Droit administratif : Service public, police, responsabilité

Voici une version structurée et formatée des notes de cours sur le droit administratif, en français, respectant les consignes données :

Chapitre 1. - Le service public

Section 1 - La notion de service public

§1. L'évolution historique du concept de la notion de service public

L'histoire de la notion de service public est riche, marquée par des arrêts fondateurs et des évolutions doctrinales.

• Arrêt Blanco (TC, 8 février 1873) : Cet arrêt est considéré comme le point de départ de la reconnaissance du service public comme notion fondatrice du droit administratif. Il établit que la responsabilité de l'État pour les dommages causés par le service public ne peut être régie par les principes du Code civil, justifiant l'application de règles spéciales et la compétence du juge administratif.

• Principe de séparation des autorités administrative et judiciaire : Fondé sur l'article 13 de la loi des 16 et 24 août 1790, ce principe interdit aux juges judiciaires de troubler les opérations administratives. Il a conduit à la spécificité du droit administratif français.

• Évolution de la justice administrative :

  • Initialement, l'administration jugeait elle-même ses litiges (l'administrateur-juge).

  • Création du Conseil d'État en 1800, d'abord comme organe consultatif (justice retenue).

  • La loi du 24 mai 1872 délègue au Conseil d'État la mission de régler les litiges administratifs (justice déléguée).

  • Arrêt Cadot (CE, 13 décembre 1889) : Le Conseil d'État se déclare juge de droit commun du contentieux de l'administration.

• Distinction entre acte de puissance publique et acte de gestion : Évoquée par des auteurs comme Léon Aucoc et popularisée par le Traité de E. Laferrière (1887), cette distinction visait à attribuer les actes de puissance publique aux juridictions administratives et les actes de gestion aux juridictions judiciaires.

• Doctrine du service public :

  • Léon Duguit (1859-1928) développe une théorie idéaliste selon laquelle tout ce qui relève du service public doit être soumis au droit administratif.

  • Cette théorie est confirmée par la jurisprudence (ex. : Arrêt Terrier - CE, 6 février 1903 ; Arrêt Granits porphyroïdes des Vosges - CE, 31 juillet 1912).

  • L'École du service public (G. Jeze, R. Bonnard, L. Rolland) s'appuie sur ces idées.

• Crises du service public :

  • Crise "originelle" : Dès l'origine, tous les actes de l'administration n'étaient pas soumis au droit administratif (ex. : distinction biens du domaine privé/public). L'Arrêt Société des granits porphyroïdes des Vosges (CE, 31 juillet 1912) illustre cette limite en soumettant un contrat de fourniture de pavés au juge judiciaire.

  • Crise "conceptuelle" : L'Arrêt Association syndicale du canal de Gignac (TC, 9 décembre 1899) montre que des personnes privées peuvent gérer des services publics, remettant en cause le critère organique exclusif.

  • Pénétration du droit privé : L'Arrêt Société commerciale de l'Ouest africain (TC, 22 janvier 1921), dit "Bac d'Eloka", applique le droit privé à l'exploitation d'un service de transport par une colonie, marquant une érosion du lien absolu entre service public et droit public.

  • Crise des services publics sociaux : L'Arrêt Naliato (TC, 22 janvier 1955) soumet certains services publics sociaux au droit privé, avant un revirement avec l'Arrêt Gambini (TC, 4 juillet 1983) qui les soumet au droit administratif.

§2. La définition de la notion de service public

La définition du service public est complexe, nécessitant une approche fonctionnelle plutôt qu'organique. Les conclusions de Théry sur l'Arrêt Fédération des industries françaises d'articles de sport (CE, 22 novembre 1974) dégagent trois critères :

1. Activité d'intérêt général.

2. Activité dépendante d'une personne publique.

3. Activité soumise à un régime exorbitant du droit commun.

A. Activité d'intérêt général (critère matériel)

• Le service public est souvent une activité de prestation, mais peut aussi concerner l'édiction d'une réglementation (ex. : ordres professionnels, fédérations sportives).

• La conception de l'intérêt général a évolué du minimalisme au XIXe siècle vers l'interventionnisme.

• L'Arrêt Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers (CE, 30 mai 1930) illustre l'évolution de ce critère et les limites posées à l'intervention des communes.

B. Le critère d'activité qui dépend d'une personne publique (critère organique)

• Traditionnellement, il n'y a pas de service public sans personne publique, mais ce lien s'est distendu (ex. : service public ferroviaire confié à des personnes privées).

• La présence d'un contrôle de la puissance publique peut suffire à caractériser le service public.

• Il existe des modes de gestion directe ou déléguée (concession, contrat).

C. Le critère d'activité soumise à un régime exorbitant du droit privé

• Ce critère est discuté, car certaines activités (ex. : SPIC) sont en partie soumises au droit privé.

• Un régime exorbitant est souvent lié à des prérogatives de puissance publique (ex. : sanctions des fédérations sportives).

