Cours Partiel Collectivités Publiques et Environnement

Vous trouverez ci-dessous une note structurée et détaillée sur les collectivités publiques et les enjeux environnementaux, rédigée en français et formatée selon vos directives.

INTRODUCTION GÉNÉRALE

Cette note aborde la relation complexe et évolutive entre les collectivités publiques et les défis environnementaux, en se concentrant sur les enjeux majeurs tels que les pollutions, l'érosion de la biodiversité, et la manière dont les services publics s'adaptent àces réalités. Elle explore également l'influence du droit de l'environnement sur la planification urbaine et les politiques publiques.

I- DES ENJEUX ENVIRONNEMENTAUX DÉCISIFS

A)L’enjeu majeur des pollutions et des risques

Les pollutions atteignent des proportions alarmantes, entraînant une augmentation des risques liés à l'environnement.

La contamination de la biosphère : Elle est généralisée, s'étendant même à l'Arctique où des concentrations élevées de métaux lourds (mercure), de polluants organiques persistants et de nouveaux composés chimiques (PBDE) ont été détectées, malgré l'absencequasi totale d'activité industrielle.

Les gaz à effet de serre (GES) : Leur accumulation dans l'atmosphère est dangereuse. Le dioxyde de carbone (CO₂) a atteint 427,7 parties par million (PPM)en mars 2024, soit une hausse de 50% par rapport au niveau préindustriel (avant 1750).

Les concentrations de méthane et de protoxyde d'azote s'élèvent respectivement à 1923parties par milliard (PPB) et 335,8 PPB, soit une augmentation de +164% et +24% par rapport au niveau préindustriel. Cette modification de la composition chimique de l'atmosphère menace l'équilibre climatique et accroît les risques.

Exemples de risques accrus :

• La fonte des glaciers et la montée du niveau des mers : Entraîne le recul du trait de côte. En France, 19% du littoral (920 km) est en recul,avec 30 km² perdus en 50 ans. On estime que 5200 logements et 1400 activités économiques sont menacés à l'horizon 2050, pour un coût financier estimé à 1,5 milliard d'euros.
• La multiplication des phénomènes météorologiques extrêmes : Des cataclysmes naturels deviennent plus réguliers et dévastateurs, avec un impact direct financier pour la puissance publique et le secteur privé, notamment les assurances. Par exemple, les ouragansKatrina et Sandy ont coûté respectivement 130 et 50 milliards de dollars aux États-Unis. En France, la tempête Xynthia a coûté environ 2,5 milliards d'euros.
• La modification du cycle de l'eau : L'augmentation des températures entraîne davantage de vapeur d'eau atmosphérique et moins d'eau liquide, favorisant les phénomènes extrêmes (pluies intenses, inondations, sécheresses prolongées). Cela réduit aussi les débits des cours d'eau et appauvrit les nappes phréatiques.
• La perturbation des écosystèmes et des activités économiques qui en dépendent (pêche, agriculture, tourisme).
• Les impacts sanitaires avérés ou suspectés : Entre 5% et 10% des cancers seraient liés à des facteurs environnementaux. Des pathologies chroniques (respiratoires, cardiovasculaires) ou émergentes (atteintes immunitaires, perturbations endocriniennes) résultent de l'exposition à des métaux lourds (saturnisme lié au plomb, maladie de Minamata liée au mercure) ou à des composés chimiques (pesticides, bisphénol).
• Le risque d'accident industriel ou de difficulté industrielle : Les centrales nucléaires, par exemple, sont affectées par la sécheresse et les canicules qui réduisentles débits des fleuves et réchauffent leurs eaux. Elles doivent réduire leurs prélèvements d'eau pour le refroidissement, impactant leur fonctionnement et entraînant une baisse de l'activité économique.

B) L’érosion croissante de la biodiversité

En 2022, l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) a recensé plus de 42 000 espèces (sur plus de 150 000 étudiées) menacées d'extinction dans le monde.Les causes sont multiples et liées aux enjeux environnementaux :

• La dégradation voire la destruction des habitats (déforestation, conversion des espaces naturels pour l'agriculture, l'industrie, l'urbanisation).
• La pollution des milieux.
• Les changements climatiques.
• La surexploitation (pêche), aggravée par le braconnage et le commerce illégal.
• Le développement d'espèces invasives qui concurrencent les espèces indigènes et perturbent les écosystèmes.

La France fait partie des 10 pays hébergeant le plus grand nombre d'espèces menacées, avec plus de 2000 espèces menacées à l'échelle mondialeprésentes sur son territoire (métropolitain et ultramarin).

Le rapport de la plateforme intergouvernementale sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES) de 2022 illustre cette érosion :

• Prèsde la moitié des espèces d'oiseaux sont en déclin, et 1 espèce sur 8 est menacée d'extinction totale.
• Au cours des 150 dernières années, les activités humaines ont causé la perte de près de 83% de la biomasse animale sauvage etde 41,5% de la biomasse végétale.

Le débat scientifique est vif : certains chercheurs estiment qu'une 6^ème extinction de masse a commencé, tandis que d'autres, tout en reconnaissant le risque à moyen terme, contestent cette qualification. Il y a cependant consensus sur le déclin global de la nature à un rythme sans précédent dans l'histoire humaine et sur l'accélération du taux d'extinction des espèces. De même, un consensus existe sur le fait qu'il s'agit dela première fois qu'une seule espèce (l'humanité) provoque une telle transformation.

Cette transformation liée à l'activité humaine est désignée par le terme anthropocène, introduit par Crutzen. L'anthropocène est un néologisme décrivant l'ère oùl'humanité est devenue « le principal facteur de modification des équilibres écologiques planétaires », rivalisant avec les forces telluriques pour transformer la Terre à une vitesse inégalée.

Ce dérèglement écologique a conduit à la notion de limiteplanétaire, issue des travaux de Rockström. Il s'agit des seuils au-delà desquels surviennent des ruptures d'équilibre du système écologique, appelées points de bascule ou dépassement des capacités de charge de la planète.

Neuf limites planétaires sont communément reconnues :

1. Le changement climatique
2. L'érosion de la biodiversité
3. Les perturbations globales du cycle de l'azote et du phosphore
4. Les changements d'utilisation des sols
5. L'usage mondial de l'eau douce
6. L'introduction d'entités nouvelles (pollution chimique, microplastiques)
7. La présence des aérosols dans l'atmosphère
8. L'acidification des océans
9. L'appauvrissement de la couche d'ozone

Selon les études, la plupart de ces limites sont déjà dépassées, à l'exception de la couche d'ozone, qui est en voie de rétablissement.

II- LES SERVICES PUBLICS FACE AUXENJEUX ENVIRONNEMENTAUX

A) Le constat d'un lien ancien entre l’action administrative et l’environnement

L'action publique en matière d'environnement n'est pas nouvelle. En se limitant à la période industrielle, deuxphases emblématiques peuvent être distinguées :

L'émergence d'une police de l'environnement

Deux exemples :

1. La police des forêts : L'importance du bois au début del'ère industrielle (matière première pour la fabrication, le chauffage, l'énergie) a conduit à l'adoption d'une ordonnance le 1^er août 1827, instituant le Code forestier.

   Trois apports principaux de cecode :

   • La mise en place d'une administration spécialisée : l'administration des Eaux et Forêts.
   • L'instauration d'une police administrative des forêts, exigeant des autorisations pour la coupe et l'exploitation du bois, soussurveillance administrative.
   • Une philosophie de protection productive : Cette police visait à garantir l'utilisation productive de la ressource à des fins économiques et d'intérêt général, sans considération écologique intrinsèque. Il s'agissait d'une motivation productiviste.
2. L'émergence d'une police des nuisances et des risques : Le décret du 15 octobre 1810 sur les « ateliers dangereux, insalubres et incommodes » visait à réguler les activités industrielles pouvant nuire à la santé, au cadre de vie, ou être dangereuses.

   Cette police administrative utilisait les instruments habituels : autorisations préalables, pouvoir de fermeture en cas de risque, et fixation de prescriptions de fonctionnement. Sa philosophie était la sécurité,la tranquillité et la salubrité publique, la protection de l'environnement étant alors un moyen, non une fin en soi.

Le développement d'une régulation publique de l'environnement

Deux remarques :

• Cettephase ne supprime pas la première ; il y a superposition des logiques de police et de régulation. Une police de l'environnement existe toujours.
• En termes de vocabulaire, cette régulation signifie que l'administration cherche à maintenir un bon état de l'environnement en arbitrant entre différents intérêts, plutôt qu'en imposant ses vues unilatéralement. Elle privilégie l'incitation par des leviers alternatifs au commandement.

