Principles of Senegalese Budgetary Law

Les Lois de Finances : Définition, Portée et Équilibre Budgétaire

Définition et Fonctions Générales des Lois de Finances

• Détermination des Ressources : Elles fixent la liste et le taux des impôts, taxes et autres prélèvements obligatoires, ainsi que les modalités de leur perception. Elles prévoient aussi les ressources non fiscales (ventes de biens, revenus de participations, emprunts, etc.).
• Détermination des Charges : Elles autorisent les dépenses de l'État, qu'il s'agisse des dépenses de fonctionnement (salaires des fonctionnaires, entretien des infrastructures), d'investissement (nouvelles constructions, grands projets), des dépenses d'intervention (subventions, prestations sociales) ou du service de la dette publique.
• Affectation des Ressources et des Charges : Elles attribuent les crédits budgétaires à des missions et programmes spécifiques, ce qui permet de concrétiser les politiques publiques sectorielles (éducation, défense, santé, justice, etc.).
• Établissement de l'Équilibre Budgétaire : Elles visent à concilier les ressources prévues et les charges autorisées pour aboutir à un équilibre, qu'il soit un excédent, un équilibre strict ou un déficit contrôlé. Cet équilibre est crucial pour la soutenabilité des finances publiques.

Nature des Lois de Finances

1. La Loi de Finances Initiale (LFI)

C'est la loi la plus importante, car elle fixe pour l'année civile à venir (généralement du 1er janvier au 31 décembre) l'ensemble des prévisions de recettes et des autorisations de dépenses. Elle est préparée par l'exécutif, débattue et votée par le Parlement avant le début de l'exercice budgétaire.

• Exemple : La LFI pour l'année fixe les crédits pour chaque ministère et les recettes fiscales attendues pour cette même année. Elle définit par exemple le montant des dépenses militaires, les subventions aux universités, ou encore le taux de la TVA pour les douze prochains mois.
• Processus : Le projet de LFI est élaboré par le ministère des Finances, souvent après des consultations interministérielles. Il est ensuite présenté au Conseil des ministres, puis déposé devant l'une des chambres du Parlement (selon les constitutions, souvent l'Assemblée Nationale), où il est examiné, amendé et voté.
• Équilibre : La LFI présente un tableau d'équilibre qui fait apparaître la différence entre les recettes et les dépenses, déterminant ainsi le solde budgétaire prévu (déficit ou excédent).

2. Les Lois de Finances Rectificatives (LFR) ou Collectives

Ces lois sont votées en cours d'année pour modifier les dispositions de la loi de finances initiale. Elles sont nécessaires lorsque les prévisions économiques changent significativement, des événements imprévus surviennent (crise économique, catastrophe naturelle, guerre), ou lorsqu'il est nécessaire d'ajuster les crédits budgétaires.

• Exemple :
  • Si la croissance économique est plus faible que prévu, entraînant une baisse des recettes fiscales, une LFR peut être votée pour réajuster les dépenses ou autoriser un recours accru à l'emprunt.
  • En cas de crise sanitaire majeure, une LFR pourrait débloquer des crédits supplémentaires pour le système de santé ou des aides économiques.
• Fréquence : Il n'y a pas de limite au nombre de LFR, bien que leur multiplication puisse être un signe d'instabilité des prévisions ou de la gestion budgétaire. Généralement, une à deux LFR par an sont observées.

3. La Loi de Règlement (LR) ou d'Arrêt des Comptes

Votée après la fin de l'exercice budgétaire, la loi de règlement constate les résultats définitifs de l'exécution du budget. Elle compare les prévisions de la LFI (et des LFR) avec les réalisations effectives en matière de recettes et de dépenses.

• Exemple : Une loi de règlement pour l'année sera votée au cours de l'année . Elle indiquera le montant exact des recettes encaissées, des dépenses payées et, par conséquent, le déficit ou l'excédent budgétaire réel.
• Rôle de contrôle : Elle a une fonction de contrôle a posteriori par le Parlement et met en évidence la réalité de la gestion budgétaire de l'exécutif. Elle sert également de base pour l'élaboration des budgets futurs.

4. Lois de Programmation des Finances Publiques

Bien que n'étant pas des lois de finances au sens strict (elles ne votent pas le budget annuel), ces lois fixent des objectifs pluriannuels en matière de dépenses, de recettes et de solde budgétaire. Elles sont un cadre de référence pour l'élaboration des lois de finances annuelles.

• Exemple : Une loi de programmation pourrait fixer une trajectoire de réduction du déficit structurel sur cinq ans, par exemple, pour atteindre un solde budgétaire proche de l'équilibre.
• Portée : Elles n'ont pas la même force contraignante que les lois de finances annuelles, mais elles guident les choix budgétaires et sont souvent examinées par les institutions de contrôle des finances publiques (ex: Cour des comptes, Haut Conseil des finances publiques).

