quant à elles, sont toujours organisées par des textes particuliers et ont un champ d'application plus réduit.

1. Distinctions

La PAS a plusieurs intérêts :

• Donner des pouvoirs de police à des autorités qui n'en ont pas naturellement (ex: président d'université, ministre de l'Intérieur pour les autoroutes, ministre de la Culture pour le cinéma).

• Permettre de poursuivre des buts spécifiques que la PAG ne peut atteindre (ex: esthétisme pour la police de l'affichage urbain, protection de l'environnement pour la police de l'eau).

• Adapter les procédures d'édiction et d'exécution (ex: procédure contradictoire pour les arrêtés de péril).

D. Régime Juridique de la Police Administrative

1. L'obligation d'agir

Les autorités de PA doivent agir face à une menace ou un trouble avéré à l'ordre public. Une carence peut être sanctionnée par le juge :

• Dommages et intérêts pour préjudice (ex: carence de la mairie de Paris face aux problèmes de la rue Dejean, arrêt Association la Vie Dejean, 2018).

• Annulation de la décision contestée (refus d'agir) si elle est illégale (arrêt Doublet, CE, 1959).

Cette jurisprudence s'est élargie et s'applique notamment en cas de risque d'atteinte à la dignité de la personne humaine, pouvant mener à l'engagement d'un référé liberté (ex: conditions insalubres dans la "Jungle de Calais", ordonnance Association "Médecin du Monde", CE, 2010).

2. L'interdiction de déléguer la police administrative

La PA est une fonction régalienne, intrinsèque à l'exercice de la souveraineté de l'État, et ne se délègue pas (arrêt Ville de Castel Naudary, CE, 1935).
Exemples : La surveillance des voies publiques par vidéosurveillance doit être assurée directement par des agents de l'administration (arrêt Commune d'Ostricourt, CE, 1997).
Cependant, des zones grises existent, où certaines tâches "indissociables" ne peuvent être déléguées (décision, exécution), tandis que d'autres tâches "externalisables" (matérielles, techniques) le peuvent (ex: vérification des papiers à l'aéroport par hôtesses, véhicules radars par sociétés privées).

3. Concours de Polices

La question du "concours de polices" se pose lorsque plusieurs autorités de police ou plusieurs types de police pourraient intervenir.

Répartition des compétences (PAG)Quand il s'agit de la PAG, la compétence se répartit selon l'étendue géographique de la menace :

• Maire : Circonscrite à la commune.

• Préfet : Dépasse la commune mais reste dans le département.

• Premier Ministre : Dépasse le département.

Exceptions:

• En cas de menace pour la dignité humaine, toute autorité de PAG peut intervenir, même sans circonstances locales particulières (arrêt Morsang-sur-Orge, CE, 1995).

• Une autorité locale peut aggraver des mesures prises par une autorité supérieure si des circonstances locales particulières le justifient (arrêts Labonne, CE, 1919 et Commune de Néris-les-Bains, CE, 1902).

• Les préfets peuvent se substituer aux maires en cas de carence de ces derniers (CGCT, Art L.2215).

• Dans les communes à polices étatisées (chefs-lieux de département, grandes villes), une partie des pouvoirs de PAG est exercée par les préfets (ex: Paris).

Concours entre polices
a) Les concours de polices spéciales : En cas de problème relevant de plusieurs PAS, le principe d'indépendance des législations s'applique, et chaque autorité compétente doit intervenir (ex: défrichage près d'un monument historique implique l'accord des ministères de la Culture et de l'Agriculture).
b) Les concours entre police générale et police spéciale (PAG vs PAS) : En principe, la PAS est compétente (loi spéciale dérogeant à la loi générale). Cependant, il y a des nuances :

• Exclusion radicale de la PAG : L'existence d'une PAS exclut totalement l'intervention de la PAG (ex: police des antennes relais, arrêt Commune de Saint-Denis, CE, 2011 ; police des OGM, arrêt CE, 24 septembre 2012).

• Exclusion sauf urgence ou péril grave : La PAG peut intervenir si l'urgence ou un péril grave et imminent le justifie (ex: installation classée dangereuse, arrêts PEC-Engineering, CE, 1986 et Houillères du bassin de Lorraine, CE, 2003).

• Exclusion sauf circonstances locales particulières : La PAG peut intervenir si des circonstances locales particulières justifient d'aggraver les mesures nationales (ex: interdiction d'un film malgré un visa d'exploitation national, arrêt Société Lutétia, CE, 1959). Cette jurisprudence s'est appliquée plus récemment à la lutte contre le COVID (arrêt Commune de Sceaux, CE, 2020).

E. L'Ordre Public

Le but principal de la PA est de protéger l'ordre public, une notion qui a un sens spécifique en droit administratif.

1. Composantes traditionnelles : l'ordre public matériel

Traditionnellement, l'ordre public protégé par la PA est un ordre public matériel, comprenant trois composantes :

• Sécurité publique : Protéger l'intégrité des individus (ex: chauffards, mouvements de foule) et des biens. Depuis l'arrêt Sieur Bouvet de la Maisonneuve (CE, 1975), elle peut aussi protéger les individus contre eux-mêmes (ex: port de la ceinture de sécurité, interdiction de baignade en zone dangereuse). Cela questionne l'équilibre entre liberté et sécurité.

