Financement et Discipline Budgétaire UE

Financement de l'Union Européenne : Analyse Exhaustive

Vue d'ensemble générale

Le financement public de l'Union Européenne constitue un système complexe et en évolution constante, reflétant la tension fondamentale entre l'intégration financière croissante et le maintien de la souveraineté des États membres. Depuis les années 1990, l'UE a progressivement construit des mécanismes financiers sophistiqués, passant d'une simple union douanière à un ensemble de dispositifs quasi-fédéraux de partage des ressources. Ce système révèle une hypothèse centrale : l'UE se transformerait progressivement en État fédéral par l'accumulation de moyens financiers et la complexification de ses structures administratives.

Fédéralisme fiscal et principes fondamentaux

Définition et concepts clés

Le fédéralisme fiscal implique une répartition des pouvoirs de taxation et de dépense entre différents niveaux de gouvernement. Le concept central repose sur l'idée qu'il devrait exister un lien entre l'entité qui collecte les impôts et celle qui dépense les revenus collectés. Ce principe s'enracine dans le concept de "no taxation without representation" (pas de fiscalité sans représentation). Lorsque l'entité qui taxe diffère de celle qui dépense, une faille d'imputabilité se crée face aux contribuables et aux citoyens. Ainsi, dans un système de fédéralisme fiscal idéal, les mêmes niveaux de gouvernement qui collectent les ressources doivent également les dépenser, permettant une responsabilité directe devant les électeurs.

L'équilibrage du budget constitue un élément connexe crucial : équilibrer le budget signifie que les recettes égalent les dépenses. Ce principe de balance crée une discipline budgétaire naturelle, empêchant les déficits excessifs.

Application à l'UE

L'UE présente une structure particulière où ce principe du fédéralisme fiscal ne s'applique que partiellement. La monnaie commune a été adoptée, mais les politiques économiques et budgétaires restent largement du ressort national. Cette asymétrie crée des tensions permanentes. Les États membres contribuent au budget de l'UE de manière inégale : certains, comme l'Allemagne et la France, contribuent bien plus que ce qu'ils reçoivent directement, tandis que d'autres, notamment la Hongrie et la Pologne, reçoivent nettement plus qu'ils ne contribuent. Cette situation génère des tensions politiques continues, particulièrement visibles lors des négociations budgétaires.

Architecture budgétaire de l'UE

Budget "on-budget" et "off-budget"

L'UE opère selon une distinction technique cruciale entre les dépenses "on-budget" (sur budget) et "off-budget" (hors budget). Les dépenses "on-budget" sont celles votées annuellement et inscrites dans le budget officiel, suivant la procédure budgétaire ordinaire. Elles incluent des programmes comme Erasmus, la politique agricole commune, et les agences comme Frontex. Ces dépenses doivent théoriquement être équilibrées, sans emprunt.

Les dépenses "off-budget", en revanche, ne figurent pas directement dans le budget annuel. Elles peuvent être financées par des contributions spécifiques des États membres ou par l'emprunt. L'exemple paradigmatique est le plan de relance NextGenerationEU. Cette distinction existe pour contourner la rigidité des règles budgétaires traditionnelles et pour répondre rapidement en cas de crise, comme l'a démontré la pandémie de COVID-19.

Avec NextGenerationEU, cette distinction entre budget et hors-budget crée une situation paradoxale : un instrument présenté comme unique contient en réalité deux composantes distinctes. Une partie suit la procédure budgétaire classique avec ses processus de responsabilité devant le Parlement européen ; l'autre partie, presque équivalente en volume, échappe à ces processus. Cette distinction a des implications légales importantes, car seules les dépenses "on-budget" bénéficient de la procédure complète d'imputabilité budgétaire.

Cadre financier pluriannuel

Le budget de l'UE fonctionne selon un cadre financier pluriannuel, généralement établi pour des périodes de six à sept ans, bien que le traité ne spécifie pas précisément cette durée. Le cadre actuel couvre la période 2021-2027. Cette approche pluriannuelle diffère fondamentalement des budgets nationaux annuels, permettant une planification stratégique à moyen terme.

La Commission européenne jouit d'une liberté relative pour établir les priorités du cadre financier. Historiquement, ces priorités étaient organisées par domaine politique (agriculture, politique de voisinage, marché numérique, etc.). Cependant, des changements significatifs dans la conception des priorités sont en cours. Pour le prochain cadre 2028-2034, la Commission envisage de restructurer ses priorités non plus par domaines politiques, mais par dimension géographique : des packages différenciés pour l'Europe de l'Est, du Nord et du Sud. Cette approche reflète une compréhension plus nuancée des besoins régionaux spécifiques.

Cycle budgétaire de l'UE

Phases temporelles

Le cycle budgétaire européen comprend plusieurs phases distinctes :

• Année N-1 : phase de préparation antérieure au 1er janvier, durant laquelle les propositions budgétaires sont élaborées
• Année L : l'année d'exécution durant laquelle le budget est réellement dépensé par les différentes directions générales et institutions
• Après le 31 décembre de l'année L : phase de reporting et d'évaluation, durant laquelle sont produits les rapports sur l'exécution budgétaire
• Décharge budgétaire : processus par lequel le Parlement européen évalue la gestion des finances et, idéalement, accorde sa décharge au responsable de l'exécution budgétaire

Ce processus se répète annuellement, créant une continuité permanente de planification, d'exécution et de contrôle. Contrairement aux cycles nationaux qui peuvent être désynchronisés, l'UE impose une uniformité : l'année budgétaire commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre pour tous les États membres, assurant une comparabilité et une coordination maximales.

Préparation budgétaire : les ressources propres

Nature et processus de négociation

La préparation budgétaire de l'UE implique deux processus distincts et asymétriques : l'accord sur les ressources propres (revenus) et l'accord sur les dépenses. Cette séparation reflète la nature fondamentale du système européen : tandis que la fiscalité reste largement du ressort des États membres, les dépenses sont progressivement coordonnées au niveau européen.

L'accord sur les ressources propres confère un rôle prépondérant aux États membres. Pourquoi ? Parce que les impôts et l'argent collectés auprès des citoyens et des contribuables restent très largement du domaine des États membres. L'argent est collecté par ces derniers et appartient légalement à leurs citoyens. Inversement, les décisions relatives aux dépenses accordent davantage d'espace à la Commission, au Conseil et au Parlement.

Une exigence fondamentale persiste : les revenus et les dépenses au niveau de l'UE doivent être équilibrés. Cependant, cet équilibre opère au niveau global, non au niveau des États individuels. Certains pays, comme l'Allemagne ou la Suède, contribuent bien plus à la caisse commune qu'ils ne reçoivent, tandis que d'autres, particulièrement la Hongrie et la Pologne, reçoivent davantage qu'ils ne versent. Cette asymétrie a historiquement provoqué des tensions majeures, notamment lors de la crise du "rebate" britannique.

La crise du rebate britannique (1979-1984)

Un cas historique illustre ces tensions : entre 1979 et 1984, le Premier ministre britannique Margaret Thatcher a paralysé le fonctionnement de l'UE en refusant de contribuer au montant demandé. Sa position reposait sur la conviction que le Royaume-Uni contribuait disproportionnément par rapport à ses bénéfices. Thatcher a obtenu un rebate (remise) d'environ 66 %, ce qui signifiait que les autres États membres devaient compenser ce manque à gagner. Cette compensation a été particulièrement supportée par les pays fortement contributeurs comme l'Allemagne, la Hollande et l'Autriche.

Le système du rebate a perduré jusqu'en 2020, moment du départ du Royaume-Uni de l'UE. Son héritage persiste toutefois : certains États membres, notamment d'Europe de l'Est, demandent désormais l'application d'un système similaire en leur faveur, arguant que le précédent établi pour le Royaume-Uni justifie des exceptions pour eux. La Commission s'oppose fermement à ces demandes, car elles réduiraient les ressources disponibles pour ses politiques.