I. Détermination de la Nature, du Montant et de l'Affectation des Ressources

A. La Nature des Ressources

La loi de finances identifie les différentes catégories de recettes que l'État est autorisé à percevoir.

1. Ressources Fiscales :
   • Impôts directs : Impôt sur le revenu (IR), impôt sur les sociétés (IS), impôt sur la fortune immobilière (IFI), taxe foncière (bien que souvent affectée aux collectivités territoriales, la loi de finances cadre les bases d'imposition).
   • Impôts indirects : Taxe sur la valeur ajoutée (TVA), droits d'accise (sur les alcools, tabacs, carburants), taxes spéciales (sur l'énergie, les produits polluants).
   • Exemple : La LFI fixe que la TVA sera perçue sur la plupart des biens et services au taux standard de 20%, avec des taux réduits pour des biens essentiels. Elle détermine également les conditions d'octroi de crédits d'impôt pour certains secteurs (recherche et développement).
2. Ressources Non Fiscales :
   • Revenus du domaine : Loyers d'immeubles appartenant à l'État, redevances d'occupation du domaine public.
   • Produits des participations financières : Dividendes des entreprises publiques (EDF, SNCF, etc.) ou des participations de l'État dans des entreprises privées.
   • Recettes diverses : Amendes, produits de la vente de biens, remboursements de prêts, recettes du loto et jeux.
   • Exemple : La LFI peut prévoir la vente d'une participation de l'État dans une entreprise pour un certain montant ou anticiper les dividendes versés par une entreprise publique.
3. Ressources d'Emprunt :
   • Lorsque les recettes sont insuffisantes pour couvrir les dépenses, l'État recourt à l'emprunt. La loi de finances autorise ces emprunts, fixe leur plafond et leurs modalités générales.
   • Exemple : La LFI prévoit un déficit budgétaire et autorise le Trésor public à émettre des obligations sur les marchés financiers pour un montant donné afin de le financer.

B. Le Montant des Ressources

Chaque loi de finances établit des prévisions détaillées pour chaque catégorie de recettes. Ces prévisions sont basées sur des hypothèses macroéconomiques (croissance du PIB, inflation, chômage, taux d'intérêt).

• Hypothèses macroéconomiques : Ces hypothèses sont cruciales. Une sous-estimation de la croissance peut entraîner des recettes supérieures aux prévisions, tandis qu'une surestimation peut causer un dérapage budgétaire.
• Sensibilité : Les prévisions de recettes sont très sensibles aux variations économiques. Par exemple, une baisse de 1% du PIB peut entraîner une diminution de plusieurs milliards d'euros des recettes fiscales.
• Exemple : La LFI prévoira milliards d'euros de recettes de TVA en se basant sur une hypothèse de croissance de la consommation des ménages de . Elle fixera également le montant maximal de la dette nouvelle que l'État pourra contracter pour l'année à venir.
• Cadres pluriannuels : De plus en plus, les lois de finances s'inscrivent dans des cadres de programmation pluriannuels qui visent à stabiliser ou réduire le ratio dette/PIB, par exemple.

C. L'Affectation des Ressources (principe d'universalité)

Le principe d'universalité budgétaire stipule que l'ensemble des recettes de l'État doit servir à financer l'ensemble des dépenses, sans affectation préalable d'une recette à une dépense particulière.

• Règle de non-affectation : Il est interdit d'affecter une recette déterminée à une dépense particulière. Cela garantit une vision globale des finances de l'État et une plus grande flexibilité dans l'allocation des fonds en fonction des priorités politiques.
• Exemple d'interdit : La recette de la vignette automobile ne finance pas directement l'entretien des routes ; elle va au budget général de l'État, qui finance ensuite les routes (parmi d'autres dépenses).
• Exceptions : Il existe des exceptions à ce principe :
  • Procédures de fonds de concours : Des recettes spécifiques issues de dons, legs ou contributions peuvent être affectées directement à des dépenses définies par l'organisme donateur.
  • Rétablissement de crédits : Des recettes générées par la vente de biens ou services (ex: vente de matériel militaire réformé) peuvent être affectées à l'achat de matériel similaire.
  • Comptes d'affectation spéciale (CAS) : Ces comptes dérogatoires permettent d'affecter certaines recettes à des dépenses précises par exception (ex: CAS "Pensions" pour les retraites, CAS "Contrôle de la circulation et du stationnement routiers" pour le financement des radars). Ces exceptions doivent être explicitement autorisées et définies par la loi de finances.

II. Détermination de la Nature, du Montant et de l'Affectation des Charges

A. La Nature des Charges

Les dépenses de l'État sont classées selon leur nature économique et leur fonction.