• Salubrité publique : Lutter contre les risques sanitaires (eau, denrées alimentaires, propreté des rues, exposition à substances cancérigènes).

• Tranquillité publique : Empêcher les troubles excessifs de la vie en société (nuisances sonores, attroupements).

2. Composantes immatérielles : La moralité publique et la dignité humaine

Bien que Hauriou excluait radicalement la moralité publique de l'ordre public ("Elle ne poursuit pas l'ordre moral dans les idées et dans les sentiments"), le CE a intégré le respect de la dignité humaine comme une composante à part entière de l'ordre public.

a. Consécration du respect de la dignité de la personne humaine L'arrêt Morsang-sur-Orge (CE, 1995) a clairement établi que le respect de la dignité de la personne humaine est une composante de l'ordre public, justifiant l'intervention de la PAG même sans troubles matériels. Un spectacle de "lancer de nain" a été interdit sur ce fondement.
Cette composante se suffit à elle-même, comme le montre l'affaire Dieudonné (arrêt AGRIF, 2015) où des propos antisémites portant atteinte à la dignité humaine ont été jugés comme perturbant l'ordre public sans provoquer de troubles matériels.
L'ordonnance Société les productions de la plume et Mr Empala Empala (CE, 2014) a pu laisser croire à une extension vers la "moralité républicaine", mais l'ordonnance Affaire dite du Burkini (CE, 2016) a rappelé que la seule composante immatérielle est la dignité humaine, et non la laïcité.

b. L'absence d'exclusion absolue de la moralité publique Bien qu'aucune décision n'ait expressément consacré la moralité publique comme un élément de l'ordre public, plusieurs jurisprudences ont toléré une dimension morale :

• Arrêt Baugé (CE, 1930) : Arrêté municipal régulant la tenue des baigneurs "au nom du bon ordre et de la décence" validé.

• Arrêt Dame Hubert et Crételle (CE, 1946) : Arrêté du maire limitant la prostitution validé.

• Arrêt Ville de Lyon (CE, 1977) : Interdiction d'enseignes lumineuses sur un sex-shop près d'un mémorial validée.

• Arrêt Commune de Houilles (CE, 2005) : Interdiction d'ouvrir un sex-shop près d'une école validée pour protéger la jeunesse.

• Arrêt Association pour la promotion du naturisme en liberté (TA Bordeaux, 2021) : Interdiction d'une manifestation à vélo et nue validée.

Ces décisions suggèrent que le juge ne l'exclut pas totalement, même si l'ordre public en matière de PA se compose de 3 composantes matérielles et de la dignité humaine (composante immatérielle).

F. Le Contrôle des Mesures de Police Administrative

Certaines mesures de PA sont par nature interdites, notamment celles tendant à instaurer un régime d'autorisation préalable, sauf fondement textuel particulier. L'arrêt Daudignac (CE, 1951) illustre ce principe : l'interdiction de soumettre l'exercice de photographe-filmeur à une autorisation préalable, car la France est un pays de liberté.

1. La juste conciliation entre ordre public et libertés

La légalité d'une mesure de PA est une question de juste conciliation entre la protection de l'ordre public et le respect des libertés. Cette conciliation doit être faite au cas par cas, et l'atteinte aux libertés doit être acceptable :

• Étroitement justifiée.

• Prise par l'autorité compétente.

• Basée sur un risque avéré.

• Strictement nécessaire et proportionnée : Le JA exerce un contrôle "maximal" sur cette condition.

Comme l'a dit le commissaire du gouvernement Louis Corneille dans les conclusions de l'affaire Baldy (CE, 1917) : "La liberté est la règle et la restriction de police l'exception".
L'arrêt Benjamin (CE, 1933) a posé les bases du contrôle maximal sur la légalité des mesures de PA : une interdiction de conférence par un maire, motivée par la prévention des troubles, a été annulée car des mesures moins restrictrives (encadrement) auraient suffi. Le CE vérifie la proportionnalité intrinsèque et extrinsèque.
Plus une mesure est générale et absolue, plus elle risque d'être illégale (ex: interdiction générale de la circulation des véhicules avec haut-parleurs, arrêt Commune de l'Étang Salé, CE, 2012).
Récemment, l'ordonnance Association comité action Palestine (CE, 2023) a rappelé que la légalité d'une interdiction de manifestation dépend d'un examen circonstancié des risques. La mesure doit être nécessaire, adaptée et proportionnée :

• Nécessaire : Face à un risque réel et avéré de trouble à l'OP.

• Adaptée : Pertinente pour prévenir le risque, appropriée.

• Proportionnée : Ne doit pas porter une atteinte excessive aux libertés.

Ce contrôle maximal s'applique de plus en plus aux PAS (ex: PAS de l'état d'urgence sécuritaire, Domenjout, CE, 2012 ; PAS du cinéma, Association promouvoir et action pour la dignité humaine, CE, 2018).

V. Le Service Public

Le service public est une notion centrale en droit administratif, bien que politiquement chargée.