Exemples de cette régulation :

• La reconnaissance aux personnesde droits quant à l'environnement afin de les faire participer à sa protection. Par exemple, la Loi Barnier du 2 février 1995 reconnaît un droit à l'environnement, à l'information, à la participation aux décisions, et à l'accès à la justice en matière environnementale. La Charte de l'environnement, intégrée à la Constitution, confirme cette dynamique.
• Le développement du recours au contrat : Des collectivités locales concluent des conventions avec des opérateurs économiques, incluant des obligations environnementales spécifiques et des clauses pénalesen cas de non-respect.
• Le développement d'une fiscalité incitative pour la préservation de l'environnement : la fiscalité environnementale. Selon l'OCDE, elle regroupe les impôts, taxes et redevances dontl'assiette est un polluant ou un produit/service qui détériore l'environnement ou prélève des ressources naturelles. En France, une fiscalité environnementale concerne l'énergie (taxe sur les produits pétroliers) et les transports.

B) Des liensintensifiés : l’exemple de la réaction au changement climatique

Le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) alerte depuis plusieurs années sur l'augmentation des températures moyennes. Pour la décennie 2011-2020, la hausse moyennea atteint 1,1°C par rapport à 1850-1900.

Le 6^ème rapport du GIEC (2023) présente 5 scénarios d'évolution climatique d'ici 2100. Le scénario le plus favorable, une hausse de 1,5°C, est jugé peu réaliste au vu des trajectoires actuelles des émissions de GES. Le scénario le plus probable est une hausse proche de 3°C au niveau mondial d'ici 2100. Pour la France métropolitaine, unehausse de 3,8°C est le scénario le plus probable.

Ces travaux ont engendré des réactions :

• À l'échelle internationale : Tentatives de régulation climatique via les négociationsdes COP (Conférences des Parties) dans le cadre de la Convention des Nations-Unies sur les changements climatiques (signée en 1992, entrée en vigueur en 1994). Il s'agit de la politique d'atténuation du réchauffementclimatique, souvent jugée comme un échec partiel face aux objectifs.
• À l'échelle interne/nationale : Développement de la politique d'adaptation au réchauffement climatique. Cette approche, par essence territorialisée, reconnaît l'inéluctabilité du réchauffement et vise à minimiser ses impacts sur les activités économiques, les populations et la souveraineté.

Les services publics (SP) sont fortement mobilisés dans cette politique. Des documents stratégiques, comme la stratégie nationale d'adaptation, sontélaborés. Juridiquement, cela se traduit par l'édiction de Plans Nationaux d'Adaptation aux Changements Climatiques (PNACC). Le PNACC 3, lancé en mars 2025, prépare la France à une hausse moyenne de 4°C d'ici 2100, avec 52 mesures et un budget de 1,5 milliard d'euros.

L'action des SP en faveur de l'adaptation est quotidienne et diversifiée. Cette note explorera des exemples couvrant différentes spécialités du droit public :culture, gestion administrative, urbanisme et aménagement, et justice.

SÉANCE 2 : DANS LES DOMAINES DU PATRIMOINE ET DE LA CULTURE

1° Qu'est-ce que le patrimoine ?

Le patrimoine peut être défini deplusieurs manières, selon le cadre d'analyse:

a) Au sens juridique

Le Code du patrimoine définit le patrimoine comme « l'ensemble des biens, immobiliers ou mobiliers, relevant de la propriété publique ou privée, qui présentent un intérêt historique, artistique,archéologique, esthétique, scientifique ou technique. Il s'entend également des éléments du patrimoine culturel immatériel, au sens de l'article 2 de la convention internationale pour la sauvegarde du patrimoine culturel immatériel, adoptée à Paris le 17 octobre 2003 et du patrimoine linguistique,constitué de la langue française et des langues régionales. L'État et les collectivités territoriales concourent à l'enseignement, à la diffusion et à la promotion de ces langues. »

Le patrimoine immatériel inclut les traditions orales, lessavoir-faire, les pratiques sociales, dont le patrimoine linguistique fait partie.

b) Au sens anthropologique

Le patrimoine désigne les héritages du passé jugés dignes d'être conservés pour l'avenir, au sein d'une société et à une époque données. Étymologiquement, du latin « patrimonium », il s'agit de ce qui est hérité du père. La notion, dérivant du concept de monument historique (XIX^e siècle), s'élargit dans les années 1970 à l'idée debiens communs à transmettre aux générations futures en raison de leur valeur et de la nécessité de leur conservation (Deschepper, 2021).

c) Collectivités, culture et patrimoine

La loi NOTRe de 2015 a établiune compétence partagée en matière de culture entre toutes les collectivités territoriales (CT) et leurs groupements. Les CT sont impliquées dans :

• Le financement de bibliothèques.
• La gestion de musées.
• Le soutien aux salles de cinéma.
• Le développement de l'éducation artistique.
• La garde et conservation des objets mobiliers classés monuments historiques.
• La conservation et la valorisation des archives.
• L'organisation et le financement des services archéologiques.

d) Exemple : collectivités et musées

La France compte environ 1200 musées régis par la loi du 4 janvier 2002 relative aux Musées de France :

• 82% relèvent des CT ou de leurs groupements.
• 13% relèvent de personnes morales de droit privé (associations ou fondations).
• 5% relèvent de l'État (Ministère de la Culture).

De nombreux autres musées existent mais sans l'appellation Musées de France, souvent par manque de moyens.

2° État, collectivités et patrimoine

a) Archéologie

L'archéologie étudie les civilisations passées à travers leurs traces matérielles (objets, artefacts, monuments, vestiges). En France, l'activité archéologique est réglementée par l'État, qui mène des inventaires, études, prospections, valorisations et contrôle les fouilles préventives ou programmées.

• Les opérations d'archéologie préventive, prescrites par l'État, visentà préserver le patrimoine avant tout chantier d'aménagement (urbanisme, voie ferrée).
• L'archéologie programmée répond à des objectifs de recherche scientifique indépendants des contraintes extérieures.

Exemple :Le Service d'Archéologie Municipal d'Orléans (SAMO), créé en 1992, est opérateur d'archéologie préventive et valorise le patrimoine par des médiations, conférences, et publications.

b) Architecture

Ce volet n'a pas étédéveloppé dans les sources fournies.

c) Archives

Le réseau des archives se compose des Archives nationales (Pierrefitte, Paris, Fontainebleau, Roubaix pour le monde du travail, Aix-en-Provence pour l'Outre-mer) et d'un réseau territorial (régionales, départementales, communales, intercommunales, ministérielles, économiques et financières).

Les problématiques environnementales liées aux archives sont la conservation des documents en grande quantité. Les risques sont nombreux : moisissures (champignons), incendies,rongeurs, humidité, lumière. Par exemple, la faible exposition de certains objets historiques importants s'explique par ces contraintes.

La maîtrise de l'inflation des données et la stabilité/sécurité des supports (numériques et papier) sont cruciales, car les disques durs se dégradent comme le papier. Les changements et migrations de supports constituent un risque majeur. Certains services peuvent collecter jusqu'à 4,4 km linéaires de données par an, avec 11 millions de documents consultables en ligne.

d) Musées

Un musée est défini comme « toute collectionpermanente composée de biens dont la conservation et la présentation revêtent un intérêt public et organisée en vue de la connaissance, de l'éducation et du plaisir du public ». 1215 musées ont l'appellation « Musée de France ».

Les missions des musées incluent :

• Conserver, restaurer, étudier et enrichir leurs collections.
• Les rendre accessibles à un public large.
• Concevoir et mettre en œuvre des actions d'éducation et de diffusion.
• Contribuer au progrès de la connaissanceet de la recherche (Art. L. 441-2. loi du 4 janvier 2002).

Les critères pour obtenir l'appellation Musée de France sont : l'engagement sur les missions, la direction par un personnel scientifique qualifié, un service éducatif, latenue d'un inventaire, et un Projet Scientifique et Culturel (PSC). Les types de musées se répartissent en art (35%), histoire (32%), société et civilisation (23%), et sciences (10%).

Cas 1 – Le coût environnemental des expositionstemporaires

Les expositions temporaires consistent en la présentation d'une sélection de pièces des musées sur une période limitée. Elles posent plusieurs problématiques environnementales :

• Coût des transports : Les œuvres doivent être déplacées et protégées en toute sécurité,ce qui implique des moyens importants et coûteux en énergie.
• Matériaux déconstruction : Traditionnellement, le matériel d'exposition était fabriqué et détruit après chaque événement, générant des déchets.

Les leviers d'action pour limiter l'impact sont :

• Allongement des temporalités : Prolonger la durée des expositions temporaires réduit la fréquence des transports et des montages/démontages.
• Recyclage et réutilisation : Adopter une approche de recyclage des matériaux etd'utilisation de pigments de peinture sans solvants.

La collection est le cœur du musée. Les collections des Musées de France bénéficient d'un régime juridique protecteur : elles sont inaliénables et imprescriptibles. Ce statut confère auxmusées d'intenses responsabilités de protection, de connaissance et de diffusion des œuvres. La conservation exige le maintien de conditions constantes (température, humidité).