• Cependant, un régime exorbitant peut exister sans prérogative de puissance publique, comme le montre l'Arrêt Association du personnel relevant des établissements pour inadapté (CE, sect., 22 février 2007) pour les établissements sociaux.

Section 2 - Service public et droit de l'Union Européenne

La confrontation entre le service public français et le droit de l'Union Européenne (UE) a constitué une crise majeure, externe et tardive (années 1990).

• Rapport du Conseil d'État (1994) : Le CE exprime une opinion très négative sur l'influence du droit de l'UE, soulignant son ignorance de la notion de service public.

• Article 106 du TFUE : Constitue le fondement juridique de l'application du droit de la concurrence au service public, perçu comme une exception ("service d'intérêt économique général").

• Évolution de l'UE :

  • Fin des années 1990 : L'UE s'intéresse davantage au service public, notamment avec l'élargissement.

  • Traité d'Amsterdam (1997) : Intègre l'article 14 du TFUE, reconnaissant positivement les services d'intérêt économique général (SIEG) comme valeurs communes de l'Union.

  • Traité de Nice (2000) et Charte des droits fondamentaux de l'UE : Renforcent la protection du service public.

• Influence sur le service public français : Remise en cause des monopoles et exigence de clarification des missions.

§1. La remise en cause des monopoles publics

• Commencée dans les années 1980 avec la construction du marché commun.

• Concerne des secteurs comme l'électricité, le gaz, les transports, la Poste.

• La gestion monopolistique française est incompatible avec la libéralisation et la concurrence.

• La Commission Européenne et la CJCE ont joué un rôle moteur (ex. : CJCE, 19 mars 1991, République Française c/ Commission sur les terminaux de télécommunication ; CJCE, 10 décembre 1991, Port de Gêne sur les privilèges exclusifs).

• Cette remise en cause a modifié le mode de financement et a obligé à repenser le service public dans un contexte concurrentiel.

§2. Une exigence de clarification des missions de service public

La clarification s'opère à plusieurs niveaux :

A. Des précisions dans les définitions

• Services d'intérêt économique général (SIEG) : Évoqués à l'article 106, §2 du TFUE, définis par la Commission comme des activités de services d'intérêt général soumises à des obligations de service public.

• Service universel : Service devant être accompli sur l'ensemble du territoire (universalité territoriale), reconnu par le droit de l'UE.

• La notion de service public se réduit à un "service minimum" sous l'influence du droit de l'UE.

B. Des conditions dans les restrictions à la concurrence

• La CJCE précise les conditions des restrictions à la concurrence pour les activités de service public.

• CJCE, 19 mai 1993, Paul Corbeau : Pose les conditions des restrictions, justifiant une compensation par l'État pour les obligations imposées.

• CJCE, 27 avril 1994, Commune d'Almelo : Les restrictions doivent être "nécessaires pour permettre à l'entreprise investie d'une telle mission d'intérêt général d'accomplir celle-ci".

• Définition jurisprudentielle du SIEG (4 éléments) :

  1. Qualité d'entreprise : Entité (publique ou privée) ayant une activité économique (définition matérielle).

  2. Nature économique de l'activité : Activités industrielles ou commerciales (ex. : CJCE, 16 juin 1987, British Telecom). Certaines activités (police, solidarité) sont exclues (ex. : CJCE, 18 mars 1997, Diego Cali et Figli ; CJCE, 22 janvier 2002, CISAL).

  3. Investiture étatique : Lien avec l'État (ex. : CJCE, 23 mai 2000, Kobenhavns).

  4. Mission d'intérêt général : Caractère spécifique distinguant le service d'une entreprise ordinaire (ex. : CJCE, 10 février 2000, Deutsche Post).

C. Le régime des SIEG

Les entreprises gérant un SIEG doivent respecter des exigences organiques :

• Séparation des activités de réglementation/régulation et de gestion économique (obligation de transparence).

• Séparation de la gestion des infrastructures et des activités d'exploitation économique (ex. : SNCF).

• Séparation entre activité de service universel et activités ordinaires.

D. Le critère de la nécessité des dérogations à la concurrence

• L'opérateur doit démontrer que les dérogations sont indispensables.

• Évolution de la jurisprudence : D'une nécessité absolue à une conception assouplie (ex. : CJCE, 10 février 2000, Deutsche Post ; CJCE, 17 mai 2001, Poste Italiane).

• Financements publics : Initialement assimilés à des aides d'État, ils sont désormais qualifiés de "compensation du service public" sous conditions (CJCE, 24 juillet 2003, Altmark Trans GmbH) :

  1. Obligations de service public clairement définies.

  2. Paramètres de calcul de la compensation objectifs et transparents.

  3. Compensation ne dépassant pas les coûts nécessaires.

  4. Fonctionnement normal de l'entreprise.

Section 3 - Les différentes catégories de services publics

§1. Les services publics constitutionnels et services publics nationaux

• Alinéa 9 du préambule de la Constitution de 1946 : "Tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité."