A. Définition et Critères d'Identification

Selon les professeurs Truchet et Chaput, c'est une activité d'intérêt général maîtrisée ou assumée par une personne publique. C'est généralement une activité de prestation (matérielle ou intellectuelle). Elle se distingue des activités de régulation ou de police.

Dans certains cas, le service public est expressément qualifié par des textes (ex: éducation, emploi, certains services locaux). En l'absence de textes, deux critères généraux sont utilisés :

• Critère finaliste : Le but est-il l'intérêt général ?

• Critère organique : L'activité est-elle en lien avec une personne publique ?

L'intérêt général est une notion souple et variable (ex: le théâtre, jugé non d'IG par Hauriou en 1916 mais aujourd'hui oui ; les jeux d'argent, jugés non d'IG par le CE en 1999, arrêt Rolin). Le juge administratif ne le définit pas lui-même, mais présume l'IG dès lors que l'administration s'intéresse à une activité. Le critère organique est donc très important.

Pour qu'une activité soit un service public, elle doit non seulement servir l'intérêt général, mais aussi être maîtrisée par une personne publique.
Exemples : La Croix Rouge ou les partis politiques mènent des activités d'IG mais ne sont pas des services publics car non maîtrisés par une personne publique.
Il n'est pas nécessaire que la personne publique gère elle-même le service, elle peut en assumer la responsabilité ou le déléguer (ex: collecte des ordures ménagères par une entreprise privée, sécurité sociale par des caisses privées, fédérations sportives).
Lorsqu'une activité est gérée par une personne privée, la qualification de service public se fait par la "méthode du faisceau d'indices" (arrêt Narcy, CE, 1963, étendu par APREI, CE, 2007) :

1. La personne privée assure une mission d'intérêt général.

2. Elle est sous le contrôle de l'administration.

3. Elle est dotée (ou non, selon APREI) de prérogatives de puissance publique.

Cette notion de service public est subjective et dépend de la volonté des pouvoirs publics, agissant comme un "label" (Truchet).

B. Distinction entre SPA et SPIC

Le Tribunal des Conflits (arrêt Bac d'Eloka, 1921) a établi la distinction entre SPA et SPIC :

• SPA (Service Public Administratif) : Activités traditionnellement prises en charge par les personnes publiques, régies par le droit public.

• SPIC (Service Public Industriel et Commercial) : Activités relevant de la sphère marchande, régies principalement par le droit privé, même si gérées par une personne publique.

Ces critères sont supplétifs (en l'absence de texte de loi) et cumulatifs. En cas de doute, il y a une présomption de SPA. Les 3 critères sont (arrêt USIA, CE, 1956) :

1. L'objet du service : L'activité est-elle celle qu'une entreprise privée pourrait exercer spontanément (profitable) ? Oui -> SPIC, Non -> SPA.

2. Le financement du service : Est-il financé principalement par les redevances des usagers (SPIC) ou par des recettes fiscales/subventions (SPA) ?

3. Les modalités de fonctionnement du service : Comparable à une entreprise commerciale (SPIC) ou fonctionnant en régie (SPA) ?

C. Conséquences de la Qualification SPA/SPIC

• SPA : Droit administratif, Juge Administratif (JA).

• SPIC : Droit privé, Juge Judiciaire (JJ).

1. Statut juridique des usagers

• SPA : Régime de droit public, situation statutaire (lois et règlements). Ex: Madame B., CE, 2017 sur l'aide à domicile.

• SPIC : Régime de droit privé, situation contractuelle. Ex: Galland, TC, 1954 sur un port de plaisance ; Niddam c/ SNCF, TC, 1983 sur les usagers du train (même les fraudeurs).

Cependant, la légalité des règlements relatifs à l'organisation et au fonctionnement d'un SPIC relève du JA (arrêt Epoux Barbiers, TC, 1968).

2. Statut juridique des agents

• Fonctionnaires : Toujours en situation statutaire de droit public, quelle que soit la nature du SP.

• Agents contractuels :

  • Si le SP est géré par une personne privée : Droit privé.

  • Si le SP est géré par une personne publique :

    • SPIC : Droit privé (ex: Robert Lafregeyre, CE, 1923), sauf directeurs et comptables (Jalenques De Laveau, CE, 1957).

    • SPA : Droit public (ex: Berkani, TC, 1996), sauf exceptions prévues par la loi (ex: contrats d'apprentissage).

D. Création et Suppression des Services Publics

En principe, la création et la suppression d'un SP sont libres. Nul n'a de droit acquis au maintien d'un service public (Vannier, CE, 1961).
Exceptions :

• SP constitutionnels : Régaliens (défense, police, justice), sécurité sociale, éducation.

• SP imposés par la loi aux CT : Incendie et secours, inhumation, eau potable, ordures ménagères.

Limites : la liberté du commerce et de l'industrie

Dans une économie de marché, l'activité économique est en principe laissée à l'initiative privée. Il est interdit aux personnes publiques de concurrencer les personnes privées.
L'arrêt Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers (CE, 1930, GAJA) a posé le principe : les entreprises commerciales sont réservées à l'initiative privée, sauf si un intérêt public justifie l'intervention.
Champ d'application du principe d'interdiction :

• Limité aux activités économiques.

