Institutions de l'Union européenne : composition et pouvoirs

Les Institutions de l'Union Européenne

L'Union Européenne repose sur sept institutions clés, dont le rôle et le fonctionnement sont définis principalement par le Traité sur l'Union Européenne (TUE) et le Traité sur le Fonctionnement de l'Union Européenne (TFUE). Deux de ces institutions, le Conseil européen et la Banque centrale européenne, ont formellement acquis leur statut institutionnel avec le Traité de Lisbonne. En outre, divers organes complémentaires assistent ces institutions dans leurs missions.

Le Conseil de l'Union Européenne

Le Conseil de l'Union Européenne, souvent désigné comme le Conseil des ministres, représente les États membres et est une institution engageante pour l'Union.

Composition

• Représentation: Chaque État membre envoie un ministre habilité à engager son gouvernement (Art. 16 §2 et §9 TUE).

• Adaptation aux États fédéraux: Le Traité de Maastricht a permis aux États fédéraux de se faire représenter au niveau fédéré.

• Flexibilité: Le choix du ministre est libre pour chaque État, dépendant de la matière traitée et de l'ordre du jour (ex: Ministre des Affaires Étrangères pour les affaires étrangères).

• Formations: Il existe dix formations distinctes du Conseil, déterminées par les matières à traiter.

  • Politiques (3): Affaires générales, Affaires étrangères, Affaires économiques et financières.

  • Techniques (7): Environnement, Agriculture et pêche, Transport-Télécom-Énergie, Justice et affaires intérieures, etc.

• Gouvernement démissionnaire: La participation au Conseil relève des affaires courantes, permettant aux ministres démissionnaires de siéger valablement.

Fonctionnement

Présidence

• Rotation: La présidence est assurée par roulement tous les six mois par un État membre.

• "Triplet": Depuis 2007, la présidence est partagée par groupes de trois pays sur une période d'un an et demi, incluant au moins un nouvel État membre pour intégrer les douze nouveaux États (ex: Pologne, Danemark, Chypre pour le T13).

• Rôle du pays président: Le ministre du pays président établit l'ordre du jour, convoque les États, impulse les discussions et œuvre à la résolution des problèmes (Art. 237 TFUE).

Sessions et Pouvoirs

• Régularité: Le Conseil se réunit régulièrement, souvent à huis clos.

• Présence de la Commission: La Commission est toujours présente mais ne participe pas aux votes.

• Complexité des réunions: Les sessions impliquent une centaine de personnes (traducteurs, représentants permanents, fonctionnaires), rendant les discussions difficiles en raison des barrières linguistiques. Des réunions informelles sont organisées en français, anglais et dans la langue de la présidence.

Mode de Décision

Principes

• Majorité simple: En principe, les décisions sont prises à la majorité simple (14 voix sur 27, en supposant l'absence d'abstentions, ce qui est très rare en réalité), mais les exceptions sont plus nombreuses que le principe (Art. 238 §1 TFUE).

Exceptions

1. Unanimité: Requis pour les matières les plus importantes ou sensibles (ex: matières constitutionnelles, adhésion, ressources financières, fiscalité, sécurité), ou si le Conseil s'écarte d'une proposition de la Commission (Art. 293 TFUE). L'unanimité peut entraîner des blocages.

2. Majorité qualifiée: De plus en plus de décisions sont prises à la majorité qualifiée.

   • Avant Lisbonne (Traité de Nice): Triple majorité (260 voix sur 352, majorité des États - 15 ou 19 selon les cas, et contrôle du filet démographique - 62% de la population).

   • Après Lisbonne (depuis le 1er avril 2017):

     • Proposition de la Commission: 55% des États membres représentant au moins 65% de la population de l'UE.

     • Hors proposition de la Commission: 72% des États membres représentant au moins 65% de la population de l'UE (Art. 238 §3 b) TFUE).