L'origine des pièces est également une préoccupation éthique : les œuvres ont-elles été volées ou spoliées (ex., pillages nazis durant la Seconde Guerre mondiale) ?

Cas 2 : Le statut des restes humains dans les collections publiques

Cet enjeu soulève des questions environnementales au sens large, touchant aux relations humaines et culturelles.C'est un sujet de société reflétant l'évolution des approches et des perspectives. Il implique un double enjeu muséal (restitution, conservation digne) et socio-politique (évolution du regard, prise en compte des États d'origine).

« La conservation, l'étudeet l'exposition de restes humains impose, quels que soient leur statut et leur ancienneté, le respect d'un principe de dignité. Les restes humains sont, à l'exception de certains produits biologiques, hors commerce et ne peuvent être ni vendus, ni achetés. Les restes humains patrimonialisés conservés au sein d'établissements publics sont, comme leurs autres biens mobiliers, inaliénables et imprescriptibles s'ils sont la propriété de l'établissement public, de la collectivité territoriale ou de l'État... Une évolution du droit est envisagée pour permettre d'éventuelles restitutions de restes humains sans nécessiter une mesure législative propre à chaque cas. » (Van Praët et al, 2018, p.9)

De nombreux établissements publics (23 universités, 249 musées de France en 2017) détiennent des restes humains. La notion de restes humains englobe des objets matériels constitués en tout ou partie de matériel biologique humain.

Classification des collections contenant des restes humains :

1. Collections ethnologiques: Issues des cabinets de curiosités de personnes fortunées des XVII^e-XVIII^e siècles, ramenant des « souvenirs » de leurs voyages (incluant des restes humains).

   Exemple : L'histoire de la Vénus Hottentote (Saartjie Baartman), femme sud-africaine exhibée en Europe au XIX^e siècle. Après sa mort, son corps fut étudié et exposé. La loi du 6 mars 2002 a permis la restitution de sa dépouille à l'Afrique du Sud, illustrant la « fascination dégradante » en sociologie.

2. Collections archéologiques (préhistoire/histoire), collections scolaires (squelettes pour l'anatomie au début du XX^e siècle), et collections médicales (écorchés, squelettes, embryons, fœtus malformés à des fins d'enseignement et d'étude).
3. Collections juridiques : Dépouilles de personnes exécutées, conservées comme symbole et pour l'étude (ex. : la phrénologie, théorie déterministe basée sur la forme du crâne).
4. Collections de reliques : Restes humains (ongles, cheveux, organes) valorisés pour honorer des personnalités religieuses ou civiles, reflétant une sacralisation.

Ces collections ont fait progresser la connaissance mais posent des questions éthiques et des choix complexes dans un contexte de sensibilités évoluées. Les questions clés sont : Les restes humains sont-ils des objets de collection comme les autres ? Comment gérer ces collections particulières (exposition, conditionsde conservation, équilibre éthique/collection) ?

Les demandes de restitution, initialement pour les restes humains, s'étendent désormais à d'autres objets de collection (ex., têtes Maories restituées à la Nouvelle-Zélande en 2007; 26 œuvres restituées au Bénin par le Musée du Quai Branly en 2021).

Un cas emblématique est la confrontation entre le Ministère de la Culture (considérant les têtes Maories comme inaliénables) et le musée de Rouen (privilégiant l'éthique et le respect des peuples). Ce vide juridique sur la définition des restes humains témoigne du rapport à la mort dans notre société. Deux principes clés : le respect de la dignité ne cesse pas avec la mort, et les restes humains ne peuvent être ni achetés, nivendus.

Trois précautions à prendre lors de l'acquisition : connaître l'origine et l'histoire, gérer avec précaution, et valoriser.

3° Le tourisme responsable

a) Qu'est-ce que le tourisme ?

Définition (OMT / INSEE) : « Le tourisme comprend les activités déployées par les personnes au cours de leurs voyages et séjours dans des lieux situés en dehors de leur environnement habituel pour une période consécutive qui ne dépasse pas une année, à des fins de loisirs, pour affaires et autresmotifs non liés à l'exercice d'une activité rémunérée dans le lieu visité. »

Le vocabulaire du tourisme :

• Tourisme interne : Capacité des résidents à visiter leur propre pays.
• Tourismerécepteur : Touristes étrangers venant en France.
• Tourisme émetteur : Capacité des Français à faire du tourisme à l'étranger.
• Tourisme intérieur : Somme du tourisme interne et récepteur (l'ensemble des touristes sur le territoire français).
• Tourisme national : Ensemble des Français qui font du tourisme (en France ou à l'étranger).
• Tourisme international : Dépassement des frontières.

b) Constats et problèmes

Les constats :

• Une des premières activités économiques mondiales, employant 200 millions de personnes.
• Un phénomène de masse en croissance : 25 millions de touristes en 1950 ; 1,5 milliard en 2022.
• Continuede progresser avec l'augmentation des classes moyennes supérieures.
• Paradoxes :
  1. Une pratique qui n'est pas encore totalement démocratisée.
  2. Contribue à devenir citoyen.

Les problèmes :

• Mobilité et déplacements : Utilisation de transports polluants.
• Concentration des flux : 80% des touristes français se concentrent sur 20% du territoire (Lainé, 2024). L'OMT estime que 95% des touristes mondiaux visitent moins de 5% des terres émergées. Cela entraîne surcharge et dénaturation.
• Infrastructures urbaines inadaptées.
• Conflits d'usage avec lespopulations locales (autochtones).
• Villes vidées de leurs habitants : Impact sur le marché du logement.
• Folklorisation et "disneylandisation".

Les « lieux instagrammables », qui accentuent la pression touristique, contribuent au « surtourisme ».

La notion de surtourisme :

Le surtourisme (overtourism) décrit les effets négatifs d'une fréquentation touristiqueexcessive (à l'échelle d'un site, quartier, ou ville). Ce terme, apparu en 2017, a connu un grand succès médiatique et scientifique (GéoConfluences, Giordano, 2025). Il est controversé, souvent lié aux débats sur ladémocratisation du tourisme et les tensions entre « élites et masses ».

Cas emblématiques : Venise, Barcelone, Dubrovnik, New York. Le surtourisme est excessif lorsqu'il cause :

1. Des dommages àl'environnement.
2. Une dégradation de la qualité de vie des locaux (ex., augmentation des loyers).
3. Des conditions de visite nuisant à l'expérience touristique.

La notion reste vague, utilisée dans des contextes très variés. Selon la géographe Gravari-Barbas, elle reflète le seuil d'acceptabilité des locaux. À Dubrovnik, le mécontentement local a menacé le label UNESCO de la ville.

Le tourisme comme activité polluante :

Letourisme est responsable de 11% des émissions de GES. Il doit jouer un rôle majeur pour atteindre les objectifs de l'Accord de Paris (neutralité carbone en 2050, -40% de GES d'ici 2030, cf. étude ADEME). La crise climatique et l'évolution des demandes des clientèles sensibilisées imposent une transformation des pratiques professionnelles pour maintenir la compétitivité.

Le tourisme comme responsabilité :

Limiter l'impact sur :

• Les ressources naturelles etla biodiversité (ex., calanques de Marseille, Islande).
• Le climat.
• Les populations locales (capacité d'accueil en eau, gestion des déchets).

c) Périmètre et enjeux du tourisme responsable

L'Organisation Mondiale du Tourisme (OMT) définit le tourisme responsable comme « Un tourisme qui tient pleinement compte de ses impacts économiques, sociaux et environnementaux actuels et futurs, en répondant aux besoins des visiteurs, des professionnels, de l'environnement et des communautés d'accueil. »

Exemple : Pour les calanques de Marseille, la collectivité a régulé la présence par des quotas et seuils maximaux de visiteurs.

d) Les leviers

Les expérimentations des collectivités :

• Le yield management : Variation des prix selon l'offre et la demande pour équilibrer les périodes creuses et pleines (mais critiqué comme « anti-démocratique »).
• Les quotas : Réservation avec jauge maximale.
• La réglementation des locations saisonnières : Encadrement (ex., Airbnb) par zone à Barcelone.
• Les applications numériques : Pour anticiper les pics de fréquentation, utilisant l'IA.
• Le « démarketing » : Arrêter de promouvoir certaines destinations pour réduire la pression.
• Le développement de nouveaux circuits et de sites en fac-similé ou parcours virtuels.

Les transformations des comportements individuels :

• Prise de conscience.
• Privilégier les séjours lointains longs.
• Favoriser le « staycation » (tourisme local ou ultra-local).
• Favoriser les rencontres et les échanges.
• Limiter l'impact écologique par des comportements adaptés, sortant de la logique de consommation.

Les différents types de tourisme responsable :

• Slow tourisme.
• Tourisme équitable ou solidaire.
• Éco-tourisme.
• Tourisme collaboratif.