Calcul et sources des ressources propres

Le calcul des ressources propres est négocié chaque fois qu'un cadre financier pluriannuel est établi. Depuis 1970, une décision appelée décision sur les ressources propres est adoptée au niveau de l'UE. Cette décision revêt un caractère particulier : chaque État membre doit l'approuver par son propre processus constitutionnel national d'acceptation de la fiscalité. Ce n'est pas simplement un vote sur un acte législatif de l'UE, mais un processus complexe impliquant une acceptation domestique interne. C'est pourquoi cette décision constitue un type d'acte juridique unique au niveau de l'UE.

Historiquement, les ressources propres de l'UE provenaient de sources limitées :

• 1970s : droits de douane et droits sur le sucre, les premières sources de revenus de l'UE, toujours très importants
• 1980s : introduction de la TVA en tant que ressource fiscale
• Depuis les années 1990 : un pourcentage du revenu national brut des États membres, initialement très faible, puis s'étoffant progressivement

Pour comprendre l'importance des droits de douane : la Belgique et les Pays-Bas, en tant que principaux ports d'entrée pour les marchandises extérieures à l'UE, jouent un rôle crucial. La valeur des marchandises entrant par ces ports est énorme, et le non-paiement des droits de douane représente un risque considérable pour le budget de l'UE. Les problèmes de fraude douanière en Belgique affectent directement les finances européennes.

Depuis 2020, l'UE a amorcé une expansion des sources de revenus. La première introduction a été celle d'une taxe sur le plastique, mineure en volume mais symboliquement importante car elle établit le principe d'expansion des ressources. La décision sur les ressources propres de 2020 contient une déclaration préambulaire indiquant que des discussions auraient lieu pour élargir les ressources disponibles. Ces discussions se poursuivent, et pour le prochain cadre financier, plusieurs nouvelles ressources sont envisagées : une taxe sur le numérique, certaines formes de fiscalité des entreprises, et des taxes sur les déchets.

Pourquoi cette expansion ? Parce que l'UE a désormais emprunté des fonds significatifs et doit les rembourser. L'expansion des ressources propres est directement liée à la capacité de remboursement des nouveaux emprunts contractés notamment via NextGenerationEU.

Préparation budgétaire : les dépenses et principes fondamentaux

Procédure institutionnelle d'adoption

Le processus de dépense de l'UE suit une procédure institutionnelle définie par l'article 313 du traité. La Commission européenne formule les propositions budgétaires. Le Conseil prend position sur cette proposition. Il existe ensuite une interaction complexe avec le Parlement européen, avec plusieurs scénarios possibles d'accord ou de désaccord.

Un élément remarquable et non-évident : le budget n'est pas un acte législatif ordinaire de l'UE. À la fin du processus, c'est le président du Parlement, ou le Parlement lui-même, qui déclare simplement le budget adopté. Cette déclaration seule suffit ; la Commission n'a aucun rôle formel dans l'adoption finale. Bien que certains au sein de la Commission auraient préféré que ce dernier endosse formellement l'acte, la Cour de justice a confirmé que seul le Parlement détient ce pouvoir déclaratif.

Le budget peut nécessiter des ajustements en cours d'année si surviennent des événements imprévus majeurs, une crise par exemple. En 2024, une modification budgétaire a été nécessaire pour financer la réponse à la crise ukrainienne. Bien que le budget soit supposé être adopté avant le début de l'année civile, cette modification a révélé que le processus européen est moins flexible que de nombreux processus nationaux, où les ajustements budgétaires sont fréquents.

Principes budgétaires fondamentaux

Le traité établit plusieurs principes fondamentaux gouvernant le budget de l'UE, importants pour la responsabilité et les principes de base de l'État de droit :

• Principe d'universalité : tous les revenus et toutes les dépenses doivent être inclus dans le budget. Bien qu'il existe des dépenses "off-budget", en principe, tout droit de douane dûment collecté doit figurer au budget de l'UE, et chaque euro dépensé doit correspondre à une ligne budgétaire spécifique. Ce principe aide à contrôler et suivre tous les fonds publics dépensés.
• Principe d'annualité : un budget doit exister pour chaque année unique, du 1er janvier au 31 décembre. Cette uniformité était nécessaire car, avant le traité, différents États membres avaient des années fiscales commençant à des périodes différentes. L'accord doit intervenir normalement avant la dépense, et toute dépense nécessite une autorisation légale.
• Principe de légalité : chaque dépense doit avoir une base légale explicite dans le budget. On ne peut dépenser que si la dépense a été autorisée par acte législatif antérieurement.
• Équilibre budgétaire : jusqu'à récemment, cela signifiait qu'il ne pouvait y avoir que des revenus et des dépenses, sans emprunt pour combler la différence. Ce principe a été interprété comme requérant une discipline budgétaire stricte, signifiant que quand on dépense de l'argent au niveau de l'UE, on doit savoir d'où provient l'argent.
• Saine gestion financière : le traité contient plusieurs articles soulignant la nécessité d'une saine gestion financière, pouvant aussi être comprise comme une protection des intérêts financiers de l'UE. Cette exigence signifie que l'argent public doit être dépensé d'une manière économiquement efficace, utilisant les fonds de la meilleure et plus efficace manière possible.
• Coopération : il existe une obligation de coopération entre l'UE et les États membres, ainsi qu'entre les États membres eux-mêmes.

Ces principes, d'importance constitutionnelle au niveau de l'UE, sont détaillés dans le Règlement financier, actuellement le Règlement 2024-2509, qui comprend environ 400 articles. Une réforme majeure du Règlement a suivi le scandale Santer de la fin des années 1990, visant à implémenter plus rigoureusement le principe de saine gestion financière dans tous les processus de revenus et de dépenses.

Le Règlement financier fournit des détails extensifs sur ce qui doit être publié, quels types de comptes doivent être produits et quand, les services impliqués, l'importance de la publicité, les processus de contrôle interne pour assurer qu'il n'y ait aucune fuite de fonds publics, et les expressions du principe de légalité exigeant une base légale pour chaque dépense.

Modalités concrètes de dépense de l'UE

Différentes voies de dépense

L'UE dépense son argent de plusieurs façons distinctes :

• Dépenses institutionnelles directes : l'UE dépense directement pour ses propres services, ses fonctionnaires, ses bâtiments. Ces dépenses de fonctionnement institutionnel sont relativement modestes.
• Dépenses directes pour des projets : l'UE finance des projets spécifiques directement. Erasmus en est l'exemple paradigmatique.
• Dépenses via les États membres : une grande partie de l'argent n'est pas dépensé directement par l'UE, mais via les administrations nationales en "gestion partagée". À ce niveau, il est crucial que les États membres respectent les Règlements financiers. Le Règlement financier s'applique non seulement à la Commission et aux institutions, mais également aux États membres lorsqu'ils dépensent l'argent de l'UE. Ils doivent mettre en place les systèmes appropriés pour assurer la conformité.
• Dépenses via les agences : les institutions et agences comme Frontex ont leurs propres budgets adoptés de manière similaire et doivent respecter les mêmes Règlements financiers.

Emprunt et les implications jusqu'en 2020

Jusqu'en 2020, le budget était supposé être équilibré : les revenus devaient égaler les dépenses. Il y a eu un peu d'emprunt de la Commission et des diverses institutions pour gérer des projets spécifiques, comme ceux issus de la gestion de la Communauté du charbon et de l'acier, mais les montants étaient très réduits et limités. Le changement fondamental avec NextGenerationEU et la Recovery and Resilience Facility (RRF) a été l'ampleur colossale de l'emprunt sur les marchés financiers.

Avant NextGenerationEU, l'UE n'avait jamais emprunté des montants significatifs. Maintenant, l'UE emprunte auprès des institutions financières sur les marchés, avec un programme de remboursement planifié sur 30 années. C'est remarquable et socialement important pour plusieurs raisons.

Politiquement, si personne n'avait demandé l'emprunt avant 2020, ce n'était pas par manque d'intérêt. Il y avait eu des moments antérieurs, notamment lors des discussions sur les euro-obligations ou pendant la crise de la dette souveraine, où la question s'était posée de savoir si la Commission ou une institution européenne emprunteraient sur les marchés financiers pour aider, par exemple, la Grèce ou les pays en difficulté. Cette option avait été complètement rejetée par certains États, principalement l'Allemagne.