1. Dépenses de Fonctionnement :
   • Charges de personnel (salaires des fonctionnaires, cotisations sociales).
   • Dépenses de matériel et de fonctionnement des services (bureaux, fournitures, énergie, loyers).
   • Exemple : Les salaires des enseignants, l'achat de carburant pour les véhicules de la gendarmerie, les factures d'électricité des bâtiments administratifs.
2. Dépenses d'Intervention :
   • Subventions (aux entreprises, associations, collectivités locales).
   • Prestations sociales versées directement par l'État.
   • Exemple : Les subventions versées aux associations culturelles, les aides au logement, les bourses étudiantes.
3. Dépenses d'Investissement :
   • Acquisition de biens durables et de capital (constructions, infrastructures, équipements lourds).
   • Exemple : La construction d'une nouvelle ligne de TGV, l'achat de matériel hospitalier, la rénovation d'un bâtiment public.
4. Charges de la Dette Publique :
   • Remboursement du capital (bien que souvent refinancé par de nouveaux emprunts).
   • Paiement des intérêts de la dette.
   • Exemple : Les intérêts versés aux détenteurs d'obligations d'État.

B. Le Montant des Charges

La loi de finances fixe des plafonds de crédits pour chaque dépense, souvent regroupées en missions, programmes et actions.

• Crédits limitatifs versus évaluatifs :
  • Crédits limitatifs : La plupart des crédits sont limitatifs. Ils ne peuvent être dépassés qu'en cas d'urgence constatée par décret ou par une loi de finances rectificative. C'est le principe central du contrôle parlementaire.
  • Crédits évaluatifs : Certains crédits sont évaluatifs, c'est-à-dire que l'État s'engage à les payer quoi qu'il arrive (notamment le service de la dette ou certains remboursements fiscaux). Leur montant n'est qu'une estimation, et ils peuvent être dépassés si les besoins réels l'exigent, sans autorisation parlementaire préalable, mais avec une régularisation ultérieure.
  • Exemple : Les crédits pour la Défense sont limitatifs. Ceux pour le service de la dette sont évaluatifs : l'État paiera tous les intérêts dus.
• Articulations budgétaires (ex: LOLF en France) :
  • Les crédits sont présentés par missions (ensemble de politiques publiques cohérentes, ex: "Défense", "Enseignement scolaire"), elles-mêmes subdivisées en programmes (actions précises au sein d'une mission, ex: "Préparation et emploi des forces" au sein de la mission "Défense"), et enfin en actions (sous-ensemble d'un programme).
  • Cette architecture permet une meilleure lisibilité et un contrôle plus fin de l'affectation des fonds.
  • Logique de performance : Les lois de finances modernes (comme la LOLF en France) intègrent des objectifs de performance et des indicateurs associés à chaque programme, permettant d'évaluer l'efficacité de la dépense publique.

C. L'Affectation des Charges (spécialité des crédits)

Le principe de spécialité des crédits signifie que les crédits votés par le Parlement sont affectés à des destinations précises et ne peuvent être utilisés à d'autres fins sans autorisation.

• Niveau de spécialité : Traditionnellement, les crédits étaient votés par chapitres très détaillés. Aujourd'hui, avec la LOLF, le vote est fait par mission, mais les autorisations (et les transferts) se font au niveau du programme.
• Exemple : Les crédits votés pour la mission "Justice" ne peuvent pas être utilisés pour la mission "Éducation nationale". Au sein de la mission "Justice", les crédits du programme "Accès au droit et aide aux victimes" ne peuvent pas être affectés au programme "Administration pénitentiaire" sans un texte réglementaire (décret de virement ou de transfert) ou une loi de finances rectificative.
• Flexibilité et contrôle : Ce principe vise à concilier la nécessité de laisser une certaine souplesse à l'exécutif dans la gestion quotidienne et la nécessité pour le Parlement de contrôler l'utilisation des fonds. Les possibilités de virements ou de transferts de crédits entre programmes sont strictement encadrées par la loi.

III. L'Équilibre Budgétaire et Financier

A. Définition de l'Équilibre Budgétaire

L'équilibre budgétaire est la relation entre les recettes (fiscales, non-fiscales, d'emprunt) et les dépenses (fonctionnement, investissement, intervention, dette) de l'État pour un exercice donné.

• Formule Simplifiée : Solde budgétaire = Recettes totales - Dépenses totales
• Trois scénarios possibles :
  1. Excédent budgétaire : Recettes Dépenses. L'État a collecté plus d'argent qu'il en a dépensé. Cela peut permettre de rembourser la dette, de constituer des réserves ou de réduire les impôts.
  2. Équilibre strict : Recettes Dépenses. C'est l'idéal théorique, mais rarement atteint en pratique.
  3. Déficit budgétaire : Recettes Dépenses. L'État dépense plus qu'il ne collecte. Ce déficit doit être financé par l'emprunt, ce qui augmente la dette publique. C'est le cas le plus fréquent dans les économies contemporaines.
• Financement du déficit : Lorsque la loi de finances prévoit un déficit, elle doit également en prévoir le financement, principalement par l'émission de titres d'emprunt sur les marchés financiers.