• Le Conseil Constitutionnel a distingué le service public national (pouvant être privatisé sous certaines conditions, ex. : télécommunications, énergie) du service public constitutionnel (ne pouvant être privatisé).

• Services publics constitutionnels implicites : Santé, enseignement, défense nationale, justice.

§2. Les services publics industriels ou commerciaux (SPIC) et les services publics administratifs (SPA)

A. Origine de la distinction

• Arrêt Sté Commerciale de l'Ouest Africain dit du "Bac d'Eloka" (TC, 22 janvier 1921) : Fonde la distinction en soumettant un service de transport au juge judiciaire car exploité "dans les mêmes conditions qu'un industriel ordinaire".

• Cette distinction a été critiquée pour son caractère figé par rapport à l'évolution du service public.

• Initialement, la qualification n'était pas explicite (ex. : le "Bac d'Eloka" a été requalifié en SPA plus tard).

• La gratuité n'est pas un critère exclusif (ex. : Arrêt Barbou - TC, 15 octobre 1973 ; Arrêt Denoyez et Chorques - CE sect., 10 mai 1974).

• Critères du juge (faisceau d'indices) : En l'absence de qualification législative, le juge utilise un faisceau d'indices, avec une présomption d'administrativité :

  1. Objet du service : Administratif (SPA) ou industriel/commercial (SPIC) (ex. : CE, 2 octobre 1985, Jeissou et SEM du Port de Saint-Nazaire-Saint-Brévin ; CE, 24 juillet 1987, Sté Carfos).

  2. Mode de financement : Principalement par redevances des usagers (SPIC) ou par impôts (SPA) (ex. : TC, 21 mai 1979, Syndicat d'aménagement de la ville de Cergy-Pontoise ; TC, 15 octobre 1979, Dames le Cachey et autre).

  3. Modalités de fonctionnement : Géré comme une entreprise privée (SPIC) ou comme une administration (SPA) (ex. : conclusions du rapporteur Laurent sur l'affaire Union syndicale des industries aéronautiques).

Section 4 - Les principes de fonctionnement des services publics

Ces principes sont aussi appelés "lois du service public" (Louis Rolland).

§1. La continuité du service public

• Principe validé et consacré par les tribunaux, notamment par le Conseil Constitutionnel (CC n° 79-105 DC, 25 juillet 1979, Continuité du service public de la radio-télévision) qui lui a donné valeur constitutionnelle.

• Le Conseil d'État l'a qualifié de "principe fondamental" (CE, 13 juin 1980, Mme Bonjean).

• La théorie de l'imprévision (dès 1916) est une manifestation de ce principe.

• Droit de grève :

  • Historiquement interdit dans les services publics (ex. : CE, 7 août 1909, Winkell).

  • Reconnu par l'alinéa 7 du préambule de la Constitution de 1946.

  • L'Arrêt Dehaene (CE, Ass., 7 juillet 1950) reconnaît le droit de grève mais l'équilibre avec le principe de continuité, donnant au pouvoir réglementaire la compétence de le réglementer.

  • Le pouvoir de réquisition en cas de grève a été dégagé (CE, 8 mars 2006, M. Onesto).

  • Le législateur est intervenu partiellement (lois de 2007 et 2008 pour la SNCF et les écoles primaires).

§2. L'adaptation (ou mutabilité) du service public

• Le service public doit pouvoir s'adapter aux évolutions (ex. : CE, 10 janvier 1902, Cie nouvelle du gaz de Déville-Lès-Rouen sur la modification unilatérale des contrats).

• L'adaptation peut justifier la suppression d'un service public, le CE refusant de consacrer un droit au maintien (ex. : CE, 16 janvier 1991, Fédération nationale des associations d'usagers des transport (FNAUT) sur la suppression d'une ligne ferroviaire).

§3. L'égalité devant le service public

• L'égalité s'apprécie au regard de la situation de l'usager : traitement égal pour situations identiques, traitement différent pour situations différentes.

• Souvent invoqué pour les différenciations tarifaires ou d'accès des services publics locaux facultatifs.

• Le CE valide les différenciations basées sur les ressources ou le lien avec la commune (ex. : CE Sect., 29 décembre 1997, Commune de Gennevilliers et Commune de Nanterre ; CE, sect., 13 mai 1994, Commune de Dreux).

• L'article 147 de la loi du 29 juillet 1998 sur la lutte contre les exclusions a repris ce mode de raisonnement.

• Le CE censure les différenciations injustifiées (ex. : CE, 22 juillet 1995, Commune de Maintenon sur un parking).

§4. La gratuité du service public

• La gratuité n'est pas une loi fondamentale du service public ni un principe constitutionnel (CE Ass., 10 juillet 1996, sté Direct Mail Promotion).

