Droit Administratif : Principes Fondamentaux

Droit Administratif : Fiche de Révision Ultime

Le droit administratif est une branche du droit public qui régit l'organisation et l'activité des autorités administratives (État, collectivités territoriales, établissements publics et autres personnes morales de droit public) lorsqu'elles agissent dans l'intérêt général, notamment à travers le service public ou la police administrative.

Introduction Générale

Le droit administratif français présente des fondements constitutionnels significatifs. Les pouvoirs exécutifs (Président de la République, Premier ministre, gouvernement) exercent un pouvoir réglementaire par décrets et ordonnances, soumis aux règles du droit administratif. L'article 38 de la Constitution, par exemple, autorise le gouvernement à prendre des ordonnances relevant du domaine législatif, lesquelles ont valeur d'actes administratifs avant ratification. La France est caractérisée par un **dualisme juridictionnel**:

• L'**ordre judiciaire**, avec la Cour de cassation.
• L'**ordre administratif**, avec le Conseil d'État comme juridiction suprême.

En cas de conflit de compétence, le **Tribunal des conflits** tranche. L'organisation administrative française est marquée par la **décentralisation** (transfert de compétences aux collectivités territoriales) et la **déconcentration** (délégation de compétences de l'État à ses représentants locaux, comme les préfets). Le rôle principal de l'administration est d'assurer le **service public**.

Exemples Jurisprudentiels Récents

• **Grenoble et les piscines municipales (2022)** : Annulation de la modification du règlement autorisant le burkini pour non-respect du principe de laïcité.
• **Cirques à Clermont-Ferrand** : Annulation de l'interdiction des cirques avec animaux sauvages, le maire n'ayant pas la compétence réglementaire.
• **Affaire du siècle** : Reconnaissance de la carence fautive de l'État face au réchauffement climatique et engagement de sa responsabilité.
• **Mesures de confinement (2020-2021)** : Contrôle de proportionnalité des mesures de police administrative (ex: port du masque) par le juge.

Voies de Recours des Justiciables

Un justiciable peut contester une décision administrative devant le juge administratif:

1. **Recours pour excès de pouvoir (REP)** : Vise l'**annulation rétroactive** d'une décision illégale (arrêt **Dame Lamotte**, CE, 1950).
2. **Recours indemnitaire** ou **action en responsabilité** : Vise l'**indemnisation** du préjudice causé par une décision illégale.

Une procédure rapide de protection des libertés fondamentales existe: le **référé liberté**.

Organisation du Juge Administratif

Le juge administratif comprend:

• Le **Tribunal administratif (TA)** : Juge de droit commun en première instance.
• La **Cour administrative d'appel (CAA)** : Juge d'appel.
• Le **Conseil d'État (CE)** : Juge de cassation ou de premier et dernier ressort (pour les décisions du Président/Premier ministre ou certains contentieux spécialisés comme les éoliennes ou le cinéma).

Dans certains cas (litiges jugés en premier et dernier ressort, ex: permis de construire), seul un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État est possible. Les autorités administratives sont soumises au **principe de légalité**, respectant l'ensemble des règles de droit. Le droit administratif ne couvre pas tout le droit applicable à l'administration. Il s'applique lorsqu'elle agit dans l'**intérêt général** (service public, police administrative). L'administration peut aussi être soumise au droit privé (ex: gestion du domaine privé de l'État, ou création de sociétés de droit privé pour des missions d'intérêt général).

I – Qu’est-ce que le Droit Administratif ?

A – Les droits des administrés

Le terme "droit" au pluriel renvoie aux **droits des administrés**, c'est-à-dire des individus en relation avec l'administration. Ces droits sont garantis et protégés, permettant d'agir et d'opposer des droits à l'administration. L'arrêt **Dame Lamotte (CE, 1950)** est fondamental, consacrant le droit de tout justiciable à un REP contre les décisions administratives.

B – Le droit administratif

Le "droit administratif" au singulier est un **ensemble de règles juridiques** et de normes au sein du **droit public**, encadrant l'action administrative dans des situations d'intérêt général. Une **norme juridique** exprime ce qui doit être (interdit, autorisé, obligatoire). Pour être applicable, une norme doit être **valide** (adoptée conformément aux règles supérieures) et **en vigueur**. La **hiérarchie des normes** de Kelsen structure cet ordre juridique. L'administration s'entend:

• Au **sens organique** : institutions administratives (ministères, préfectures, collectivités territoriales, établissements publics, AAI/API).
• Au **sens matériel** : missions exercées dans l'intérêt général (service public, police administrative).

Paragraphe 2 – Qu'est-ce que l'administration ?

L'administration régit l'administration elle-même, définissable par son sens organique et matériel.

A – Au sens organique

L'administration, au sens organique, est un ensemble d'institutions publiques rattachées au pouvoir exécutif (article 20 Constitution). Elle exclut les organes parlementaires et juridictionnels.

1. **L'administration d'État**
   • **Administration centrale** : Services nationaux du gouvernement.
   • **Administration déconcentrée** : Autorités étatiques locales (préfets, recteurs d'académie).
   • **Établissements publics nationaux** : Personnes morales de droit public rattachées à l'État pour des missions de service public (universités, hôpitaux).
   • **Autorités administratives indépendantes (AAI)** ou **Autorités publiques indépendantes (API)** : Indépendantes dans leurs fonctions.
2. **L'administration décentralisée**
   L'organisation administrative française est décentralisée, avec des personnes morales de droit public distinctes de l'État : les **collectivités territoriales** (communes, départements, régions, groupements, collectivités spécifiques). Elles bénéficient de la **libre administration** (article 72 Constitution) par des conseils élus (conseils municipaux, départementaux, régionaux) et disposent de compétences propres (gestion des écoles, voirie, développement économique). Chaque collectivité a un organe exécutif (maire, président de conseil départemental/régional).

B – L'administration au sens matériel

L'administration au sens matériel se concentre sur les **missions confiées aux institutions publiques**, principalement l'**assurance du bon fonctionnement des services d'intérêt général (services publics)**.

1. **Mission distincte des autres fonctions de l'État** : L'activité administrative se distingue des fonctions diplomatiques, internationales ou législatives de l'État. Elle est axée sur la gestion et le fonctionnement des services publics.
2. **Participation de personnes privées** : L'administration peut recourir à des personnes privées pour la gestion de services publics, souvent via contrat. L'arrêt **Époux Barbier c/ Compagnie Air France (TC, 1968)** illustre cette cohabitation entre droit public et privé.

En résumé, le droit administratif est un ensemble de règles de droit public applicable aux situations mettant en cause l'administration (organique et matériel), distinguant un périmètre autonome du droit privé.

Paragraphe 3 – Pourquoi un Droit Administratif ?

