Droit de l’UE : Fondements et Exercice du Pouvoir

Voiciune synthèse du cours de Droit de l'Union Européenne, présentée comme unefiche de révision.

Section 1 : Rappels historiques de la construction communautaire

1. Les initiatives précédant la construction communautaire

• Idée ancienne : Unification européenne depuis Kant, Victor Hugo ("USA d'Europe").

• Entre-deux-guerres : Pan-européanisme (Coudenhove-Kalergi, 1923), Aristide Briand ("famille européenne").

• Après 1945 : Reconstruction européenne.

  • 1946 : Discoursde Churchill (Zurich) pour une Europe fédérale.

  • 1948 : Traité de Bruxelles (France, RU, Benelux) pour collaboration culturelle et défense collective.

  • Mai 1948 :Congrès de La Haye (dirigeants et société civile).

    • Deux visions :

      • Fédéralistes (Richmond) : États-nations fédérés (USA d'Europe).

      • Unionistes : Union d'États respectant la souveraineté, solidarité politique et diplomatique.

    • "Message aux Européens" : Liberté de circulation, Charte des droits de l'homme, Cour de justice, Assemblée européenne.

  • 1949 : Conseil de l'Europe (Traité de Londres) : Première application concrète, organisation unioniste.

2. La construction communautaire

1. La déclaration Schuman (9 mai 1950) et la création de la CECA

   • Robert Schuman et Jean Monnet.

   • Mise en commun des productions de charbon et d'acier français et allemand pourcréer une solidarité économique et prévenir la guerre.

   • Méthode des "petits pas" : Actions concrètes progressives.

   • Cadre institutionnel spécifique : Soumission à une Haute Autorité (capable d'imposer des décisions).

   • 18 avril 1951 : Traité de Paris, créé la CECA (Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier). Intégration de marché sectoriel.

   • Institutions : Haute Autorité, Assemblée, Conseil des ministres, Cour de justice.

   • Traité de Paris expiré le 23 juillet 2002, mais fondateur de la méthode communautaire.

2. Le Traité de Rome (1957)

   • Juin 1955 : Le Benelux propose un approfondissement de l'intégration.

   • Avril 1955 : Rapport Spaak propose un marché commun et une Communauté Européenne de l'Énergie Atomique.

   • 25 mars 1957: Signature des traités de Rome par les 6 fondateurs, création de la CEE (Communauté Économique Européenne) et de la CEEA (Communauté Européenne de l'Énergie Atomique - Euratom).

   • Trois traités coexistent (CECA, CEE, CEEA) avec des institutions communes (la Commission européenne remplace la Haute Autorité).

3. Le Traité de Maastricht (1992) : Création de l'UE

   • 7 février 1992 : Intégration de la dimension politique.

   • Création de l'Union Européenne (UE).

   • Innovation juridique majeure : Structure en trois piliers :

     • 1er pilier : Communautés européennes (CECA, CEE, CEEA) – Méthode communautaire (droit communautaire).

     • 2e pilier : Politique Étrangère et de Sécurité Commune (PESC)– Intergouvernemental.

     • 3e pilier : Justice et Affaires Intérieures (JAI) – Intergouvernemental.

   • Création de la citoyenneté européenne, principe de la monnaie unique.

4. Les Traités d'Amsterdam (1997) et de Nice (2003) : Évolution de l'UE

   • 2 octobre 1997 : Traité d'Amsterdam. Le 3e pilier (JAI) passe au modèle communautaire.

   • 2003 : Traité de Nice. Règle les questions d'élargissement (de 15 à 25 États).

   • Ces traités modifient les traités existants. La CECA disparait (charbon et acier intégrés au marché commun).

5. Le Traité de Lisbonne (2007)

   • 13 décembre 2007 (entrée en vigueur 1er décembre 2009).

   • Réponse aurejet du projet de Constitution européenne (2005).

   • Fait disparaître et fusionne les Communautés Européennes dans l'Union Européenne. On parle désormais du Droit de l'Union Européenne.

   • Suppression de la structure en piliers, sauf pour la PESC qui reste majoritairement intergouvernementale (décision unanime, sans contrôle supranational strict).

   • Modifie le traité sur l'Union Européenne (TUE) et le traité surle fonctionnement de l'Union Européenne (TFUE).

Section 2 : Le processus décisionnel

1. La procédure législative

• Monopole d'initiative de la Commission Européenne.

• Propositions motivées :

  • Respect du principe de subsidiarité (valeur ajoutée de l'action de l'UE).