• Exclut (même si économiques) :

  • Activités nécessaires à la réalisation des missions des personnes publiques (ex: bains-douches municipaux, Blanc, CE, 1933 ; piscine municipale, Sté La Plage de la Forêt, CE, 1972).

  • Activités économiques pour les besoins propres des personnes publiques (ex: boulangerie militaire, Sté Unipain, CE, 1970).

  • Activités économiques complémentaires d'un SP existant (ex: station-service dans un parking public, Delansorme, CE, 1959).

Exception au principe : créer un SP économique est possible si un intérêt public le justifie, au-delà de la carence de l'initiative privée (Ordre des avocats au barreau de Paris, CE, 2006). L'intérêt public peut être :

• Carence quantitative (ex: camping municipal faute de places, Commune de Merville-Franceville, CE, 1964).

• Carence qualitative (ex: boucherie municipale pour prix excessifs, Zénard, CE, 1933 ; cabinet dentaire municipal pour tarifs abordables, Ville de Nanterre, CE, 1964).

• Un intérêt public local (ex: desserte aérienne de la Polynésie française, Territoire de la Polynésie française, CE, 2005).

E. Les Modes de Gestion des Services Publics

Les personnes publiques responsables d'un SP sont libres de son mode de gestion (Loupias, CE, 1988 ; Commune de Ramatuelle, CE, 2011). Deux grandes catégories :

1. Gestion directe (en régie ou quasi-régie)

• Régie directe : Le SP est géré par la personne publique avec ses propres moyens (ex: services régaliens, remunicipalisation de la distribution d'eau à Paris). Une régie personnalisée implique un établissement public distinct.

• Quasi-régie : Le service est géré par un tiers (personne morale de droit privé) qui est le "prolongement administratif" de la personne publique. Deux critères (Commune d’Aix-en-Provence, CE, 2007) :

  • Contrôle du délégant comparable à celui exercé sur ses propres services.

  • Activité du délégataire principalement consacrée au délégant.

  Ce concept est consacré par le droit européen (Teckal, CJUE, 1999) et le droit français (Code de la Commande Publique).

2. Gestion déléguée (à un tiers)

Le SP est géré par un tiers (privé ou public). Ce tiers peut être une société commerciale, une association, ou une personne morale de droit public. Le principe de la liberté du commerce et de l'industrie ne fait pas obstacle à ce que des personnes publiques soient candidates à la gestion d'un SP pour d'autres personnes publiques (Sté Jean-Louis Bernard Consultants, CE, 2000).
Le choix du délégataire n'est pas discrétionnaire, il doit en principe y avoir mise en concurrence, sauf pour les délégations *in house* (quasi-régie).

F. Les Lois de Rolland (Principes Fondamentaux des Services Publics)

Les trois grands principes qui régissent le fonctionnement de tous les services publics sont les "lois de Rolland" (continuité, mutabilité, égalité).

1. La loi de continuité

Les SP ne doivent pas être anormalement interrompus, l'exigence s'appréciant par rapport à l'objet du service (ex: santé, gaz fonctionnent en permanence ; musées aux heures prévues). Un accès insuffisant peut être une carence (Vincent, CE, 1969).
Ex: Absence prolongée d'un professeur peut engager la responsabilité de l'État (Ministre de l'Éducation Nationale, CE, 1988).
Le droit de grève des agents de SP est un droit constitutionnel (Préambule de 1946, Droit de grève à la radio et à la télé, CE, 1979), mais il doit être concilié avec le principe de continuité.
a. Qui est compétent pour la conciliation ? Le législateur, mais s'il est défaillant, le gouvernement (Dehaene, CE, 1950) ou même les dirigeants d'une personne privée (Fédération FO énergie et mine, CE, 2013) peuvent réglementer le droit de grève.
b. Quelles sont les règles de fond ? Les limitations doivent être justifiées par un objectif légitime (éviter usage abusif, besoins essentiels du pays) et proportionnées (ne pas aller au-delà du nécessaire).

2. La loi de changement / principe de mutabilité

Le SP doit pouvoir être adapté aux exigences de l'intérêt général, jusqu'à sa suppression. Il n'y a pas de droit acquis au maintien d'un SP ni à sa réglementation.
Une personne publique gérant directement un SP est libre de le faire évoluer. Si elle le délègue, elle peut imposer des modifications au délégataire pour faire évoluer le SP si l'IG l'exige (Compagnie nouvelle du gaz de Déville-lès-Rouen, CE, 1902 ; Compagnie générale française des tramways, CE, 1910). Le cocontractant aura droit à une indemnisation intégrale en cas de préjudice.

3. La loi d'égalité

Ce principe d'égalité (PDG, Sc des concerts du Conservatoires, CE, 1951) est positif : il oblige l'administration à traiter de la même façon les personnes dans une situation similaire. Il ne doit pas être confondu avec l'identité de traitement. Des usagers peuvent être traités différemment :

• S'ils ne sont pas dans une situation similaire (ex: tarifs différents selon les revenus, Denoyez et Chorques, CE, 1974 ; Commune de Gennevilliers, CE, 1997).