L'existence d'un droit administratif spécifique est liée à la Révolution Française et à la loi des 16 et 24 août 1790 et décret du 16 Fructidor an III, instaurant la **séparation des autorités administrative et judiciaire**. Les juges ne devaient pas sanctionner l'administration.
Initialement, le contentieux administratif était tranché par l'administration elle-même (théorie du **ministre juge**).
Progressivement, une justice administrative s'est mise en place, avec la création du Conseil de préfecture, puis de la Commission du contentieux au sein du Conseil d'État.
La **justice retenue** a évolué vers une **juridictionnalisation**, avec l'adoption de procédures (publicité des audiences, principe du contradictoire, droits de la défense).
La **loi du 24 mai 1872** confie au **Conseil d'État** et aux conseils de préfecture une véritable mission de justice. L'arrêt **Cadot (CE, 1889)** met fin à la justice retenue, reconnaissant le Conseil d'État comme juridiction. La décision **Blanco (TC, 1873)** est un jalon essentiel. Elle consacre l'existence de **règles spécifiques au droit administratif**, distinctes du droit civil, pour les litiges impliquant un service public et nécessitant de concilier intérêt général et intérêts particuliers.

Paragraphe 4 – Caractéristiques du Droit Administratif

A - Un droit autonome

L'arrêt **Blanco** a reconnu des règles spécifiques. Aujourd'hui, le droit administratif est un **droit autonome**, avec son propre système de sources (principalement forgé par le Conseil d'État) distinct du droit privé, même s'il peut partager des principes communs (ex: droit de la défense).

B) Un droit du déséquilibre

Le droit administratif est un droit du déséquilibre, visant à régir les relations entre la puissance publique (dotée de prérogatives importantes, ex: expropriation) et les administrés. Il assure la prévalence de l'intérêt général tout en protégeant les droits et libertés individuelles, limitant l'arbitraire de la puissance publique (principe de légalité, égalité, laïcité).

C) Un droit encore essentiellement jurisprudentiel ?

Historiquement, le droit administratif est un **droit jurisprudentiel**, élaboré par le Conseil d'État. Il est adaptable (arrêts de principe) mais parfois moins prévisible.
Aujourd'hui, il est également **écrit et codifié** (multiplication de lois, décrets, codes, ex: Code de la propriété publique). Les **sources constitutionnelles** (Constitution de 1958, bloc de constitutionnalité) ont accru son importance.
L'**européanisation** (traités, conventions, règlements européens) le rend plus accessible et prévisible, mais limite le rôle créateur du juge français.

Première partie : Les missions de l'administration

Ces missions sont attribuées par des règles législatives et réglementaires, et sont régies par le droit administratif car elles présentent une spécificité publique. Elles répondent à une **mission d'intérêt général**.

Chapitre premier : Le service public

La notion de service public s'aborde par une **approche organique** (identification des autorités) et une **approche matérielle** (activité d'intérêt général). **Deux débats relatifs au service public** :

1. **La place du service public au sein de la société** :
   • **Conception libérale** : Intervention publique limitée aux fonctions régaliennes (justice, défense, éducation, fiscalité).
   • **Conception interventionniste** : Services publics étendus à d'autres besoins (aérien, postal, télécoms, énergie, etc.), assumés par entreprises publiques ou privées sous délégation.
   Depuis les années 1980, influence du droit de l'UE pour un retrait progressif de l'État et une réduction du périmètre des services publics.
2. **La définition juridique du service public** :
   • Pour certains, le service public est le critère déclenchant l'application du droit administratif (décision **Blanco**).
   • D'autres y ajoutent la notion de **puissance publique** (prérogatives exorbitantes du droit commun).
   Il n'existe pas de définition juridique précise.

Section 1 : La notion de service public

Sous l'Ancien Régime et la Révolution, l'idée de service public émerge pour répondre aux besoins sociaux.

Paragraphe 1 : L'évolution de la notion de service public

1. **1er acte : Période 1870-1920 (Âge d'or du service public)**
   Le service public devient un critère central pour définir l'acte et le contrat administratif, ainsi que pour caractériser le droit administratif. Il y a un lien mécanique entre la présence d'un service public, l'application du droit administratif et la compétence du juge administratif.
   Illustré par le "trio d'arrêts" du Conseil d'État:
   • **CE, 1903, Terrier** : Le département, en agissant pour un service public, relève du droit et du juge administratif.
   • **TC, 1909, Feutry** : Le département est responsable des dommages causés par un patient d'asile, relevant du service public de la santé et du juge administratif.
   • **CE, 1910, Thérond** : La ville de Montpellier, confiant une mission de ramassage d'animaux, agit dans le cadre d'un service public, relevant du juge administratif.
   La doctrine (Léon Duguit, Roger Bonnard, Gaston Jèze) fait du service public la pierre angulaire du droit administratif.
2. **2e acte : Crise du service public (années 1920-1960)**
   Cette crise est due à deux éléments:
   • **Externalisation des activités de service public** : La correspondance systématique entre service public et personne publique disparaît. Il devient possible de confier la gestion d'un service public à une personne privée (concession de service public, ex: autoroutes payantes). Arrêts **CE, 1935, Établissements Vézia** et **CE, Ass., 1938, Caisse primaire aide et protection**.
   • **Fin du lien automatique service public/droit administratif** : Une activité de service public peut être soumise au droit privé et relever du juge judiciaire si la personne publique agit dans les mêmes conditions qu'une personne privée (logique toujours en vigueur). La décision emblématique est l'arrêt **TC, 1921, Bac d'Eloka (Société commerciale de l'Ouest africain)**, où la collectivité agissant comme un industriel ordinaire relève du droit privé.
   Cette période de flottement est clarifiée dans les années 1950-1960, mais sans revenir au lien automatique d'antan.
3. **3e acte : Deuxième crise du service public (années 1980-aujourd'hui)**
   La crise du modèle français de service public est provoquée par la construction du **marché unique européen** et l'**Acte unique européen** (années 1980), axés sur la **libre concurrence**.
   Le droit de l'Union européenne considère les activités de service public comme des activités économiques ordinaires. L'**article 106 du TFUE** soumet les **services d'intérêt économique général (SIEG)** aux règles de concurrence, remettant en cause les monopoles publics nationaux.
   Cela a conduit à l'**ouverture à la concurrence** et la **privatisation progressive** de grandes entreprises publiques (transports, télécommunications, énergie).
   Cependant, le service public survit et est protégé par le droit de l'UE via:
   • La notion de **SIEG** (article 106 TFUE) : L'ouverture à la concurrence ne doit pas empêcher l'accomplissement des missions d'intérêt général. La France a négocié le maintien de droits exclusifs et l'imposition d'**obligations de service public** (compensations) à certaines entreprises.
   • La notion de **service universel** : Obligation d'assurer un service de qualité, accessible à tous et à coût abordable sur l'ensemble du territoire (ex: télécommunications, gaz, électricité). Ce principe fondamental garantit la **continuité du service public**.