   • Mécanismes anti-blocage:

     • Minorité de blocage: doit être constituée d'au moins quatre États. Cela empêche les trois États les plus peuplés de bloquer seuls une décision.

     • Abstentions: Ne sont pas prises en compte dans le calcul des pourcentages d'États et de population.

     • Clause de Ioannina: Si un groupe d'États représentant au moins 30% de la population s'oppose à une décision, le Conseil s'efforce de trouver un accord.

Le champ d'application de la majorité qualifiée s'est considérablement étendu à de nombreuses bases juridiques.

Pouvoirs

• Pouvoir législatif et budgétaire: Co-détient ce pouvoir avec le Parlement européen (Art. 16 §1 TUE, Art. 294 TFUE, Art. 313 et 314 TFUE).

• Pouvoir exécutif: Souvent délégué à la Commission (Art. 290 et 291 TFUE).

Le Conseil européen

À ne pas confondre avec le Conseil de l'Union Européenne, le Conseil européen est l'institutionnalisation des sommets européens, visant à donner les grandes orientations politiques.

Historique

• 1974: Volonté d'institutionnaliser les sommets européens, avec des réunions 3 fois par an regroupant chefs de gouvernement et ministres des affaires étrangères, sans base conventionnelle.

• 1977: Le sommet de Londres définit son cadre de compétences: informel, donne des impulsions, débloque des dossiers.

• 1986 (Acte unique européen): Apparition dans les textes, officialisation de la composition (chefs d'État et de gouvernement, ministres des affaires étrangères, Président de la Commission + 1 membre), réunions minimum 2 fois par an.

• 1992 (Maastricht): Reçoit des compétences: "donne à l'Union les impulsions nécessaires et en définit les orientations politiques générales", sans fonction législative.

• 2007 (Lisbonne): Devient officiellement une institution européenne.

Organisation et Procédure

Composition et Réunion

• Membres: Chefs d'État ou de gouvernement des États membres, ainsi que son Président et le Président de la Commission (Art. 15 §2 TUE).

• Participants: Le Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité participe aux travaux.

• Distinction avec le Conseil: Le Conseil européen a une composition fixe (chefs d'État/gouvernement, ministres des affaires étrangères, président de la Commission + 1 membre), alors que le Conseil réuni au niveau des chefs d'État et de gouvernement est une composition particulière du Conseil, sans la même permanence.

• Fréquence: Se réunit deux fois par semestre (4 fois par an) et plus si nécessaire. Les réunions se tiennent à Bruxelles depuis le 1er mai 2004.

Présidence

• Mandat: Élu à la majorité qualifiée pour 2 ans et demi, renouvelable une fois.

• Rôle: Préside et anime les travaux, recherche le consensus entre les États membres, assure le dialogue avec les autres institutions (Art. 15 §6 TUE).

Compétences et Pouvoirs

• Impulsion et orientations politiques: Donne à l'Union les impulsions nécessaires à son développement et définit les orientations et priorités politiques générales (Art. 15 §1 TUE).

• Non-législatif: N'exerce pas de fonction législative.

• Décisions: Peut adopter des décisions qui sont susceptibles de contrôle par la CJUE.

• Politique étrangère et de sécurité commune (PESC): Définit les principes, orientations générales et grandes stratégies (Art. 26 TUE).

• Autres compétences:

  • Débat sur les grandes orientations des politiques économiques (Art. 121 §2 TFUE).

  • Rapport annuel sur la situation de l'emploi (Art. 148 §5 TFUE).

  • Rapport de la Banque centrale sur la politique monétaire (Art. 284 §3 TFUE).

La Commission Européenne

La Commission Européenne est l'institution qui défend l'intérêt communautaire et a des rôles cruciaux en matière d'application des traités, d'initiative législative et d'exécution.

Composition

Historiquement, le nombre de commissaires a évolué avec les élargissements de l'Union.

• Nombre: Un commissaire par État membre (actuellement 27). Le Traité de Lisbonne prévoyait une réduction à 2/3 du nombre d'États membres à partir de 2014, mais cette disposition n'a pas été appliquée (maintien du statu quo).