B. L'Équilibre Financier au-delà du simple Budgétaire

L'équilibre financier est une notion plus large que l'équilibre budgétaire. Il prend en compte non seulement le budget général de l'État mais aussi les budgets annexes, les comptes spéciaux, et parfois les finances des organismes de sécurité sociale et des collectivités territoriales, pour avoir une vision consolidée des finances publiques.

• Critères de Maastricht : Pour les pays de la zone euro, l'équilibre financier est encadré par les critères de Maastricht, notamment un déficit public inférieur à 3% du PIB et une dette publique inférieure à 60% du PIB (critères indicatifs).
• Exemple : Un pays peut afficher un déficit budgétaire du seul budget général de l'État, mais si les fonds de sécurité sociale sont excédentaires, le déficit public consolidé peut être moindre ou même résorbé.
• Impact sur l'économie :
  • Déficit excessif : Peut entraîner une augmentation de la dette publique, une hausse des taux d'intérêt (car l'État concurrence le secteur privé pour les capitaux), une "éviction" de l'investissement privé, une pression inflationniste ou une dégradation de la notation souveraine du pays.
  • Excédent : Peut permettre un désendettement, une réduction de la fiscalité ou des investissements futurs.

C. Les Principes Budgétaires Clés en Matière d'Équilibre

IV. Rôle Politique et Économique des Lois de Finances

A. Instrument de Politique Économique

• Politique Budgétaire : C'est par la loi de finances que le gouvernement met en œuvre sa politique budgétaire, via l'ajustement du niveau des dépenses et des recettes.
  • Relance : En période de récession, le gouvernement peut augmenter les dépenses (investissements publics, aides) ou réduire les impôts pour stimuler l'activité économique (politique keynésienne), même si cela augmente le déficit.
  • Rigueur : En période de forte dette ou d'inflation, le gouvernement peut réduire les dépenses ou augmenter les impôts pour assainir les finances publiques, au risque de ralentir la croissance.
• Stabilité Économique : Elles visent à stabiliser l'économie en limitant les chocs et en favorisant la croissance et l'emploi.

B. Instrument de Politique Sociale et de Redistribution

• Allocation des ressources : Les dépenses de l'État financent les services publics essentiels (éducation, santé, justice) et garantissent un filet de sécurité sociale (prestations, allocations).
• Redistribution : La fiscalité progressive (taux d'impôt plus élevés pour les revenus plus élevés) et les dépenses sociales permettent de réduire les inégalités de revenus et de patrimoine. La loi de finances décide des taux d'impôts, des plafonds d'exonération, et des critères d'octroi des aides.

C. Instrument de Contrôle Parlementaire

• Le vote de la loi de finances est l'une des prérogatives les plus importantes du Parlement. Il a le pouvoir d'amender les propositions du gouvernement, d'interroger les ministres sur leurs prévisions et leurs dépenses.
• Débat démocratique : Le processus d'examen de la loi de finances est un moment clé du débat démocratique annuel, où s'affrontent les visions différentes de la société et de l'État.
• Contrôle a posteriori : La loi de règlement permet au Parlement de vérifier la bonne exécution du budget et la sincérité des prévisions.

D. Enjeux et Limites

• Complexité : La technicité des lois de finances, leur volume, et la rapidité du vote rendent parfois difficile un contrôle parlementaire approfondi et un débat public éclairé.
• Contraintes européennes et internationales : Pour de nombreux États, les marges de manœuvre budgétaires sont contraintes par des engagements européens (Pacte de stabilité et de croissance) ou par les marchés financiers, qui peuvent sanctionner une politique budgétaire jugée irresponsable.
• Insincérité budgétaire : Malgré le principe de sincérité, les gouvernements peuvent être tentés d'afficher un certain équilibre en début d'exercice pour des raisons politiques, quitte à ce que des lois de finances rectificatives plus tard dans l'année ajustent les prévisions.

Conclusion : Carrefour des Politiques Publiques

Introduction aux Finances Publiques et au Droit Budgétaire

Les Finances publiques représentent un domaine d'étude multidisciplinaire qui englobe les aspects juridiques, politiques et économiques des recettes et des dépenses des budgets des collectivités publiques. Ces collectivités incluent une variété d'entités, allant de l'État aux collectivités locales, ainsi que d'autres organismes publics. L'objectif principal est de comprendre comment ces entités gèrent leurs ressources financières pour atteindre leurs objectifs publics.