• C'est un choix politique, souvent lié à l'égalité et à la continuité (ex. : police, instruction).

• Le juge distingue les prestations principales (souvent gratuites) des complémentaires (payantes) (ex. : CE, 5 décembre 1984, Ville de Versailles C/ Lopez sur les sapeurs-pompiers).

• Certains services sont "gratuits par nature" car indispensables à la vie en commun et financés par l'impôt (ex. : CE, 20 mai 1998, Syndicat des compagnies aériennes autonomes sur les services de sécurité).

• La gratuité doit être confrontée aux règles de concurrence de l'UE (ex. : CE Sect., 18 janvier 2013, SOS Racisme sur l'accès gratuit aux musées).

• Le Conseil Constitutionnel a étendu la gratuité à l'enseignement supérieur public (CC, 11 oct. 2019).

• La gratuité de la justice est un principe ancien ("les juges rendront gratuitement la justice").

• La gratuité des transports publics est une actualité renouvelée.

Section 5 - L'établissement public

L'établissement public (EP) a accompagné l'interventionnisme croissant de l'État et l'évolution des services publics.

§1. La notion d'établissement public

A) Définition

• Traditionnellement défini comme un service public personnalisé, c'est une personne morale de droit public.

• Initialement lié à la gestion de services publics, il peut aussi gérer des activités privées.

• Le droit applicable a évolué, pouvant être le droit privé pour les SPIC.

• L'EP est un statut offrant souplesse et autonomie de gestion.

B) La classification des établissements des établissements publics

• Classification selon la collectivité de rattachement (nationaux ou locaux).

• Principale classification : Établissements Publics Administratifs (EPA) et Établissements Publics à Caractère Industriel et Commercial (EPIC).

• Certains EP sont classés selon leur objet (ex. : EP à caractère scientifique et culturel).

1. Distinction EPIC/EPA

• Prolongement de la distinction SPIC/SPA, basée sur un faisceau d'indices (objet, nature de l'activité, conditions d'organisation et de fonctionnement).

• Peut conduire à des situations délicates (ex. : TA Paris, 26 juin 1987, René Reinhardt sur l'IGN).

• Le juge peut requalifier un EP malgré la qualification législative (ex. : TC, 15 janvier 1990, Reinhardt c/ IGN ; CE, 4 juillet 1989, Berger).

• Établissements publics à double visage : Gèrent à la fois des activités administratives et industrielles/commerciales (ex. : Voies navigables de France).

• Établissements publics à visage inversé : EPIC qui ne gèrent que des missions administratives (ex. : TC, 34 juin 1968, Sté d'approvisionnement alimentaire). Le juge peut paralyser cette qualification ou requalifier l'établissement.

2. L'établissement public et l'entreprise publique

• En droit français, une entreprise publique a un capital public majoritaire.

• En droit de l'UE, la définition de l'entreprise est matérielle (toute entité exerçant une activité économique), soumettant l'État lui-même aux règles de concurrence.

• L'article 345 TFUE affirme la neutralité des traités sur le régime de propriété.

• Le lien privilégié des EPIC avec l'État (avantages financiers, impossibilité de faillite) a été remis en cause par le droit de l'UE (interdiction des aides d'État), conduisant à la transformation de nombreux EP en sociétés (ex. : EDF, La Poste, SNCF).

§2. Le régime juridique de l'établissement public

A) Création et suppression

• Compétence du législateur : L'article 34 de la Constitution de 1958 confère au législateur la compétence pour créer des catégories d'EP et leurs règles constitutives (Cons. Const. 17-19 mars 1964, Radio-Télévision française).

• Si l'EP entre dans une catégorie préexistante, le pouvoir réglementaire est compétent ; sinon, seul le législateur l'est.

• La suppression suit le parallélisme des formes ou résulte de la cessation d'activité/transformation en société.

• L'alinéa 9 du préambule de 1946 encadre la propriété collective des services publics nationaux.

B) Les principes de gestion de l'EP

• Principe d'autonomie : Dotation d'organes et de budgets propres, mais dépendance financière vis-à-vis de la tutelle.

• Principe de spécialité : La mission de l'EP est définie par un texte (ex. : CE, 19 nov. 1975, Thaon les Vosges ; CE, Ass., Avis 7 juil. 1994, Principe de spécialité d'EDF-GDF).

Chapitre 2. - La police administrative

La police administrative est un service public particulier ayant pour mission d'assurer l'ordre public. Elle se caractérise par des règles et des procédés spécifiques.

Section 1 - La notion de police administrative

La police administrative s'oppose à la police judiciaire, avec des implications importantes en termes de compétence.

§1. La distinction entre police administrative et police judiciaire

• Distinction fondamentale : La police administrative est préventive, la police judiciaire est répressive.

• Critère finaliste : Ce qui compte est le but de l'opération.

  • Police judiciaire : Intervention liée à une infraction pénale (ex. : Affaire Baud - CE, Sect., 11 mai 1951).