Paragraphe 2 – Éléments de définition juridique du service public

Pour définir une notion juridique, le juriste utilise le syllogisme. En l'absence de texte de loi qualifiant une activité de service public, le juge utilise deux critères :

1. **1er critère : Une mission d'intérêt général**
   L'intérêt général est une notion évolutive, dont la qualification est décidée par les pouvoirs publics. Le juge administratif vérifie l'**intention de service public** et la finalité d'intérêt général (opération de qualification *in concreto*).
   Exemple : **CE, 1916, Astruc** : la construction et l'exploitation d'un théâtre n'est pas un service public si l'objectif n'est pas prioritairement l'intérêt général.
2. **2e critère : Une mission maîtrisée par une personne publique (organique)**
   Le service public doit être maîtrisé par une personne publique, même si l'exécution peut être confiée à une entreprise privée. La personne publique est libre de choisir le mode de gestion (gestion en régie ou confiée à un tiers).
   La maîtrise signifie que l'**initiative** revient à la personne publique, qui décide de la qualification de service public et de son mode de gestion.
   Le contrôle est assuré par la personne publique. Le Conseil d'État utilise la **méthode du faisceau d'indices** pour vérifier cette maîtrise, notamment quand la gestion est confiée à un tiers privé (création, désignation des organes, financement, contrôle de l'activité).
   Exemple : **CE, 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés (APREI)** : application du faisceau d'indices pour qualifier une activité associative de service public.

C) L'indifférence d'un régime exorbitant ?

Y a-t-il un lien clair entre service public, droit administratif et personne publique ? Certains auteurs estiment qu'un service public, pour relever du droit administratif, doit être doté de **prérogatives de puissance publique**.
**Arrêt Narcy (CE, 1963)** posait trois critères pour un service public :

1. Mission d'intérêt général.
2. Sous le contrôle d'une personne publique.
3. **Détention de prérogatives de puissance publique** (ex: expropriation, prélèvement d'impôts, réglementation unilatérale).

Le débat doctrinal portait sur le caractère de critère ou de conséquence des prérogatives.
L'arrêt **APREI (CE, 2007)** a clarifié la situation : il confirme les critères classiques de **Narcy**, mais nuance la portée des prérogatives de puissance publique. L'absence de prérogatives n'empêche pas la qualification de service public, à condition qu'il y ait un contrôle et une maîtrise effective par la personne publique (faisceau d'indices).

Section 2 : Les différentes catégories de service public

Malgré une conception unique, la notion de service public est hétérogène, avec des sous-catégories et des régimes juridiques différents.

Paragraphe 1 – Les services publics constitutionnels

L'expression est doctrinale, issue de la décision du **Conseil constitutionnel des 25 et 26 juin 1986** sur les privatisations. Le préambule de 1946 (alinéa 9) dispose que tout service public national ou monopole de fait doit devenir propriété de la collectivité.
Le Conseil constitutionnel a jugé que certains **services publics nationaux** bénéficient d'une **protection constitutionnelle**, ne pouvant être supprimés ou confiés au secteur privé (ex: défense nationale, enseignement, justice). Les autres peuvent être privatisés par le législateur.
Exemples :

• **CE, 2006, Bayrou et autres** : La construction et l'exploitation des autoroutes ne sont pas des services publics nationaux ou monopoles de fait, donc privatisables.
• **CC, 2019, Société Aéroport de Paris** : La gestion d'un service public n'est pas toujours imposée par la Constitution, le législateur décide de sa privatisation.

Paragraphe 2 : La distinction entre service public administratif et service public industriel et commercial

Cette distinction (SPA/SPIC) est issue de la première crise du service public et de l'idée qu'une personne publique agissant comme une personne privée doit être soumise au droit privé et au juge judiciaire. Elle est conceptualisée par l'arrêt **TC, 1921, Bac d'Eloka**.

A) Critères de distinction

1. **Qualifications textuelles** : La loi ou un acte administratif peut qualifier une activité de service public et sa nature (SPIC ou SPA). Ex: service postal qualifié de SPIC en 1990.
   Il y a une corrélation entre la nature juridique de l'établissement et celle de l'activité (EPA SPA ; EPIC SPIC).
   Le choix du juge compétent (administratif pour SPA, judiciaire pour SPIC) est un autre moyen de qualification.
2. **Critères jurisprudentiels** : Développés après **Bac d'Eloka** par le commissaire du gouvernement Mater, puis confirmés par le **CE, Ass., 1956, Union syndicale des industries aéronautiques (USIA)**.
   Trois critères **cumulatifs** pour identifier un SPIC :
   1. **Objet de l'activité** : Vise-t-il un but commercial ?
   2. **Origine des ressources** : Financement par l'usager (tarifs, redevances) ou par l'impôt ?
   3. **Modalités d'organisation et de fonctionnement** : Système tarifaire, existence d'une mission sociale, gratuité, comptabilité, caractère monopolistique/concurrentiel.
   Si ces trois critères font que l'activité ressemble à celle d'une entreprise privée, c'est un SPIC, soumis au droit privé et au juge judiciaire. La qualification peut varier dans le temps.
   L'État ou les collectivités territoriales déterminent l'origine des ressources et les modalités, influençant ainsi la qualification. La répartition des compétences juridictionnelles est d'**ordre public**, on ne peut y déroger.

B) Régime applicable

La distinction SPA/SPIC, apparue dans les années 1940-1950, est essentielle car même si un SPIC est soumis au droit privé, il reste un service public et certaines règles de droit public s'appliquent.

1. **Service public administratif (SPA)**
   Par principe, relève du **droit public**, du **droit administratif** et de la **compétence du juge administratif** (**Thérond, Feutry**). Les actes juridiques sont publics (actes administratifs unilatéraux, contrats). Les agents sont de droit public (arrêt **Barani c/ Crous de Lyon**).
   Si une **personne privée gère un SPA**, ses actes unilatéraux sont administratifs si elle dispose de **prérogatives de puissance publique**. Les contrats peuvent être de droit administratif s'ils contiennent des clauses exorbitantes du droit commun.
2. **Service public industriel et commercial (SPIC)**
   Relève d'un régime de **droit privé**, même s'il conserve certaines adaptations du droit administratif. Les relations avec les usagers sont de droit privé, les contrats sont de droit privé, et la compétence est judiciaire (bloc de compétence judiciaire, arrêt **TC, 1921, Bac d'Eloka**, confirmé par **Madame Galand**).
   Les **agents des SPIC** sont en principe des agents de droit privé (Code du travail, juge judiciaire), sauf le directeur du service et l'agent comptable public (arrêt **Jalenques de Labeau, 1957**).
   Les relations avec les tiers sont de droit privé, mais certains contrats peuvent être de droit administratif (critères jurisprudentiels, clauses exorbitantes). Si un tiers est victime d'un accident de travaux publics lié à un SPIC et à un ouvrage public, le juge administratif peut être compétent (arrêt **CE, 1958, Dame veuve Barbaza**).
   Une personne privée gérant un SPIC peut adopter des **actes administratifs réglementaires** pour fixer les règles d'organisation du SPIC, soumis au droit et au juge administratif.