SÉANCE 3 : PILOTER LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE

Dans une administration, on distingue deux types de services :

• Les services opérationnels: Portent une politique publique (définition, exécution, évaluation) et sont en contact avec les usagers (ex., direction de la culture ou de l'urbanisme).
• Les services fonctionnels : Assurent le bon fonctionnement de l'institution et des services opérationnels (ressources, encadrement) sans contact direct avec les usagers (ex., affaires juridiques, commande publique, immobilier, DRH, finances, pilotage).

La problématique est de savoir comment ces services fonctionnels et les dirigeants peuvent contribuer à la transition environnementale pour adapterles SP à la société.

Chapitre 1 : Piloter la transition écologique de son administration

Section 1 : Piloter la transition écologique du patrimoine immobilier public

§ 1 : Un pilotage nécessaire

Le secteur du bâtiment contribue à 23% des émissions nationales de GES (ADEME) et est le 3^ème poste d'émission en France (plus de 43 millions de tonnes équivalent CO₂ en 2021, selon l'INSEE). Ces chiffres incluent le cycle de vie completdu bâtiment :

• Construction : Extraction et fabrication de matériaux (béton, acier, ciment) gourmands en énergie fossile, consommation d'eau, gestion des déchets, énergie liée au transport et à la logistique.
• Fonctionnement : Consommation énergétique (chauffage, climatisation, éclairage, etc.).

Le secteur public gère un patrimoine immobilier important : l'État et ses EP occupent plus de 90 millions de m², et les CT représentent environ 280 millions de m², soit 30% du parc tertiaire national. D'où la nécessité d'un pilotage de la transition environnementale de ce patrimoine.

Le droit encadre cette question :

• Sources européennes : La directive du25 octobre 2012 exige (Art. 5) que 3% de la surface des bâtiments chauffés/refroidis appartenant au gouvernement soient rénovés chaque année pour atteindre des exigences de performance énergétique. L'Art. 6 impose aux gouvernements de n'acquérir que des bâtimentsà haute performance énergétique. Une nouvelle directive européenne du 13 septembre 2023, en attente de transposition, fixe des objectifs renouvelés, comme une réduction annuelle de la consommation d'énergie finale des organismes publics d'au moins 1,9% par rapport à 2021 (Art. 5).
• Sources nationales : La PPE (Programmation pluriannuelle de l'énergie) 2019-2028 prévoit une diminution de 15% de la consommation d'énergie dans le bâtiment et érige l'amélioration desperformances énergétiques des bâtiments publics en « priorité nationale ».

§ 2 : Les obligations applicables aux bâtiments des personnes publiques

A) L’évaluation des performances énergétiques

Les personnes publiques (PP) doivent évaluer leurs performances énergétiques,notamment par la réalisation d'un diagnostic de performance énergétique (DPE), défini par l'Art. L126-26 du Code de la construction et de l'habitation (CCH). Ce DPE identifie la quantité d'énergie et de GES émis par l'utilisation d'un bâtiment et est obligatoire lors de la construction, de l'extension (L126-27 CCH), ou de la vente/location (L126-28 et L126-29 CCH).

L'objectif initial (tout bâtiment doté d'un DPE avant le 1^er juillet 2017) est loin d'être atteint en raison de problèmes de planification, d'acculturation des services et de financement.

B) L’amélioration desdites performances

Cette amélioration concerne les nouvelles acquisitions/constructions et les bâtiments existants. Pour les nouvelles acquisitions et constructions, le principe est de n'acquérir ou de construire que des bâtiments à Haute Performance Énergétique (HPE), conformément à la loi du 17 août 2015 relative àla transition énergétique pour la croissance verte (loi TECV). Un décret du 21 décembre 2016 précise les critères HPE (taux minimum de matériaux biosourcés, part minimale de matériaux faiblement émetteurs, équilibre entre consommation d'énergie non renouvelable etproduction d'énergie renouvelable).

Pour les bâtiments existants, plusieurs sources juridiques sont à signaler :

• La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (loi ELAN)et son décret du 23 juillet 2019 (« décret tertiaire ») ont des impacts sur les bâtiments publics :
  • Obligation de réduire la consommation d'énergie finale dans les bâtiments tertiaires d'au moins 40% en 2030, 50% en 2040, et 60% en 2050, par rapport à 2010.
  • Obligation d'amélioration de la performance énergétique lors de travaux de rénovation dont le coût dépasse 25% de la valeur du bâtiment.
  • Obligation de recourir à des systèmes d'automatisation et de contrôle des dispositifs énergivores (chauffage, climatisation, ventilation, éclairage).

§ 3 : Les moyens utilisés pour assurer la transition des bâtiments

A) Les moyens mobilisés côté État

Administrativement, la Direction de l'Immobilier de l'État (DIE) est chargée du pilotage de la politique immobilière de l'État, avec des objectifs fixés annuellement dans la loi de finances. La DIE, en collaboration avec le ministèrede la Transition écologique, anime l'exécution de la feuille de route nationale définie dans la PPE.

Financièrement, plusieurs programmes sont mobilisés ; le « jaune budgétaire » (annexe au projet de loi de finances) de 2024,intitulé « effort financier de l'État en faveur de la rénovation énergétique des bâtiments », détaille les budgets. Exemples :

• Programme 348 « performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs », quifinance la rénovation énergétique des cités administratives (ex. : Coligny à Orléans).
• Programme 723 « opérations immobilières et entretien des bâtiments de l'État », contribuant à ces rénovations.

B) Les moyens des collectivités territoriales

Les CT disposent de directions chargées de l'immobilier qui pilotent la politique de transition écologique de leurs bâtiments avec leurs propres budgets. Face aux coûts importants, les CT peuvent chercher du soutien :

• Soutien financier de l'État : Dotations (ex. : dotation d'équipement des territoires ruraux, dotation budgétaire de soutien à l'investissement local) peuvent être utilisées pour la rénovation énergétique.
• Soutien d'autres collectivités locales : Les communes peuvent demander le soutien des départements (fonctionde promotion des solidarités territoriales) ou des EPCI (communautés de communes, d'agglomération, métropoles) ayant adopté un Plan Climat Air Énergie Territorial (PCAET) pour financer des études ou travaux de performance énergétique.

Section 2 : Piloter la transition écologique par les finances publiques : le budget vert

§ 1 : Un outil innovant

Le budget vert est la première partie d'un document budgétaire annuel, publié depuis 2020 : le « rapport sur l'impact environnemental dubudget de l'État ». Il vise à évaluer et classer les dépenses budgétaires et fiscales de l'État au regard des objectifs environnementaux internationaux de la France :

1. Utilisation durable et protection des ressources naturelles.
2. Économie circulaire.
3. Prévention et réduction de la pollution.
4. Protection et restauration de la biodiversité et des écosystèmes.

Philosophiquement, c'est une déclinaison de la démarche de performance avec objectifs et indicateurs. Il vise à guider les SP et leurs dirigeants vers la transition écologique et à réduire les risques de condamnation de l'État pour non-respect de ses engagements.

C'est un levier de transformation de l'action publique, servant de boussole et d'outil argumentatif. La France estpionnière dans cette méthodologie, reprise par de nombreux États membres de l'UE. Dix États procèdent désormais à la cotation de leurs dépenses publiques. La France conserve la particularité unique de coder les dépenses défavorables et mixtes, en plus des favorables. Cette spécificité permet uneanalyse critique de l'action de l'État et enrichit le débat public sur les sujets potentiellement polémiques.

Le budget vert structure ses dépenses autour de 4 catégories de cotation :

1. Dépenses vertes :Favorables à l'environnement, contribuent aux objectifs ou n'y nuisent pas (ex., soutien aux énergies renouvelables, transports ferroviaires, rénovation énergétique des logements). Pour 2024, elles représentent environ 40 milliards d'euros (7% du total).
2. Dépenses brunes : Défavorables à l'environnement pour l'un des objectifs (ex., taux réduit de taxation du carburant des transporteurs routiers, réductions de taxes sur les énergies fossiles pour agriculteurs/industriels). Pour 2024, elles représentent environ 13 milliards d'euros (2% du total).
3. Cotations mixtes : Effets à la fois favorables et défavorables. Exemple : dépenses pour les infrastructures ferroviaires qui favorisent les transports peu émetteurs mais artificialisent les sols. Pour 2024, elles représentent environ 3 milliards d'euros (1% du total).
4. Cotation neutre : Absence d'effet identifiable (ex., aides sociales, certaines dépenses de SP).

Certaines dépenses restent non cotéespar manque de connaissances scientifiques ou de données (ex., dotations de l'État aux collectivités). En Bilan, environ 56 milliards d'euros ont un effet sur l'environnement (positif ou négatif), et 91% des crédits sont neutres ou non cotés.

