Droit Administratif Français

INTRODUCTION : L'ÉTAT DU DROIT ADMINISTRATIF FRANÇAIS

« Le droit administratif répond à deux idées : l'idée d'Administration, l'idée de Droit. » - LAFERRIÈRE (fin siècle)
«Le droit administratif répond à deux idées : l'idée de Droit, l'idée d'Administration. » - PLESSIX (2018) (Inversion de la paraphrase pour primer le droit)

• Le droit administratif est très répandu, mais non naturel.

• Il permet de comprendre l'organisation de notre société.

Section 1 : Approche historique du droit administratif

• L'histoire du droit administratif est liée à celle de l'État : l'État, instituteur du social, utilise cedroit pour gérer les activités collectives.

• Les fluctuations des missions de l'État entraînent des fluctuations du droit administratif.

L'héritage lointain et l'émergence académique

• En tant que corpusjuridique, le droit administratif est très ancien (Ancien Régime).

• Sous l'Ancien Régime :

  • Droit de puissance (suprématie royale).

  • Centralisation administrative (pouvoir à Paris) favorisant son développement.

• En tant que discipline académique, il est assez jeune (premiers enseignements fin siècle).

• LaRévolution française (1789) pose les principes fondateurs du droit administratif moderne.

• Le siècle voit sa consolidation avec l'apparition d'un juge administratif autonome.

  • Lejuge administratif est le meilleur défenseur de son existence.

  • Mise en place du dualisme juridictionnel (ordre judiciaire / ordre administratif).

• Fin siècle :un système auto-entretenu où le juge administratif applique un droit spécifique.

§1. La naissance de la juridiction administrative

• L'existence d'une juridiction administrative est liée à l'État de droit (encadrement du pouvoir politique).

• L'administration (dirigée par le Premier ministre) s'inscrit dans la séparation des pouvoirs.

1. Rejet de la proposition de confier le contentieux à des tribunaux spéciaux (rappel des tribunaux d'AncienRégime et des privilèges).

2. Rejet de la proposition de confier le contentieux aux tribunaux judiciaires (peur de donner trop de pouvoir aux juges judiciaires, comme les parlements sous l'Ancien Régime).

3. Acceptation de confier le contentieux de l'administration à l'administration elle-même.

   • Article 13 du 16 et 24 août 1790 : interdit aux tribunaux judiciaires de connaître les affaires administratives (repris par décret du 16 fructidor an III).

   • C'est une séparation des autorités judiciaires et administratives, pas une séparation des pouvoirs.

   • Système du ministre-juge ou administrateur-juge (justice retenue :l'administration juge ses propres litiges).

   • Formule célèbre : « Juger l'administration, c'est encore administrer. »

Le Conseil d'État

• La Constitution de l'An VIIIcrée un Conseil d'État qui prépare des avis pour le Chef de l'État (qui tranche). Le CE ne juge pas encore.

• Ce système de justice retenue perdure tout au long du siècle.

• Deux évolutions majeures fin siècle :

  1. Loi du 24 mai 1872 : Le Conseil d'État peutjuger lui-même (passage de justice retenue à justice déléguée). Ceci marque la vraie naissance du droit administratif.

  2. Arrêt CE 1898 CADOT : Abandon de la théorie de l'administrateur-juge. Désormais, le juge administratif peut être saisi directement.

• Depuis la QPC de 2008 : Le Conseil d'État a une existence constitutionnelle (ilest mentionné dans la Constitution), au même titre que la Cour de Cassation.

§2. Un droit pour l'administration : l'autonomie du droit administratif

• L'autonomie du droit administratif a été rendue possible par la juridictionadministrative.

• C'est un droit très largement jurisprudentiel, créé par le juge.

• Le droit administratif est autonome du droit civil et a son propre juge.

• Cette autonomie est parfois interprétée comme un privilège pour l'administration (« juge pour l'administration »).

Arrêt TC 8 Fév. 1873 BLANCO : Arrêt fondateur

• Faits : Agnès Blanco est blessée par un chariot de la manufacture des tabacs (établissement d'État). Ses parents attaquent l'État devant la juridiction judiciaire pour obtenir des dommages et intérêts. Le préfet élève le conflit (saisi le TC), arguant de la compétence administrative.

• Trois principes fondamentaux posés par le TC, socle de la compétence du juge administratif :

  1. Compétence du juge administratif fondée sur l'existence d'un service public.

  2. Les règles de droit civil nepeuvent s'appliquer à l'État dans le cadre d'un service public. Des règles spéciales sont nécessaires (varient selon les besoins du service et la conciliation des droits public/privé).

