Instruments publics pour l'environnement

Quelle action publique pour l'environnement ?

La protection de l'environnement est devenue une préoccupation majeure pour les pouvoirs publics, s'étant progressivement imposée à l'agenda politique depuis les années 1960. Une fois reconnues, les questions environnementales nécessitent l'adoption de politiques spécifiques pour y faire face.

I. Les externalités environnementales

Une externalité survient lorsque la consommation ou la production d'un bien ou service a des conséquences sur un tiers non directement impliqué dans la transaction. Dans le contexte environnemental, ces conséquences peuvent être positives ou négatives.

• Externalité négative: Conséquences préjudiciables pour l'environnement.
  • Exemple 1: La fabrication de meubles (IKEA, But, Maison du Monde) nécessite la destruction de forêts, entraînant une dégradation des écosystèmes.
  • Exemple 2: L'agriculture intensive utilise des pesticides qui polluent les rivières, les sols et les nappes phréatiques.
  • Exemple 3: Les vols en avion émettent du dioxyde de carbone () dans l'atmosphère, contribuant au réchauffement climatique.
  La plupart des dégradations environnementales sont des conséquences indirectes de la production et de la consommation de biens et services.
• Externalité positive: Conséquences bénéfiques pour l'environnement.
  • Exemple: L'achat d'une voiture électrique, considérée comme moins polluante, contribue à la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Pour protéger l'environnement, les pouvoirs publics doivent donc intervenir pour lutter contre les comportements générant des externalités négatives et encourager ceux qui génèrent des externalités positives.

II. Les instruments d'action publique environnementale

Les pouvoirs publics disposent de trois instruments principaux pour agir sur les externalités environnementales.

A. La Réglementation

La réglementation consiste à édicter des règles (lois, arrêtés régionaux, municipaux, etc.) que les consommateurs et les entreprises doivent respecter. Elle oblige à adopter ou à ne pas adopter certains comportements.

• Exemples concrets:
  • Interdiction de certains pesticides pour les agriculteurs.
  • Obligation pour les fabricants de meubles de replanter un nombre équivalent d'arbres à ceux qu'ils ont coupés.
  • Interdiction des pailles en plastique.
• Avantages:
  • Rapidité d'action: Permet d'atteindre rapidement les objectifs environnementaux. Par exemple, l'interdiction d'un pesticide peut stopper immédiatement la dégradation d'une rivière.
• Inconvénients:
  • Contraignante: Ne laisse aucune option aux entreprises, ce qui peut être difficile à respecter tout en maintenant les niveaux de production. Elle peut ainsi peser lourdement sur l'activité économique de certaines entreprises.

B. L'Incitation Financière

Au lieu de contraindre, les pouvoirs publics peuvent inciter financièrement les acteurs à adopter des comportements favorables à l'environnement. Il existe deux instruments principaux:

1. Les Taxes

Si la production ou la consommation d'un bien génère une externalité négative, l'État peut la taxer. Une taxe est une somme d'argent versée à l'État à chaque vente du bien, augmentant son prix de vente et incitant ainsi les ménages à moins le consommer.

• Exemple: La taxe sur l'essence. Pour un litre d'essence, environ 1 € revient à l'État. Le prix plus élevé incite les ménages à réduire l'utilisation de leur voiture au profit des transports en commun.
• Avantages:
  • Collecte de recettes fiscales: Les taxes génèrent des revenus pour l'État.
  • Incitation à la réduction: Le surcoût dissuade la consommation ou la production générant des externalités négatives.
• Inconvénients:
  • Impopularité: Les taxes sont souvent mal perçues par la population. L'exemple des "Gilets Jaunes" en 2018, déclenché par l'augmentation de la taxe sur les carburants, est emblématique.

2. Les Subventions

Si la consommation ou la production d'un bien génère une externalité positive, l'État peut le subventionner. Une subvention est une aide financière versée à l'entreprise productrice ou au consommateur, entraînant une baisse du prix de vente et incitant à une consommation accrue.

• Exemple: La subvention de 4000 € pour l'achat d'une voiture électrique. Elle vise à inciter les ménages à choisir un véhicule moins polluant.
• Avantages:
  • Acceptation populaire: Les subventions sont généralement bien accueillies par la population, car elles donnent l'impression de réaliser des économies.
• Inconvénients:
  • Coût pour l'État: Elles représentent une dépense budgétaire importante pour les finances publiques.

C. Le Marché des quotas d'émission

Le marché des quotas d'émission est un instrument incitatif qui vise à réduire les émissions de (ou d'autres polluants) en créant un marché pour ces droits à polluer.

1. Détermination des entreprises: L'État identifie les entreprises concernées (ex: celles avec un chiffre d'affaires supérieur à un milliard d'euros).
2. Distribution des quotas: Chaque quota autorise l'entreprise à émettre une tonne de par an. L'État fixe la quantité totale de quotas, définissant ainsi le plafond d'émissions. Moins il y a de quotas, moins les entreprises peuvent polluer.
3. Règle: Aucune entreprise n'a le droit d'émettre plus de que le nombre de quotas qu'elle détient.
4. Marché d'échange: Les quotas peuvent être échangés entre entreprises.
   • Les entreprises qui réduisent leurs émissions et ont des quotas excédentaires peuvent les vendre.
   • Les entreprises qui n'atteignent pas leurs objectifs de réduction peuvent acheter des quotas supplémentaires.
   Ce mécanisme permet un ajustement global pour respecter le plafond d'émission fixé par le gouvernement. Le plus grand marché des quotas est celui de l'Union européenne, créé en 2005, où le prix d'une tonne de peut avoisiner les 70 €.