Comme le souligne Raymond Muzellec (2004), la discipline des finances publiques ne se limite pas à une simple comptabilité des fonds, mais explore les mécanismes complexes qui sous-tendent la collecte, l'allocation et le contrôle de l'argent public. Elle interroge les choix politiques qui orientent ces flux financiers et les cadres juridiques qui les régissent.

Dans le cadre de cette exploration, une attention particulière sera portée au droit budgétaire, qui constitue l'armature juridique des finances publiques. Avant de plonger dans les subtilités de cette branche du droit, il est impératif de définir le concept fondamental autour duquel elle s'articule : le budget.

Le Concept de Budget en Droit Public

Le budget est bien plus qu'un simple document comptable ; il est l'acte juridique prévoyant et autorisant les recettes et les dépenses d'une collectivité publique pour une période donnée, généralement une année civile. Il s'agit d'un instrument essentiel de gouvernance et de gestion qui reflète les priorités politiques et économiques d'une nation ou d'une entité locale.

Définition Approfondie du Budget

Le budget, dans le contexte des finances publiques, peut être défini comme un document prévisionnel et autoritatif. Il présente de manière détaillée l'ensemble des recettes que la collectivité envisage de percevoir (impôts, taxes, emprunts, redevances, etc.) et l'ensemble des dépenses qu'elle projette d'engager (salaires des fonctionnaires, investissements publics, dépenses sociales, etc.) pour faire face à ses missions et obligations.

• Document prévisionnel : Le budget est élaboré avant le début de l'exercice fiscal. Il repose sur des estimations économiques (croissance, inflation, chômage) et des hypothèses sur la base desquelles les recettes et les dépenses sont calculées. Ces prévisions sont cruciales car elles orientent les décisions politiques et la gestion quotidienne.
• Document autoritatif : Une fois voté et promulgué (généralement par le Parlement pour l'État ou par l'assemblée délibérante pour une collectivité locale), le budget acquiert une force juridique. Il autorise l'exécutif à percevoir les recettes et à engager les dépenses conformément aux montants et aux finalités spécifiés. Sans cette autorisation budgétaire, aucune dépense publique ne pourrait être légalement effectuée, ni aucune recette perçue.
• Période donnée : Le budget est généralement annuel. Cette annualité permet un contrôle régulier et une adaptation aux changements conjoncturels. Cependant, il existe des exceptions ou des compléments, comme les lois de programmation pluriannuelles qui fixent des objectifs à moyen terme, mais le principe de l'annualité reste prééminent pour l'autorisation explicite des flux financiers.

Fonctions Essentielles du Budget

Le budget remplit plusieurs fonctions vitales au sein de l'organisation et de la gestion de l'État ou des collectivités locales :

1. Fonction d'autorisation : C'est la fonction juridique primordiale. Il donne au gouvernement le pouvoir de dépenser et de collecter des impôts. Sans budget voté, l'exécutif est paralysé.
2. Fonction économique : Le budget est un instrument majeur de politique économique. Par ses dépenses (investissements en infrastructures, subventions) et ses recettes (fiscalité), il peut influencer la croissance, l'emploi, la répartition des richesses, l'inflation et la balance commerciale.
3. Fonction politique et sociale : Le budget est la traduction chiffrée des priorités gouvernementales ou locales. Il révèle les choix de société opérés : quelles sont les politiques privilégiées (éducation, santé, défense, environnement) ? Quels sont les groupes sociaux bénéficiaires ? Il est un lieu de débat démocratique intense.
4. Fonction de contrôle : Le budget est un outil de contrôle démocratique et de redevabilité. Il permet aux assemblées législatives (et in fine aux citoyens) de contrôler l'action de l'exécutif en vérifiant si les dépenses ont été effectuées conformément aux autorisations et si les recettes ont été perçues comme prévu.
5. Fonction de gestion et d'allocation des ressources : Il assure la discipline financière en allouant les ressources limitées aux usages les plus prioritaires. C'est un cadre de gestion pour les administrations publiques.

Exemples de Types de Budgets Publics

Il n'existe pas un seul type de budget, mais plusieurs, adaptés aux différentes collectivités et à leurs spécificités :

• Budget de l'État : Le plus important et le plus complexe, voté par le Parlement sous la forme de la Loi de Finances. Il encadre l'ensemble des politiques publiques nationales (justice, défense, éducation nationale, santé...).
• Budgets des Collectivités Territoriales : Communes, départements, régions. Ces budgets sont votés par leurs assemblées délibérantes respectives (conseil municipal, départemental, régional). Ils financent les services de proximité (écoles primaires, routes départementales, transports régionaux, action sociale locale).
• Budgets des Établissements Publics : Universités, hôpitaux, entreprises publiques (ex : SNCF, La Poste si elles ont des missions de service public et des subventions de l'État). Leurs budgets sont souvent autonomes mais encadrés par la tutelle de l'État ou des collectivités.
• Budgets des Organismes de Sécurité Sociale : Ces budgets sont dédiés à la protection sociale (assurance maladie, retraite, allocations familiales). Ils sont soumis à des règles spécifiques en raison de leur nature contributive et redistributive. En France, ils font l'objet de lois de financement de la sécurité sociale.