  3. Ces règles spéciales ne peuvent être appliquées que par le juge administratif.

• Portée de l'arrêt BLANCO :

  • Initialement peu remarqué, il est redécouvert par le fondateur de l'Écoledu service public, DUGUIT, qui en fait l'arrêt fondateur du droit administratif en magnifiant la notion de service public.

  • Au début du siècle (État-providence), le service public se développe considérablement.

  • Le CE unifie sa jurisprudence autour du critère du service public :

    • CE 1903 TERRIER : Litiges liés à l'exécution d'une mission de service public relèvent du juge administratif.

    • CE 1908 FEUTRY : Litiges liés à la faute d'un agent de service public relèvent du juge administratif.

  • WALINE (milieu siècle) qualifie BLANCO de « pierre angulaire de tout le droit administratif » (droit jurisprudentiel et distinct du droit privé).

  • Cependant, l'État n'agit pas toujours avec des règles exorbitantes de droit commun (ex: bail d'appartement).

  • Distinction : gestionpublique (moyens de droit administratif) et gestion privée (personnes publiques agissant comme des particuliers, application du droit privé).

  • CE 1912 SOCIÉTÉ DES GRANITES PORPHYROÏDES DES VOSGES : Si pas de règles exorbitantes dans un contrat (vente de pavés par la ville de Lille), application du droit commun.

L'explosion de la notion de service public

• Après la Première Guerre mondiale, passage d'un Étatgendarme à un État providence.

• Multiplication des services publics (carence de l'initiative privée), rendant le critère du service public trop large.

• Arrêt TC 1921 BAC D'ELOKA : Introduction de la distinction entre Services Publics Administratifs (SPA) et Services Publics Industriels et Commerciaux (SPIC).

Section 2. Caractérisation du droit administratif moderne

• Le droit administratif moderne est marqué pardes tensions autour de son exorbitance et de sa spécialité.

§1. Les tensions concernant la forme du droit administratif

• Pendant longtemps, le droit administratif n'était pas codifié. Le juge administratifétait le bâtisseur de la matière (droit jurisprudentiel).

• Le CE s'est longtemps opposé à la codification.

• Fin siècle : émergence des exigences de sécurité juridique, intelligibilité, simplification (la codification est la meilleure réponse).

• Depuis les années 2000, multiplication des codes en droit administratif (CGCT (1996), Code des relations entre le public et l'administration (2016), Code dela commande publique (2019), etc.).

• La codification ne remet pas en cause le caractère jurisprudentiel (les codes reprennent souvent des règles jurisprudentielles).

• Le CE via la commission de codification, veille à ceque la codification ne restreigne pas trop la liberté du juge.

• RIVERO : « le droit administratif est un chœur à deux voix : le juge et la doctrine. »

§2. Les tensions concernant le champ du droitadministratif

• Le droit administratif est plus restrictif et plus large que le droit de l'administration.

Le droit administratif dépasse les personnes publiques :

• Une personne privée peut gérer un service public administratif (SPA) etdisposer de prérogatives de puissance publique (CE 1943 BOUGUIN, CE 1974 FÉDÉRATIONS DES INDUSTRIES FRANÇAISES D’ARTICLES).

Le droit des personnes publiques n'est pas uniquement administratif :

• Les personnes publiques peuvent agir comme des personnes privées (gestion du domaine privé), soumettant leurs actions au droit privé et au juge judiciaire.

• « Banalisation de l'action publique » : les personnes publiques utilisent de plus en plus le droit privé.

• Le droit administratif est un droit « secondaire », utilisé uniquement si nécessaire pour des moyens exorbitants du droit commun (ex: construction de tramway).

§3. Les tensions concernant les finalités du droit administratif

A. Un droit de contrainte

• Finalités : préservation de l'ordre public (police administrative) et service de l'intérêt général.

• L'administration dispose d'outils exorbitants (ex: acte administratifunilatéral).

• Contrainte justifiée par :

  • L'ordre public : stabilité (tranquillité, sécurité, salubrité publique). C'est la seule activité non délégable.

  • L'intérêt général : notion large et fluctuante (dépend du contexte). Plus large que l'ordre public.

• Évolution de l'intérêt général :

  • Après la Seconde Guerre mondiale : État-providence, puissance publique forte (EDF, La Poste).

  • Années 1980 : tournant libéral, retrait de l'État, privatisations, État régulateur.

  • Conception volontariste (l'État définit ses missions) vs. conception utilitariste (somme des intérêts individuels).

• Nouvelles exigences pour le service public : qualité, efficacité, transparence (modernisation administrative, bonne administration).