Quand COVID-19 a frappé en 2020, les circonstances ont été perçues comme radicalement différentes de la crise de la dette souveraine. COVID a touché tous les États membres, sans distinction. L'Italie a été particulièrement frappée en termes de décès et de destructions économiques. Il y avait une reconnaissance politique claire que ce n'était pas la faute de certains pays, simplement une malchance catastrophique. Les États membres ont déclaré explicitement que ce n'était pas un problème de responsabilité ou d'immoralité budgétaire : c'était une crise systémique exigeant une solidarité collective.

Mécanisme légal de l'emprunt

Légalement, l'emprunt était frappant. Il existe une disposition stipulant que normalement revenus et dépenses doivent être équilibrés, et jusqu'en 2020, cela a été interprété comme ne permettant l'emprunt qu'à une très, très petite échelle. Dans la Décision sur les ressources propres de 2020, il y a une disposition spécifique autorisant expressément la Commission à emprunter sur les marchés financiers. L'autorisation est limitée dans le temps, c'est une autorisation temporaire, signalant que ce principe n'est pas complètement abandonné. La disposition est très spécifique sur le montant que la Commission peut emprunter et comment l'emprunt sera remboursé.

Techniquement, c'est intéressant : l'emprunt est transformé en forme de revenu. La Commission va au marché, obtient de l'argent sur des comptes bancaires, et ce montant est, comptablement, transformé en revenu. Cela permet de préserver formellement le principe d'équilibre tandis qu'en réalité, une nouvelle source de financement a été créée.

La question clé est : ce qui est temporaire peut-il devenir permanent ? Et la question connexe : si cette temporalité s'étend, à quel moment devient-elle de facto permanente ? La Commission a maintenant un département dédié à la gestion de l'emprunt, avec expertise en évaluation des risques, gestion des actifs, et expertise financière générale. Cette infrastructure administrative, développée au cours des quatre à cinq dernières années, s'étend continuellement.

Décharge budgétaire et imputabilité politique

Processus de décharge

Une fois l'argent dépensé, un processus important d'imputabilité politique intervient, incarné par la décharge budgétaire. Le Parlement européen dispose d'un processus par lequel il interroge les membres de la Commission européenne sur la façon dont l'argent a été dépensé. Des documents sont échangés, des règles concernant le timing et les types de questions sont établies.

Le Parlement adopte alors un vote déclarant que la Commission a ou n'a pas bien dépensé le budget. Formellement, la décision de décharge est brève, accordant généralement "la décharge à la Commission concernant l'exécution du budget général de l'Union européenne". Mais de manière importante, le Parlement adopte également une résolution d'observations qui est une partie intégrale de la décharge.

Pendant les discussions en Commission parlementaire, tous les détails de la dépense budgétaire sont examinés : comment chaque direction générale a dépensé son budget, quels problèmes ont surgi. Cette résolution d'observations, souvent très longue (parfois 40+ pages), fournit une vue d'ensemble réelle de la gestion budgétaire. Le Parlement y signale les erreurs, les problèmes de processus, et fait des observations qui vont bien au-delà des simples questions financières.

Au-delà du simple audit financier

Remarquablement, la décharge budgétaire devient un processus par lequel le Parlement exerce un contrôle qui est à la fois financier et politique. Par exemple, la décharge pour la Hongrie inclut des paragraphes sur le respect de l'État de droit, exigeant que la Commission mette la pression sur la Hongrie pour assurer que l'État de droit est confirmé. C'est clairement une considération politique, pas une simple question financière. Néanmoins, le Parlement connecte cela à la façon dont la Hongrie utilise l'argent de l'UE, suggérant une imbrication étroite entre finances et politique.

Accorder la décharge signifie approuver officiellement la gestion budgétaire après contrôle. Quand le Parlement l'approuve, cela signifie que les fonds ont été utilisés conformément aux règles, la gestion financière est jugée satisfaisante, et les comptes sont validés politiquement.

Absence de décharge

Le Parlement peut-il refuser la décharge ? Oui, techniquement, et il l'a fait par le passé. Le plus grand scandale a impliqué la Commission Santer en 1999. Le Commissaire Kressler a été investigué pour conflits d'intérêts et questions sur la façon dont il avait utilisé l'argent de l'UE. Le Parlement a refusé de donner la décharge à la Commission entière, un événement rarissime.

Plus récemment, il y a eu d'autres cas. Frontex, l'agence de frontière opérant en Méditerranée avec un mandat complexe politiquement et éthiquement, s'est vu refuser la décharge en 2022 par le Parlement, qui a conclu que Frontex ne respectait pas la loi dans ses opérations avec les migrants. Le Parlement a signalé qu'il s'attendait à ce que Frontex change ses opérations.

Qu'advient-il après un refus de décharge ? Politiquement parlant, il y a des conséquences : la Commission dans le scandale Santer a démissionné. Frontex a changé ses opérations. Cependant, il n'y a pas de conséquences légales spécifiques. Le refus de décharge est symbole majeur d'imputabilité, un moment où on rend compte de la façon dont l'argent public a été utilisé, mais sans conséquences légales contraignantes. C'est un mécanisme purement politique.

Autres processus d'imputabilité

Parallèlement, il existe des processus d'imputabilité au niveau national. En Belgique, par exemple, dix membres de la Chambre, dix sénateurs, et dix eurodéputés belges se réunissent régulièrement pour discuter de la façon dont la Belgique a dépensé l'argent de l'UE au niveau national. C'est un processus spécifique au système belge, suivi l'utilisation de l'argent européen à l'échelon belge.

Erreurs, fraude et structures de détection

Nature des erreurs

Des erreurs peuvent survenir pour diverses raisons : des systèmes compliqués produisant des erreurs de bonne foi, ou des erreurs dues à la fraude et à des actes répréhensibles professionnels. L'UE développe progressivement un système sophistiqué de détection de fraude.

OLAF et l'infrastructure anti-fraude

Initialement, il y avait OLAF (Office de Lutte Anti-Fraude), une unité au sein de la Commission fonctionnant de manière indépendante, chargée des investigations administratives pour tout ce qui concernerait l'usage abusif de fonds de l'UE, les cas où les intérêts financiers de l'UE sont jeopardisés. OLAF a évolué, mais les limitations d'une structure exclusivement administrative étaient claires.

Un développement plus puissant a été le Bureau du Procureur européen, disposant non seulement de pouvoirs d'investigation administratifs, mais aussi criminels, conduisant potentiellement à des convictions pénales. OLAF peut initier des investigations criminelles, mais en tant qu'organisme administratif, si OLAF détecte une fraude, il doit transférer le dossier aux entités de prosecution nationales.

Récemment, il y a eu l'exemple d'un bâtiment à Bruxelles géré par la Commission européenne. OLAF a ouvert une investigation administrative et a transféré le dossier au procureur de Bruxelles, qui a ensuite lancé une investigation criminelle potentielle. Cela montre le processus de escalade.

Architecture anti-fraude holistique

Reconnaissant que l'UE augmente considérablement ses dépenses et ses ressources propres, avec de futures négociations du cadre 2024-2034 allant dans le sens de plus d'argent pour l'UE, la Commission a commencé à réfléchir à une architecture anti-fraude beaucoup plus complète. Un livre blanc a récemment été publié, établissant le lien entre l'augmentation de la capacité financière de l'UE et le besoin d'assurer que l'intérêt financier de l'UE est protégé.

Cette architecture holistique traverse un cycle complet : prévention de fraude, détection de fraude, phases de prosecution, et, remarquablement, systèmes de récupération d'argent volé. La Commission propose une approche vraiment holistique considérant tous les aspects du processus de prévention.

De plus, la Commission intègre déjà l'idée d'une future Autorité douanière de l'UE, dont le principe a été adopté en 2023, visant à assurer que les droits de douane sont correctement collectés. Liège, en Belgique, est candidate pour être le siège de cette autorité. Intéressamment, Liège se présente en soulignant qu'elle est entre Bruxelles, Strasbourg et Luxembourg, trois villes où existent des processus d'imputabilité, formant potentiellement un "écosystème d'imputabilité" européen.

Discipline budgétaire de l'UE envers les États membres

Context général

L'UE construit de plus en plus de règles, lois et processus affectant la façon dont les États membres gèrent leurs finances et organisent leur budget. Cette discipline budgétaire est particulièrement applicable aux États de la zone euro, bien qu'elle affecte tous les membres. L'UE opère selon une doctrine selon laquelle les différents marchés et acteurs politiques doivent œuvrer ensemble vers une croissance économique avec un cadre de responsabilité sociale.