Distinction entre Recettes et Dépenses Budgétaires

Les Recettes Publiques

Les recettes représentent l'ensemble des ressources financières dont dispose une collectivité publique pour financer ses dépenses. Elles sont généralement classées en plusieurs catégories :

1. Recettes fiscales : Ce sont les impôts et taxes. Elles constituent la source principale de financement de l'État et des collectivités locales.
   • Exemples d'impôts directs : Impôt sur le revenu (IR), impôt sur les sociétés (IS), taxe foncière, taxe d'habitation.
   • Exemples d'impôts indirects : Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA), droits de douane, taxes sur les produits énergétiques, droits de mutation.
   • Cas particulier : Les recettes issues de la redistribution d'impôts nationaux aux collectivités locales (dotations de l'État).
2. Recettes non fiscales : Elles proviennent d'autres sources.
   • Produits du domaine : Loyers de biens immobiliers publics, redevances d'occupation du domaine public.
   • Redevances pour services rendus : Payées par les usagers pour un service spécifique (ex: frais d'inscription universitaire, prix de l'eau).
   • Produits financiers : Intérêts perçus sur les placements de trésorerie.
   • Produits exceptionnels : Amendes, cessions d'actifs (ventes de terrains ou d'entreprises publiques), remboursements de prêts.
   • Emprunts : Une source cruciale pour financer l'investissement et le déficit budgétaire. L'État et les collectivités empruntent sur les marchés financiers.
   • Dotations et subventions : Transferts de fonds d'une collectivité à une autre (ex: État vers collectivités locales, Union Européenne vers États membres).

Tableau comparatif des recettes fiscales et non fiscales

Les Dépenses Publiques

Les dépenses publiques représentent l'utilisation des ressources financières par la collectivité pour réaliser ses missions et satisfaire l'intérêt général. Elles sont classées en plusieurs catégories selon leur nature ou leur fonction :

1. Dépenses de fonctionnement : Ce sont les dépenses courantes nécessaires au bon fonctionnement des services publics. Elles sont non renouvelables d'un exercice à l'autre et ne génèrent pas d'investissement à long terme.
   • Dépenses de personnel : Salaires, charges sociales des fonctionnaires et agents publics. C'est souvent la première poste de dépense.
   • Achat de biens et services : Fournitures de bureau, énergie, entretien des locaux, prestations de services (nettoyage, gardiennage), loyers.
   • Frais financiers : Intérêts de la dette publique.
   • Subventions de fonctionnement : Aides versées à des associations, entreprises, ou autres collectivités pour soutenir leur activité courante.
   • Dépenses sociales : Prestations sociales de l'État (RSA, allocations logement) ou des organismes de sécurité sociale (remboursements de soins, pensions de retraite).
2. Dépenses d'investissement : Elles visent à acquérir, construire ou améliorer des biens durables qui augmenteront le patrimoine public et la capacité future de production de services. Elles ont un effet à long terme.
   • Constructions : Nouveaux hôpitaux, écoles, routes, ponts.
   • Acquisitions : Matériel roulant (trains, bus), équipements informatiques, terrains, bâtiments.
   • Aménagements : Modernisation d'infrastructures existantes.
   • Subventions d'équipement : Aides versées pour des projets d'investissement (ex: subventions de l'État pour la construction d'une nouvelle usine ou d'un équipement sportif par une collectivité locale).

Tableau comparatif des dépenses de fonctionnement et d'investissement

Les Principes Fondamentaux du Droit Budgétaire

Le droit budgétaire est un ensemble de règles juridiques qui encadrent l'élaboration, le vote, l'exécution et le contrôle du budget des collectivités publiques. Il repose sur plusieurs principes fondamentaux qui garantissent la transparence, la sincérité et l'efficacité de la gestion des fonds publics.

Ces principes sont généralement consacrés par la Constitution et les lois organiques (comme la LOLF en France pour l'État) ou les codes des collectivités territoriales. Enfreindre ces principes constitue une irrégularité majeure.