  • Police administrative : Mission de surveillance, de prévention, sans recherche d'une infraction pénale déterminée (ex. : Affaire Noualek - TC, 7 juin 1951).

  • Le critère est finaliste mais pas intentionnel (ex. : Affaire Tayeb - TC, 15 juillet 1968).

  • La jurisprudence correspond à l'article 14 du CPP.

  • L'Arrêt Frampar (CE Ass., 24 juin 1960) illustre la requalification d'une mesure de police judiciaire en administrative si son but est préventif.

• Cumuls et changements de nature des opérations de police :

  • Une opération peut changer de nature (ex. : contrôle d'identité (PA) puis poursuite (PJ)).

  • Le juge identifie le moment de l'accident et l'intention (ex. : TC, 29 octobre 1990, Mlle Morvan).

  • Transformation PA en PJ (fréquent) : TC, 5 décembre 1977, Demoiselle Motsch.

  • Transformation PJ en PA (moins fréquent) : CE, 18 mai 1981, cons. Ferran (véhicule en fourrière).

  • Volonté du juge de simplifier : TC, 12 juin 1978, Soc. Le Profil (opération "en bloc").

§2. La notion d'ordre public

Notion complexe et évolutive, traditionnellement définie par Hauriou comme "l'ordre matériel et extérieur".

• Trilogie classique : Sûreté, sécurité, salubrité (article L. 2212-2 du CGCT).

• "Bon ordre" et "morale publique" : L'article L. 2212-2 du CGCT mentionne la "tranquillité publique" et la "morale publique".

  • La jurisprudence a accepté des mesures de police fondées sur l'ordre moral (ex. : interdiction de combat de boxe).

• Contrôle des films : Le CE a développé une jurisprudence sur l'interdiction locale de films (ex. : CE Sect., 18 décembre 1959, Soc. Les films Lutetia) basée sur le caractère immoral du film et les circonstances locales.

• Dignité de la personne humaine : L'Arrêt Commune de Morsang-sur-Orge (CE Ass., 27 octobre 1995) fonde l'interdiction du lancer de nains sur le respect de la dignité humaine, composante de l'ordre public, même sans circonstances locales particulières.

  • Ce critère a été repris par la CJCE (ex. : CJCE, 14 octobre 2004, Omega Sielhallen und Automatenaustellungs Gmbh).

  • Le CE a précisé les limites de ce critère (ex. : CE, ord., 5 janvier 2007, Ministère de l'intérieur c/ Association "Solidarité des Français" sur la soupe au porc).

  • Utilisé pour justifier l'interdiction de spectacles (ex. : CE, ord. Du 9 janvier 2014, Ministre de l'Intérieur c/ Sté Les productions de la Plume et M. Dieudonné M'Bala M'Bala).

Section 2 - Les modalités de mise en œuvre de la police administrative

§1. La répartition des compétences en matière de police générale

Les autorités de police générale sont limitées : maire, préfet, président du conseil départemental, Premier ministre.

• Le CE exclut la compétence de police générale pour les EP ou les régions (CE, 15 juin 1987, Soc. Navale Delmas-Vieljeux).

• Compétence du Premier ministre :

  • Reconnue par l'Arrêt Labonne (CE, 8 août 1919) pour le Président de la République, puis transférée au Premier ministre (article 21 de la Constitution de 1958).

  • Le pouvoir de police du PM ignore la distinction législatif/réglementaire (CE Sect., 22 décembre 1978, Union des chambres syndicales d'affichage).

• Compétence au niveau départemental :

  • Le préfet est l'autorité de police générale du département, ses pouvoirs ont été renforcés (loi Sarkozy de 2003).

  • Le président du conseil départemental a une compétence de police (article L. 3221-4 du CGCT).

  • Police de la circulation : Répartition entre préfet (routes nationales hors agglomérations), président du conseil départemental (routes départementales hors agglomérations) et maires (voies en agglomération).

  • Le préfet peut se substituer au maire en cas de carence (article L. 2215-1, 1° CGCT).

• Communes à police d'État : Régime spécifique où la police est étatisée (personnel national) mais le maire conserve certaines compétences.

• Niveau communal : Le maire est l'autorité de police générale.

  • Particularité pour les communes littorales (pouvoir limité au rivage et 300m).

  • Particularité à Paris : Partage entre préfet de police et maire (article L. 2512-13 CGCT).

  • Loi du 15 avril 1999 sur la police municipale et renforcement du rôle des maires en prévention de la délinquance (article L. 2211-1 du CGCT).

  • Possibilité de transfert de pouvoirs de police à des EPCI (article L. 5211-9-2 du CGCT).

• Concours des pouvoirs de police :

  • Arrêt Commune de Néris-les-Bains (CE, 18 avril 1902) : L'autorité locale peut prendre des mesures plus sévères que l'autorité nationale, mais pas plus douces.