§ 2 : Un outil à compléter

Deux critiques sont couramment adressées au budget vert :

A) Une programmation pluriannuelle insuffisante

Le budget vert propose une cotation annuelle, alors que la transition écologique s'inscrit dans le long terme. Les coûts prévus pour cette transition (ex., investissements pour l'électrification des usages) ne peuvent être intégrés en raison du principe d'annualité budgétaire. La Cour des comptes estime à des centaines de milliards d'euros les investissements nécessaires d'ici 2050. L'État a annoncé 100 milliards d'euros d'ici 2040 pour le ferroviaire, et des dépenses budgétaires/avantages fiscaux seront nécessaires pour compenser les coûts de la transition pour entreprises et ménages.

Pour contrer les limites de l'annualité, la Cour des comptes propose un nouvel outil : une « loi de programmation pluriannuelle de la transition écologique », permettant de fixer des objectifs chiffrés à long terme avec des engagements financiers pluriannuels.

B) Une évaluation lacunaire des effets de la dépense

Il est difficile de choisir des indicateurs pertinents pour mesurer l'efficacité de la dépense. Pour la rénovation énergétique des bâtiments, les objectifs et résultats sont souvent exprimés via le nombre delogements rénovés ou le montant des crédits. Des indicateurs basés sur les quantités d'énergie économisée et les émissions de GES évitées seraient plus pertinents. Il y a un enjeu sur la fiabilité des indicateurs. Pour y remédier, la qualité desétudes préalables aux projets de textes doit être améliorée pour mieux anticiper l'évaluation.

§ 3 : Un outil étendu aux collectivités territoriales

La loi du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 impose aux CT (de plus de 3500 habitants) de présenter un état annexé à leurs comptes administratifs (ou financiers uniques), intitulé « impact du budget pour la transition écologique ». Le budget vert est ainsi transposé aux collectivités locales.

Chapitre 2: Piloter la transition écologique de l'administration et de la société

Section 1 : Piloter la transition écologique par la commande publique

Le montant des marchés publics s'élevait à environ 152 milliards d'euros (Observatoire économique de la commande publique).L'objectif est d'utiliser ce volume financier pour promouvoir les achats durables et inciter le secteur économique à proposer des offres vertes.

§ 1 : Les objectifs environnementaux fixés à la commande publique

A) La multiplication des objectifs légaux sectoriels

De nombreux textes récents encadrent cet aspect :

• La loi TECV du 17 août 2015.
• La loi du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commercialesdans le secteur agricole et alimentaire.
• La loi Climat et Résilience du 22 août 2021.

Ces textes définissent des objectifs variés : qualité, consommation énergétique, devenir des matériaux. Exemples :

• Depuis le 1^er janvier 2021, les biens acquis par les SP doivent être issus du réemploi, de la réutilisation, ou intégrer des matières recyclées (20% à 100% selon le produit).
• Pour les déchets,l'objectif est 100% de plastique recyclé et 70% de valorisation énergétique des déchets non valorisables d'ici 2025.
• L'État vise à ne plus acheter de biens ayant contribué à la déforestation ou à la dégradation des écosystèmes.

B) Le développement d'une planification des achats favorables à la transition écologique

Les PP établissent des stratégies pour organiser leurs achats, fixant des objectifs. Cette planification relève du droit souple et vise à intégrer les considérations environnementales.

Exemples de planification :

• Les Plans nationaux d'actions pour des achats durables (PNAD), créés en 2007 : un achat public durable intègre des dispositions pour la protection de l'environnement,le progrès social et le développement économique. Le PNAD 2022-2025 vise 100% des contrats de la commande publique intégrant au moins une considération environnementale d'ici 2025 (composition des produits, recyclabilité, énergies renouvelables, réduction desprélèvements).
• Le Plan Administration Exemplaire (circulaire du Premier Ministre de 2008) : Chaque ministère élabore un plan pour ses achats courants, traduisant les orientations du PNAD.
• Le SPASER (Schémade promotion des achats socialement et écologiquement responsables) : Créé par la loi du 31 juillet 2014 (économie sociale et solidaire), son volet écologique a été ajouté par la loi TECV de 2015. Il est intégré au CCP (Art. L2111-3 et D2111-3). Le SPASER détermine « les objectifs de politique d'achat comportant des éléments à caractère écologique, ainsi que les modalités de mise en œuvre et de suivi annuel de ces objectifs. Ce schéma contribue également à la promotion d'une économiecirculaire ». Les SP dont le montant annuel d'achats est supérieur à 50 millions d'euros (contre 100 millions auparavant) ont l'obligation d'adopter un SPASER.

§ 2 : Les moyens environnementaux donnés au droit de la commande publique

L'Art. L3-1 du CCP stipule que « la commande publique participe à l'atteinte des objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale dans les conditions définies par le présent code ». Il s'inscrit juste après l'Art. L3, qui énonce les grands principes de la commande publique (égalité de traitement, liberté d'accès, transparence). L'enjeu est de concilier les considérations environnementales avec ces principes de non-discrimination.

Comment s'opère cette insertion ?

A) La protection de l’environnement insérée dans les règles de préparation des contrats

La protection de l'environnement doit être prise en compte à toutes les phases de préparation des contrats :

1. Définition du besoin : La loi Climat etRésilience de 2021 a modifié l'Art. L2111-2 du CCP pour que les « spécifications techniques prennent en compte des objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale ».
2. Critèresd'appréciation des offres : La loi Climat et Résilience complète l'Art. L2152-7 du CCP, stipulant qu'« au moins un de ces critères prend en compte les caractéristiques environnementales de l'offre » (obligatoire à partir du 22 août2026).
3. Exécution du marché : La loi Climat et Résilience crée l'Art. L2112-2, prévoyant que les « conditions d'exécution prennent en compte des considérations relatives à l'environnement».
4. Les cahiers des clauses administratives générales (CCAG) : Ces modèles (non obligatoires, applicables s'ils sont expressément référencés) sont adaptés aux enjeux environnementaux. Les nouveaux CCAG de 2021 incluent des clauses environnementales (ex., vérifiabilité des obligations selon des méthodes objectives, contrôle effectif).

B) La protection de l’environnement exigée dans les règles de passation des contrats

La loi Climat etRésilience de 2021 introduit deux évolutions majeures, en vigueur à partir du 22 août 2026 :

1. Exclusion des candidats sans plan de vigilance : Possibilité d'exclure (lors de l'examen des candidatures) les entreprises n'ayant pas établi un plan visant à prévenir les risques sociaux et environnementaux (pour les sociétés de 5000 ou 10000 salariés selon les cas). Cette mesure doit concilier dimension environnementale et principe d'égalité de traitement,sans restreindre la concurrence ou rendre l'exécution de la prestation difficile.
2. Nouvelle méthode de départage des offres : L'Art. L2152-7 du CCP sera modifié. Avant 2026, l'attribution se faisait sur l'offre économiquement la plus avantageuse, les critères environnementaux étant facultatifs. À partir du 22 août 2026, « au moins un de ces critères prend en compte les caractéristiques environnementales de l'offre », rendant ce critère obligatoire. Lapondération du critère environnemental par rapport aux autres (notamment le prix) sera cruciale pour l'efficacité de la loi.

Section 2 : Piloter la transition écologique par les politiques publiques

Un dirigeant d'administration de SP pilote l'élaboration et la mise en œuvre de politiques publiques qui peuvent être mobilisées en faveur de l'environnement. Deux exemples :

§ 1 : L'exemple de la politique des mobilités

A) Le principe d'une régulation publique des mobilités

Cette régulation n'est pas nouvelle, elle remonte à la loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) du 30 décembre 1982, qui a créé les plans de déplacement urbains et les autorités organisatrices des transports, se limitant alors aux transportspublics collectifs en zone urbaine.

Les transports sont depuis 1998 le 1^er poste contributeur aux émissions nationales de GES. En 2021, ils représentaient 126 millions de tonnes équivalent CO₂ (30% du total), dont 66,4 millions pour les véhicules particuliers seuls (plus de la moitié). Ces chiffres ont rendu nécessaire un renouvellement du cadre juridique, avec la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM), qui apportetrois contributions :

1. Passage de « transports » à « mobilités » : La LOM veut régir toutes les mobilités pour réduire la place de la voiture individuelle.
2. Les autorités organisatrices des transports deviennent les autorités organisatrices des mobilités (AOM) : Elles sont chargées d'organiser les services de transports publics urbains et non urbains, ainsi que les services de mobilité sur leur territoire (Art. L1231-1 Codedes transports). La loi a transféré cette compétence des communes aux EPCI, ou à défaut, à la région, considérant le territoire communal insuffisant pour réguler les mobilités.
3. Les plans de déplacements urbains deviennent des plans de mobilités (PDM) (Art. L214-1 et s. Code des transports) : Le PDM doit couvrir l'ensemble des modes de déplacement (vélo, trottinettes, bus, tram). Il « fixe les principes régissant l'organisation de lamobilité des personnes et du transport des marchandises, la circulation et le stationnement » sur le territoire. C'est un instrument de planification globale des mobilités.