Cependant, le traité actuel ne peut pas être facilement révisé, car il n'existe pas un accord et un consensus pour modifier les traités. L'UE doit donc travailler avec les traités tels qu'ils existent, bien qu'ils puissent avoir des limitations. Ces limitations exigent créativité et inventivité, parfois allant au-delà du texte même des traités. Récemment, cela a créé des défis supplémentaires devant la Cour de justice, car cette créativité a pu aller trop loin.

Origines historiques : hyperinflation et Règle d'Or

La pensée contemporaine sur les règles budgétaires remonte à des événements historiques spécifiques. Après la Seconde Guerre mondiale, les traumatismes de l'hyperinflation en Allemagne et la montée du nazisme ont profondément marqué la pensée sur les relations entre marchés et États. La crainte de la répétition de ces événements demeure. Même récemment, il y a eu de grandes protestations contre l'AfD en Allemagne, le parti d'extrême droite établi en 2011 comme expression politique de la résistance allemande au soutien financier aux autres pays.

En 1971, l'étalon-or a été abandonné (fin de l'accord de Bretton Woods), marquant un tournant. Même si c'était un événement international, cela a eu des implications pour les pays membres des Communautés économiques européennes qui voulaient reproduire certains éléments de l'étalon-or dans leurs transactions économiques mutuelles.

La solution initiale était le Serpent monétaire, un système où les devises pouvaient changer de valeur mais seulement dans certaines bandes, limitant les risques de change. C'était un système plutôt piloté par le marché. Cet arrangement s'est effondré à plusieurs reprises, particulièrement après que le Royaume-Uni et l'Irlande aient adhéré.

La chute du mur de Berlin et le traité de Maastricht

Un moment pivot a été la chute du mur de Berlin en 1989. Les trois principaux acteurs politiques de l'époque - le Président Mitterrand (France), le Premier ministre Thatcher (Royaume-Uni), et le Ministre des Finances allemand - se sont réunis pour discuter de la réunification allemande. Celle-ci représentait potentiellement une économie très importante sur le continent, menaçant potentiellement les économies française et britannique. La solution négociée a été le développement de l'Euro (à l'époque l'ECU) comme monnaie unique unique pour maintenir l'équilibre économique.

Beaucoup des décisions majeures des années 1989-1992 étaient des décisions politiques inscrites dans le Traité de Maastricht. Ces décisions auraient pu être différentes - c'étaient des choix politiques spécifiques face à la volonté de réunification.

Les trois outils économiques d'État et leur répartition en UE

Trois niveaux d'intervention économique

Normalement, un État peut intervenir dans son économie de trois manières :

1. Politique économique : ciblant l'emploi et le marché du travail. L'État peut rendre l'accès au marché du travail plus facile ou plus difficile pour certains groupes. Il peut aussi attirer l'investissement, soit via son propre investissement d'État, soit en encourageant les institutions de crédit et autres acteurs privés. Cela peut inclure l'attraction d'investissements étrangers, tels que des investissements chinois ou du Moyen-Orient, ce qui peut déclencher croissance économique et création de revenu.
2. Politique monétaire : visant la stabilité des prix pour éviter l'inflation excessive. L'État peut assurer un niveau de stabilité des prix.
3. Politique budgétaire : par laquelle l'État dépense l'argent des impôts collectés sur des secteurs spécifiques (pharmaceutique, spatial, etc.), aidant des parties de l'économie à croître et générant de la richesse.

Normalement, un gouvernement avec son parlement dispose de ces trois outils et peut décider lequel utiliser en cas de crise économique. Les experts identifient typiquement le problème principal et proposent les instruments les plus appropriés.

Asymétrie dans la distribution des pouvoirs en UE

Cependant, avec un projet d'union monétaire, la question s'est posée : comment allouer ces trois outils entre les niveaux nationaux et européens ? Il y avait deux visions :

• Une première position : d'abord mettre en place une monnaie commune, car circulant entre les États membres, cela déclencherait une convergence économique entre les économies via les mains invisibles du marché.
• Une deuxième position : d'abord assurer que les économies sont beaucoup plus proches et alignées, puis mettre en place la monnaie commune.

La décision fut contre-intuitive : la monnaie unique arriverait en premier, et les économies convergeraient à travers les forces du marché. Cette approche a impliqué une répartition asymétrique des trois outils :

• Politique monétaire : transférée au niveau de l'UE, administrée par la Banque centrale européenne
• Politique économique : reste au niveau national
• Politique budgétaire : reste au niveau national, mais avec coordination croissante de l'UE

Cette répartition asymétrique persiste jusqu'aujourd'hui. Un problème central demeure : comment trois outils censés être complémentaires peuvent-ils fonctionner efficacement quand un se trouve au niveau de l'UE et deux demeurent (principalement) au niveau national ?

Discipline budgétaire : Market Discipline vs. Règles Légales

Questions fondamentales de gouvernance économique

Lors de la négociation de la structure économique de l'UE, une question centrale était : faut-il se fier simplement aux marchés financiers pour discipliner les États, ou un système juridique détaillé était-il nécessaire ?

La réponse adoptée a été : les deux, mais d'une manière particulière. La politique budgétaire demeure largement au niveau des États membres, mais l'UE maintiendra un certain regard sur ce que les États membres décident en matière budgétaire. L'idée est que les États membres gardent la responsabilité primaire, mais il y aura coordination pour essayer d'assurer qu'ils vont dans la même direction.

La logique derrière la discipline de marché

La logique derrière le système : les politiciens élus peuvent, quand leurs mandats touchent à leur fin, être tentés de prendre des décisions budgétaires maximisant leur probabilité de réélection. Cela peut impliquer des dépenses rapides et l'augmentation des allocations sociales ou des allègements fiscaux. Cette orientation à court terme est une réalité politique reconnue.

En 2024, année électorale majeure pour les États-Unis et d'autres pays, le président du FMI a mis en garde que les années 2024 seraient difficiles en raison de cette dispersion de décisions électorales. En Belgique, en 2024, le gouvernement a pris des mesures budgétaires soutenant les factures énergétiques des citoyens. La Commission européenne a examiné ces mesures et a déclaré qu'elles n'étaient pas économiquement saines, prises simplement pour courtiser les électeurs avant les élections. La Commission a demandé à la Belgique de retirer ces dispositions ; la Belgique a refusé, et quelques mois plus tard, le budget a been revised et la Commission a dû initier une procédure déficit excessif.

L'UE, à travers la coordination de la politique budgétaire, vise à aller au-delà du court terme. Au lieu de se concentrer simplement sur les quelques mois précédant les élections, l'UE essaie de planifier sur trois à quatre à cinq ans, cherchant une perspective légèrement plus long terme.

Concept de Règles Fiscales

L'UE injecte dans nos systèmes des règles fiscales, qui sont essentiellement des contraintes sur la façon dont un État, un gouvernement, formule sa politique fiscale en termes de fiscalité et de dépenses. Des nombres sont définis, visant à façonner et limiter les dépenses gouvernementales pendant une période donnée. Fondamentalement, il y a une contrainte mesurée de manière plus ou moins objective.

La définition des règles fiscales ne préjuge pas leur nature juridique. Les règles peuvent être constitutionnelles, statutaires, ou prendre d'autres formes. Ce qui compte est la technique de limitation.

Les règles fiscales peuvent prendre de nombreuses formes différentes :

• Contrainte sur le montant dépensé
• Contrainte sur le montant prélevé en impôt
• Contrainte sur le montant dû par le gouvernement
• Exigence d'équilibre budgétaire
• Application annuelle ou sur une période prolongée (deux, trois, quatre ans ou un cycle électoral)

Intéressamment, selon les données du FMI, les nations modernes ont généralement certaines formes de règles fiscales. Ces règles servent de signaux pour les investisseurs, indiquant quels sont les objectifs d'un gouvernement quand il établit son budget.