B. Un droit sous contraintes

• L'administration est soumise à des contraintes : budgétaires, environnementales, sociologiques et juridiques.

• L'exorbitance n'est pas synonyme d'arbitraire. Les pouvoirs de contrainte sont justifiés et prévus par le droit.

• Respect de l'État de droit (pouvoirs publics soumis aux règles qu'ils ont édictées) et des droits de l'homme.

• Le juge administratif a été un acteur majeur pour faire du droit administratif un droit protégeant les administrés.

a. La protection des administrés par le service public

• Trois lois du service public (fondamentales) : égalité, continuité, adaptabilité (mutabilité).

• Ces principes protègent les droits des usagers et agents publics.

b. La protection parles recours juridictionnels

• Arrêt CADOT (1898) : marque le passage à un système juridictionnel et un droit administratif comme source juridique.

• Le juge administratif développe des outils pour soumettre l'administration aux principes de justice:

  • Respect de la hiérarchie des normes (CE 1962 CANAL).

  • Agir pour l'intérêt général (pas de motif d'intérêt privé).

  • Droit de recours contre toute décision administrative (CE 1950 DAME LAMOTTE – recours pour excès de pouvoir).

  • L'administration qui cause un dommage doit le réparer (CE 1873 BLANCO).

c. L'émergence de la citoyenneté administrative

• L'administré acquiert des droits en dehors du juge (titulaire dedroits de créance).

• Nouvelle vision du droit administratif : ascendante (administrés vers l'administration).

• Développement d'une approche non contentieuse du droit administratif (contraintes sur l'élaboration des actions).

• Loi du 12 avril 2000 (DCRA) : droits à l'information, transparence, participation.

• Code des relations entre le public et l'administration (CRPA) : symbolise la citoyennetéadministrative.

• Définition matérielle du droit administratif (Jacques Petit) : ensemble des règles spéciales régissant l'activité administrative.

PARTIE 1 : LES CONTOURS DE L'ACTION ADMINISTRATIVE

TITRE 1 : L'ACTIVITÉ ADMINISTRATIVE

• L'administration agit uniquement dans l'intérêt général.

• Activités organisées autour du service public et de la police administrative.

• Service public : administration = fournisseur de biens, services, prestations (s'adresse aux usagers).

• Police administrative : administration = autorité garantissant l'ordre public et réglementant (s'adresse aux administrés soumis).

CHAPITRE 1 : Le service public

• Le service public est une réalité quotidienne et fait partie du patrimoine commun français.

• C'est un « Lazare juridique » : il ressuscite ets'adapte constamment.

• Léon DUGUIT : le service public est « indispensable à la réalisation et au développement de l'interdépendance sociale ». C'est la « clé de voûte du service administratif » et critère de compétence du juge administratif (BLANCO).

• Le droit de l'Union européenne (UE) ne connaît pas la notion de service public mais de service d'intérêt général (SIG).

• Ledroit de l'UE est fondé sur la libre concurrence, opposée aux monopoles nationaux.

• Art. 106 du TFUE : les activités d'intérêt économique général sont soumises au droit de la concurrence, sauf si cela fait échec à leur mission. (protection des SIG).

Section 1 : La notion de service public

• Pas de définition textuelle, mais présente dans des textes comme le préambule de la Constitution de 1946.

• Définition jurisprudentielle : René CHAPUS : « activité d'intérêt général, assurée ou assumée par une personne publique, et régie au moins partiellement par des règles de droit public.»

• Le service publicest une activité, non une réalité organique (ne pas confondre avec personne publique).

• C'est un « label » (Didier Gruchet) permettant l'application d'un régime.

• Identification :

  1. Texte qualifiant l'activité de service public (ex: Code de l'Éducation Nationale).

  2. Absence de texte : mobilitation des critères jurisprudentiels (SPA ou SPIC ?).

§1 : La définition jurisprudentielle du service public

• CE Sect, 28 juin 1963, NARCY : trois critères pour identifier un service public :

  1. Critère organique : présence d'une personne publique.

  2. Activité d'intérêt général.

  3. Soumission à un régime exorbitant du droit commun.

• CE, 22 fév. 2007, ASSOCIATION DU PERSONNEL RELEVANT DES ÉTABLISSEMENTS POUR INADAPTÉS (APREI) : maintient les trois critères, mais précise que le 3ème (régime exorbitant) n'est pasrequis si un contrôle renforcé de la personne publique est fort.

A. Le critère organique : le rattachement à une personne publique

• Tout service public s'exerce dans l'orbite d'une personne publique.