  • Le principe hiérarchique prévaut en cas de contradiction.

  • La crise sanitaire a illustré ce concours (ex. : CE ord. 22 mars 2020, Syndicat des jeunes médecins).

§2. Police générale et police spéciale

• Police générale : Attribuée à une personne sur un territoire donné.

• Police spéciale : Confiée à une autorité par un texte, avec des spécificités :

  • Autorité compétente différente de l'autorité naturelle (ex. : police des gares).

  • Autorité n'ayant pas en principe de pouvoir de police (ex. : visas d'exploitation cinématographique).

  • Procédure particulière (ex. : classification des films, installations classées).

  • Finalité spécifique.

• Concours entre police générale et police spéciale :

  • L'existence d'une police spéciale n'empêche pas l'exercice d'une police générale, sauf si l'usage de la police générale a pour objet de ne pas respecter la procédure de la police spéciale (CE, 22 décembre 1993, Commune de Carnoux-en-Provence).

  • L'urgence peut justifier l'usage de la police générale (CE 6 janvier 1997, Société AS Conseil Formation).

  • Multiplication des polices spéciales exclusives (ex. : police des gares, antennes relais - CE, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis).

  • La crise sanitaire a vu l'État imposer des polices spéciales exclusives (ex. : CE, 17 avril 2020, Commune de Sceaux sur le port du masque).

  • Le principe de précaution ne justifie pas un réaménagement des compétences (CE, 24 septembre 2012, Cne de Valence).

Section 3 - Les conditions de légalité des mesures de police administratives

§1. Les mesures de police prohibées par principe

Certaines mesures sont illégales par principe :

• Réglementations subordonnant l'exercice d'une activité à une déclaration préalable : Relève du législateur (ex. : CE Ass., 22 juin 1951, Daudignac sur les photographes filmeurs).

• Prescription des moyens : La mesure de police ne doit pas imposer les moyens pour atteindre la finalité (ex. : limitation du nombre de chiens).

• Exécution forcée : La mesure de police est réglementaire, non exécutoire, sauf si la loi le prévoit ou en cas d'urgence (ex. : CE ordonn. 29 juillet 1997, Commune de Sorgues sur le couvre-feu pour mineurs).

§2. Les conditions de légalité des mesures de police

Les mesures de police, attentatoires aux libertés, doivent être :

• Nécessaire : Indispensable, la précaution ne suffit pas (ex. : CE, 19 mai 1933, Benjamin sur l'interdiction d'une conférence).

• Adaptée : Prise dans le but affiché (ex. : CE, 23 avril 1997, Commune des Gets sur le déplacement d'un marché).

• Proportionnée : Ne doit pas être excessive.

• Non générale et absolue : (ex. : CE, 14 mars 1979, Auclair sur les ventes ambulantes ; "arrêtés antimendicité" ou "couvre-feu" souvent annulés).

§3. L'obligation de prendre des mesures de police

A) Étendue de l'obligation

• Obligation de prendre une mesure réglementaire : Une fois une réglementation établie, le maire doit l'appliquer.

• Obligation de prendre une mesure de police initiale : Si la mesure est indispensable pour l'ordre public, le maire doit la prendre (ex. : CE, 8 juillet 1992, Ville de Chevreuse sur un club bruyant).

B) Carence de l'autorité de police

• La carence fautive engage la responsabilité (ex. : CE 26 juillet 1918, Époux Lemonnier sur la sécurité d'un tir).

• La CJCE a sanctionné la France pour carence (ex. : CJCE, 9 décembre 1997, Commission c/ France sur les blocages routiers par les agriculteurs).

• La responsabilité de l'État peut être engagée sans faute en cas de refus de recourir à la force publique (CE, 30 septembre 2019, Ministre d'Etat, ministre de l'intérieur).

C) Impossibilité de délégation

• La police ne peut être déléguée (ex. : CE, 17 juin 1932, Ville de Castelnaudary).

• Certains transferts de compétence sont possibles pour les EPCI (ex. : police des déchets).

• La surveillance des plages ne peut être déléguée (CE Sect, 23 mai 1958, Cons. Amoudruz).

• La police du stationnement ne peut être déléguée à des personnes privées (CE, 1er avril 1994, Commune de Menton).

Chapitre 3. - La responsabilité administrative

La responsabilité administrative, bien qu'historiquement difficile à engager, est aujourd'hui un mécanisme étendu, mais avec des régimes spécifiques.

Section 1 - Les conditions générales d'indemnisation du préjudice

§1. Les caractères du préjudice

Le préjudice doit être :

• Réel (non hypothétique).

• Imputable à un fait de l'administration.

• Direct et certain.

• La jurisprudence répare le préjudice futur (perte de chance) (ex. : CE Sect., 12 juin 981, Centre Hospitalier de Lisieux).

• Le préjudice moral est reconnu (ex. : CE Ass., 24 décembre 1961, Letisserand).