B) Les formes de la régulation publique des mobilités en faveur de l'écologie

1. La régulation de l'utilisation du véhicule individuel

Cette régulation passe par différentes mesures :

• Seuils de renouvellement des flottes professionnelles avec des véhicules à faible émission : La loi LOM fixaitinitialement (Art. L224-10 Code de l'environnement) un objectif de 50% de véhicules à faible émission pour le renouvellement des flottes de plus de 100 véhicules d'ici 2030. Ce seuil a été rehaussé à 70% par l'ordonnance du 17 novembre 2021.
• Déploiement d'infrastructures de recharge électrique : La loi LOM a incité les AOM à accélérer le déploiement de ces infrastructures (ex., dans les parcs de stationnement). Un schéma directeur de développement de ces infrastructures est créé pour planifier les priorités locales. Un soutien financier (75% pour le raccordement) est prévu. Les résultats sont positifs, passant de 28 000 bornes en 2020 à environ 125 000 en 2025.
• Les zones à faible émission (ZFE) : Créées par la loi LOM, elles permettent aux maires et présidents d'EPCI de restreindre la circulation des véhiculesles plus polluants. Elles ont été très critiquées par les usagers et certaines autorités locales pour leur impact social (empêchant les personnes aux faibles revenus de circuler). Douze agglomérations ont adopté le dispositif, mais la suppression des ZFE est envisagée (vote des députés le 17 juin 2025 dans le cadre du projet de loi de simplification de la vie économique), posant la question de concilier environnement et social.

2. La régulation des transports publics

Le déploiement des transports en commun est une priorité de laloi LOM pour décarboner les usages, renforcer l'offre quotidienne et désenclaver les territoires ruraux. La loi prévoit de prioriser les investissements dans les infrastructures ferroviaires (modernisation, nouvelles capacités). La LOM a programmé 13,5 milliards d'euros d'investissements entre 2018 et 2022 (+40% par rapport à 2013-2017) et environ 14,3 milliards d'euros pour 2023-2026.

La loi du 27 décembre 2023 relative aux services express régionaux métropolitains (SERM) vise à dupliquer le modèle des RER franciliens. Les SERM (Art. L215-6 Code des transports) définissent une offre multimodale de transports collectifs publics, prioritairement ferroviaire, complétée par des services routiers, cyclables, fluviaux, covoiturage, autopartage, et pôles d'échanges multimodaux. Deux objectifs :

• Lutter contre le désenclavement des territoires périurbainset ruraux.
• Réduire l'usage du véhicule individuel pour décarboner les mobilités.

La loi SERM prévoit la mise en place d'au moins 10 SERM en 10 ans. Aujourd'hui, on en compteune quinzaine (dont Tours et Orléans). La question du financement (estimé à 15 milliards d'euros pour les infrastructures et matériels roulants) reste un défi pour les finances publiques.

§ 2 : Une autre politique publique : l'exemple de la politique detransition énergétique

A) Enjeu

La consommation d'énergie primaire en France était de 2523 TWh en 2023. Le bouquet énergétique primaire réel est composé de 39% nucléaire, 30% pétrole, 13% gaz naturel, 16% énergies renouvelables et déchets, 2% charbon. Les énergies fossiles représentent 45% du mix énergétique. Leur combustion libère du CO₂ et d'autres GES, contribuant au réchauffement climatique et aux problèmes desanté publique. Une politique de transition énergétique est donc nécessaire pour réduire la part des énergies fossiles au profit des énergies alternatives (renouvelables, nucléaire).

B) Le principe d'une régulation publique de la transition énergétique

L'État est l'acteur majeurde cette politique :

• Institutionnellement : Incarnation ministérielle (Ministère de la Transition énergétique), administration centrale (Direction générale de l'énergie et du climat), et établissement public (ADEME).
• Missions :
  1. Planification : La transition énergétique est organisée par une planification législative avec révision périodique des objectifs tous les 5 ans, s'appuyant sur la PPE. Huit lois de programmation se sont succédé depuis 2005.
  2. Financement : Investissements importants dans la recherche et l'innovation via appels à projets pour la production d'énergie sans GES.
  3. Régulation : L'État régule la demande (incitation aux ER, régulation des prix, compensations) et l'offre(rééquilibrage du mix énergétique en faveur des ENR). Cela se traduit par des dispositifs comme l'obligation d'achat et de complément de rémunération pour l'électricité renouvelable (Art. L314-1 C. énergie), l'obligation de raccordement des renouvelables (Art. L446-4 C. énergie), et le soutien à la filière hydrogène.

Les collectivités locales ont également un rôle :

• Le schéma régional d'aménagement de développement durable et d'égalitédes territoires (SRADDET) doit intégrer des objectifs régionaux de développement des ENR (Art. L4251-2 CGCT).
• Le schéma régional de l'air et de l'énergie (prévu par l'Art. L222-1 C. environnement) fixe la stratégie territoriale en matière d'ENR.
• Le schéma régional de raccordement aux réseaux des énergies renouvelables (Code de l'énergie) vise à éviter le gaspillage des capacités ENR faute de raccordement.

C) Les formes de la régulationpublique de la transition énergétique

Les formes sont nombreuses :

• Le recours au contrat public peut être un vecteur du renouvellement des sources d'énergie :
  • Support à la délégation de la production d'ENR par une PP à un tiers (ex., réseaux de chaleur ou de froid alimentés par ENR, créés par CT et exploités directement ou délégués – loi du 15 juillet 1980, s'appliquant au droit commun des concessions via le CCP).
  • Support à l'implantation d'ENR sur la propriété publique (domaine privé ou public, avec ou sans droit réel). Sur le domaine privé des PP, la production d'ENR est envisageable sur les réserves foncières et les bâtiments à usage de bureaux (Art. L2211-1 CG3P), via un contrat entre l'Administration et l'occupant.
• Les aides publiques soutiennent la production d'ENR via des mécanismes de soutien direct aux prix pour les opérateurs :
  • Le tarif d'achat : Prix garanti à l'avance pour une longue durée, auquel EDF est tenu de racheter l'électricité ENR.
  • Les primes : S'inscrivent dans une logique de complément de rémunération, versées au producteur en complément de la vente d'électricité sur le marché (Art. L314-18 C. énergie).
• L'actionnariat public : Les PP peuvent être actionnaires de sociétés.
  • Actionnariat majoritaire (entreprises publiquesdétenues à + de 50% par PP) : Elles peuvent être liées à la production, au transport ou à la distribution d'ENR (ex., EDF détenue à 100% par l'État ; entreprises publiques locales comme les sociétés d'économie mixte ou sociétés publiques locales, dont128 sont dans l'énergie, et 76 spécialisées en ENR en 2022).
  • Actionnariat minoritaire : Les PP prennent des participations pour apporter du capital et inciter les opérateurs privés à développer des activités ENR (ex., l'État actionnaire d'Engie à 23%). D'autres acteurs comme la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) et la Banque Publique d'Investissement (BPI) peuvent aussi prendre des participations minoritaires.

En conclusion, un dirigeant d'administration participe à la transition environnementale en maîtrisant des compétences multiples : juridiques, financières, managériales et stratégiques.

SÉANCE 4 : CONSTRUCTION AMÉNAGEMENT ET URBANISME

INTRODUCTION :Le droit de l'urbanisme au prisme des enjeux environnementaux

Les enjeux environnementaux sont cruciaux, notamment l'urgence climatique et le changement climatique lié aux activités humaines, parmi lesquelles les opérations de construction. Ces dernières impliquent l'utilisation de matériaux non renouvelables, l'artificialisationdes sols, et la destruction d'espaces naturels. Elles génèrent des GES et des pollutions (ex. : « installations classées pour la protection de l'environnement » - ICPE). La densification urbaine accentue l'artificialisation et les îlots de chaleur.

Le droit de l'environnement englobe tout ce qui nous entoure (naturel ou non). Juridiquement, il n'existe pas de définition générale, mais le Code de l'environnement fournit des éléments :

• L'Art. L122-3 liste 5 facteurs : la population/santé humaine, la biodiversité, le sol/eau/air/climat, le patrimoine matériel/culturel/paysage, et l'interaction entre ces facteurs.
• L'Art. L511-1 (ICPE) mentionne le voisinage, la sécurité, la salubrité publique, l'agriculture, la nature, les paysages, les sites, les monuments et le patrimoine archéologique.

Deux observations :

1. Il ne faut pas confondre droitde l'environnement et droit de la biodiversité : le premier intègre des éléments artificiels (comme la ville).
2. Définir le droit de l'environnement est complexe ; il s'agit des règles juridiques visant à améliorer sa protection. Le critère finaliste (ouprincipe de non-régression et « effet cliqué ») est crucial : la protection de l'environnement ne peut que s'améliorer (Art. L110-1 II C. environnement, loi Biodiversité de 2016).