• Intensité variable du lien :

  • Maximale : gestion en régie (directement par la personne publique ou via une autre personne publique qu'elle crée).

  • Délégation : la personne publique confie la gestion et l'exécution à une personne privée (CE CAISSE PRIMAIRE AIDES ET PROTECTION 1938). La personne publique fixe les règles fondamentales.

  • Activité d'initiative privée qualifiée après coup de service public enraison de l'intérêt général et de l'importance pour la personne publique (CE 2007 VILLE D'AIX-EN-PROVENCE).

B. Le critère matériel : une activité d'intérêt général

• Critère abstrait et fluctuant, non limité aux personnes publiques.

• L'IG devient un lien quand la personne publique impose un «label » d'IG à une activité.

• Graduation dansl'IG :

  1. Missions régaliennes (justice).

  2. Missions décidées par l'État (sport), souvent en cas de carence de l'initiative privée.

  3. Activités non définies comme missions de service public (jeux de hasard).

C. La soumission à un régime exorbitant du droit privé

• Critère historiquement important, mais diminué par le CE.

• Indices de ce régime :

  1. Contrôle de la personne publique si une personne privée exerce l'activité.

  2. La personne privée dispose de prérogatives exorbitantes du droit privé (ex: pouvoir desanction sur usagers, taxes parafiscales).

• Le régime exorbitant peut aussi impliquer des obligations supplémentaires pour la personne privée (ex: tarifs différenciés).

• Le CE s'est montré plusnuancé sur la puissance publique comme justification unique (CE APREI 2007).

§ 2 : La distinction jurisprudentielle des SPA et des SPIC

• Née avec l'interventionnisme public croissant de l'État (reconstruction post-guerre, État instituteur du social).

• CE 1911 COMMUNE DE MELLES-SUR-SARTHE : gestion d'un service public d'électricité par une commune (peutproduire des bénéfices).

• TC 1921 BAC D'ELOKA : Naissance des SPIC (possibilité de gérer un service public comme une entreprise industrielle ordinaire), compétence du juge judiciaire. C'est le début de la gestion privée des services publics.

• Difficulté de la distinction :

  • Activités duales (SPA ou SPIC - ex: culture, sport).

  • Même personne publique peut exercer des missions SPA et SPIC.

• Critères fixés par le juge (CE 1956 UNION SYNDICALE DES INDUSTRIES AÉRONAUTIQUES - USIA) :

  1. Objet du service (nature similaireà une activité privée = SPIC ; nature publique = SPA).

  2. Mode de financement (gratuit ou prix minime = SPA ; majoritairement par redevances d'usagers = SPIC - TC 1973 BARBOU).

  3. Modalités d'organisation et de fonctionnement (faisceau d'indices : comptabilité, régime du personnel, relation avec l'usager, mode de gestion).

• Présomption de SPA pour toutservice public créé par une personne publique (C. CASS COMMUNE DE DOUVRES LA DÉLIVRANDE).

§1. Un régime différencié selon la nature du service public

A. Le régime des SPA

• Majoritairement gérés par des personnes publiques, mais peuvent être délégués à des personnes privées (CE 1935 SOCIÉTÉ DES ÉTABLISSEMENTS VÉZIA / CE 1938 CAISSE PRIMAIRE AIDE ET PROTECTION).

• Le droit administratif est majoritaire dans le régime des SPA (moyens et contentieux).

1. Les moyens du SPA

• Les actes :

  • SPA gérépar personne publique : actes toujours administratifs.

  • SPA géré par personne privée : actes administratifs seulement s'ils mettent en œuvre des prérogatives de puissance publique (CE 1943 BOUGUIN). Ex: actes d'organisation du service (TC 1968 AIR FRANCE CONTRE ÉPOUX BARBIER), décisions individuelles de PPP.

  • Actes du quotidien ou de fonctionnement interne sans impact sur usagers : pas administratifs.

• Les contrats :

  • SPA géré par personne publique : contrats administratifs (CE 1968 STÉ DES DISTILLERIES BRETONNES).

  • SPA géré parpersonne privée : contrats de droit privé.

• Les agents :

  • SPA géré par personne publique : agents de droit public (TC 1996BERKANI).

  • SPA géré par personne privée : agents de droit privé (CE 1962 CHEVASSIER).

  • Exception : détenus travaillant (relation de droit public, TC 2013).

2. Le contentieux des SPA

• Contentieux avec les usagers : toujours juge administratif (CE 1985 JEISSOU).

• Responsabilité du service public :

  • SPA géré par personne publique : règles de droit administratif (TC BLANCO 1873).