  • Respect du principe de proportionnalité (action limitée au nécessaire pour atteindre le but).

• Choix d'une base juridique adéquate (article du traité habilitant l'action), qui détermine la procédure.

a) La procédure législative ordinaire

• Navette entre le Parlement Européen et le Conseil de l'UE.

• Système d'amendement : Adoption requiert le texte dans les mêmes termes.

• Procédure de conciliation si désaccord après deux lectures.

• Troisième lecture : Adoption ou rejet.

b) La procédure législative spéciale

• Prévue par les articles pour des modifications spécifiques.

• LeConseil adopte seul, sans le Parlement Européen (ex: création du Parquet Européen).

• Rarement utilisée.

2. La procédure budgétaire

• Parlement Européen domine leConseil de l'UE.

• Si le Parlement approuve, le budget est approuvé, même en cas de rejet par le Conseil (le Parlement représente les citoyens, légitimité directe).

3. La procédure de conclusion des accords internationaux

• Commission Européenne : Négociatrice.

• Conseil : Adopte les directives de négociation et autorise la signature.

• Parlement Européen : Sonapprobation est indispensable avant la conclusion de l'accord par le Conseil (sauf pour la PESC).

• Accords mixtes (couvrant des domaines nationaux) : Négociation par la Commission sous l'égide du Conseil et des États membres ;approbation des parlements nationaux requise.

• PESC : Le Parlement Européen est seulement informé, pas d'approbation requise.

Partie 1 : La répartition de l'exercice des pouvoirs

Chapitre 1 : Les compétences de l'UE

1. Définition

• Compétence : "Pouvoir d'agir accordé à un titulaire dans un domaine particulier afin de réaliser un but déterminé" (Constantinesco).

• Quatre éléments constitutifs pour une compétence.

2. Perspective historique

• La Cour de justice a joué un rôle majeur dans le développement des compétences européennes par interprétation (en faveur des Communautés/UE).

• Les États membres ont,par la suite, opéré des transferts importants de compétences.

• Le Traité de Lisbonne a clarifié en introduisant une charte de compétence dans les traités.

3. Classification des compétences

• Opposition :

  • Compétences européennes vs compétences retenues (États membres).

  • Compétences européennes visant les États membres (directives) vs compétences européennes visant directement les particuliers (règlements).

  • Compétences explicites (dans les traités) vs compétences implicites (déduites des traités).

  • Compétences d'action (opérationnelle, législative)vs compétences de contrôle (respect du droit de l'UE).

  • Compétences internes vs compétences externes.

4. Compétences et bases juridiques

• L'UE agit sur habilitation des États membres.

• La base juridique est l'article du traité qui habilite l'UE à agir.

• Le choix de la base juridique doit être objectif et appropriéà l'objectif poursuivi.

• Théorie du principal et de l'accessoire (CJCE, 1993) : La base juridique correspond à l'objectif principal.

• Exception : Double objectif équivalent(deux bases juridiques possibles si incompatibilité des procédures, ou si la plus favorable au Parlement est retenue).

5. Bases juridiques et clauses de flexibilité

• Article servant à pallier une lacune (absence de base juridique explicite oude pouvoir attribué).

• Moins utilisé depuis le Traité de Lisbonne.

Section 1 : Les types de compétence

1. Compétences exclusives (Art. 3 TFUE)

   • Seule l'UE peut agir et légiférer. Les États membres ne peuvent plus agir, sauf habilitation.

   • Ex: Union douanière, politique commerciale commune, politique monétaire de la zone euro.

2. Compétences partagées (Art. 4 TFUE)

   • UE et États membres peuvent agir. Les États agissent tant que l'UE n'a pas exercé sa compétence.

   • Principe de préemption : L'action de l'UE primeet les États ne peuvent plus légiférer tant que l'UE agit.

   • Dans certains cas (paragraphes 3 et 4 TFUE), les actions se superposent (agriculture, pêche).

   • Ex: Marché intérieur, politique sociale, agriculture, environnement, transports.

3. Compétences d'appui, de coordination et de complément (Art. 6 TFUE)

   • L'action de l'UE ne vise pas à harmoniser ni à concurrencer l'action nationale, mais à lasoutenir.

   • Souvent via un apport financier, programmes d'action.

   • Ex: Protection et amélioration de la santé humaine, culture, éducation, tourisme.

4. Coordination des politiques économiques et de l'emploi (Art. 5 TFUE)

   • Politiques économiques: Compétence retenue des États membres. L'UE coordonne.

   • Politique monétaire (euro): Compétence partagée forte pour les États membres ayant adopté l'euro.