Limites du principe de non-régression : Non constitutionnalisé explicitement, le législateur peut modifier des textes, sauf à priver substantiellement l'exercice des droits et libertés (CC, 2020). Principalement applicable aux actes réglementaires (CE, 2020), mais peut être écarté par le législateur (CE, 2023, Association « Sortir du nucléaire »).

Le droit à l'environnement commence à être évoqué : la CEDH (1994, Lopez Ostra c/ Espagne) l'a rattaché à l'Art. 8 de la Convention EDH (droit à la vie privée, incluant un environnement sain). Le CE a reconnu une liberté fondamentale en référé liberté (CE, 2022, Commune de la Crau). L'Art. 1 de la Charte de l'environnement stipule : « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. »

Il s'agit d'unepolice administrative spéciale relevant de l'État. Les collectivités locales n'ont qu'un rôle secondaire (Art. L1111-2 CGCT, Charte de l'environnement).

Le droit de l'urbanisme concerne lesrègles d'aménagement et d'utilisation du sol, également une police administrative spéciale, en tension avec le droit de propriété (Art. 17 DDHC). Les collectivités locales, depuis la loi de décentralisation de 1983, gèrent l'urbanisme via des documents de planification urbaine (SCOT, PLU), encadrées par l'État pour intégrer la protection de l'environnement.

• Le SCOT (Schéma de Cohérence Territoriale) : Élaboré auniveau intercommunal, fixe les grandes orientations d'aménagement.
• Le PLU (Plan Local d'Urbanisme) : Règle l'aménagement du sol avec des prescriptions.

Ce sont des actes réglementaires (impersonnels, territoriaux, à portée générale).

I- Les sources du droit de l'environnement applicables en droit de l'urbanisme

1. Les conventions internationales

La Convention d'Aarhus du 25 juin 1998 (accèsà l'information, participation du public, accès à la justice en matière environnementale) est applicable en France depuis 2002.

2. Le droit européen

Le Conseil de l'Europe a produit des chartes (eau, paysages). La Convention Européenne des Droits de l'Homme (CEDH) a deux implications :

• L'Art. 1 du Protocole n°1 (droit au respect des biens) est invoqué en urbanisme pour équilibrer ce droit avec l'intérêt général.
• L'Art. 8 (droit à la vie privée et familiale) inclut le droit à un environnement sain, influençant la planification urbaine (CE, 2024, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz c/ Suisse, condamnant la Suisse pour inactionclimatique).

Le droit de l'UE : L'Art. 191 du TFUE confère à l'UE une compétence en matière de protection de l'environnement (qualité, santé, utilisation des ressources). L'Art. 192 précise quele Conseil, statuant à l'unanimité, peut prendre des mesures affectant l'aménagement du territoire et la gestion des ressources. La CJUE précise que l'UE intervient en urbanisme uniquement via son volet environnemental (principe d'attribution des compétences).

Malgré tout, certaines dispositions européennes ont des conséquences importantes :

• Directive du 27 juin 2001 (évaluation des incidences des plans et programmes sur l'environnement).
• Directive de 2007 (évaluation et gestion des risques d'inondation) :impose la cartographie des zones inondables.
• Le Zéro Artificialisation Nette (ZAN) : Origine d'une communication de la Commission européenne en 2011 (« Pour une Europe efficace dans l'utilisation de ses ressources »), fixant unobjectif de 0 artificialisation nette pour 2050 (toute artificialisation doit être écologiquement compensée). Cet objectif a été repris par la loi Climat et Résilience de 2021.
• Le Green Deal (Pactevert européen) : Intention politique de la Commission pour une économie plus durable, impactant de multiples disciplines et incluant le ZAN et la santé des sols (proposition de directive).

3. Droit constitutionnel

La Charte de l'environnement s'applique en urbanisme (CE, 2008, Commune d'Annecy). Le CE a appliqué le principe de précaution (Art. 5 Charte) en matière d'autorisation de construire (CE, 2010, Association Quartier les Hauts de Choisel), marquant un revirement (avant, il relevait uniquement du Code de l'environnement). Le principe de précaution a aussi été invoqué pour des projets de logements sur des sites pollués (CE, 2020, Confédération environnement méditerranée). Le principe de participation du public (Art. 7 Charte) est également utilisé.

II- L'influence du droit de l'environnement sur les procédures d'élaboration des documents de planification urbaine

La participation publique, issue de la Convention d'Aarhuset de la directive européenne de 2001, permet d'informer le public et d'améliorer l'acceptabilité sociale des projets.

1. L'évaluation environnementale

Issue de la loi du 10 juillet 1976 etrenforcée par le droit de l'UE, elle vise à évaluer les incidences des décisions publiques sur l'environnement (SCOT, PLUI). Les collectivités sont tenues d'éviter, réduire, ou compenser ces incidences (séquence ERC).

2. L'enquête publique

La première version date de la loi « Bouchardeau » de 1983, reprise par les lois Grenelle de 2009 et 2010. Elle place la participation sous la responsabilité d'un commissaire enquêteur indépendant, qui peut consulter des documents, entendre des personnes et organiser des réunions. D'une durée de 1 à 2 mois, elle aboutit à un PV et des conclusions. Si la collectivité modifie substantiellement le projet suite aux conclusions, une EP complémentaire de 15 jours est requise. Elleest critiquée pour sa longueur, son coût et sa survenue tardive dans le processus.

3. La concertation préalable

À la différence de l'EP, elle intervient très tôt (avant que le projet ne soit arrêté dans sa nature et ses options essentielles, CE, 1996, Association Aquitaine Alternatives). La collectivité définit les objectifs et les modalités (CE, 2010, Commune de Saint Lunaire). Bien qu'elle ne soit pas tenue par les observations, la participation doit être suffisante pour éviter une annulation.Toute modification substantielle du projet initial nécessite une nouvelle procédure de concertation (CE, 1994, Copropriété Le Melchior).

III- L'influence du droit de l'environnement sur le contenu des documents de planification urbaine

1. Au regarddes principes généraux du droit de l'urbanisme

a) Le concept du développement durable

Issu du droit international (Rapport Brundtland de l'ONU en 1987, Sommet de la Terre en 1992), il a été intégré endroit français par la loi du 2 février 1995 et à l'Art. 6 de la Charte de l'environnement : « Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, ledéveloppement économique et le progrès social. » Ce principe est décliné en droit de l'urbanisme (Art. L101-2 C. de l'urbanisme) :

• Équilibre entre aménagement et protection de l'environnement.
• Prise en compte des risques naturels, pollutions, risques technologiques, nuisances, et préservation des milieux.
• Lutte contre l'artificialisation des sols.

b) Présentation du ZAN

Le ZAN (Zéro Artificialisation Nette) est un principe directeur ajouté au Code de l'urbanisme par la loi Climat et Résilience du 22 août 2021. Bien que la préoccupation remonte à la loi de 1983 (gestion économe des sols)et à la loi SRU de 2000 (préservation des espaces agricoles/forestiers), la loi Grenelle II de 2010 a imposé des objectifs chiffrés de consommation économe des espaces. Cependant, cette loi a eudes résultats mitigés car elle se contentait de limiter l'artificialisation et les outils étaient optionnels.

La loi Climat et Résilience de 2021 instaure le ZAN, face à une consommation annuelle de 20 000 à 30 000 hectares de sols artificialisés. Le ZAN se décline en étapes décennales :

1^ère étape : D'ici 2031, réduire de moitié la consommation de sols par rapport à la décennie 2011-2021.

2^ème étape : À partir de 2031, atteindre une artificialisation nette, impliquant une compensation écologique pour toute surface artificialisée.

Cet objectif a des conséquences sur la planification urbaine : les SCOT et PLUI doivent retranscrire cet objectif et inclure une étude de densification. Les collectivités ont jusqu'au 22 février 2027 pour les SCOT et le 22 février 2028 pour les PLUI. En cas de non-adaptation, les conséquences sont importantes : suspension de l'ouverture à l'urbanisation pour les SCOT, et impossibilité de délivrer des autorisations d'urbanisme surdes zones à urbaniser pour les PLUI.

La loi ZAN II du 23 juillet 2023 atténue l'objectif ZAN par une « garantie communale », permettant à toute commune ou intercommunalité d'artificialiser un hectare. Une proposition de loi sénatoriale de 2025 vise à supprimer le ZAN, parlant plutôt de « trajectoire de réduction de l'artificialisation ».

2. Au regard du zonage

Le zonage divise les espacesen zones avec des réglementations spécifiques. Les zones naturelles et forestières peuvent être classées pour la qualité de leurs sites, paysages, ou intérêt écologique, et sont soumises à l'inconstructibilité. Les espaces boisés classés bénéficient d'un régime de protection.Le coefficient de biotope (utilisé par Orléans Métropole) impose une surface non artificialisée et éco-aménageable.