Section 3 : Le régime juridique du service public

Le régime juridique des services publics comprend leur création et leurs modes de gestion.

Paragraphe 1 : La création et les modes de gestion des services publics

1. **A) La création**
   • **Services publics obligatoires** :
     L'existence est exigée par la Constitution (défense nationale, enseignement, justice), imposant à l'État de les faire fonctionner. La loi peut aussi créer des services publics obligatoires (ex: Code des collectivités territoriales pour l'aide sociale, pompes funèbres). Des traités internationaux peuvent également imposer des missions (ex: contrôle aérien).
   • **Services publics facultatifs** :
     Les personnes publiques (législateur, État, collectivités) sont libres de créer ou non un nouveau service public. Cette liberté est limitée, notamment pour les SPIC, par le **principe constitutionnel de liberté d'entreprendre** (CE, 1901, Casanova ; CE, 1930, Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers).
     Initialement, les personnes publiques ne pouvaient créer un SPIC que si une **carence de l'initiative privée** justifiait l'intervention publique (socialisme municipal).
     Aujourd'hui, sous l'influence du droit de l'UE et des théories libérales, le nouveau principe est la **libre concurrence**, à condition de respecter l'égalité des acteurs. Les personnes publiques peuvent exercer une activité marchande si l'intérêt général le justifie et si elles n'utilisent pas leurs avantages (financement par l'impôt, prérogatives) pour fausser la concurrence (**CE, 2006, Ordre des avocats au barreau de Paris**).
     De nouveaux contrats de partenariat public-privé (PPP) ont émergé.
2. **B) Les modes de gestion des services publics**
   La personne publique décide librement du mode de gestion (liberté reconnue par le droit de l'UE et le droit français).
   • **Gestion par une personne publique** :
     • **Gestion en régie** : La personne publique gère elle-même le service (mode normal des SPA). Peut être directe (même comptabilité) ou indirecte (budget annexe, comptabilité propre, obligatoire pour SPIC).
     • **Délégation à un autre service public** : Contrat avec un autre service public ou création d'un **établissement public** (personne morale de droit public dotée de personnalité juridique, patrimoine propre, autonomie financière, prérogatives de puissance publique).
       La distinction EPA/EPIC permet de déterminer le droit applicable. La tutelle est exercée par la personne publique créatrice (arrêt **TC, 1898, Association syndicale du canal de Gignac**).
   • **Gestion par une personne privée** :
     Depuis 1930, possible par contrat (délégation de service public) ou par **habilitation unilatérale** (acte unilatéral de la personne publique, si la loi le permet).
     Pour les activités marchandes ou de travaux, la délégation à un tiers privé implique un **contrat de marché public** ou une **concession**, précédé d'une mise en concurrence (droit de la concurrence, droit de la commande publique).
     Le législateur peut attribuer un droit exclusif ou un monopole à une entreprise privée pour un SPIC.
     La jurisprudence a reconnu des cas où une activité d'association privée pouvait être qualifiée de service public même sans contrat formel, si la collectivité exerce un contrôle et assure un financement (**CE, 2007, Ville d'Aix-en-Provence**).

Paragraphe 2 : Les lois du service public

Le **cœur du service public** est régi par des **lois fondamentales** s'appliquant à tous les services publics (SPA ou SPIC, gestion publique ou privée, unilatérale ou contractuelle, constitutionnelle).

1. **A) L'égalité devant le service public**
   • **Consécration du principe** : Principe fondamental de Louis Rolland, intégré au droit public français. L'**égalité devant la loi** (DDHC) est une valeur constitutionnelle (CC, 1986). Le CE l'a consacré comme principe général du droit (CE, 1951, Société des concerts du Conservatoire).
     L'égalité impose de traiter tous les usagers et agents de manière identique. Elle vise aussi à corriger les inégalités sociales.
     L'égalité n'est pas mathématique : l'administration peut traiter différemment des usagers placés dans des **situations objectivement différentes** (CE, 1974, Denoyez et Chorques). Une différence de traitement est possible s'il existe une **nécessité d'intérêt général** et si elle n'est pas disproportionnée.
   • **Corollaires : neutralité et laïcité des services publics** :
     Interdiction de discrimination fondée sur l'opinion philosophique, religieuse, nationalité, sexe, etc. L'administration doit être neutre (ex: drapeau palestinien sur les mairies, cf. actualité).
     La **neutralité** s'appuie sur le **principe de laïcité** (article 1er Constitution, loi de 1905).
     • **Le service public en droit public Français** : L'État est neutre, ne reconnaît ni ne subventionne aucun culte. Il doit garantir la liberté de conscience et de culte, sauf pour des motifs d'ordre public (CE, 1909, Abbé Olivier).
       La laïcité confère aux individus des droits (liberté de conscience, de croire ou ne pas croire).
       Jean Rivero: l'État laïque assure la liberté de conscience et rend possible l'exercice des cultes.
     • **Implication du principe de laïcité** :
       • **Sur les agents** : Obligation de **neutralité religieuse** (pas de signes visibles), mais bénéfice de la liberté de conscience (avis Mlle Marteaux, CE, 2000). Les agents des concessions de service public sont aussi soumis à cette obligation (loi du 25 août 2021).
       • **Sur les usagers** : Bénéficient de la liberté de conscience et de culte, sauf trouble à l'ordre public (CE, 2007, Ville de Lyon).
         Pour les élèves du primaire/secondaire : l'avis CE, 1989, autorisait les signes religieux non prosélytes. La **loi du 15 mars 2004** interdit le port de signes manifestant ostensiblement une appartenance religieuse. La jurisprudence applique cette loi (ex: burkini, abaya - CE, 2023).
         Pour les accompagnants de sorties scolaires : l'avis CE, 2013, n'interdit pas les signes religieux, sauf prosélytisme ou trouble.
       • **Pour l'administration dans ses rapports avec les cultes** : La loi de 1905 interdit le financement des cultes (CE, 1992, Commune de Saint-Louis). L'entretien des édifices religieux construits avant 1905 incombe à l'État/collectivités.
         Les signes religieux dans l'espace public par une collectivité sont en principe interdits (loi de 1905).
         Pour les crèches de Noël (CE, 2016) : possibles si elles présentent un caractère culturel, artistique ou festif, sans exprimer une préférence religieuse.
         Autres textes : interdiction de dissimuler le visage dans l'espace public (loi 2010), interdiction des signes religieux dans les compétitions sportives (fédérations délégataires de SP), obligation de laïcité pour les concessionnaires de SP (loi 24 août 2021).
         Le **déféré laïcité** (loi 24 août 2021) permet au préfet de contester les décisions des collectivités territoriales contraires à la laïcité (ex: règlement piscine de Grenoble).
2. **B) Le principe de continuité des services publics**
   Le service public doit être assuré de manière continue, partout et pour tous les usagers, car l'intérêt général l'exige.
   • **Consécration du principe** : Déclinaison du principe constitutionnel de continuité de l'État (CC, 1979). C'est un principe général du droit (CE, 1950, Delhène).
     La continuité implique un fonctionnement régulier et adapté aux besoins des usagers. Des ruptures (fracture numérique) existent. Le CE demande l'accompagnement des personnes (CE, 2022, Gisti).
     C'est un droit invocable par les usagers contre l'administration (ex: CE, 1906, arrêt sur le tram à Bordeaux).
   • **Conciliation avec le droit de grève** :
     Initialement, la grève était interdite dans les services publics (CE, 1909, Vinkel).
     Le préambule de la Constitution de 1946 consacre le **droit de grève** à valeur constitutionnelle. L'arrêt **CE, Ass., 1950, Delhène** reconnaît le droit de grève dans le service public, encadré par la loi et sans abus.
     L'administration peut encadrer la grève par des limites proportionnées (ex: **service minimum** dans les transports, écoles, ramassage des ordures).
3. **C) Le principe de mutabilité des services publics**
   Les services publics doivent s'adapter aux évolutions des besoins et des techniques (ex: Minitel à Internet).
   Traditionnellement, la mutabilité est une **prérogative de l'administration**, non un droit des usagers. L'administration décide seule de l'évolution ou de la suppression d'un service facultatif (CE, 1987, TV6). Elle peut modifier unilatéralement les contrats de service public.
   Nuance : Les usagers ont droit au fonctionnement normal et à une exigence de qualité des prestations (influence droit UE). Un droit implicite d'exiger une évolution ou réorganisation commence à apparaître.