La logique est celle-ci : un gouvernement déclare publiquement que son objectif pour les cinq prochaines années est un budget équilibré, par exemple. Il peut y avoir une petite crise, mais ce qu'il communique c'est sa cible. Si le gouvernement ne la rencontre pas, il doit justifier pourquoi - peut-être à cause de la guerre ukrainienne ou d'une autre perturbation - et expliquer comment il compte y parvenir. Cette logique de communication envers les marchés financiers n'est pas seulement une question technique, c'est aussi une logique d'imputabilité devant le Parlement pour justifier les décisions prises.

Règles Fiscales et Protocole 12

Origines des chiffres clés

Le Protocole 12 du traité établit les indicateurs clés des règles fiscales :

• 3% du déficit par rapport au PIB
• 60% de la dette publique par rapport au PIB

Ces chiffres particuliers résultent de calculs faits autour de 1992-1993. À l'époque, la situation dans les États membres était approximativement à ces niveaux. Voici la logique : si un déficit de 3% conduisait à une croissance de 5% (ce qui était l'hypothèse de l'époque), et si on supposait une accumulation de dette au fil des années, on atteindrait environ 60% de dette. Ces chiffres avaient une logique à l'époque, bien qu'elle repose sur des suppositions économiques spécifiques.

Les chiffres n'étaient pas perçus à l'époque comme des contraintes impossibles. C'était perçu comme réaliste. Cependant, ce qui s'est réellement passé est très différent. La croissance de 5% ne s'est jamais vraiment matérialisée au niveau de l'UE, restant plutôt autour de 3% en moyenne. Cela signifie que les suppositions initiales sous-jacentes à ces chiffres n'ont pas tenu.

Pacte de stabilité et de croissance

L'UE s'est rendu compte que d'avoir simplement le Protocole 12 sur le papier n'était pas suffisant. Sans systèmes pour assurer l'application des règles, ce n'était que du papier. En 1997, les États membres de l'UE ont adopté le Pacte de stabilité et de croissance, un ensemble d'instruments contenant : une déclaration politique (simple guidance politique) et deux régulations.

La déclaration politique stipulait clairement que le Pacte était un guidance politique visant à assurer que les États membres restent proches de l'équilibre budgétaire à moyen terme. La Commission et le Conseil s'engageaient à soutenir les États membres dans l'atteinte de leurs objectifs.

Le Pacte contient deux éléments complémentaires :

• Aspect préventif : prendre des mesures pour assurer autant que possible l'atteinte des cibles
• Aspect correctif : mesures, sanctions, et processus quand un État membre ne respecte pas les cibles

Évolution des règles fiscales

Évolution depuis 1997

Bien que les détails du système aient évolué depuis 1997, les deux piliers complémentaires (prévention et correction) demeurent. Des innovations ont été introduites :

• Harmonisation comptable : pour que les chiffres 3% et 60% aient une signification comparable, les États membres devaient adopter des systèmes comptables similaires. En 1995-1997, l'Allemagne, la France, le Royaume-Uni et l'Irlande n'avaient pas les mêmes techniques comptables. Les éléments étaient comptabilisés différemment. Assurer la comparabilité a exigé une convergence comptable progressive.
• Synchronisation des calendriers budgétaires : assurer que les calendriers budgétaires étaient uniformes (année civile complète pour tous).

Au-delà, pendant la crise financière, l'UE a réalisé qu'elle ne pouvait pas faire entièrement confiance aux gouvernements pour leurs déclarations de déficits. Il y avait des statistiques potentiellement incorrectes, des prévisions irréalistes, des divergences d'informations. L'UE a donc développé un système d'indépendance statistique et de corps comptables pour examiner les comptes gouvernementaux et assurer que l'information est sincère, correcte, basée sur la vérité.

La Grèce a été trouvée en violation de ce principe. Une région en Espagne n'a pas respecté ce principe et a été condamnée par la Cour de justice à une amende pour absence de comptes sincères. L'UE construisait donc des corps d'experts indépendants pour assurer l'exactitude des comptes, que les prévisions sont méthodologiquement saines et réalistes.

Semestre Européen

Coordination pluriannuelle

Développé pendant la crise financière, le Semestre européen assure que les calendriers budgétaires sont synchronisés temporellement et en termes de planification globale. En commençant deux ans d'avance (si le budget est 2026, la planification commence en automne 2024), la Commission pose des objectifs de priorités économiques pour les trois années suivantes.

La Commission émet alors des lignes directrices globales. Les États membres doivent retourner à la Commission avec une présentation de leurs principales politiques pour rencontrer les priorités fixées. La Commission émet ensuite des recommandations pour chaque État membre. Les États membres ne sont pas légalement obligés de se conformer, mais les conséquences sont que s'ils ne suivent pas, il leur sera plus difficile de justifier s'ils ne rencontrent pas les cibles budgétaires de 3% ou 60%.

Typiquement, les réformes proposées par la Commission incluent des réformes des pensions (particulièrement souvent en France) ou des réductions des services civils. Les États élaborent des plans de réforme, la Commission réagit avec des commentaires, puis les procédures nationales budgétaires sont suivies, avec les budgets normalement adoptés avant le 31 décembre de l'année précédente.

Procédure de Déficit Excessif

Mécanisme et application

Quand un État membre n'atteint pas les cibles de 3% ou 60%, une procédure de déficit excessif peut être engagée. Établie en 1997, cette procédure a évolué. Actuellement, l'objectif officiel est plutôt une réduction du déficit gouvernemental d'une certaine valeur chaque année.

La Commission peut détecter les déficits excessifs, car elle reçoit tous les comptes et budgets. Elle dispose d'une certaine discrétion mais recommandera généralement au Conseil les mesures pour aider l'État à atteindre un budget plus équilibré. Le Conseil décide de la recommandation. Alors commence une période durant laquelle l'État membre doit retourner tous les 3 ou 6 mois avec ses réformes, expliquant comment il implante les recommandations A, B, C. Finalement, la Commission affirme que le déficit n'est plus excessif et recommande l'abrogation de la procédure.

Flexibilité intégrée

Bien que stricte en apparence, la procédure contient de la flexibilité. Un État peut soutenir que le problème de dette provient d'un événement inhabituel ou d'un grave ralentissement économique hors de son contrôle. Dans ce cas, l'État n'a pas besoin de la procédure spécifique. Cela s'est produit en 2015 lors de la crise migratoire syro-irakienne en Allemagne et plus récemment avec les réfugiés ukrainiens. Des clauses d'urgence ont été invoquées permettant à plusieurs pays de aller au-delà des cibles.

Quand un État n'obéit pas à la procédure établie, des sanctions peuvent être imposées : amendes, dépôts porteurs d'intérêts, etc. Il semble contre-intuitif qu'un État luttant avec son budget doive payer une amende à l'UE parce qu'il lutte avec ses finances publiques. Le système de fines n'a pas été régulièrement appliqué. La suspension de certains fonds européens a été appliquée dans certains cas, mais différemment.

Initialement, le système exigeait qu'une majorité qualifiée au Conseil approuve les procédures excessives recommandées par la Commission, ce qui était parfois difficile à atteindre. Maintenant, le système est légèrement plus crédible car la Commission est bien plus en charge de la procédure.

Crise de la dette souveraine et transformations légales

Contexte et mise en place initiale

La crise de la dette souveraine européenne a éclaté par la suite. Le contexte immédiat était une suite complexe d'événements. Avant 2008, la situation, avec du recul, montrait des problèmes croissants : bulles immobilières dans certains pays (Espagne, Irlande), déficits budgétaires croissants, endettement croissant. Beaucoup de cela a été masqué par la convergence des taux d'intérêt en raison de l'adoption de l'euro.

Puis arrivé 2007-2008, la crise des subprimes aux États-Unis a éclaté. Les véhicules financiers sophistiqués développés aux États-Unis se sont effondrés. Les banques américaines ont échoué. Les contreparties européennes - les banques européennes - ont subi des problèmes. Progressivement, un effet de contagion a affecté les États européens. Quand une banque importante affrontait des difficultés financières, les banques centrales nationales étaient tentées de les aider (bail-out). Cela a placé la dette de ces banques sur les bilans des États.