Les performances énergétiques des bâtiments : Les lois Grenelle et la loi TECV de 2015 ontrenforcé le rôle des PLUI pour lutter contre les déperditions énergétiques et favoriser les ENR. Les PLUI peuvent imposer la production d'ENR et encadrer l'aspect extérieur des bâtiments. Bien qu'un projet ne puisse être refusé sur l'unique motivation d'utiliser des ENR, il estpossible de le faire à proximité de monuments historiques si l'insertion dans l'environnement n'est pas assurée.

3. Au regard de l'aménagement de certains espaces sensibles (le littoral)

La loi du 3 janvier 1986 (loi Littoral) vise à équilibrer aménagement et protection sur les communes riveraines des mers, océans, ou plans d'eau de plus de 1000 hectares (environ 1200 communes). Trois principes :

1. Principe de la constructionen continuité des agglomérations et villages existants : Renforcé par le ZAN, nécessite une étude de densification. Les constructions sont limitées aux secteurs urbanisés pour des besoins spécifiques (logements, SP), sans densification significative.
2. Espaces Proches du Rivage (EPR) : Définis par la jurisprudence (CE, 1993, Commune de Gassin) par la distance au littoral, la covisibilité, et la configuration des lieux. Dans un EPR, une extension d'urbanisation (ouverture dezones non constructibles ou densification significative) est possible si elle est limitée et justifiée dans le PLUI (CE, 2023, Association Tarz Heol).

   Exemples jurisprudentiels :

   • CAA Bordeaux, 2004 : Rejet d'un projet de camping à 600m du rivage car le PLU ne justifiait pas l'extension en EPR.
   • CAA Nantes, 2023 : Un lotissement à plus d'1km du rivage, sans covisibilité, n'est pas un EPR, le principe d'urbanisation en continuité s'applique.
3. La bande des 100 mètres : Calculée à partir des plus hauts flots, elle est un minimum légal pouvantêtre étendu. Le principe est l'inconstructibilité en dehors des parties urbanisées, sauf pour certains SP ou activités nécessitant la proximité de l'eau.

   Exemple : CAA Nantes, 2023 : Refus de construction de deux maisons empiétant sur la bande des100 mètres car l'espace n'était pas urbanisé.

Certains espaces remarquables (Art. L121-23 C. Urbanisme) peuvent être préservés, autorisant uniquement des aménagements « légers ». En matière de domaine public (DP) maritime, la réglementation urbaine est possible, mais incompatible avec l'affectation domaniale (CE, 2000, Port autonome de Nantes Saint Nazaire). La loi peut déroger à cette règle pour des installations liées aux ENR ou à certains SP.

4. Au regard de la prise en compte de certains risques

Le retrait du trait de côte

Un régime spécifique s'applique aux communes concernées par l'érosion côtière (listepar décret). Deux zones :

• Exposition à 30 ans : Contraintes urbaines aggravées, seules les constructions démontables et les réfections d'installations existantes sont autorisées.
• Exposition de 30 à 100 ans : Servitude administrative de démolition pour toute nouvelle construction ou extension, activable lorsque la sécurité n'est plus assurée dans les 3 ans.

Le droit de préemption peut être utilisé par la collectivité pour acquérir des biens menacés parl'érosion, avec l'objectif final de démolition et de remise en état.

Les risques d'inondations

La loi Barnier du 2 février 1995 a créé le Plan de Prévention des Risques NaturelsPrévisibles (PPRNP), relevant de la compétence de l'État (préfectoral). Il délimite les zones exposées (restrictions d'urbanisation) et les zones de précaution. Le PPRNP est une servitude d'utilité publique annexée au PLUI, avecla possibilité d'une application anticipée. Les règles locales ne peuvent qu'être plus strictes. Les compétences de la GEMAPI (Gestion des Milieux Aquatiques et Prévention des Inondations) relèvent des collectivités locales, dont la responsabilité peut être engagée. Les propriétaires riverainspeuvent aussi voir leur responsabilité engagée pour défaut d'entretien des cours d'eau.

SÉANCE 5

La prise de conscience environnementale date des années 70, l'écologie devenant un élément de programme politique. Le Code de l'environnement datede 2000, mais d'autres codes (urbanisme, santé publique) protègent aussi l'environnement. Le principe d'indépendance des législations signifie que chaque réglementation a sa propre finalité.

Deux types de contentieux :

• Le recours en annulation (ou annulation du refus de prendre un acte) : Vise à demander à une autorité administrative des mesures de prévention (ex., remise en état d'un site).
• Le recours en responsabilité (contentieux indemnitaire) : Fondé sur la faute, il vise la réparation de préjudices subis, intervenant après un dommage (logique de réparation). Les deux peuvent se succéder.

Le recours indemnitaire rencontre des difficultés :

• Établirun lien de causalité direct entre le préjudice et son origine (ex., ondes électromagnétiques).
• Nouveaux chefs de préjudices : le préjudice d'anxiété (peur de courir un risque plus important que d'autres, reconnu par la Cour de Cassation pour l'amiante).

Le droit de l'environnement est apparu dans les années 1970 avec un premier programme politique en 1973. Il est largement issu du droitde l'UE (directives). Il traite aussi du cadre de vie (ex., publicité).

Législation ICPE (Installations Classées Pour la Protection de l'Environnement)

L'Art. L511-1 du Code de l'environnement soumet à autorisation préfectorale les installations présentant des dangers ou inconvénients pour le voisinage, la santé, la sécurité, la salubrité publique, et la protection de la nature. Trois régimes existent : déclaration, enregistrement, autorisation. Les éoliennes, stations d'épuration, usines, stations-service relèvent de ce régime. La police des ICPE relève de l'État. L'État délivre les autorisations avec des prescriptions, et effectue des contrôles.

La responsabilité de l'État peut être engagée pour :

• Non-assortiment de l'arrêté de prescriptions suffisantes.
• Contrôle insuffisant de l'installation.

Le CE apprécie l'existence d'une faute au regard des informations dont l'Administration dispose (CE, 2014, Ministre de l'Écologie). La responsabilité de l'État pour préjudice subi peut être recherchée si une faute est démontrée (CE, 2025, Ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires c/ M. et MmeAdolphi). La fréquence des contrôles doit être proportionnée à la dangerosité (CE, 2025, n°496331).

Exemples historiques : Le naufrage de l'Erika (1999) oùla responsabilité de l'État pour défaut de poursuite de Total a été débattue (CE, 2005, Cacheux).

Le chlordécone

Scandale sanitaire lié à un pesticide utilisé en Guadeloupe et Martinique pour la banane. Son utilisation massive, malgré sa dangerosité connue, a contaminé les sols, entraînant une surmortalité masculine par cancer de la prostate. L'État a délivré des autorisations de mise sur le marché malgré les risques. Un fonds d'indemnisation a été créé en 2019 parla loi de financement de la sécurité sociale. Le TA de la Martinique (2025, Lapointe) a rejeté les recours en responsabilité pour préjudice d'anxiété, mais la CAA de Paris a depuis reconnu la faute de l'État et indemnisé les victimes.

La protection des eaux potables

L'eau potable est une res communis (bien commun). L'Art. L1321-1 du CSP impose que toute eau fournie au public soit propre et salubre. En France, l'eau potableest protégée par trois niveaux de périmètres de captage institués par l'État :

• Périmètre de protection immédiat (PPI) : Expropriation.
• Périmètre de protection rapproché (PPR) : Servitudes d'utilité publique.
• Périmètre de protection éloigné (PPE) : Servitudes d'utilité publique.

Il existe 32 800 captages d'eau potable. Des méga-bassines (réserves de substitution)stockent l'eau, mais soulèvent des contentieux pour prélèvement illégal sur les nappes phréatiques et des conflits d'usage (ex., Charente-Maritime).

Les algues vertes

La responsabilité de l'État a étéreconnue pour les algues vertes. Le TA de Rennes (2022, Auffray) avait rejeté la responsabilité pour le décès d'un joggeur, mais la CAA de Nantes (2025) a annulé ce jugement, établissant le lien causal entre lesalgues décomposées et le décès. L'État, propriétaire du domaine public maritime naturel, a été jugé responsable.

Le recul du trait de côte

Avec les COM, la France compte 20 000 km de côtes. Le niveau de la mer monte d'1,35m d'ici 2150, et le trait de côte recule de 50 cm par an. L'État, en tant que propriétaire du DPM, voit son patrimoine s'étendre. Le rapport de la CRC (2025) met en lumièrel'aménagement du littoral méditerranéen face aux risques.

La pollution de l'air

Les prescriptions du Code de l'environnement découlent des Accords de Paris et des directives européennes. La responsabilité de l'État peut être engagée encas de non-respect de ses engagements (ex., Affaire « Notre affaire à tous » contre le Premier Ministre, aboutissant à des astreintes pour l'État). Le CE (2025, n°428409) a jugé queles objectifs de trajectoire carbone avaient été exécutés. Les contentieux de l'annulation et indemnitaires pour pollution de l'air existent (ex., Commune de Grande-Synthe I, CE, 2020).

En somme, le droit fournit