• Si l'intérêt général le commande (ex: accès à la culture).

Ces traitements différents doivent être en rapport direct avec l'objet de la norme et non manifestement disproportionnés (arrêt Sc Baxter, CE, 1997).

G. Les Autres Principes de Fonctionnement des Services Publics

1. Le principe de neutralité dans les services publics

Il s'oppose à ce que les SP manifestent des opinions politiques ou religieuses.
a. Neutralité religieuse et politique La laïcité est la neutralité religieuse de l'État et des personnes publiques.

• Agents de SP : Doivent respecter la neutralité religieuse et politique. Ils ne peuvent exprimer leurs convictions par la parole ou le port de signes religieux apparents (Mlle Marteaux, CE, 2000 sur le voile ; Madame C, CE, 2017 sur les élèves infirmières en stage ; loi du 24 août 2021). Des cas comme la barbe (Monsieur A, CE, 2020) ou la Tabaa peuvent poser question.

• Usagers de SP : Ne sont pas soumis au principe de neutralité religieuse, sauf exceptions (loi du 15 mars 2004 pour les écoles, interdisant les signes ostentatoires). Leur liberté peut être limitée par règlement en cas de risque d'atteinte au bon fonctionnement du SP ou aux droits d'autrui (ex: voile en examen).

Le CE (Alliance citoyenne, 2023) a jugé que la FFF pouvait interdire le port du hijab lors des matchs "pour le bon déroulement en prévenant notamment tout affrontement ou confrontation sans lien avec le sport".
Le principe de neutralité n'oblige pas l'administration à tenir compte des convictions religieuses, mais ne lui interdit pas non plus. Cependant, une fois mise en place, la suppression d'une pratique (ex: menus sans porc) doit être justifiée (Ligue de défense judiciaire des musulmans, CE, 2020). Dans certains cas (ex: administration pénitentiaire), il y a une quasi-obligation d'en tenir compte (Khadar, CE, 2016).

2. L'absence de principe de gratuité

La gratuité pour l'usager n'est pas un principe du SP, ni pour les SPIC ni pour les SPA. Sauf si un texte le prévoit expressément (ex: enseignement public laïque et gratuit par la Constitution, UNEDESEP, CConstit, 2019).
La personne responsable du SP peut instaurer une redevance pour service rendu, sous deux conditions (Réseau ferré de France, CE, 2018) :

1. Les opérations financées ne relèvent pas de missions incombant par nature à l'État (ex: lutte contre l'incendie, sécurité publique).

2. La redevance trouve sa contrepartie directe dans une prestation individualisée au bénéfice propre d'usagers déterminés.

Le montant de la redevance ne doit pas excéder la valeur de la prestation fournie à l'usager (Syndicat national de défense de l'exercice libéral de la médecine à l'hôpital, CE, 2007). Le paiement de la police ou des pompiers lors de manifestations peut être facturé aux organisateurs si cela dépasse les obligations normales du service public (loi du 23 janvier 1995).

VI. Les Procédés de l'Action Administrative : Actes et Contrats

L'administration peut agir par voie unilatérale (de commandements) ou par voie de consentement (contractuelle). Cependant, dans certains domaines, elle n'a pas le choix (ex: police administrative, uniquement par actes unilatéraux).

A. Les Contrats de l'Administration

Tous les contrats passés par l'administration ne sont pas des contrats administratifs. Certains sont des contrats de droit privé. La difficulté est de les distinguer pour déterminer le régime juridique et la juridiction compétente.

1. Qualification des Contrats Administratifs

Certains contrats sont qualifiés d'administratifs par la loi (ex: occupation du domaine public, marchés publics, concessions). En l'absence de loi, la qualification se fait par des critères jurisprudentiels. Deux critères doivent être cumulativement réunis : un critère organique et un critère matériel. Il existe des cas particuliers.

2. Le critère organique

Pour qu'un contrat soit administratif, il faut qu'au moins une personne morale de droit public y soit partie (SC du lait, TC, 1969). Un contrat entre deux personnes privées est en principe de droit privé.
Exceptions:

• Personnes privées agissant pour le compte d'une personne publique : Lorsque l'une des parties privées agit comme un "mandataire" ou un "transparent" d'une personne publique (Commune de Boulogne Billancourt, CE, 2007).

• Contrats accessoires à un contrat administratif : Un contrat accessoire à un principal contrat administratif est lui-même administratif, même s'il est conclu entre deux personnes privées (SC d'exploitation des énergies photovoltaïques, TC, 2013).

Une présomption d'administrativité existe pour les contrats entre personnes publiques (UAP, TC, 1983), mais elle n'est pas irréfragable.

3. Le critère matériel

Il doit se cumuler au critère organique et peut être satisfait de trois façons :

a. Via les clauses Un contrat sera administratif s'il contient au moins une clause exorbitante du droit commun (SC des granits porphyroïdes des Vosges, CE, 1912). Une clause est exorbitante si elle confère des "privilèges" à l'administration, étrangers à ce qui est habituellement consenti en droit privé, pour satisfaire l'intérêt général (SC AXA France, TC, 2014 ; Sc de The Congress House commune Haragnouet, TC, 2018).

b. Via L'objet du contrat Un contrat peut être administratif si son objet est suffisamment en lien avec l'exécution d'un service public (Thérond, CE, 1910 ; Epoux Bertin, CE, 1956). Il y a quatre cas de figure :

• Contrats confiant l'exécution d'un SP.