Cela a créé une boucle de rétroaction négative : les États, affaiblissant leur position fiscale, se sont trouvés dans une mauvaise position sur les marchés financiers. Leurs coûts d'emprunt ont grimpé. La situation s'est spiralée négativement, affectant particulièrement la Grèce, le Portugal, l'Espagne, Chypre et l'Irlande.

Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance

Immédiatement, le problème politique s'est posé : pourrait-on réformer le Traité sur le fonctionnement de l'UE pour permettre des mécanismes de soutien ? Certains États, particulièrement non-européens ou non-membres de la zone euro (le Royaume-Uni, le Danemark), se sont opposés à une réforme du Traité de Lisbonne. Incapables de réformer par la voie ordinaire, les États de la zone euro ont adopté une approche créative.

En 2012, les États de la zone euro (23 à l'époque) ont négocié un traité parallèle au Traité de Lisbonne : le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance. Ce traité fonctionnait à côté du traité existant, contournant l'obligation de révision qui aurait exigé l'accord de tous les États membres.

Ce traité établissait les principes selon lesquels, face aux problèmes de la Grèce et de pays similaires pour rembourser leurs dettes, les États membres devaient être beaucoup plus concentrés sur l'équilibre de leurs finances publiques. L'Allemagne, avait changé sa Constitution en 2009 pour enchâsser la "Règle d'Or" (la nécessité d'équilibre budgétaire). Voyant que ce traité pourrait contourner ce principe, certains groupes en Allemagne ont contesté la constitutionnalité du traité devant la Cour constitutionnelle allemande (Bundesverfassungsgericht).

Jugement allemand et conditions imposées

La Cour constitutionnelle allemande a reconnu les préoccupations mais a accepté la constitutionnalité du traité sous deux conditions :

1. L'Allemagne avait accepté de fournir une certaine pourcentage du capital du mécanisme créé (37% initialement, avec des calculs basés sur le PIB et la population). La Cour a dit que ne pouvaient être demandés à l'Allemagne que le montant explicitement consenti. Si plus d'argent était nécessaire, il faudrait retourner au Bundestag.
2. En Allemagne existe un principe constitutionnel de démocratie que la Cour voit comme ayant force contraignante. Le traité ne peut pas affaiblir ce principe démocratique. Cela signifie que le Bundestag devait rester complètement et totalement informé des décisions du mécanisme. La responsabilité politique devait être maintenue.

Ces conditions ont été acceptées par les États de la zone euro dans une déclaration, confortant leur acceptation par l'Allemagne.

Le Mécanisme Européen de Stabilité

Le résultat a été la création du Mécanisme Européen de Stabilité (MES), une institution ad hoc fonctionnant parallèlement au traité de Lisbonne. C'est un "véhicule à usage spécial" avec un conseil de direction et un conseil des gouverneurs prenant des décisions pour aider les États membres via des prêts directs, des prêts pour aider les banques, ou d'autres interventions de marché.

Structurellement, c'est complexe : le mécanisme a sa propre gouvernance interne, mais une gamme étendue d'interventions est confiée à la Commission européenne. La Commission examine les détails comptables des États membres affrontant la crise et aide à gérer l'utilisation des fonds. Légalement, c'est paradoxal : un traité fonctionnant en parallèle au traité principal, avec une gouvernance interne, mais confiant beaucoup à la Commission.

Défi irlandais et réinterprétation de l'Article 125

En Irlande, un individu, M. Pringle, a contesté la constitutionnalité des dispositions mettant en œuvre le traité du MES. Cette affaire était critique car elle allait mener à une réinterprétation de l'Article 125 du traité (clause de "no-bailout").

Les questions étaient : le traité du MES pouvait-il être adopté parallèlement au traité de Lisbonne ? Était-ce un contournement de l'interdiction du no-bailout ?

La Cour de justice a voulu sauver le traité et la zone euro. Elle a adopté une interprétation généreuse :

• Les États membres sont compétents pour la politique économique, et le traité du MES en était une expression.
• Le mécanisme visait la stabilité de la zone euro, distinct de la stabilité des prix (politique monétaire).
• Un acte de politique économique ne peut pas être traité comme équivalent à une mesure de politique monétaire simplement parce qu'il a des effets indirects sur la stabilité du change.
• Donc, les États demeurent compétents pour cette question.

Sur la question du no-bailout (Article 125) : la Cour a examiné l'historique préparatoire. L'idée n'était pas d'interdire complètement l'assistance financière, mais d'assurer que les États membres suivent une politique budgétaire saine. Discipline budgétaire signifie que la logique du marché s'applique : le marché discipline.

Regardant le traité du MES : les États recevant de l'aide doivent rembourser les dettes. Oui, le MES emprunte pour la Grèce, mais cet argent doit être remboursé selon certaines conditions. Les conditions sont posées par les marchés financiers. Donc, la discipline de marché persiste, et l'Article 125 n'est pas violé.

C'est un équilibre délicat : la Cour essaie de sauver le traité tout en préservant certains principes. L'effet est que la Court reconnaît que le no-bailout n'interdit pas l'assistance structurée avec conditions sévères.

Eurogroupe et sa nature juridique

Une question connexe concernait l'Eurogroupe, le groupe des ministres des Finances de la zone euro se réunissant approximativement mensuellement. Les décisions d'assister la Grèce, de prêter aux États, d'intervenir sur les marchés n'étaient pas seulement prises par la Commission, mais par la "Troïka" : Commission, FMI, et membres de l'Eurogroupe.

L'Eurogroupe est reconnu dans le Protocole 14 au traité de Lisbonne, mais sa nature exacte était ambiguë. La Cour de justice a examiné si l'Eurogroupe était une institution de l'UE. Elle a conclu : oui, il est un organe établi par les traités contribuant aux objectifs de l'UE, reconnu dans le Protocole 14. Mais il reste informal, fondamentalement intergouvernemental, et donc pas une institution de l'UE en termes de légalité justiciable. Les actes de l'Eurogroupe sont des "paroles politiques", non pas de nature juridique que la Cour peut examiner. Cela signifie que les décisions de l'Eurogroupe, bien qu'elles aient des effets politiques majeurs, ne sont pas contrôlables juridiquement par la Cour de justice.

Mémorandums d'accord

Parallèlement aux traités formels, il y a des documents supportant les transferts d'argent : mémorandums d'accord entre les organes du MES et les États membres. Ces documents expliquent quand l'argent sera payé, les taux d'intérêt, les possibilités de renégociation. Leur statut légal était ambigu.

La Cour de justice a statué que ces mémorandums n'implémentent pas la loi de l'UE. Si un différend surgissait (par exemple, entre un État et le MES), ce n'était pas de la compétence de la Cour de justice. C'était un vide juridique potentiel : aucune clause de juridiction claire dans les premiers mémorandums n'indiquait quel juge aurait compétence.

Dans un cas connexe impliquant la Roumanie (non-membre de la zone euro), la Cour a accepté d'interpréter les mémorandums. Mais encore, l'interprétation est différente de l'annulation : si elle était invalide, cela aurait des conséquences financières. L'interprétation seule n'implique pas de conséquences nullificatrices.

Crise souveraine et questions démocratiques

Le référendum grec

Au cœur de la crise, un événement démocratique significatif s'est déroulé. Plusieurs "renflouements" ont affecté la Grèce entre 2008 et 2018. Chaque renflouement impliquait des transferts d'argent mais aussi des réformes exigées : réforme de la fonction publique, réforme des pensions, réductions des allocations sociales. Des décisions politiques majeures étaient dictées par la Troïka.

En 2015, un changement de gouvernement est survenu. Un parti plus de gauche, résistant aux réformes exigées, a organisé un référendum pour demander aux Grecs s'ils acceptaient les conditions. Le référendum a rejeté les conditions. Néanmoins, après quelques mois d'allers-retours, les réformes demeurent essentiellement les mêmes. Il n'y a eu aucun changement substantiel. C'est un exemple où la volonté démocratique d'un peuple, clairement exprimée, a été éludée au nom des nécessités financières.