5. Compétence PESC (Politique Étrangère et de Sécurité Commune - Art. 21-46 TUE)

   • Catégorie et domaine unique. Définie dans le TUE(non le TFUE).

   • Peut aller jusqu'à une défense commune.

   • Méthode intergouvernementale : Unanimité des décisions, Parlement seulement informé, actes non législatifs.

   • Obligation de solidarité politiquemutuelle entre États membres.

   • Absence de compétence de la CJUE en matière de PESC, donc absence de sanction en cas de non-respect.

   • Mise en œuvre par actions européennes et décisions duConseil.

Section 2 : L'attribution des compétences

• Principe d'attribution des compétences : Fondamental depuis la CJCE (ordre juridique basé sur les compétences attribuées).

• CJCE, Costa contre Enel (1964) : Le transfert de compétence est irrévocable et illimité dans le temps.

• Traité de Lisbonne : Introduit la possibilité d'une réattribution des compétences.

A) Les compétences internes

• Définies dans le TFUE (Titre I et troisième partie) et le TUE.

• Objectifs généraux et spéciaux.

B) Les compétences externes

• Trois modalités : Accords internationaux, participation aux O.I., actions opérationnelles (ex: Atalanta).

1. Le fondement

• Art. 216 TFUE : Reprise de la jurisprudence.

• Fondement explicite (disposition des traités) ou implicite (déduit des traités).

• Compétences implicites : Établies par la jurisprudence sur la base des compétences internes de l'UE.

• CJCE, AETR (1971) : L'UE a compétence pour conclure un accord international si elle a déjà adopté une législation interne dans ce domaine, afin de ne pas altérer les règles communautaires existantes.

• Critères de déduction de compétence implicite : Nécessité (pour la mise en œuvre de la compétence interne) et Affectation (l'accord international affecte des règles internes existantes).

2. La nature

• Compétence externe implicite n'est pas toujours exclusive. Elle l'est si des mesures internes ont déjà été adoptées et ont conduit à une harmonisation complète.

• Si la compétence externe est exclusive, l'UE conclut seule l'accord. Sinon, il s'agit d'un accord mixte (UE et États membres).

Section 3 : L'exercice des compétences

• Art. 5 §1 TUE : L'exercice des compétences européennes est guidé par le principe de subsidiarité et le principe de proportionnalité.

• Art. 20 TUE : Possibilité de coopérations renforcées (exercice différencié).

A) Le principe de subsidiarité

• Principe constitutionnel fondamental (Blumann et Dubouis), apparu à Maastricht (1992).

• Concerne les compétences non exclusives de l'UE.

• L'UE intervient seulement si l'action étatique est insuffisante (critère négatif) et si l'action européenne a une valeur ajoutée (critère positif).

1. Contrôle du principe

• Contrôle a priori (depuis Lisbonne) : Par les parlements nationaux. Si 1/3 des parlements estiment le principe non respecté, la Commission doit réexaminer la proposition.

• Contrôle aposteriori : Jurisdictionnel par la CJUE (contrôle d'erreur manifeste d'appréciation).

B) Le principe de proportionnalité

• Principe général du droit (1972), codifié à l'Art. 5 §4 TUE.

• Le contenu et la forme de l'action n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre le but.

• S'applique à tous les types de compétences (exclusives ou non).

1. Contrôle du principe

• Pas de contrôle a priori formel.

• Contrôle a posteriori juridictionnel limité (erreur manifeste d'appréciation).

• Porte sur la nécessité, la non-dépassement et le choix de la mesure la moins contraignante.

C) L'exercice différencié

• Certains pans du droit de l'UE ne concernent pas tous les États membres (Europe à plusieurs vitesses).

• Deux formes :

  • Clauses dérogatoires ("opting-out") : Ex: Danemark, Irlande sur l'espace de liberté et de sécurité.

  • Coopérations renforcées : Possibilité pour un groupe d'États d'aller plus loin dans l'intégration (min. 9 États, encadré par les Art. 326 TFUE et 20 TUE).

Chapitre 2 : Les principes structurels de l'exercice du pouvoir

Section 1 : La coopération loyale (Art. 4 §3 TUE)

• Obligation réciproque entre l'UE et les États membres, ainsi qu'entre les institutions de l'UE.

A) Dimension de la coopération loyale

• Dimension verticale (États membres et UE) : Les États doivent prendre toutes les mesures pour assurer l'exécution du droit de l'UE (facilitateurs).

• Dimension horizontale (entre les institutions de l'UE) : Toutes les institutions doivent coopérer (Art. 13 §2 TUE).