• Durée du mandat: 5 ans (Art. 17 §3 TUE).

• Indépendance: Les commissaires ne peuvent accepter aucune instruction de leur État d'origine et doivent offrir des garanties d'indépendance. Ils ont un "devoir immédiat d'ingratitude".

• Incompatibilité: Ne peuvent exercer aucune autre activité professionnelle, rémunérée ou non (Art. 17 §3 TUE).

Nomination (Art. 17 §7 TUE)

1. Président de la Commission: Le Conseil européen propose un candidat au Parlement européen à la majorité qualifiée, en tenant compte des élections européennes. Le candidat doit être élu par les parlementaires.

2. Autres commissaires: Le Conseil, en accord avec le président élu, désigne les autres commissaires sur proposition des États membres.

3. Approbation parlementaire: Le Parlement européen auditionne chaque commissaire et vote l'approbation de l'ensemble du collège. C'est un vote de confiance global "oui à tout" ou "non à tout".

4. Nomination finale: Le Conseil confirme et nomme les commissaires à la majorité qualifiée.

Cessation des Fonctions

• Décès

• Démission (volontaire ou déclarée d'office par la Cour de Justice)

• Fin du mandat (5 ans)

Fonctionnement

• Présidence: Dirigée par un président, assisté de plusieurs vice-présidents qu'il choisit. Le président définit les grandes orientations politiques et attribue les portefeuilles (ex: Ursula von der Leyen).

• Organe collégial: Les décisions sont prises par consensus. Un vote à la majorité absolue des membres est possible. Toutes les décisions sont adoptées collectivement.

• Réunions: Se réunit au moins une fois par semaine. Le quorum est la majorité de ses membres.

• Décisions individuelles: Seules les décisions de gestion ou d'administration peuvent être prises individuellement par un commissaire.

Compétences et Pouvoirs

Gardienne des Traités (Art. 17 §1 TUE)

• Assure la sauvegarde des traités et peut agir devant la Cour de Justice, infliger des sanctions.

• Rôle de "ministère public" de l'Union.

• Dispose d'un pouvoir d'investigation (inspections, vérifications - Art. 337 TFUE).

• Peut poursuivre les infractions commises par les États membres, les institutions ou les particuliers.

Initiative Législative

• Détient le monopole de l'initiative législative depuis 1957. Le Conseil ne peut amender ses propositions qu'à l'unanimité (Art. 293 TFUE).

• La Commission peut modifier sa proposition à tout moment si elle juge qu'elle ne sera pas acceptée telle quelle.

• Exceptions:

  • Décisions sur simple avis ou recommandation du Conseil ou du Parlement (Art. 242, 289 TFUE ; Art. 49 TUE).

  • Obligation de la Commission d'émettre une proposition suite à une demande du Conseil, du Parlement ou d'un État membre (Art. 135, 225, 241 TFUE).

Fonction Exécutive

1. Normative:

   • Mesures complémentaires en exécution du traité (Art. 45 §3 d, 317 TFUE).

   • Mesures en exécution des actes du Conseil (Art. 290 et 291 TFUE), souvent confiées à la Commission, mais le Conseil peut se réserver ce pouvoir ou imposer des conditions.

2. Administrative:

   • Application des normes générales à des cas particuliers (concurrence, aides d'État, agriculture).

   • Mesures ou clauses de sauvegarde: Permet à un État de déroger au traité dans des circonstances exceptionnelles. Ce pouvoir est attribué à la Commission pour protéger les intérêts communautaires (Art. 114 §4 et §5, 143, 144, 346, 347, 348 TFUE).

Le Parlement Européen

Le Parlement européen est l'institution qui représente les citoyens de l'Union et dont les pouvoirs ont progressivement augmenté au fil des traités.

Composition

• Évolution du nom: Initialement "Assemblée", puis "Parlement européen" en 1962, officialisé par l'Acte unique européen en 1986.