Implications du FMI

L'inclusion du FMI dans la Troïka révèle des enjeux géopolitiques. Le FMI était historiquement engagé dans des pays du "tiers-monde" et de l'hémisphère sud. Le FMI a été amené parce que les crises européennes avaient des implications internationales (crise financière mondiale). Cependant, intéressamment, le FMI n'a pas aidé la Hongrie, qui n'est pas un membre de la zone euro. Bien que la Hongrie soit membre de l'UE et affrontait des problèmes économiques, elle n'a reçu ni aide du FMI ni aide de la BCE. Cela a contribué à l'émergence d'Orbán et du sentiment anti-UE en Hongrie : l'idée que les voisins de la zone euro recevaient de l'aide tandis qu'un pays membre de l'UE ne la recevait pas a alimenté le ressentiment politique.

Crise de COVID-19 et changements de paradigme

Réaction immédiate et mesures d'urgence

La crise de COVID-19 a marqué un tournant. Contrairement à la crise de la dette souveraine, qui était perçue (au moins par certains, notamment l'Allemagne) comme résultant de décisions immorales ou irresponsables par certains États, COVID-19 était clairement un choc externe symétrique - personne n'était responsable. L'Italie a été frappée brutalement ; toute nation aurait pu l'être. Il y avait une reconnaissance politique explicite que c'était un événement exceptionnel exigeant une réponse solidaire.

Initialement, l'UE a réactivé les outils existants (achat d'obligations par la BCE) puis a suspendu les régles de discipline budgétaire. Entre mars 2020 et décembre 2024, les procédures budgétaires ont continué (la Commission voulait rester informée), mais les objectifs de 3% et 60% n'étaient pas applicables. Il n'y avait pas de menaces de fines ou de recommandations coercitives pour forcer la conformité. La Commission a adopté une approche beaucoup plus flexible.

L'UE a aussi utilisé d'autres outils : un instrument (SURE) pour l'atténuation des risques de chômage, fournissant une protection sociale des travailleurs, chose normalement peu caractéristique de l'approche de l'UE. Cela reflétait une tournée plus keynésienne (intervention d'État durant les crises économiques).

NextGenerationEU et RRF

Après quelques mois de mesures d'urgence, l'UE a adopté une approche plus stratégique. Le NextGenerationEU et la Facility for Recovery and Resilience ont été créés. L'UE s'est rendu compte que certains pays avaient besoin d'un soutien financier plus robuste.

NextGenerationEU est intéressant car elle est partiellement "off-budget", n'occupant pas les revenus et dépenses budgétaires suivant l'approche budgétaire classique. Cependant, elle suit le Règlement financier et inclut des subventions et des prêts. Les subventions sont accordées sans remboursement. Les prêts doivent être remboursés, et la condition pour les prêts était l'acceptation de certaines réformes.

La capacité de 750 milliards d'euros était significative. Pour la financer, l'UE a dû emprunter sur les marchés financiers. Pour la première fois, l'UE empruntait un montant si massif. Cela rendait possible les instruments NextGenerationEU, mais cela soulevait aussi des questions : est-ce une transformation durable de la structure financière de l'UE en quelque chose de plus fédéral ?

Le Règlement établit que ce financement est exceptionnel et temporaire, limité aux années 2020-2026 pour la dépense. Cependant, le remboursement s'étendra sur des décennies. C'est une vision temporaire mais avec des implications long-terme. Est-ce vraiment une exception, ou un précédent pour des interventions futures ?

Financement de l'Ukraine

Il y a des indications : depuis COVID, face à la guerre en Ukraine, l'UE réutilise les techniques développées. Les obligations émises par l'UE pour NextGenerationEU, les obligations pour l'Ukraine, et d'autres sont toutes les mêmes instruments sur le marché financier. La Commission émet des obligations sans distinction de destination, puis alloue les fonds.

L'Ukraine reçoit via un instrument spécifique, incluant des subventions directes pour le soutien militaire, des composantes liées aux investissements ukrainiens, et des composantes pour la future accession à l'UE. Des conditions sont attachées : une commission de surveillance, un plan d'administration réformatrice. Ukraine, pays à haut risque de corruption, reçoit 33 milliards d'euros avec des processus de suivi robustes.

Cette réutilisation des techniques pour la réponse à l'Ukraine suggère que ce qui était "exceptionnel" pour COVID devient un modèle réplicable pour les crises futures.

Réforme de la Gouvernance Économique Européenne

Évolution du Pacte de Stabilité et de Croissance

Le Pacte de Stabilité et de Croissance, créé en 1997, a été appliqué de manière inconsistente. Plusieurs problèmes s'étaient accumulés :

• Tous les États membres, à un moment ou à un autre, ont échoué à rencontrer les cibles de 3% et 60%. Si 27 ou 28 États sur 28 échouent continuellement, il y a un problème avec les cibles elles-mêmes ou leur interprétation.
• Les cibles techniques précises étaient controversées politiquement, même si on ne peut pas les accuser d'être politiquement influencées. Le système semblait imprévisible.
• Il y a eu des moments où des flexibilités étaient nécessaires (2015, COVID-19), entraînant des suspensions du système.
• La Cour constitutionnelle allemande, en 2022, a signalé que bien que NextGenerationEU soit légalement valide, il y avait une préoccupation : une partie était basée sur une disposition de cohésion économique et sociale, mais l'argent allait aussi à des objectifs clima...tiques et numériques non couverts par cette base juridique. La Cour signalait que le contrôle constitutionnel futur pourrait être plus strict.

Ces préoccupations ont conduit à des négociations portant sur la réforme de la Gouvernance Économique Européenne, conclues récemment.

Nouveau cadre flexible

La réforme de 2024-2025 maintient les cibles de 3% (déficit) et 60% (dette), mais les transforme de cibles dures qui doivent être rencontrées à des objectifs à rencontrer via dialogue technique et plans sur mesure. Plutôt qu'une approche unique pour tous les États, la Commission engage maintenant les États membres individuellement, examinant leurs positions spécifiques et négociant des plans pour les ramener graduellemment aux cibles.

Le cadre temporel standard pour retourner aux cibles est maintenant quatre ans, mais certains États, dont la Belgique, peuvent demander une extension jusqu'à sept ans. L'idée est que les cibles demeurent importantes, mais le chemin pour les atteindre est individualisé et soutenu. Aucune recette unique.

Interestingly, il existe une clause d'échappatoire générale : si une grande crise survient, le système peut être suspendu. En outre, les États peuvent individuellement demander une clause d'échappatoire si les circonstances justifient une déviation temporaire. 19 États ont déjà demandé l'application de la clause d'échappatoire, citant le besoin de dépenser pour la défense. La Belgique a obtenu sa clause d'échappatoire pour 2025-2028, permettant une dépense de défense accrue.

Conseil budgétaire fiscal européen indépendant

Un développement intéressant : le Conseil budgétaire fiscal européen, formellement reconnu désormais. Ce conseil de cinq à six experts indépendants surveille les méthodologies des États et de la Commission, examine les hypothèses économiques, et détecte les biais systématiques (par exemple, certains pays étant systématiquement trop optimistes dans leurs prévisions). Le conseil aide à tracer où les erreurs se produisent, pourquoi, et comment corriger les méthodologies. C'est une incorporation d'expertise financière indépendante.

Crise de l'État de droit et conditionnel budgétaire

Contexte : "Frugals" et exigences de conditions

Les pays dits "frugaux" (Pays-Bas, Suède, Allemagne, Autriche), traditionnels contributeurs nets à l'UE, se sont inquiétés de l'ampleur des dépenses NextGenerationEU (750 milliards d'euros). Bien qu'ils aient reconnu les besoins, ils ont insisté : cet argent massif, provenant de tous les contribuables, doit être dépensé correctement, en conformité avec les règles financières, sans enrichir les corrompus.

La condition politique qu'ils ont négociée : une régulation sur la conditionnalité budgétaire liant les fonds de l'UE au respect de l'État de droit.

Régulation sur la conditionnalité budgétaire

Cette régulation établit que quand l'UE fournit des fonds dépensés par des pays, l'argent doit être utilisé conformément au Règlement financier et aux normes d'administration saine. Fondamentalement, l'argent doit être dépensé pour ses objectifs prévus, selon les procédures administratives, selon les principes de bonne gestion.

La régulation peut être déclenchée quand un pays ne dépense pas l'argent en conformité avec l'État de droit. La régulation définit les brèches de l'État de droit incluant : l'indépendance de la magistrature, la prévention des décisions arbitraires, et l'effectivité des recours légaux.