• Particularité de la PESC (Art. 24 TUE) : Obligation de solidarité politique mutuelle(décisions prises à l'unanimité), mais non-justiciable devant la CJUE.

B) Portée de la coopération loyale

• Généralement une obligation de moyens (procédurale), mais peut devenir une obligation de résultat si concrétisée par un acte spécifique (ex: accords inter-institutionnels).

Section 2 : Le principe d'équilibre institutionnel

• Pas une séparation des pouvoirs classique (légitimité étatique, supranationale, directe).

• Définition jurisprudentielle : "Une institution ne peut agir au-delà des pouvoirs qui lui sont conférés" (Art. 13 TUE).

• Principe général du droit, invocable et justiciable devant la CJUE.

• La base juridique est fondamentale pour le respect de cet équilibre.

Partie 2 : L'ordre juridique de l'UE

Chapitre 1 : Les actes juridiques

Section 1 : Les actes de la nomenclature (Art. 288TFUE)

A) Le Règlement

• Directement applicable dans tous les États membres, obligatoire dans tous ses éléments, de portée générale.

• Applicabilité directe (dès publication) différente de l'applicabilité immédiate (entrée en vigueur différée).

• Types : Règlements de base et d'application/exécution (hiérarchiquement inférieurs).

B) La Directive

• Lie les États membres quant au résultat à atteindre, mais laisse le choix des moyens.

• Nécessite une transposition en droit national dans un délai imparti.

• Avant transposition, les États doivent s'abstenir de mesures contraires et les juridictions nationales doivent interpréter le droit national conformément à ladirective.

C) La Décision

• Obligatoire dans tous ses éléments.

• Lorsqu'elle désigne des destinataires (États, entreprises), elle n'est obligatoire que pour eux (acte individuel).

• Lorsqu'elle ne désigne pas de destinataires (depuis Lisbonne), elle a une portée générale et ne nécessite pas de transposition (ex: accords internationaux, PESC).

D) Les actes dépourvus d'effet obligatoire

• Lesavis et les recommandations : Pas de force contraignante, mais fonction d'orientation.

Section 2 : Les actes hors nomenclature

• Actes issus de la pratique institutionnelle (nonprévus par les traités, mais admis si conformes).

• Actes spécifiquement prévus par les traités (ex: règlement intérieur du Parlement, avis conforme du PE pour accords internationaux).

Chapitre II : Les caractéristiques du droit de l'UE

• Le droit de l'UE est intégré à l'ordre juridique international et national.

• Sa spécificité repose sur l'effet direct et la primauté.

Section 1 : L'effet directdu droit de l'UE

• Définition : Aptitude d'une disposition de droit de l'UE à être invoquée par un particulier devant le juge, créant des droits ou obligations pour le particulier.

• L'effet direct n'est pas automatique, ilest conditionné.

1. Les critères de l'effet direct

• CJCE, Van Gend en Loos (1963) : Le TCE "constitue plus qu'un accord...". Les dispositions du traité peuvent créer des effets directs pour les particuliers.

• Conditions cumulatives pour l'effet direct : La norme doit être claire, précise et inconditionnelle.

• Effet horizontal (entre particuliers) ou vertical (entre particulier et puissance publique).

• Les principes généraux du droit et la Charte des droits fondamentaux ont une applicabilité différenciée.

2. L'effet direct du règlement

• CJCE, Politi (1971) : Le règlement a, par sa nature, un effet direct pleinement reconnu.

• Nuance : Certaines dispositions d'un règlement peuvent perdre leur caractère inconditionnel si elles nécessitent des mesures d'application.

3. L'effet direct des directives

• CJCE, Van Duyn (1974) : L'effet direct est possible pour une directive, surtout pour protéger son effet utile.

• CJCE, Ratti (1979) : Reconnaissance de l'effet direct si la directive est précise, inconditionnelle et claire, surtout si le délai de transposition est expiré.

• Effet direct des directives partiel et vertical ascendant (particulier contre État) : Invocabilité d'exclusion, de substitution, d'interprétation conforme.

• CE, Mme Perreux (2009) : Assouplissement de la position française, reconnaissant l'effet direct des directives contraires à la jurisprudence Cohn-Bendit.

4. L'effet direct des décisions

• CJCE, Grad (1970) : Les décisions peuvent avoir un effet direct, même si elles sont destinées à un État membre, si elles sont claires, précises et inconditionnelles.

Section 2 : La primauté du droit de l'Union Européenne

• Définition (Martucci) : Instrument pour régler les conflits normatifs (incompatibilité entre norme UE et nationale).