  • SPA géré par personne privée : jugejudiciaire (TC 1978 BERNARDI). Exceptions :

    • PPP en cause (CE 1983 SA BUREAU VERITAS).

    • Dommage lié à un ouvrage public (dommage de travaux publics, TC 1982 STÉ ASF).

B. Le régime des SPIC

• Gérés par personnes publiques ou privées.

• Principe : régis par le droit privé et relèvent du juge judiciaire.

• Exception : activités relevant de prérogatives de puissance publique (application du droit et juge administratif).

1. Les moyens duSPIC

• Actes unilatéraux :

  • Gestion quotidienne : juge judiciaire.

  • Actes d'organisation du service : droit et juge administratifs (TC 1968 EPX BARBIER).

• Contrats :

  • Avec usagers : droit privé (CE 1961 ÉTABLISSEMENTS COMPANON-REY).

  • Avec tiers : peuvent être administratifs s'ils répondent aux critères.

• Agents : de droit privé (droitdu travail) (TC 1961 CENTRE RÉGIONAL DE LUTTE CONTRE LE CANCER - Eugène Marquis).

• Exceptions :

  • Agents de direction (directeur) : droit public (CE 1923 ROBERT LAFRÉGEYRE).

  • Agents comptables (comptable public) : droit public (CE 1957 JALENQUES DE LABEAU).

2. Le contentieux des SPIC

• Contentieux avec les usagers : droit privé, juge judiciaire (TC 1954

• Conception de l'égalité :

  • Traiter de la même manière les usagers en situation identique (CE 1954 BAREL).

  • Traiter différemment les usagers en situation objectivement différente ou pour l'intérêt général (CE 1974 DENOYEZ ET CHORQUES).

D. Le principe de neutralité

• Condition d'égalité entre les usagers.

• Abstention totale de l'État : pas d'expression d'opinion ou de croyance.

• Neutralité religieuse= laïcité (art. 1 Constitution).

• Neutralité politique (le SP est au service du politique, pas d'une politique).

• Agents publics : interdiction de revendiquer leur appartenance religieuse (CE 2000 Mlle MARTEAUX).

• Domaine public : loi de 1905 (art. 28) interdit signes religieux sur monuments ou emplacements publics, sauf exceptions historiques/artistiques (CE 2016 MELUN – crèche de Noël).

• Usagers : pas soumis au principe de neutralité, droit à la liberté d'expression de leurs convictions.

  • Limites : protection de l'ordre public, pas de perturbation du bon fonctionnement du service (CE 1992 KHEROUAA – voile en cours de sport).

  • Loi du 15 mars 2004 : interdiction des signes religieux ostentatoires dans les établissements scolaires primaires et secondaires.

  • CE 2023 : validation de l'interdiction des abayas à l'école.

  • Parents accompagnant sortiesscolaires : considérés comme usagers (sauf perturbation).

  • Cantines scolaires : pas de menus confessionnels si cela modifie l'organisation du service sans motif lié aux nécessités (la laïcité n'est pas un motif pour cela- CE 2020 CHALONS-SUR-SAÔNE).

• Nouvelles lois du service public : Accessibilité, Qualité (liées aux impératifs marchands et managériaux, influencéespar le droit de l'UE).

  • Accessibilité : déclinaison de l'égalité (accès équitable, transparence, droit d'accès aux documents administratifs).

  • Qualité : aptitude du service àsatisfaire les besoins de l'intérêt général (exigence d'amélioration continue).

CHAPITRE 2 : La police administrative

• L'État est le seul titulaire de la violence légitime.

• Missionde prévention : maintenir l'ordre public (mission à valeur constitutionnelle, CC 1994 communication audiovisuelle).

• Les mesures de police sont destinées à maintenir l'ordre public mais sont strictementencadrées face aux libertés publiques.

• L'administration a l'obligation d'agir en cas de troubles à l'ordre public (CE 1959 DOUBLET).

Section 1 : La notion de police administrative

§1 : L'ordre public

• Seule finalité possible d'une mesure de police.

• Trilogie traditionnelle : sécurité, salubrité et tranquillité publiques(Art. L2112-2 CGCT).

• Évolution vers un ordre public immatériel :

  • Moralité publique (CE 1959 SOCIÉTÉ « LES FILMS LUTETIA» : le maire peut interdire un film si immoral et circonstances locales particulières).

  • Dignité humaine : CE 1995 MORSANG-SUR-ORGES (lancer de nain), CE 2025 DIODONNE (spectacle antisémite). La notion de dignité humaine dispense de la condition de « circonstances locales particulières ».