Chapitre 2 : La police administrative

La police administrative est une mission régalienne de l'État visant à **préserver le bon ordre au sein de la société**, c'est-à-dire l'**ordre public**. Elle est un service public fondamental, préalable au bon fonctionnement des autres services. Elle s'exerce par des **opérations matérielles** et des **prescriptions** (actes réglementaires ou individuels unilatéraux).

Section 1 : Définition de la police administrative

La police administrative assure le maintien de l'ordre public, à l'exclusion des tâches de poursuite des auteurs d'infractions pénales (ce qui la distingue de la police judiciaire).

Paragraphe 1 : La notion d'ordre public au sens de la police administrative

L'ordre public est un **objectif de valeur constitutionnelle** (CC, 1993). Il n'est pas explicitement défini dans la Constitution ou la jurisprudence. Sa définition est indispensable dans un État de droit pour limiter l'arbitraire et garantir les libertés. Le juge administratif établit un équilibre entre préservation des droits et moyens d'action.

1. **A) La conception classique et libérale**
   Elle est issue de la **loi du 5 avril 1884** (codifiée dans l'article L2212-2 CGCT). L'ordre public est défini par une **trilogie classique** :
   • **Sécurité publique** : Prévention des risques pour les personnes et les biens.
   • **Salubrité publique** : Hygiène, lutte contre les maladies, protection de l'environnement (évolution des préoccupations).
   • **Tranquillité publique** : Protection du repos et du calme (gestion du bruit, manifestations).
   Cette conception, empruntée à Maurice Hauriou, est un **ordre extérieur et matériel**, ne concernant pas la vie privée.
2. **B) La notion contemporaine d'ordre public**
   L'ordre public est **évolutif dans le temps** (ex: police de l'environnement, mesures sanitaires), mais **uniforme dans l'espace** (contenu identique sur tout le territoire national, l'application s'adaptant aux réalités locales).
   Deux problématiques majeures :
   • **1. La moralité publique** : Peut-elle être une composante de l'ordre public, au-delà de l'ordre matériel ?
     Débat délicat, car l'État ne devrait pas se préoccuper de la moralité individuelle dans une démocratie libérale. La jurisprudence est nuancée.
     Exemple : **CE, 1959, Société des Films Lutetia** : le maire de Nice peut interdire un film (Le feu dans la peau) pour motifs de moralité publique, si des **circonstances locales spécifiques** et un **risque de trouble à l'ordre public classique** sont avérés. L'interdiction ne peut qu'aggraver une mesure supérieure, jamais l'atténuer.
     Exemple : **CE, 1995, Ville d'Aix-en-Provence** (film Pull-over rouge) : les circonstances locales sensibles ne justifient pas l'interdiction sans troubles avérés.
     Exemple : **CE, 1977, Commune d'Arcueil** (publicité "messages roses") : l'interdiction ne peut reposer sur des considérations générales de moralité sans circonstances locales précises.
     Exemples de prise en compte : **CE, 2005, Commune de Houilles** (sex-shop près d'une école), **CE, 1979, Ville de Lyon** (sex-shop près d'un mémorial) : la moralité publique est prise en compte si des **circonstances locales particulières** la justifient et si elle est liée à une composante matérielle (sécurité, tranquillité).
     Le juge ne veut pas être une "police du karma", il se prononce sur la **dignité humaine** (principe à valeur constitutionnelle) plutôt que sur la moralité publique.
     En conclusion, une considération de moralité publique ne justifie une mesure de police administrative que s'il y a des **circonstances locales particulières** et si l'activité constitue une menace réelle pour la sécurité, la tranquillité ou la salubrité publiques.
   • **2. Laïcité et ordre public** : Le **principe de laïcité ne constitue pas un but de la police administrative** (CE, 2016, Ligue des droits de l'homme sur le burkini). La laïcité ne peut justifier une mesure de police que si elle est nécessaire pour prévenir un trouble à l'ordre public, non un principe moral ou idéologique. C'est au Parlement et à la Constitution de définir la laïcité.
   • **3. Le respect de la dignité de la personne humaine** :
     **CE, Ass., 1995, Commune de Morsang-sur-Orge** (affaire du lancer de nain) : Le respect de la dignité humaine est une **composante de l'ordre public**, et l'administration a l'obligation de la protéger, **même en l'absence de circonstances locales particulières**. L'atteinte à la dignité d'une personne touche l'ensemble de la société.
     **CE, 2007, Ministre de l'Intérieur c/ Association Solidarité des Français** (soupe au porc) : Justification de l'interdiction par le risque de discrimination et de troubles à la tranquillité publique (atteinte à la dignité sous-jacente).
     **Spectacle "Le Mur" de Dieudonné** : L'interdiction préventive par les autorités de police administrative est possible en cas de **risque sérieux d'atteinte à la dignité humaine**, même sans propos encore tenus, si les antécédents judiciaires le justifient (CE, ordonnance, 2014).
     Le CE réaffirme le principe "la liberté est la règle, la restriction de police l'exception" (adage Benjamin). Il valide l'interdiction si la mesure est **nécessaire, adaptée et proportionnée**.
     En 2015, le CE revient à une application plus classique du contrôle de proportionnalité (CE, 2015, Commune de Cournon d'Auvergne), annulant des interdictions si le risque n'est pas avéré ou si d'autres moyens moins restrictifs sont possibles.