Cependant, il y a une ambiguïté. Les définitions d'État de droit sont générales ("il ne peut y avoir de démocratie sans État de droit"). Mais les mesures concrètes que la Commission peut prendre concernent spécifiquement comment l'argent de l'UE est géré: l'indépendance des autorités fiscales nationales, l'effectivité du contrôle financier, des enquêtes, des systèmes de prosecution pour les intérêts financiers de l'UE.

La question dédoublée est : s'agit-il d'une protection légitime des intérêts financiers de l'UE (s'assurer que l'argent n'est pas gaspillé), ou est-ce un mécanisme pour punir les pays qui ont des positions politiques différentes (notamment la Hongrie et la Pologne) ?

Désaffication de légalité en Pologne et Hongrie

La Pologne et la Hongrie ont contesté la régulation devant la Cour de justice. Leur argument : la base juridique était invalide ; la régulation contournait l'exigence d'unanimité dans l'Article 7 du Traité (révisions de traité dure). La Commission contesta, arguant que l'Article 3.2 du traité (budget) était une base adéquate, car la régulation concernait la protection des intérêts financiers de l'UE.

La Cour de justice accepta la validité de la régulation. Cependant, elle fit une constatation clé : le budget de l'UE repose sur un principe de confiance mutuelle entre États membres. Ce budget est une ressource commune à tous, et les États doivent se faire confiance que chacun respecte l'État de droit et met en œuvre le budget régulièrement. Sans cette confiance, le système s'effondre. Cela invoque la solidarité entre États membres, un appel rare à ce principe au niveau de l'UE.

Cependant, la Cour exigea aussi que la Commission établisse des procédures garantissant aux États une procédure juste, indépendante et impartiale si leur financ...ement était suspendu. Ce requérement n'était pas explicite dans la régulation elle-même.

Application pratique : Pologne vs. Hongrie

Après la Cour des Cour de justice, la Pologne a tenu des élections, un nouveau gouvernement a pris le pouvoir, et la Commission a décidé de ne pas déclencher la régulation. La Pologne a accédé aux fonds sans problème.

La Hongrie a affronté une situation bien différente. La Commission a recommandé de suspendre 60% des fonds de NextGenerationEU pour la Hongrie. Après révision, le pourcentage est devenu 55%. La Hongrie a déclaré 17 problèmes à résoudre : corruption, régulation des marchés publics, indépendance de la magistrature, schémas monétaires. La suspension s'est prolongée.

Ultérieurement, il y avait une négociation sur l'élargissement de l'UE à l'Ukraine. Viktor Orbán, ministre hongrois, était fortement opposé. Le soir avant la réunion du Conseil, le gouvernement hongrois s'est retiré de la salle et les autres États ont accepté des pré-négociations d'élargissement. Et coincidentiellement, juste avant cela, la Commission avait débloqué une portion substantielle (mais non totale) des fonds suspendus. Le Parlement européen a trouvé cela transactionnel et a contesté la décision devant la Cour. La décision de l'Avocat général a récemment recommandé l'annulation de la libération de fonds.

C'est un exemple de comment les conditions budgétaires interagissent avec les politiques plus larges, ouvrant le chemin à la légitimité de ces conditions.

Dépenses de défense et financement européen

Importance stratégique croissante

Une développement majeur dans le paysage financier de l'UE est l'augmentation des dépenses de défense, en réaction à la guerre en Ukraine et aux préoccupations géopolitiques plus larges. Historiquement, la défense était le domaine qui recevait le moins d'attention et de financement au niveau de l'UE.

Articles fondamentaux du traité et structure

L'Article 41.2 du traité de Lisbonne établit que les dépenses militaires et de défense pour les opérations conjointes ne sont pas financées par le budget de l'UE, mais par les budgets des États membres selon des arrangements entre eux. Essentiellement, quand les États opèrent ensemble (par exemple, en Afrique ou aux Balkans), chacun finance ses propres soldats, et une coordination minimale n'est pas cofinancée par l'UE.

Cela signifie que les dépenses de défense au niveau de l'UE ont historiquement été très réduites - en 2021, seulement environ 1% du budget total.

Facilité Paix Européenne et Financement Ukraine

Cependant, des "poches" de financement existent et grandissent. L'Facilité Paix Européenne a été établie en 2021 (travaux préparatoires remontant au milieu de la décennie). C'est un instrument "off-budget" basé sur l'Article 41.2, administré par la Commission mais responsable devant le Conseil. Son montant initial était de 17 milliards d'euros pour la période.

Avant la guerre en Ukraine, cette Facilité finançait diverses opérations de paix et d'assistance en Afrique et ailleurs. Quand la guerre ukrainienne a éclaté, le financement a pivotalement soutenu l'Ukraine avec du soutien militaire massif (11 milliards d'euros déjà dépensés).

Parallèlement, un nouvel instrument spécifiquement pour l'Ukraine a été créé, incluant : soutien militaire immédiat, financement du cadre d'investissement ukrainien, et soutien pour l'accession future à l'UE. Le financement inclut subventions, prêts, et garanties (la Commission garantit les emprunts ukrainiens sur les marchés). Un comité de surveillance assure que l'Ukraine dépense les fonds conformément aux engagements administratifs.

Instrument RAPID et industrie de défense

Un développement stratégique ultérieur : l'instrument RAPID (et travaux connexes), reconnaissant que l'industrie européenne de défense est très fragmentée et qu'il n'existe pas de politique de défense européenne cohérente. Une politique visant à créer une masse critique de procurements de défense pour stimuler une industrie de défense européenne plus forte est envisagée. Cela exigerait un financement coordonné, avec les États ayant la possibilité de demander des fonds pour la procuration de défense conjointe.

Conclusions et tendances futures

Évolution vers une plus grande intégration fiscale

Le système du financement de l'UE a évolué de manière significative. Les débuts du 1970s avec les droits de douane se sont transformés en un système complexe englobant TVA, ressources nationales, et maintenant emprunt. La capacité financière croissante de l'UE, combinée avec une sophistication administrative accrue, soutient effectivement l'hypothèse que l'UE évolue vers quelque chose de plus fédéral.

Les crises (crise de la dette souveraine, COVID-19, guerre en Ukraine) ont catalysé l'innovation institutionnelle. Chaque crise a produit des instruments temporaires qui se sont progressivement institutionnalisés. La ligne entre l'exceptionnel et le normal s'estompe.

Tensions permanentes et défi démocratique

Malgré les progressions, des tensions demeurent : entre solidarité et discipline, entre intégration financière et autonomie nationale, entre efficacité budgétaire et légitimité démocratique. La régulation sur la conditionnalité budgétaire soulevé des questions sur la manière dont les conditions financières et les principes d'État de droit interagissent, et sur le point où la protection des intérêts financiers bascule vers une ingérence politiquement motivée.

Les procédures étudiées montrent comment le droit formel interagit avec les réalités politiques. Les traités déterminent les cadres, mais la pratique révèle des espaces gris où les institutions et les États négocient constamment les limites de leurs pouvoirs.

Questions ouvertes

Parmi les questions persistantes :

• NextGenerationEU et les emprunts associés resteront-ils véritablement temporaires, ou établissent-ils le modèle pour les interventions futures, créant de facto une capacité d'emprunt permanente de l'UE ?
• Comment le Conseil budgétaire fiscal européen indépendant influencera-t-il les méthodologies et les biais systématiques dans la budgétation nationale ?
• La régulation sur la conditionnalité budgétaire deviendra-t-elle un outil d'intégration progressive au-delà du simple contrôle financier, se déplaçant vers une influence plus large sur les politiques nationales ?
• Comment l'UE conciliera-t-elle les demandes croissantes de dépenses de défense avec les objectifs d'équilibre budgétaire et les principes fiscaux existants ?
• Quelle sera l'importance de la participation démocratique (notamment du Parlement européen) dans ces processus budgétaires de plus en plus complexes ?

Ce qui demeure clair est que le financement de l'UE ne constitue pas simplement une question administrativo-technique, mais un terrain où s'affrontent des visions fondamentalement différentes de ce qu'est l'Europe, comment elle devrait fonctionner, et quel équilibre chercher entre l'intégration et la souveraineté.