• Nombre de députés: Le Traité de Lisbonne fixe le nombre à 750 députés plus le président (Art. 14 §2 TUE), avec un minimum de 6 et un maximum de 96 par État membre. Actuellement 720 après le retrait du Royaume-Uni.

• Élection: Au suffrage universel direct tous les 5 ans, à la même date pour tous les États membres (points communs).

• Statut:

  • Incompatibilités: Ex. membre d'un gouvernement national.

  • Immunité parlementaire: Immunité nationale dans le pays d'origine, exemption de détention et poursuites judiciaires dans les autres pays de l'Union.

  • Divergences entre États: Sur le cumul des mandats (national et européen) et la rémunération des députés.

Organisation et Fonctionnement

• Règlement d'ordre intérieur: Le Parlement établit son propre règlement (Art. 232 TFUE).

• Présidence et bureau:

  • Président: Élu pour 2,5 ans (Art. 14 §4 TUE, ex: Roberta Metsola).

  • 14 vice-présidents: Élus séparément, forment le bureau avec le président, dirigeant les travaux.

• Groupes politiques: Regroupement des députés par tendances politiques (droite, gauche, vert) pour éviter un regroupement par nationalité. Bénéficient de facilités matérielles (ex: temps de parole).

• Commissions: Permanentes (20) et temporaires, préparent les débats en séance plénière.

• Sessions: Une session annuelle continue, divisée en périodes mensuelles à Strasbourg et Bruxelles, débutant le deuxième mardi de mars. Les débats sont publics, sauf exception.

Compétences et Pouvoirs

Quasi-constitutionnel

• Révision des traités: Consulté avant les conférences intergouvernementales pour la révision des traités (Art. 48 TUE).

• Droit d'initiative: Dispose d'un droit d'initiative pour la modification des traités depuis le Traité de Lisbonne.

Fonctions Électives

• Consulté ou implication dans l'élection de: la Commission, le président de la Commission, les membres de la Cour des comptes et de la Banque centrale.

Fonctions Législatives

1. Procédure législative ordinaire (Art. 294 TFUE):

   • Héritière de la procédure de codécision (Maastricht), place le Parlement sur un pied d'égalité avec le Conseil des ministres.

   • Implique trois lectures du texte, avec une phase de conciliation après la deuxième lecture.

   • Aucune des deux institutions ne peut adopter le texte sans l'accord de l'autre.

   • Couvre plus des 2/3 de la législation européenne.

2. Procédures législatives spéciales:

   • Consultation: Le Parlement donne un avis consultatif (non contraignant) à la demande du Conseil. L'avis est obligatoire, mais non liant. Si le Conseil modifie substantiellement sa proposition, le Parlement doit être re-consulté. (Ex: Art. 127 §6, 129 §4, 300 §6, b) TFUE).

   • Approbation (avis conforme): L'avis du Parlement est contraignant. Le Conseil doit obtenir l'autorisation du Parlement (c'est "oui" ou "non") pour adopter l'acte. Cette procédure est plus "lourde" et permet au Parlement de bloquer la décision. (Ex: Art. 223 §1 al. 2, 300 §6, a) TFUE ; Art. 7 et 49 TUE).

Fonctions Budgétaires (Art. 313 et 314 TFUE)

• Co-décide le budget avec le Conseil.

• Peut rejeter le budget pour des motifs importants.

• Peut proposer des amendements et modifications.

Fonctions de Contrôle Politique

• Motion de censure: Contre la Commission (Art. 17 §8 TUE). Aucune n'a abouti à ce jour.

• Investiture de la Commission: Vote d'approbation (Art. 17 §7 TUE).

• Questions: Orales et écrites, commissions d'enquêtes, pétitions, médiateur (Art. 226, 227, 228, 230 TFUE).

• Limitations: Ne peut pas faire tomber le Conseil.