Paragraphe 2 : Police administrative et notions voisines

1. **A) Police administrative générale et polices administratives spéciales**
   • **Police administrative générale** : "Police 4x4", va partout, à tout moment. Attribuée au Premier ministre, maire, préfet. Repose sur codes et principes dégagés par le juge.
   • **Polices administratives spéciales** : "Formule 1", spécialisées dans un domaine précis. Créées par un **texte de loi unique**, qui confie des pouvoirs spécifiques.
     Raisons de leur création :
     • Accorder des **pouvoirs supplémentaires** (ex: autorisation préalable pour permis de construire, activité de taxi, visa cinématographique).
     • Domaines **techniques ou sensibles** (urbanisme, environnement, santé, sécurité, protection de l'enfance).
     Les titulaires des polices spéciales peuvent être des autorités de police générale (préfet, Premier ministre) ou des autorités qui n'ont pas de pouvoir de police générale (ministres via délégation ou habilitation légale).
2. **B) Police administrative et police judiciaire**
   Frontière entre droit administratif et droit pénal. PA relève du juge administratif, PJ du juge judiciaire.
   • **1° Raisons d'être de la distinction** : Pas les mêmes autorités (PA relève de l'exécutif, PJ du parquet et de l'autorité judiciaire), ni les mêmes juges, ni les mêmes enjeux. Le CC a confirmé la nécessité de cette distinction (CC, 1977).
     Liaisons : mêmes agents sur le terrain, et interactions entre juge administratif et juge répressif.
   • **2° Critères de distinction** :
     • **Finalité de la mission** :
       • **Police administrative** : **Préventive**, vise à empêcher les troubles à l'ordre public.
       • **Police judiciaire** : **Répressive**, constate et poursuit les infractions pénales après qu'elles se soient produites (article 14 CPP).
         Ex: **CE, 1951, Consorts Baud** : poursuite d'un bandit relève de la PJ, même si l'accident est causé par un policier.
     • **Méthode chronologique** : Quand les opérations de PA et PJ se succèdent.
       Ex: **TC, 1977, Demoiselle Motsch** : Barrage routier (PA), puis fuite du conducteur (infraction pénale PJ). Le moment où le dommage survient détermine la qualification.
     • **But essentiel (analyse globalisante)** : Si les missions sont mélangées, on recherche le but principal de l'opération (Ex: **TC, 1978, Sté Le Profil** pour un transport de fonds).
       Le critère premier est la finalité de l'action : si elle vise à constater et poursuivre une infraction pénale déterminée, c'est de la PJ. Si elle vise à empêcher des infractions générales (trouble à l'ordre public), c'est de la PA.

Section seconde : Le régime juridique de la police administrative

La qualification juridique d'une opération de police est essentielle car elle détermine la compétence du juge.

Paragraphe 1 : Les autorités titulaires du pouvoir de police administrative

1. **1. Les titulaires du pouvoir de police administrative générale**
   • **A l'échelon national** : Seules les autorités de l'État disposent du pouvoir réglementaire. Le **Premier ministre** a la compétence de principe (articles 13 et 21 Constitution, CE, 1919, Labonne). Les **ministres du gouvernement** n'ont pas la PA générale (CE, 1969, Sté Distillerie Brabant), sauf habilitation légale ou délégation du Premier ministre.
   • **A l'échelon local** :
     • **Autorités déconcentrées** : Les **préfets** ont un pouvoir de PA générale (article L.2215-1 CGCT) sur plusieurs communes ou pour se substituer aux maires défaillants.
     • **Autorités décentralisées** : Les **maires** ont un pouvoir propre de PA générale (article L.2212-1 CGCT). Les exécutifs des **intercommunalités (EPCI)** disposent aussi de pouvoirs de PA pour les compétences transférées.
2. **2. Les titulaires du pouvoir de polices administratives spéciales**
   Le texte de loi instituant la police spéciale désigne son titulaire (ex: Code de l'urbanisme). Les titulaires de police spéciale peuvent être des autorités de police générale ou des autorités n'ayant pas de police générale (ex: ministres).
3. **3. La concurrence entre autorités de police administrative**
   Fréquente entre police générale et spéciale, entre plusieurs autorités de police générale, ou entre plusieurs autorités de police spéciale. La **compétence** de l'auteur de l'acte est fondamentale : une mesure n'est légale que si adoptée par une autorité compétente (moyen d'ordre public contrôlé d'office par le juge administratif).
   • **1° La concurrence entre autorités de police générale** : L'appréciation est **territorialisée** (Premier ministre pour l'échelle nationale, préfet pour plusieurs communes, maire pour une seule, exécutif EPCI pour l'intercommunalité).
     L'autorité inférieure peut **compléter** une mesure supérieure si :
     1. Il existe des **motifs spécifiques à la commune**.
     2. Elle **aggrave** la mesure supérieure, et non l'atténue (CE, 1902, Commune de Néris les Bains).
   • **2° La concurrence entre autorités de police générale et spéciale** :
     • Si une même autorité a les deux pouvoirs : Elle doit utiliser son **pouvoir de police spéciale** en priorité. Le Premier ministre peut utiliser son pouvoir de PA générale pour appliquer une loi spéciale, à condition que cela ne soit pas contraire à la loi et n'altère pas sa portée (CE, 2007, Mme Le Gac).
     • Lorsque les pouvoirs de police spéciale appartiennent à des autorités différentes : La **loi de police spéciale doit prévaloir**.
       • **Police spéciale exclusive** : La loi prévoit une compétence exclusive (ex: polices des chemins de fer, aérienne, OGM, eau). Aucune autorité locale ne peut intervenir (CE, 2011, Commune de St Denis ; CE, 2012, Commune de Valence). C'est un **monopole de police**.
       • **Police générale possible en complément** : En cas de **péril imminent**, une autorité de police générale (maire) peut intervenir temporairement même dans le champ d'une police spéciale. Si la loi spéciale ne précise pas son caractère exclusif, la police générale peut compléter les mesures si des **circonstances locales particulières** le justifient (ex: CE, 1959, Société des films Lutetia pour l'interdiction d'un film).
     • **Concurrence entre autorités de police spéciale** : Règle de l'**indépendance des législations**. Plusieurs législations spéciales peuvent encadrer une même activité, et il faut respecter chacune indépendamment (ex: urbanisme, environnement). Cela entraîne une complexité administrative. Parfois, le législateur simplifie via des **systèmes d'autorisation unique** (guichet unique, ex: Code de l'environnement).