• Contrats constituant une modalité de l'exécution d'un SP (Grimouard, CE, 1956).

• Contrats ayant pour objet de faire travailler une personne dans un SPA.

• Contrats suffisamment proches de l'exécution d'un SP (appréciation au cas par cas).

c. Ce critère est moins fréquent : un contrat peut être administratif s'il est par tout ou partie régi par un texte de droit public (SC d'exploitation électrique de la rivière du Sant, CE, 1973).

4. Les Contrats Administratifs par Détermination de la Loi

Certains contrats sont expressément qualifiés d'administratifs par la loi (ex: contrats d'occupation du domaine public, marchés publics, concessions).
Les marchés publics sont des contrats d'achat (biens, services, travaux) par l'administration, en contrepartie d'un prix. Le risque d'exploitation n'est pas transféré.
Les concessions sont des contrats de gestion ou de travaux où un risque lié à l'exploitation est transféré à l'opérateur économique. La rémunération dépend de l'exploitation (ex: redevances des usagers). Le risque doit être réel et non négligeable (Code de la Commande Publique).

B. Régime Juridique des Contrats Administratifs

Les contrats administratifs sont soumis au droit commun (ex: vices du consentement) mais aussi à des règles spécifiques.

1. Formation des contrats

La liberté contractuelle est encadrée : l'administration doit souvent se soumettre à des procédures de mise en concurrence (marchés publics, concessions).

2. Exécution des contrats : prérogatives de l'administration

L'administration dispose de prérogatives exorbitantes pour assurer l'exécution du contrat dans l'intérêt général. Ces règles sont d'origine jurisprudentielle et s'appliquent même sans texte.

a. Pouvoir de direction et de sanction L'administration peut contrôler l'exécution des obligations du cocontractant. Elle peut aussi sanctionner une faute, même sans clause contractuelle (Deplanque, CE, 1907).
Types de sanctions :

• Coercitives : Mise en régie, sous séquestre (temporaires).

• Résiliation unilatérale pour faute : Déchéance du contrat (grave et durable). Depuis 2015, elle peut la prononcer elle-même pour les concessions de SP (jardin d'acclimatation, CE, 2015).

Le cocontractant ne peut pas invoquer l'exception d'inexécution ni résilier le contrat pour faute de l'administration (Ville d'Amiens, CE, 1976), mais peut engager une action en responsabilité contractuelle. Une clause de résiliation pour manquement grave de l'administration peut être insérée dans certains contrats, mais pas pour l'exécution d'un SP, et l'administration peut s'y opposer pour IG (Grenke location, CE, 2014).

b. Pouvoir de modification unilatérale L'administration peut modifier seule les clauses d'un contrat administratif (Compagnie nouvelle du gaz de Deville et Rouen, CE, 1902 ; Compagnie générale Française des Tramway, CE, 1910 ; étendu à tous les contrats par Union des transports publics urbains et régionaux, CE, 1983).
Limitations :

• Uniquement si l'IG le justifie.

• Ne peut pas bouleverser l'objet ou l'équilibre financier du contrat.

Une indemnisation intégrale est due au cocontractant si la modification lui cause un préjudice (Sind. intercommunal des transports publics de Cannes, CE, 2010).

c. Pouvoir de résiliation unilatérale L'administration peut mettre fin unilatéralement à un contrat administratif avant son terme, même sans faute du cocontractant, si l'IG le justifie (Distilleries de Magnac-Laval, CE, 1958 ; SC des téléphériques du Massif du Mont -Blanc, CE, 1996).
Exemples de motifs légitimes : érection d'une activité en SP, abandon d'un projet public.
Le cocontractant a droit à une indemnisation intégrale du préjudice subi (y compris le manque à gagner). Cependant, des clauses peuvent prévoir une indemnisation inférieure (AB Trans, CE, 2012), mais pas supérieure (interdiction des libéralités, CCI de Nîmes, CE, 2011).
Ce pouvoir est d'ordre public, l'administration ne peut y renoncer (Grasse vacances, CE, 2022 ; SC TV 6, CE, 1987).

3. Garanties offertes au cocontractant : l'équilibre financier

En contrepartie des prérogatives de l'administration, le cocontractant bénéficie de garanties pour maintenir l'équilibre financier du contrat, notamment en cas d'aléas.

a. Aléas techniques : théorie des sujétions imprévues Indemnisation si des difficultés matérielles exceptionnelles, imprévisibles et extérieures surviennent lors de l'exécution (Commune de Lens, CE).

b. Aléas administratifs : théorie du fait du prince Indemnisation intégrale si une mesure imprévue, prise par une administration contractante agissant en tant qu'autorité administrative, licite mais ayant des répercussions financières importantes, bouleverse l'économie du contrat. Le préjudice doit être spécial (Scté Campénon Bernard, CE, 1975).

c. Aléas économiques : théorie de l'imprévisibilité Indemnisation quasi intégrale si des circonstances extérieures, imprévisibles lors de la conclusion du contrat, bouleversent son économie rendant l'exécution trop difficile (Compagnie générale d'éclairage du gaz de Bordeaux, CE, 1916).
Le cocontractant n'est pas libéré de son obligation d'exécution et l'État d'imprévision ne constitue pas une force majeure (Scté Pro pétrole, CE, 1982). Si la situation devient définitive, l'administration peut résilier le contrat (Compagnie des tramways de Cherbourg, CE, 1932).