• Avantages:
  • Moins contraignant que la réglementation: Les entreprises ont le choix entre réduire leurs émissions ou acheter des quotas.
  • Incitation à l'innovation: Encourage les entreprises à trouver des solutions pour réduire leurs émissions afin de vendre leurs quotas.
• Inconvénients:
  • Complexité de mise en place: Difficile et coûteux, surtout pour les petites entreprises, de mesurer leurs émissions et de naviguer sur le marché des quotas. Il est plus adapté aux grandes entreprises.
  • Fluctuations du prix des quotas: Le prix des quotas peut varier considérablement (ex: de 37 € à 74 € sur le marché européen depuis 2021), rendant difficile pour les entreprises d'anticiper leurs coûts futurs.

III. Les limites communes aux instruments d'action publique

Malgré la diversité des instruments, l'action publique environnementale rencontre une limite commune : le dysfonctionnement général de l'action publique.

• Incohérence des politiques publiques: Les politiques menées par l'État sont souvent inefficaces car elles ne forment pas un ensemble cohérent. Les pouvoirs publics poursuivent simultanément plusieurs objectifs (protection de l'environnement, croissance économique, défense, réduction de la pauvreté, développement agricole, etc.).
• Objectifs contradictoires: Ces objectifs peuvent être contradictoires entre eux. La protection de l'environnement, en particulier, entre souvent en conflit avec l'objectif d'augmentation de la croissance économique.
• Exemple: L'État français peut interdire les pailles en plastique tout en promouvant le tourisme lointain qui implique des vols en avion très polluants. Ces politiques contradictoires peuvent annuler mutuellement leurs effets et empêcher l'atteinte des objectifs environnementaux.

IV. L'échelle de l'action publique environnementale

La protection de l'environnement est une problématique mondiale, mais les dégradations et leurs causes varient localement. Il est donc crucial de déterminer l'échelle d'action (mondiale, nationale, régionale ou locale).

• Articulation générale: Les objectifs sont souvent fixés à l'échelle mondiale, tandis que les mesures concrètes sont mises en œuvre aux niveaux national ou local.
• Échelle mondiale:
  • Accords internationaux: Des réunions comme les COP (Conférences des Parties), par exemple la COP 21 à Paris en 2015, fixent des objectifs globaux. 195 pays se sont accordés pour limiter le réchauffement climatique à par rapport à l'ère préindustrielle.
  • Engagement des pays: Chaque pays s'engage ensuite à des objectifs précis (ex: la France s'est engagée à réduire ses émissions de de 40 % d'ici 2030 par rapport à 1990).
• Échelle nationale: Les mesures s'appliquent de manière identique partout dans le pays.
  • Exemple: Subvention nationale pour les propriétaires améliorant l'isolation de leur logement.
• Échelle locale: Les mesures s'appliquent à une ville, un département ou une région donnée.
  • Exemple: Les villes de Paris et Marseille interdisent l'accès des véhicules très polluants à leurs centres-villes.
  • Exemple: La ville de Montpellier subventionne les transports en commun pour les rendre gratuits.
• Échelle européenne (intermédiaire):
  • L'Union européenne peut fixer des objectifs aux États membres ou prendre des mesures concrètes s'appliquant à tous les pays de l'Union (réglementations, taxes, marché des quotas d'émission européens).

V. Les défis de la coopération internationale pour l'environnement

Malgré les efforts, les accords environnementaux internationaux manquent souvent d'ambition, notamment pour lutter contre le réchauffement climatique. Cela est dû à des spécificités de l'environnement en tant que bien commun.

A. L'environnement comme bien commun

L'environnement est un bien commun, caractérisé par deux aspects :

• Non-excluabilité: Il est impossible d'empêcher un pays d'utiliser l'environnement ou de le dégrader.
• Rivalité: L'utilisation ou la dégradation de l'environnement par une personne ou un pays affecte la qualité ou la quantité disponible pour les autres.

Ces spécificités ont des implications majeures pour la coopération internationale.

B. Le problème du passager clandestin

Les caractéristiques de l'environnement incitent les pays à adopter un comportement de passager clandestin.

• Logique individuelle: Chaque pays a intérêt à ne pas signer les accords internationaux, ou à ne pas respecter ses engagements après les avoir signés.
• Justification: Il est impossible d'exclure les pays qui ne participent pas aux efforts de protection de l'environnement des bénéfices des actions des autres. Si l'Europe, l'Afrique et l'Asie font des efforts importants pour réduire la pollution et les États-Unis ne font rien, tous les pays, y compris les États-Unis, bénéficieront de l'arrêt du réchauffement climatique.
• Dilemme: Les coûts des efforts de protection sont supportés individuellement par chaque pays, mais les gains sont collectifs. La stratégie la plus rationnelle pour un pays est donc de ne pas s'impliquer pour ne pas supporter les coûts, tout en bénéficiant des efforts des autres.
• Conséquences: Cela conduit les accords internationaux à être souvent insuffisants, car les pays cherchent à obtenir des objectifs allégés ou à ne pas les respecter.

C. Les inégalités entre pays

La deuxième raison de l'insuffisance des accords internationaux est liée aux inégalités entre pays.

• Responsabilité historique: Depuis 200 ans, les pays développés, qui ont connu une forte croissance économique, sont les principaux responsables de la dégradation environnementale.
• Revendication des pays en développement: Les pays en développement estiment que les pays développés doivent fournir la majorité des efforts pour protéger l'environnement.
• Objectifs différenciés: Cela se traduit par des objectifs allégés pour les pays en développement lors des négociations internationales, même s'ils seraient parfois capables de faire davantage. Bien que cela puisse sembler juste d'un point de vue équitable, cela contribue également à la faiblesse globale des objectifs et donc à l'insuffisance des accords internationaux.