Paragraphe 2 : Le contrôle juridictionnel des actes et activités de police administrative

Les actes de police administrative limitent droits et libertés. Le **contrôle du juge administratif** est rigoureux pour assurer l'État de droit. Il s'assure que les atteintes sont nécessaires, adaptées et proportionnées.

1. **1. Les procédés de police administrative**
   La police administrative s'exerce par :
   • **Opérations matérielles** (interventions de terrain, maintien/rétablissement de l'ordre, fouilles, secours) : Le juge contrôle la décision qui les déclenche et les modalités d'exécution (faute engageant la responsabilité de l'administration).
   • **Actes juridiques** (arrêtés municipaux/préfectoraux, décrets du Premier ministre) : Exclusivement des **actes unilatéraux** (individuels ou réglementaires).
     La police administrative **ne s'exerce pas par voie contractuelle**. L'exercice des pouvoirs de police ne peut être délégué par contrat, car il s'agit de prérogatives de puissance publique (CE, Ass., 1932, Ville de Castelnaudary ; CC, 2021, QPC). Les autorités de police doivent les exercer directement.
2. **2. Les modalités du contrôle juridictionnel des mesures de police administrative**
   Le contrôle du juge est le plus poussé, portant sur les **motifs des mesures**. Il opère un **contrôle NAP** (Nécessité, Adaptation, Proportionnalité).
   • **Nécessité** : La mesure est-elle justifiée par une menace réelle à l'ordre public ? (CE, 1972, Loubat).
   • **Adaptation** : La mesure est-elle circonstanciée, non générale ou absolue, et dimensionnée aux faits ? (CE, 1993, M. Cazorla ; CE, 1951, Daudignac - interdiction des autorisations préalables par la police générale ; CE, 2001, Ville d'Etampes sur les couvre-feux).
   • **Proportionnalité** : La mesure ne doit pas excéder ce qu'exige le maintien de l'ordre public, et doit être la moins attentatoire aux droits et libertés (CE, 1933, Benjamin). Le juge annule si d'autres solutions moins restrictives étaient possibles (ex: conférence Benjamin). Ce contrôle se situe à la frontière entre légalité et opportunité.

Deuxième partie : Les procédés de l'action administrative

L'administration dispose de moyens pour accomplir ses missions.
Les agents peuvent être :

• **Agents privés** (SPIC) : Droit privé.
• **Agents publics** (contractuels de droit public, fonctionnaires titulaires) : Droit public.

L'administration dispose de **moyens patrimoniaux** (biens) :

• **Domaine privé** : Régit principalement par le droit privé, non affecté directement à l'intérêt général.
• **Domaine public** : Comprend les biens affectés directement à l'intérêt général (service public ou usage public), soumis au droit administratif des biens.

Les **procédés juridiques** de l'action administrative sont :

• Les **actes administratifs unilatéraux** : Manifestent la puissance publique, s'imposent sans consentement.
• Les **contrats administratifs** : Conclus par les personnes publiques.

Ces actes sont des manifestations de volonté destinées à produire des effets de droit, spécifiques au droit public car adoptés par des personnes publiques pour des missions d'intérêt général.

Chapitre 1 : Les actes administratifs unilatéraux

Parmi les actes unilatéraux des personnes publiques, seuls certains sont qualifiés d'**actes administratifs unilatéraux** et soumis au droit public et au juge administratif. Les autres sont des actes de droit privé (ex: gestion d'un SPIC, domaine privé).

Section 1 : Identification ou notion des actes administratifs unilatéraux

L'action unilatérale de l'administration était prédominante. L'acte unilatéral est un outil essentiel.
En l'absence de définition légale, la jurisprudence utilise une **double approche** pour identifier un acte administratif unilatéral :

• **Approche formelle (organique)** : S'intéresse à l'auteur de l'acte (autorité administrative).
• **Approche matérielle** : S'intéresse à l'objet et aux effets de l'acte (satisfaction de l'intérêt général, exercice de prérogative de puissance publique).

Paragraphe 1 : La présomption

Il existe une **présomption d'administrativité** pour les actes unilatéraux des personnes publiques. Le juge présume qu'un acte unilatéral adopté par une personne publique est un acte administratif soumis au droit public et au juge administratif (ex: Feutry, Thérond, Terrier).
Cette présomption vaut pour les actes adoptés par les collectivités territoriales ou les établissements publics (exécutifs ou assemblées délibérantes).
Pour l'État, elle fonctionne pour les actes unilatéraux du **pouvoir exécutif** (chef de l'État, Premier ministre, ministres). Les actes parlementaires ou juridictionnels ne sont pas des actes administratifs (principe de séparation des pouvoirs), sauf exceptions (ex: décisions disciplinaires des juridictions).

Section 2 : Les limites à la présomption

La présomption d'administrativité est une **présomption simple**, réfragable.
Elle est écartée quand :

1. Des personnes publiques adoptent des actes dans les mêmes conditions qu'une personne privée (gestion SPIC, domaine privé acte de droit privé).
2. Des personnes privées sont exceptionnellement autorisées à adopter des actes unilatéraux de nature administrative (critère matériel).

1. **A) Les actes de droit privé adoptés par les personnes publiques**
   Lorsqu'une personne publique agit hors mission administrative, ses actes sont de droit privé (ex: gestion du domaine privé ou SPIC). L'acte n'est pas adopté pour l'intérêt général ou l'exercice d'une PPP (**TC, 1921, Bac d'Eloka**).
   Exemples : actes de gestion du domaine privé (forêts domaniales), contrats de travail des agents de SPIC.
2. **B) Les actes administratifs unilatéraux adoptés par des personnes privées**
   La jurisprudence admet que des personnes privées chargées d'une **mission de service public** peuvent adopter des actes administratifs unilatéraux.
   Exemples :
   • **CE, 1942, Monpeurt** : Comité d'organisation (personne privée) prend des décisions administratives car participe à une mission de service public.
   • **CE, 1943, Bouguen** : Ordre des médecins (personne privée) adopte des actes administratifs dans le cadre de sa mission disciplinaire de service public.
   Le **critère matériel** prédomine : l'acte est administratif si la personne privée dispose de **prérogatives de puissance publique** (capacité d'imposer sa volonté sans consentement).
   Ex: **CE, 1961, Magnier** : Fédération sportive (personne privée) adopte des actes administratifs dans ses fonctions disciplinaires.
   Pour les SPIC gérés par des personnes privées : les règlements concernant l'organisation du service public peuvent être administratifs, mais les actes commerciaux ou de travail sont de droit privé (**TC, 1968, Compagnie Air France c/ Époux Barbier**).