VII. Les Actes Administratifs Unilatéraux (AAU)

L'AAU est une décision prise par la seule volonté de l'administration, sans échange de consentement, et créant des droits et obligations.

A. Qualification d'Actes Administratifs Unilatéraux

Un acte est un AAU s'il est juridique (vise à produire des effets de droit), émane d'une seule volonté, et est administratif (émane d'organes administratifs).
Il faut distinguer l'AAU :

• Des actes mixtes (ex: contrats avec clauses réglementaires, syndicats des propriétaires et contribuables du quartier Croix de Seguay-Tivoli, CE, 1906).

• Des actes de gouvernement (se rattachant à la fonction gouvernementale, relations entre pouvoirs publics constitutionnels ou conduites des relations internationales, Rubin de Servens, CE, 1962). Ces actes bénéficient d'une immunité juridictionnelle.

• Des actes unilatéraux de personnes publiques relevant du JJ (ex: actes de gestion du domaine privé).

• Des actes unilatéraux de personnes privées (qui sont en principe de droit privé, sauf s'ils émanent de personnes privées gérant un SPA et dotées de PPP, Monpeurt, CE, 1942 ; Magnier, CE, 1961 ; Pour les SPIC, les actes doivent être réglementaires et porter sur l'organisation ou le fonctionnement du service, Epoux Barbier, TC, 1968).

B. Typologie des Actes Administratifs Unilatéraux

1. Actes décisoires et non décisoires

Les actes décisoires modifient l'ordonnancement juridique (règlements, décisions individuelles). Les non décisoires (vœux, avis) ne le font pas.

2. Force obligatoire des actes non décisoires : les actes de droit souple et les MOI

a. Les actes de droit souple Ce sont des mesures (circulaires, lignes directrices) visant à orienter des comportements sans créer de droits et obligations par elles-mêmes. Initialement non susceptibles de recours, la jurisprudence a évolué (Jisti, CE, 2020) et admet le recours contre les actes de droit souple ayant un effet notable sur la situation des personnes ou un caractère impératif.

b. Les mesures d'ordre intérieur (MOI) Ce sont des actes administratifs unilatéraux de faible importance, souvent décisoires mais ne faisant pas "grief", et donc non susceptibles de recours devant le JA. Elles concernent traditionnellement les agents publics (affectations, modifications de tâches) et les usagers de SP spécifiques (établissements scolaires, armée, prisons).
Cependant, la catégorie des MOI s'est considérablement réduite (ex: règlement intérieur des lycées, Kerouaa, CE, 1992 ; mises en cellule disciplinaire, Marie, CE, 1995 ; mises aux arrêts d'un militaire, Hardouin, CE, 1995).
Un recours reste recevable si la MOI porte atteinte aux droits statutaires ou libertés fondamentales, ou si elle est discriminatoire ou une sanction déguisée (Mme B., CE, 2015 ; Mme B., CE, 2023 sur le harcèlement moral).

C. La Procédure Administrative Non Contentieuse

Les administrés bénéficient de garanties lors de l'élaboration des AAU :

1. L'obligation de motivation

Aucun principe général n'impose la motivation des AAU, mais de nombreux textes la requièrent, notamment pour les décisions individuelles défavorables (loi du 11 juillet 1979, codifiée à l'art. L. 211-1 CRPA).

2. Le respect du contradictoire

Certains actes ne peuvent être pris qu'après que l'intéressé ait pu présenter son point de vue. Ce principe s'applique aux sanctions et aux mesures défavorables (Dame Veuve Trompier-Gravier, CE, 1944 ; Nègre, CE, 1956).

3. Les procédures consultatives

L'administration sollicite parfois des avis (facultatifs ou obligatoires) auprès d'instances (ex: Conseil d'État pour les décrets, commissions administratives paritaires pour les sanctions de fonctionnaires). Un avis obligatoire restreint le pouvoir de décision, un avis conforme l'entrave davantage (ex: Architecte des bâtiments de France pour permis de construire près d'un bâtiment historique).

4. Les procédures participatives

L'association du public à la prise de décisions n'est obligatoire que si un texte le prévoit (ex: Charte de l'environnement pour les décisions ayant un impact environnemental). Cela se traduit souvent par une consultation ou une enquête publique.

D. L'Entrée en Vigueur des Actes Administratifs Unilatéraux

L'entrée en vigueur est le moment où l'AAU déploie ses effets de droit et devient opposable. L'acte existe juridiquement dès sa signature, mais son entrée en vigueur est souvent différée.
Le principe est la non-rétroactivité (Sté du Journal l'Aurore, CE, 1948).