• Matières intergouvernementales (PESC): Fonctions purement consultatives et de contrôle politique sans sanctions (Art. 36 TUE).

La Cour de Justice de l'Union Européenne (CJUE)

La CJUE est une institution unique composée de deux juridictions principales : la Cour de Justice et le Tribunal.

Composition et Statut

Formation des Chambres

• Chambres: La Cour peut siéger en chambres (3 à 5 juges), en grande chambre (15 juges), ou en plénière.

• Grande Chambre: Obligatoire si un État membre ou une institution le demande.

• Plénière: Réservée aux affaires exceptionnelles ou à un nombre très limité d'articles spécifiques (Art. 228 §2, 245 §2, 247, 286 TFUE).

• Tribunal: Les mêmes règles s'appliquent, avec la possibilité d'un juge unique.

Décisions

• Arrêts: Ont une autorité relative de chose jugée (force exécutoire dans l'ordre interne des États membres).

• Avis: N'ont pas de force obligatoire.

Compétences de la Cour de Justice

Recours en Manquement (Art. 258 à 260 TFUE)

• Définition: Toute infraction d'un État membre au droit communautaire (ex: législation nationale contraire au droit européen).

• Initiateurs: La Commission (majoritaire) ou un autre État membre (rare). Le particulier ne peut pas saisir directement la Cour, mais peut dénoncer le manquement à la Commission.

• Sanctions depuis Lisbonne: Si l'État n'exécute pas la première condamnation, la Cour peut infliger:

  • Astreintes: Montant forfaitaire de base multiplié par des facteurs de "gravité" (1-20), de "temps" (1-3) et un facteur "n" (PIB et nombre de sièges au Parlement européen du pays).

  • Amendes: Somme forfaitaire.

Recours Contre les Institutions Européennes

• Recours en annulation: Pour violation du droit communautaire par un acte d'une institution (Art. 263 et 264 TFUE). Permet d'annuler un acte illégal.

• Recours en carence: Contre une omission ou une abstention d'agir d'une institution (Art. 265 TFUE).

• Responsabilité: Engagement de la responsabilité de l'Union pour des actes ou omissions (Art. 268 et 340 TFUE).

• Qualité pour agir: Particulier (si intérêt propre, né et actuel), État, ou Institution.

Questions Préjudicielles (Art. 267 TFUE)

• Cadre: Quand une question de droit européen est soulevée devant un tribunal national.

• Principes:

  • Primauté du droit communautaire sur le droit national.

  • Effet direct: La règle communautaire s'insère directement dans l'ordre interne, permettant aux citoyens de s'en prévaloir.

• Nature des questions:

  • En validité: Sur la validité des actes pris par les institutions de la Communauté et la Banque centrale (droit dérivé, pas de questions en validité pour le droit primaire).

  • En interprétation: Sur l'interprétation d'une règle.

• Procédure: Le juge national peut poser une question préjudicielle à la Cour, la procédure nationale est suspendue, et le juge national est lié par la réponse de la Cour.

Avis Consultatif (Art. 218 §11 TFUE)

• Le Conseil, la Commission, un État membre ou le Parlement européen peuvent demander l'avis de la Cour sur la compatibilité d'un accord envisagé de l'UE avec les traités.

• Si l'avis est négatif, l'accord ne peut être signé qu'en respectant les conditions de révision des traités (Art. 48 TUE).

Compétences du Tribunal

• Juridiction de droit commun: Pour les recours directs (annulation, carence, responsabilité), sauf exceptions du Statut de la Cour.

• Partage des compétences: Les recours en manquement et les questions préjudicielles restent de la compétence de la Cour de Justice (sauf exceptions prévues par l'Art. 256 §3 TFUE).

• Renvoi à la Cour: Possibilité pour le Tribunal de renvoyer une affaire à la Cour.

• Pourvoi: Le pourvoi devant la Cour de Justice porte sur le droit et non sur le fond (Art. 256 §1 al. 2 TFUE).