Les différentes catégories d'actes administratifs unilatéraux

Distinction selon la portée et les effets.
**Selon la portée** :

• **Actes réglementaires** : Généraux et impersonnels (décret du Premier ministre, arrêté municipal).
• **Actes individuels** : Visent des personnes nommément désignées (permis de construire, nomination).
• **Décisions d'espèce** : Catégorie hybride (René Chapus, CRPA). Portée générale mais visent une opération concrète et précise (ex: déclaration d'utilité publique). Le délai de recours dépend de la publicité donnée à l'acte.

Paragraphe 2 : La distinction en raison des effets des actes administratifs unilatéraux

Deux catégories :

• **Actes décisoires** : Vraies décisions, modifient l'ordonnancement juridique, créent droits/obligations, peuvent être contestés par REP.
• **Actes non décisoires** : Mesures préparatoires, actes de procédure, droit souple (circulaires, recommandations, avis). Ne produisent pas d'effets juridiques contraignants et ne peuvent pas être attaqués, sauf exceptions.

1. **A) Identification et définition de la décision administrative**
   Norme juridique obligatoire, **caractère impératif**. C'est la première **prérogative de puissance publique (PPP)**. L'administration peut édicter des normes unilatéralement (**privilège du préalable**, CE, 1982, Huglo).
   Ne pas confondre avec les **circulaires administratives** (instruments d'interprétation, non impératifs, ne créent pas de nouvelles obligations).
   La décision administrative **affecte l'ordonnancement juridique** (le modifie ou le maintient).
   • Modification : Création/suppression/adaptation de règles.
   • Maintien : Confirmation impérative du droit (ex: refus d'autorisation).
2. **B) Panorama des décisions administratives**
   • **1) Les différentes formes de décisions administratives** :
     • **Décisions explicites** : Claires, expresses, formalisées (écrit ou oral), avec motifs et voies de recours.
     • **Décisions implicites** : Résultent du silence de l'administration.
       Ancien principe : silence vaut **rejet implicite**.
       Nouveau principe (loi du 12 novembre 2013, en vigueur 2014) : silence vaut **acceptation implicite** après deux mois, sauf exceptions (ex: droit des étrangers - silence vaut rejet après 4 mois). Une liste des procédures soumises au nouveau principe doit être publiée.
   • **2) Distinction entre décision qui fait grief et qui ne fait pas grief** :
     Seules les décisions qui **font grief** sont contestables devant le juge administratif. Un acte fait grief s'il produit des **effets juridiques suffisamment intenses, graves et immédiats**.
     Les **Mesures d'Ordre Intérieur (MOI)** sont des décisions administratives mais leurs effets sont faibles, ne faisant pas grief (ex: organisation interne des services, affectant agents ou usagers).
     Cependant, la jurisprudence a évolué. Depuis les arrêts **Hardouin et Marie (CE, Ass., 1995)**, une MOI est contestable si elle **porte atteinte aux droits et libertés fondamentales** ou représente une **décision grave pour l'avenir** de ses destinataires (ex: sanctions, déplacements de détenus).
     Les arrêts **Boussoire, Planchenault et Payet (CE, 2007)** complètent cette jurisprudence, en appréciant la nature de la mesure et l'importance des effets sur la situation des détenus.

Paragraphe 3 : Les actes administratifs non décisoires

Justification historique et contemporaine : seuls les vraies normes juridiques sont contestables.
Catégories : circulaires administratives, lignes directrices, actes de droit souple.

1. **A) Les circulaires administratives**
   Adoptées par les chefs de service (ministres, préfets) pour **interpréter ou préciser** des textes législatifs/réglementaires, afin d'assurer une application uniforme par les agents.
   Ce ne sont pas des actes impératifs, et elles n'affectent pas l'ordonnancement juridique (ne font pas grief).
   Loi du 10 août 2018 : Les circulaires doivent être **publiées** pour être opposables par/à l'administration.
   Problème : Une circulaire ne peut pas être attaquée directement.
   Arrêt **CE, Ass., 1954, Institution Notre-Dame du Kreisker** : Une circulaire peut contenir des **dispositions réglementaires** (créant une règle nouvelle) qui peuvent être attaquées si l'auteur est incompétent.
   Arrêt **CE, Ass., 2002, Mme Duvignères** : Une circulaire qui a un caractère **impératif** et affecte les administrés est un **acte administratif décisoire** contestable.
   Arrêt **CE, 2020, GISTI** : Étend ce raisonnement aux actes de droit souple. Les documents de portée générale peuvent être attaqués s'ils produisent des **effets notables** ou influencent significativement le comportement des administrés. Ces actes sont considérés comme des **actes non décisoires faisant grief**.
2. **B) Les lignes directrices**
   Mesures techniques adoptées par les chefs de service pour orienter l'action des subordonnés dans les domaines où l'administration a une marge de manœuvre (pouvoir discrétionnaire). Fixent une orientation générale (CE, 1970, Crédit Foncier de France).
   Opposables par/à l'administration si publiées.
   Impossible d'attaquer directement une ligne directrice, mais la décision individuelle prise sur son fondement illégal peut être attaquée.
   Arrêt **CE, 2020, GISTI** : Une ligne directrice est contestable si elle fait grief (acte non décisoire faisant grief) car elle produit des effets notables sur la situation ou les droits des administrés.
3. **C) Les actes administratifs de droit souple (Soft Law)**
   Actes qui ne sont pas impératifs, visant à orienter, inciter, recommander l'adoption de comportements (rapport du CE 2013). Ils n'ont pas d'effets normatifs directs mais peuvent avoir des effets concrets importants.
   Longtemps sans existence juridique, ils sont aujourd'hui reconnus par le juge.
   Arrêts **CE, 2016, Fairvesta** et **CE, 2016, Numericable** : Les actes non décisoires peuvent faire grief et produire des effets graves et immédiats. Le juge contrôle les actes qui produisent des **effets pratiques et concrets importants** et influencent le comportement des administrés.
   L'arrêt **GISTI (CE, 2020)** systématise cette solution : il unifie le régime de contestabilité des mesures non décisoires (actes de droit souple), attaquant celles qui créent des effets pratiques ("effets notables") et influencent significativement le comportement des administrés.