• Sont aussi reconnus : préjudice esthétique, psychologique, troubles dans les conditions d'existence.

• Certains dommages sont exclus de réparation par la loi (ex. : servitudes d'urbanisme, sauf "charge spéciale et exorbitante" - CE Sect., 3 juillet 1998, Bitouzet).

§2. La causalité

• En droit administratif, la théorie de la causalité adéquate est appliquée, moins favorable à la victime que l'équivalence des conditions du droit civil.

• Le temps écoulé entre le fait générateur et le dommage peut influencer la reconnaissance de la responsabilité (ex. : CE, 10 mai 1985, Dame Ramade sur l'évasion d'un détenu ; CE Sect, 29 avril 1987, Banque populaire de Strasbourg).

• Naissance d'un enfant :

  • Initialement, la naissance n'était pas un préjudice (CE, Ass., 2 juillet 1982, Mlle R).

  • Indemnisation des parents pour faute de diagnostic prénatal (CE Sect., 14 février 1997, Centre hospitalier régional de Nice c/ Époux Quarez).

  • L'Arrêt Perruche (CE, Ass. Plén., 17 novembre 2000) a reconnu un droit à indemnisation à l'enfant handicapé lui-même, ce qui a suscité une forte réaction.

  • La loi du 4 mars 2002 a annulé la jurisprudence Perruche et limité l'indemnisation des parents, renvoyant à la solidarité nationale.

  • La jurisprudence a précisé l'application de cette loi (ex. : CE, 19 février 2003, M. et Mme Maurice).

§3. Les causes d'exonération

Il en existe quatre :

A) La faute de la victime

• Peut entraîner une exonération partielle ou totale de l'administration (ex. : CE Sect., 7 mars 1980, SARL 5/7 sur un incendie en discothèque).

• Une simple négligence peut suffire.

B) Le fait du tiers

• Cause d'exonération dans les régimes de responsabilité pour faute ou présomption de faute.

• Pas de responsabilité solidaire des coauteurs comme en droit civil, sauf exception (ex. : CE Ass., 9 avril 1993 sur l'affaire du sang contaminé).

C) La force majeure

• Rarement reconnue, doit présenter 3 caractères : extériorité, imprévisibilité, irrésistibilité.

• Principalement pour événements naturels d'une violence exceptionnelle (ex. : CE, 25 mai 1990, Abadie sur les inondations ; CE, 11 décembre 1991, SARL Niçoise pour l'extension de l'aéroport sur un séisme).

D) Le cas fortuit

• Imprévisible et irrésistible, mais se distingue de la force majeure par l'absence d'extériorité (cause inconnue) (ex. : CE, 10 mai 1912, Ambrosini sur l'explosion d'un navire).

Section 2 - La responsabilité des agents publics vis-à-vis de l'administration

§1. Faute personnelle et faute de service

Le droit administratif a historiquement protégé les fonctionnaires. L'Arrêt Pelletier (TC, 30 juillet 1873) a distingué la faute personnelle (juge judiciaire) de la faute de service (juge administratif).

• 4 catégories de fautes personnelles :

  1. Faute commise en dehors de ses fonctions.

  2. Faute non dépourvue de tout lien avec le service (ex. : CE, 26 octobre 1973, Sadoudi sur un policier manipulant son arme).

  3. Faute intentionnelle (recherche de l'intention).

  4. Faute lourde (très grave) (ex. : CE 28 décembre 2001, M. Valette sur un médecin).

• La faute pénale peut être une faute de service (TC, 14 janvier 1935, Thépaz).

• La faute de service peut être anonyme ou collective.

§2. Les garanties des victimes

L'administration garantit l'indemnisation des fautes personnelles dommageables de ses employés.

A. Le cumul des responsabilités

• L'Arrêt Anguet (CE, 3 février 1911) consacre le cumul de faute personnelle et de service, permettant à la victime de se retourner contre l'administration.

• L'Arrêt Époux Lemonnier (CE, 26 juillet 1918) établit une véritable garantie de l'administration pour les fautes personnelles commises dans l'exercice des fonctions.

B. Les actions récursoires

• Action récursoire de la personne publique contre l'agent : Possible en cas de faute personnelle (ex. : CE Ass., 28 juillet 1951, Laruelle).

• Droits de l'agent contre la personne publique : Si l'agent est condamné civilement pour une faute de service, l'administration doit payer l'indemnisation (ex. : CE, Delville, 28 juillet 1951).

• L'article 11 de la loi "Le Pors" (1983) prévoit la garantie de l'État.

Section 3 - La responsabilité pour faute

La faute est un manquement à une obligation préexistante, mais toute illégalité n'est pas source de réparation.

§1. La preuve de la faute

• Normalement, la victime doit prouver la faute.

• La procédure inquisitoire du juge administratif aide la victime.