1. Principe de l'Annualité

   Le budget est voté et s'exécute pour une durée limitée, généralement une année civile (du 1er janvier au 31 décembre). Ce principe a des implications importantes :

   • Contrôle démocratique renforcé : Il permet au Parlement ou à l'assemblée délibérante de réévaluer et de réautoriser périodiquement les recettes et les dépenses, assurant ainsi un contrôle régulier de l'exécutif.
   • Adaptation aux circonstances : Il offre la flexibilité nécessaire pour ajuster les politiques financières en fonction des évolutions économiques et sociales de chaque année.
   • Clarté et prévisibilité : Les acteurs économiques et les citoyens ont une vision claire des orientations financières de la collectivité pour l'année à venir.
   • Limites et tempéraments :
     • Engagement pluriannuels : Certains grands projets d'investissement s'étalent sur plusieurs années. La LOLF prévoit des autorisations d'engagement (AE) qui permettent de prendre des engagements juridiques pour des dépenses futures, même si la dépense effective (crédits de paiement, CP) est étalée sur plusieurs exercices.
     • Budgets rectificatifs ou supplémentaires : En cas d'événements imprévus ou de changements majeurs (crise économique, catastrophe naturelle), des lois de finances rectificatives (pour l'État) ou des décisions modificatives (pour les collectivités locales) peuvent être votées en cours d'année pour ajuster les prévisions initiales.
     • Lois de programmation : Elles fixent des objectifs à moyen terme (3 à 5 ans) mais sans avoir une valeur budgétaire autoritative pour chaque année.
     • Gestion des restes à réaliser : Crédits non dépensés en fin d'année qui peuvent être reportés sur l'exercice suivant sous certaines conditions.

   Exemple : Si un ministère a un crédit de 10 millions d'euros pour un projet en 2023 et qu'il n'en dépense que 8 millions, les 2 millions restants ne sont pas automatiquement disponibles l'année suivante sans une nouvelle autorisation ou un report spécifique.

2. Principe de l'Unité Budgétaire

   L'ensemble des recettes et des dépenses de la collectivité publique doit être regroupé dans un document unique. Ce principe favorise la lisibilité, la transparence et la cohérence de la politique financière.

   • Vue d'ensemble : Il assure que l'assemblée délibérante et le public aient une vision globale de l'effort financier public et des priorités.
   • Éviter la dispersion : Il empêche la création de "caisses noires" ou de budgets occultes qui échapperaient au contrôle démocratique.
   • Limites et tempéraments :
     • Budgets annexes : Pour certains services publics gérant des activités industrielles et commerciales à caractère spécifique (ex: certains services de l'eau ou de l'assainissement gérés en régie directe par une collectivité locale), des budgets annexes peuvent être créés. Ils conservent une autonomie de gestion mais sont rattachés au budget principal.
     • Comptes spéciaux : Budgets spécifiques au sein de l'État (ex: comptes d'affectation spéciale pour les taxes environnementales dont les recettes sont affectées à des dépenses ciblées). Ils sont votés avec la loi de finances.
     • Établissements publics : Leurs budgets sont autonomes par rapport au budget de l'État mère, mais sont contrôlés par l'État.

   Exemple : Les fonds provenant des amendes routières affectés à la sécurité routière peuvent être gérés via un compte d'affectation spéciale, mais ce compte fait partie intégrante de la loi de finances de l'État, garantissant le respect du principe d'unité.

3. Principe d'Universalité Budgétaire

   Ce principe se subdivise en deux règles :

   • Règle du produit brut : Toutes les recettes et les dépenses doivent figurer au budget pour leur montant brut, sans compensation entre elles. On ne peut pas "nettoyer" le budget en déduisant des dépenses des recettes.
     • Objectif : Éviter l'opacité et garantir une information complète sur l'intégralité des flux financiers.
     • Exemple : Si une collectivité perçoit 100 000 euros de loyers et dépense 20 000 euros pour l'entretien des biens, elle doit inscrire 100 000 euros en recettes et 20 000 euros en dépenses, et non pas 80 000 euros en recettes nettes.
   • Règle de non-affectation des recettes : Aucune recette ne doit être spécifiquement affectée à une dépense particulière. Toutes les recettes servent à financer l'ensemble des dépenses. "L'impôt rentre dans une masse commune".
     • Objectif : Offrir au pouvoir exécutif et législatif une liberté d'arbitrage maximale dans l'allocation des fonds et éviter la rigidité.
     • Exception : Des exceptions sont prévues pour des raisons spécifiques, notamment les taxes affectées (une partie de la TVA affectée aux régions par exemple), ou les comptes spéciaux (mentionnés précédemment), où une recette est spécifiquement destinée à financer certaines dépenses. Ces exceptions sont strictement encadrées par la loi pour ne pas vider le principe de sa substance.
     • Exemple : Les recettes de l'impôt sur le revenu ne sont pas exclusivement dédiées à l'éducation, mais contribuent au financement de l'ensemble des missions de l'État (défense, santé, etc.).

   Ces deux règles garantissent la transparence et la fongibilité des crédits.

4. Principe de Spécialité des Crédits

   Les crédits votés par l'assemblée délibérante le sont pour une affectation spécifique et non de manière globale. Les dépenses doivent être présentées, votées et exécutées par divisions budgétaires permettant d'identifier précisément les finalités. Ce principe garantit que l'argent public est utilisé comme prévu par l'autorité législative.