• Distinction entre police générale (s'applique à tous) et policespéciale (concerne un domaine/citoyens spécifiques).

§ 2 : La préservation de l'ordre public

• Police administrative est préventive (agit a priori).

• Police judiciaire est répressive (agit a posteriori).

• Critères de distinction :

  • Nature de l'activité (CE 1951 CONCORBEAU : prévenir un trouble ou condamner ?).

  • Intention véritable de l'agent (prévenir ou réprimer ?).

• Une mesure de police n'est pas une sanction administrative.

Section 2 : Le régime des mesures de policeadministrative

§ 1 : La répartition des pouvoirs de police administrative

• La compétence est réglée par la Constitution (DDHC, Art. 34). Le législateur est compétent pour lerégime de la police administrative.

• Exercice par des actes administratifs unilatéraux.

• Interdiction de déléguer l'activité de police administrative par contrat à une personne privée (CE 1932VILLE DE CASTELNAUDARY, CE 1914 COMMUNE DE MENTON, CC 2011 LOI LOPPSI). Ce principe est rattaché à l'identité constitutionnelle (Art. 12 DDHC - CC 2021 STÉ AIR FRANCE).

A. Les autorités de police générale

a) Au niveau de l'État (central)

• Le Premier ministre est compétent pour lesmesures de police sur tout le territoire (CE 1919 LABONNE, CE 1973 ASSOCIATION ISRAELITE).

b) Dans les départements

• Préfet (autorité principale de l'État) : mesures de police sur le territoire départemental (y compris plusieurs communes).

• Président du Conseil départemental (accessoire) : police des routes départementales (Art. L3221-4 CGCT).

c) Dans les communes

• Maire (autorité de droit commun) : police municipale (Art. L2212-2 CGCT).

• Préfet du département : peut agir en cas de carencedu maire ou si la mesure dépasse une commune.

• Communes en « police d'État » (chefs-lieux de département) : pouvoirs de police du maire transférés au préfet (Art. L2214-4 CGCT).

• Ville de Paris : Maire a des compétences réduites, le Préfet de police détient l'essentiel des pouvoirs de police générale.

d) Les autorités de police spéciale

• Autant d'autorités que depolices spéciales. Le législateur attribue la police à une autorité spécifique (ministre, AAI, etc.).

B. Concours de police administrative

a) Concours de police générale

• Les mesures de l'autorité inférieure (local) doivent être plus restrictives que celles de l'autorité supérieure (CE 1919 LABONNE).

• L'autorité inférieure doit appliquer la réglementation et peut l'aggraver.

b) Concours entre polices spéciales

• Principe : une police spéciale exclut l'exercice d'une autre police spéciale (CE 2001 COMMUNE DE VANNES).

• Exception (encore non validée positivement) : invocation du principe de précaution (Art. 5 Charte de l'environnement) pour justifier l'intervention d'une autorité de police spéciale dans le domaine d'une autre (CE 2012 SOCIÉTÉ ORANGE-FRANCE).

c) Concours entre police spéciale et police générale

• Principe : « le spécial déroge au général ». L'existence d'une policespéciale exclut l'intervention de la police générale (CE 1930 CIE AÉRIENNE FRANÇAISE).

• Exceptions (4 situations où la police générale retrouve compétence) :

  1. Insuffisance de la police spéciale (CE 1985 VILLE D'AIX-EN-PROVENCE).

  2. Carence de la police spéciale (CE 1959 SOCIÉTÉ DES FILMS LUTETIA).

  3. Urgence ou péril imminent (la police générale agit en attendant l'intervention de la police spéciale).

  4. Circonstances locales impératives qui rendentl'exercice de la police générale indispensable (CE 2020 COMMUNE DE SCEAUX – période COVID).

§ 2 : Le contrôle de la légalité des mesures de police

• Contrôle exercé par le juge administratif.

• « La liberté est la règle, la restriction de police l'exception ». Les mesures de police doivent rester exceptionnelles.

• Le juge contrôle :

  1. La compétence de l'autorité auteur de l'acte.

  2. La légalité interne :

     • Motif d'ordre public (CE 1909 ABBÉ OLIVIER).

     • Réalité des troubles ou menaces à l'ordre public (CE 2023 LIGUE DES DROITS DE L'HOMME – burkini).

     • Absence de détournement de pouvoir (pas de motifs purement financiers ou de concurrence illégale).

  3. La nécessité et la proportionnalité des mesures (CE 1933 BENJAMIN). Le juge recherche une mesure moins restrictive.

     • Le juge est réticent aux interdictions générales et absolues (CE 1951 DAUDIGNAC – photographes).