• Les présomptions de faute (ex. : en matière d'hospitalisation, d'ouvrages publics, d'aide sociale à l'enfance - CE, 17 octobre 2012, Bussa) inversent la charge de la preuve.

§2. La qualification de la faute

• Traditionnellement, le juge apprécie la gravité de la faute.

• Initialement, seule une faute lourde engageait la responsabilité de l'administration dans certains domaines (ex. : services pénitentiaires, fiscaux).

• Abandon progressif de l'exigence de faute lourde au profit de la faute simple (ex. : CE Ass., 10 avril 1992, Époux V. en matière médicale).

• Cependant, la faute lourde est parfois réaffirmée (ex. : certains services de police, activités de contrôle de l'État).

Section 4 - La responsabilité sans faute

Régime d'exception, jurisprudentiel, déclenché par un préjudice ou un risque exceptionnel, anormalement grave.

§1. La responsabilité pour risque

La victime n'a pas à supporter les conséquences de la réalisation d'un risque.

A) Les activités dangereuses (choses, méthodes, situations dangereuses)

• Théorie des choses dangereuses : (ex. : CE, 28 mars 1919, Regnault-Desroziers sur l'explosion de munitions).

• Étendue à l'utilisation d'armes à feu par les forces de l'ordre (ex. : CE ass., 24 juin 1949 cons. Lecomte).

• Étendue aux ouvrages particulièrement dangereux (ex. : CE Ass., 6 juillet 1973, Dalleau sur une route longeant une falaise).

• Application aux produits sanguins (ex. : CE Ass., 26 mai 1995, cons. N'Guyen sur le sang contaminé).

• Théorie des méthodes dangereuses : (ex. : CE Sect., 3 février 1956, Thouzelier sur un centre de réinsertion pour mineurs).

• Développée pour les dommages causés par les pupilles de l'État, les malades mentaux.

• Inspirée de l'idée de garde du droit civil.

• Jurisprudence en milieu hospitalier pour les risques de certains procédés médicaux (ex. : CE Ass., 9 avril 1993, Bianchi sur l'artériographie). Cette solution a conduit à la création d'un organisme d'indemnisation national en 2003.

B) Les collaborateurs des services publics

• Arrêt Cames (CE, 2 juin 1895) : Reconnaît la responsabilité sans faute pour les accidents du travail.

• Étendue aux "collaborateurs occasionnels" du service public (ex. : CE Ass., 22 novembre 1946, Cne de Saint-Priest-la-Plaine pour les feux d'artifice).

• S'applique aux bénévoles des services d'incendie et de secours, aux passants aidant la police.

C) Les tierces victimes d'accident de travaux publics

• Dommages subis par des tiers non bénéficiaires de l'ouvrage public (ex. : voisin d'un entrepôt de SP incendié).

§2. La rupture d'égalité devant les charges publiques

Une personne peut obtenir réparation si elle subit un préjudice anormal et spécial causé par l'administration, rétablissant ainsi l'égalité devant les charges publiques.

A) Les dommages permanents de travaux publics

• Dommages résultant de TP ou du fonctionnement d'ouvrages publics (ex. : nuisances d'une autoroute - CE, 5 novembre 1982, Sté des autoroutes du Sud de la France).

• L'ouvrage doit être postérieur à l'installation de la victime.

• Application à l'inadaptation d'un ouvrage public à un handicap (ex. : CE Ass., 22 octobre 2010, Bleitrach).

B) Les décisions administratives régulières

• Une décision administrative régulière peut ouvrir droit à réparation si elle cause un préjudice anormal et spécial.

• Arrêt Couitéas (CE, 30 novembre 1923) : L'État peut refuser le concours de la force publique pour maintenir l'ordre public, mais doit indemniser la victime.

• Arrêt Cne de Gavarnie (CE, 22 février 1963) : Indemnisation des commerçants affectés par une réglementation de circulation.

C) La responsabilité du fait des lois et conventions internationales

• S'applique si le législateur n'a pas exclu la responsabilité.

• Arrêt Société des produits laitiers La Fleurette (CE Ass., 14 janvier 1938) : Première reconnaissance de la responsabilité du fait des lois, fondée sur la rupture d'égalité devant les charges publiques.

• Transposée aux conventions internationales (CE Ass., 30 mars 1999, Cie générale d'énergie radioélectrique).

• Étendue aux règles coutumières de droit international (CE Sect., Om Hashem Saleh, 14 octobre 2011).

• Le silence du législateur vaut désormais possibilité d'indemnisation (revirement de jurisprudence sous l'influence de la CEDH - CE Sect., 30 juillet 2003, Assoc. Pour le développement de l'aquaculture en région Centre).

• Responsabilité du fait des lois non conformes à une convention internationale : (ex. : CE Ass., 8 février 2007, M. Gardedieu).

• Application aux dégâts causés par des animaux sauvages (ex. : CE, 1er février 2012, Bizouerne sur les cormorans).