• Actes réglementaires et d'espèce : Entrent en vigueur le lendemain de leur publication ou affichage.

• Décisions individuelles : Opposables dès leur notification au destinataire (art. L. 221-8 CRPA), avec mention des voies et délais de recours.

• Décisions implicites : Entrent en vigueur à l'écoulement du délai.

E. La Disparition des Actes Administratifs Unilatéraux

Un AAU peut disparaître par abrogation, retrait, ou annulation juridictionnelle.

1. Modalités de disparition

• Abrogation : Suppression de l'acte pour l'avenir, sans remettre en cause les effets passés. Peut être explicite ou implicite.

• Retrait : Suppression rétroactive de l'acte, comme s'il n'avait jamais existé, portant une atteinte plus grande à la sécurité juridique.

• Annulation juridictionnelle : Suppression de l'acte par le juge, également avec effet rétroactif, mais le juge peut en moduler les effets dans le temps (Association AC !, CE, 2004).

• Caducité ou péremption : Disparition due au non-respect d'un délai ou à un événement.

2. Conditions du retrait et de l'abrogation

L'autorité compétente est en principe celle qui a édicté l'acte (parallélisme des compétences, Teissier, CE, 1953). Les possibilités dépendent de la nature de l'acte :
a. Actes créateurs de droit : Ne peuvent être abrogés ou retirés que s'ils sont illégaux et dans un délai de 4 mois (art. L. 242-1 CRPA), pour concilier légalité et sécurité juridique. Il existe des exceptions (non-respect des conditions d'octroi, effectivité du droit de l'UE...).
b. Actes non créateurs de droit : Peuvent être abrogés à tout moment (règlements, décisions d'espèce). Si illégaux, l'administration a même l'obligation de les abroger (Despujol, CE, 1930 ; Cie Alitalia, CE, 1989).
Le régime du retrait a été aligné sur celui des actes créateurs de droit : retrait possible si illégal et dans les 4 mois (art. L. 243-3 CRPA), sauf fraude ou sanctions administratives.944 ; Nègre, CE, 1956).

3. Les procédures consultatives

L'administration sollicite parfois des avis (facultatifs ou obligatoires) auprès d'instances (ex: Conseil d'État pour les décrets, commissions administratives paritaires pour les sanctions de fonctionnaires). Un avis obligatoire restreint le pouvoir de décision, un avis conforme l'entrave davantage (ex: Architecte des bâtiments de France pour permis de construire près d'un bâtiment historique).

4. Les procédures participatives

L'association du public à la prise de décisions n'est obligatoire que si un texte le prévoit (ex: Charte de l'environnement pour les décisions ayant un impact environnemental). Cela se traduit souvent par une consultation ou une enquête publique.

D. L'Entrée en Vigueur des Actes Administratifs Unilatéraux

L'entrée en vigueur est le moment où l'AAU déploie ses effets de droit et devient opposable. L'acte existe juridiquement dès sa signature, mais son entrée en vigueur est souvent différée.
Le principe est la non-rétroactivité (Sté du Journal l'Aurore, CE, 1948).

• Actes réglementaires et d'espèce : Entrent en vigueur le lendemain de leur publication ou affichage.

• Décisions individuelles : Opposables dès leur notification au destinataire (art. L. 221-8 CRPA), avec mention des voies et délais de recours.

• Décisions implicites : Entrent en vigueur à l'écoulement du délai.

E. La Disparition des Actes Administratifs Unilatéraux

Un AAU peut disparaître par abrogation, retrait, ou annulation juridictionnelle.

1. Modalités de disparition

• Abrogation : Suppression de l'acte pour l'avenir, sans remettre en cause les effets passés. Peut être explicite ou implicite.

• Retrait : Suppression rétroactive de l'acte, comme s'il n'avait jamais existé, portant une atteinte plus grande à la sécurité juridique.

• Annulation juridictionnelle : Suppression de l'acte par le juge, également avec effet rétroactif, mais le juge peut en moduler les effets dans le temps (Association AC !, CE, 2004).

• Caducité ou péremption : Disparition due au non-respect d'un délai ou à un événement.

2. Conditions du retrait et de l'abrogation

L'autorité compétente est en principe celle qui a édicté l'acte (parallélisme des compétences, Teissier, CE, 1953). Les possibilités dépendent de la nature de l'acte :
a. Actes créateurs de droit : Ne peuvent être abrogés ou retirés que s'ils sont illégaux et dans un délai de 4 mois (art. L. 242-1 CRPA), pour concilier légalité et sécurité juridique. Il existe des exceptions (non-respect des conditions d'octroi, effectivité du droit de l'UE...).
b. Actes non créateurs de droit : Peuvent être abrogés à tout moment (règlements, décisions d'espèce). Si illégaux, l'administration a même l'obligation de les abroger (Despujol, CE, 1930 ; Cie Alitalia, CE, 1989).
Le régime du retrait a été aligné sur celui des actes créateurs de droit : retrait possible si illégal et dans les 4 mois (art. L. 243-3 CRPA), sauf fraude ou sanctions administratives.