     • Le contrôle est au cas par cas.

     • Harmonisation des libertés fondamentales.

  4. La cohérence et la lisibilité de la mesure.

TITRE 2 : LES ACTES ADMINISTRATIFS

• L'administration agit par des faits matériels (volontaires ou involontaires) mais aussi par des actes juridiques manifestant sa volonté.

• Deux grands types d'actes administratifs :

  1. Actes administratifs unilatéraux : créent des normes juridiques s'imposant sans consentement.

  2. Contrats administratifs : créent des normes avec accord des parties.

• Ladistinction reposant sur le consentement est fondamentale.

CHAPITRE 1 : LE CONTRAT ADMINISTRATIF

• L'administration dispose de la liberté contractuelle (liberté de contracter, dechoisir, de modifier).

• CC 2006 : principe de liberté contractuelle applicable aux personnes publiques.

• Art. L1 Code de la commande publique : les acheteurs peuvent utiliser leurs propres moyens ou recourir à uncontrat.

• Cette liberté est limitée :

  • Agir dans l'intérêt général.

  • Respect des principes de transparence, libre concurrence, bonne utilisation des deniers publics (Art. L3 Code de la commande publique).

• Certaines activités ne peuvent être contractualisées (activités régaliennes, pouvoir réglementaire).

Section 1 : La notion de contrat administratif

• C'est d'abord un contrat au sens du droit civil (Art. 1101 Code Civil) : accord de volontés créant, modifiant, transmettant ou éteignant des obligations.

• Le contrat est la loi des parties, etimplique un accord sur les éléments essentiels (prix, objet).

§ 1 : La qualification de contrat administratif

• Deux critères de qualification : législatifs ou jurisprudentiels.

A. La qualification législative

• Fonction de l'Art. 34 de la Constitution : le législateur peut qualifier un contrat d'administratif, s'imposant au juge.

• Souvent pour alléger les contentieux judiciaires.

• Contratsadministratifs par la loi :

  • Contrats d'occupation du domaine public (Art. L2331-1 CGPP). Ex: baux emphytéotiques.

  • Cessions de biens immobiliers de l'État (Art. L3231-1 CGPP).

  • Contrats de la Commande Publique (Art. L6 Code de la commande publique).

  • Contrats d'achat d'électricité entre EDF et certains producteursautonomes (Art. 88 loi 2010).

• Contrats de droit privé par la loi :

  • Contrats de La Poste avec usagers/fournisseurs (loi 1990).

  • Contrats emplois-jeunes passés par personnes publiques (Code du Travail).

B. Les contrats administratifs par application des critères jurisprudentiels

• si pas de qualification législative.

• Critères cumulatifs : organique et matériel.

a) Les contrats conclus entre une personne publique et une personne privée

• Critère organique : au moins un signataire est une personne publique.

• Critère matériel : le contrat doit se rattacher à l'activité publique (objet, contenu ou contexte). Contrat de gestion publique.

1. L'exécution du service public

• Lien suffisant entre le contrat et le service public.

• Hypothèses :

  • Contrat porte sur l'exécution même du service public (délégation – CE 1956 ÉPOUX BERTIN).

  • Contrat est une modalité d'exécution du service public (aide – CE 1956 MINISTRE DE L'AGRICULTURE CONTRE CONSORT GRIMOIRE).

2. Lesclauses exorbitantes du droit privé

• Le contrat est administratif s'il contient une clause exorbitante de droit privé (CE 1912 GRANITE PORPHYROÏDE DES VOSGES).

• Une clause estexorbitante si :

  • Impossible en droit privé (ex : exonération fiscale).

  • Inhabituelle en droit privé et reflète l'intérêt général (ex : conditions d'exploitation, contrôle du contenu d'un spectacle).

• TC 2014 SOCIÉTÉ AXA FRANCE IARD CONTRE MAIF : Les clauses doivent impliquer que, dans l'intérêt général, le contrat soit soumis au régime exorbitant des contrats administratifs. L'objectif est de réduire les cas de clauses exorbitantes « factices ».

• Exceptions : contrats entre SPIC et usagers, clauses exorbitantes bénéficiant à la personne privée.

3. Le régime exorbitant de droit commun

• Critère utilisérarement (CE 1973 SOCIÉTÉ D'EXPLOITATION DE LA RIVIÈRE DU SANT). Le juge qualifie le contrat d'administratif en raison de son régime entier réglementé par des textes.

b) Les contrats conclus entrepersonnes publiques

• Présomption d'administrativité (TC 1983 UAP).