1. Le principe de primauté

• CJCE, Costa contre Enel (1964) : Principe fondamental et non explicité dans les traités.

• Le droit de l'UE prime sur la loi nationale (antérieure ou postérieure).

• Les États membres ont transféré une partie de leur souveraineté de manière définitive.

• Conséquence : Le juge national doit écarter la norme nationale contraire au droit de l'UE.

2. La traduction du principe de primauté

• Vaut pour toutes les sources du droit de l'UE (primaire, règlements, directives, décisions).

• En France :

  • Cass. mixte, Jacques Vabre (1975) et CE, Nicolo (1989) : Reconnaissance de la primauté des traités sur la loi nationale.

  • CC, 1975, IVG :Refus de contrôler la conventionnalité des lois (laisse au juge ordinaire).

3. La primauté du droit de l'Union sur la norme constitutionnelle

• Perspective européenne : Primauté du droit de l'UE sur la Constitution nationale.

• Perspective nationale : La Constitution est au-dessus du droit européen. Les juridictions nationales varient.

• En France :

  • Contrôle de compatibilité préalable (Art. 54 C.) : Le Conseil Constitutionnel peut exiger la révision de la Constitution avant la ratification d'un traité incompatible.

  • CE, Arcelor (2007) : En cas de conflit entre une loi de transposition de directive et la Constitution, le Conseil d'État vérifie d'abord si le principe constitutionnel est garanti par le droit de l'UE. Si oui, il contrôle la loi au regard du droit de l'UE. Sinon, il applique la Constitution française.

  • Le Conseil Constitutionnel (depuis 2004) accepte de contrôler les lois de transposition des directives, mais avec des limites (erreur manifeste, atteinte à des principes inhérents à la Constitution).

• Ailleurs en Europe (ex: Allemagne, Italie) : Les cours constitutionnelles posent des limites à la primauté du droit del'UE (réserve de fondamentalité, contrôle "ultra vires").

Chapitre II : Le respect du droit de l'UE par la CJUE

Section 1 : Le juge national, juge de droit commun du droit de l'UE

• Le juge national doit assurer la primauté du droit de l'UE (Simmenthal, 1978).

• Interprétation conforme, action en répétition de l'indu, action en réparation du dommage.

• CJUE, Francovich (1991) et Brasserie du Pêcheur (1996) : Établissent la responsabilité de l'État pour violation du droit de l'UE (conditions: droits aux particuliers, violation grave, lien de causalité).

• Protection juridictionnelle effective (Art. 19 §3 TUE) : Les justiciables doivent disposer de voies de droit effectives et équivalentes.

Section 2 : Le renvoi préjudiciel, mécanisme de coopération de juge à juge (Art. 267TFUE)

• Permet d'assurer une application uniforme du droit de l'UE.

• Qui peut renvoyer ? Les juridictions des États membres (notion autonome: critère organique et fonctionnels).

• Quelles normes ? Droit primaire (interprétation), actes des institutions (interprétation et validité), accords internationaux (hors PESC sauf contrôle de base juridique ou de mesures restrictives).

• Facultatif ou obligatoire ? Facultatif pour les juridictions inférieures, obligatoire pour les juridictions suprêmes (sauf si la question a déjà été tranchée ou est évidente).

• Procédure : Le juge national transmet une question préjudicielle à la CJUE. La CJUE interprète le droit de l'UE. L'arrêt a une autorité erga omnes et s'impose à tous les États.

Chapitre III : La protection des droits fondamentaux

Section 1 : Les mécanismes de protection des droits fondamentaux

1. La protection des droits fondamentaux grâce aux principes généraux du droit

• Les traités fondateurs étaient muets sur les droits fondamentaux.

• La CJUE a dégagé des PGD non écrits issus des traditions constitutionnelles nationales et des instruments internationaux (notamment la CEDH).

• CJCE, Internationale Handelsgesellschaft (1970) : Le droit communautaire prime sur le droit national, même constitutionnel.

• La protection des DF est possible, mais peut faire l'objet de limites proportionnées et prévues par la loi.

• CJCE, Kadi (2008) : Affirmation de l'autonomie du droit communautaire dans l'adoption de mesures restrictives.

2. L'adhésion à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme (CEDH)

• Initialement, avis négatif de la CJCE (1996) car l'UE n'avait pas la compétence.

• Le Traité de Lisbonne (Art. 6 §2 TUE) a introduit expressément l'obligation pour l'UE d'adhérer à la CEDH.