• Présomption simple : peut être renversée si le contrat ne fait naître que des rapportsde droit privé.

c) Les contrats conclus entre personnes privées

• Présomption inverse : contrats de droit privé (TC 1969 SOCIÉTÉ INTER, même siune partie est chargée de SP ou comporte clauses exorbitantes).

• Exceptions (peuvent être qualifiés de publics) :

  • Personnes privées agissant pour le compte d'une personne publique (mandat) – lemandat implicite est désormais exclu (CE 2015 Mme RISPAL CONTRE SOCIÉTÉ ASF).

  • Personnes privées « transparentes » (agissant de manière factice à la place d'une personne publique pour échapper aux règlesde droit administratif) – requalification du contrat (CE 2007 COMMUNE DE BOURGOGNE BILLANCOURT).

  • Contrat signé par des personnes privées mais accessoire à un contrat public.

§ 2 : Les principales catégories de contrats administratifs

• Multiplication des contrats due à l'extension des missions publiques.

• La commande publique (marchés et concessions) fait l'objet d'un encadrement particulier, notamment par le droit de l'UE.

• Code de la commande publique (2018) : régit les ~160 milliards d'euros annuels et ~230 000 marchés publics.

A. Le marché

a) Définition

• L'administration recourt à des prestataires extérieurs pour ses besoins (biens, immeubles, services).

• Art. L1111-1 Code de la commande publique : « contrat conclu par un ou plusieurs acheteurs (...) avec un ou plusieurs opérateurs économiques, pour répondre à leurs besoins (...) en contrepartie d'un prix ou de tout équivalent. »

• Acheteurs : pouvoirs adjudicateurs (personnes publiques ou privées à mission d'IG non commerciale) et entités adjudicatrices (pouvoirs adjudicateurs dans les secteurs en réseau).

• Les marchés passés par des personnes publiques sont administratifs.

• Caractère onéreux.

b) Objet des Marchés

• Marchés de travaux (Art. L1111-2) : exécution, conception, construction d'ouvrages.

• Marchés de fournitures (Art. L1111-3) : achat, crédit-bail, location de produits.

• Marchés de services (Art. L1111-4) : réalisation de prestations de services.

• Ne sont pas des marchés : acquisition/location d'immeubles, achat d'œuvres d'art, contrats d'emprunt.

• Marchés de partenariat (ex PPP) : contrats globaux conception-réalisation-financement-exploitation d'ouvrages publics et de SFIP.

B. Les concessions

• Nouvelle notion remplaçant les « délégations de service public » pour simplification.

• Définition (Art. L1121-1 Code de la commande publique) : contrat par lequel une autorité concédante confie l'exécution de travaux ou la gestion d'un service à un opérateur économique, avec transfert d'un risque lié à l'exploitation (en contrepartie du droitd'exploiter ou de ce droit + prix).

• Caractéristique essentielle : transfert d'un risque d'exploitation réel (pas de clientèle captive) à l'opérateur économique. L'opérateur se paie sur l'exploitation.

• La jurisprudence définit ce risque : « La part de risque transférée au concessionnaire implique une réelle exposition aux aléas du marché ».

Date de qualification d'un contrat administratif

• La nature juridique du contrat s'apprécieà la date de sa conclusion (TC 2006 CAISSE CENTRALE DE RÉASSURANCE C/MUTUELLE DES ARCHITECTES FRANÇAIS), pour la continuité du régime et la compétence du juge.

Section 2 : Le régime juridique du contratadministratif

• Régime spécifique, administratif, distinct du droit privé.

• Concerne la formation, le contenu et l'exécution du contrat.

§ 1 : La formation du contratadministratif

• Règles plus nombreuses et encadrées qu'en droit privé pour garantir l'égalité de traitement des cocontractants.

A. Les autorités compétentes

• Contrats de l'État : signés par les ministres ou leurs délégués. Pour les plus importants, autorisation parlementaire.

• Contrats des Collectivités Territoriales : pouvoir contractuel à l'assemblée délibérante (vote les éléments essentiels), mais signature par l'exécutif (maire, président). Délégation possible pour petits contrats.

• Contrats des Établissements Publics : règles spécifiques à chaque EP, généralement assemblée délibérante etsignature par l'exécutif.

B. Les formes

• Généralement écrits, mais contrats moraux (ex: marchés inférieurs à 25 000 € HT peuvent être verbaux - Art. R2112-1 CCP).

• Dématérialisation des procédures de négociation/passation, échanges par courriel possibles.

C. Les procédures de choix du cocontractant

• Liberté de choix enc