   • Degrés de spécialité : Le niveau de détail varie. Historiquement très détaillé (par chapitre budgétaire), la LOLF pour l'État français a introduit une spécialité par mission, puis par programme. Une mission regroupe plusieurs programmes, chaque programme correspondant à une politique publique.
     • Mission : ex: "Défense", "Justice", "Enseignement scolaire".
     • Programme : ex: "Gestion des ressources humaines de la défense", "Accès au droit et à la justice", "Enseignement du premier degré".
   • Transferts et virements de crédits : Sous certaines conditions et limites (par exemple, un pourcentage défini par la loi), l'exécutif peut être autorisé à opérer des transferts (entre programmes de ministères différents) ou des virements (entre programmes d'un même ministère). Cependant, ces mouvements sont strictement encadrés et contrôlés pour préserver la volonté du législateur.
   • Limites : Une spécialité excessive rendrait la gestion budgétaire trop rigide. La LOLF a cherché un équilibre entre le contrôle parlementaire et la flexibilité nécessaire à la gestion gouvernementale.

   Exemple : Le Parlement ne vote pas simplement une somme globale pour le "ministère des armées", mais des crédits spécifiques pour la "Dissuasion", les "Forces armées", la "Préparation de l'avenir de la défense", etc., au sein de la mission "Défense".

5. Principe de Sincérité

   Le budget doit être élaboré et présenté de manière à donner une image fidèle et complète de la situation financière de la collectivité. Les prévisions de recettes et de dépenses doivent être réalistes et basées sur des hypothèses plausibles, sans sous-estimation volontaire des dépenses ou surévaluation des recettes.

   • Objectif : Éviter la manipulation des chiffres pour des raisons politiques ou électorales. Il vise à garantir l'honnêteté et la fiabilité des informations budgétaires.
   • Contrôle : La Cour des comptes (pour l'État) et les Chambres régionales des comptes (pour les collectivités locales) vérifient la sincérité des budgets. En France, la LOLF exige une sincérité des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.
   • Portée : La sincérité est une obligation de moyens (précision des prévisions, fiabilité des méthodes) et non de résultat (les prévisions peuvent s’avérer inexactes en cours d’année, ex: crise économique).
   • Sincérité des comptes : La sincérité s'applique également aux comptes d'exécution (la façon dont les dépenses et recettes réelles sont présentées après l'année budgétaire).

   Exemple : Si le gouvernement prévoit une croissance économique de 5% pour l'année à venir, alors que toutes les analyses indépendantes ne prévoient que 1%, la sincérité du budget pourrait être remise en question si cette prévision optimise artificiellement les recettes fiscales prévues.

Le Cycle Budgétaire

L'élaboration et l'exécution du budget suivent un cycle précis, qui se déroule généralement en quatre grandes phases :

1. Préparation (ou Élaboration) :
   • C'est la phase où l'exécutif (ministère des Finances, avec la contribution des autres ministères ou services) fixe les grandes orientations et élabore le projet de budget.
   • Cela implique des négociations, des arbitrages politiques, des estimations économiques et financières.
   • En France, pour l'État, le gouvernement prépare le Projet de Loi de Finances (PLF) qui est ensuite déposé devant le Parlement en septembre.
   • Pour les collectivités locales, l'exécutif local (maire, président de conseil) prépare le projet de budget qui est soumis à son assemblée délibérante.
2. Examen et Vote :
   • Le projet de budget est examiné par l'assemblée délibérante (Parlement pour l'État, conseil municipal/départemental/régional pour les collectivités).
   • Il fait l'objet de débats, d'amendements et est finalement voté. Le vote du budget est l'acte juridique principal qui confère l'autorisation d'agir à l'exécutif.
   • En France, la procédure parlementaire pour la Loi de Finances est très encadrée (navette entre les deux chambres, temps de discussion limité, possibilité de recours au 49.3 de la Constitution).
3. Exécution :
   • Une fois voté et promulgué, le budget est mis en œuvre par l'exécutif et l'administration.
   • Cela implique la perception des recettes (par les services fiscaux) et l'engagement, la liquidation et l'ordonnancement des dépenses (par les ordonnateurs).
   • Les comptables publics (Trésor Public) assurent le paiement des dépenses et l'encaissement des recettes.
   • Cette phase est soumise à des règles strictes pour garantir la bonne gestion des fonds publics.
4. Contrôle (et Reddition des comptes) :
   • Après l'exécution du budget, les comptes sont établis et vérifiés.
   • Le contrôle est exercé par des institutions indépendantes (Cours des comptes, Chambres régionales des comptes) qui vérifient la régularité, la sincérité et l'efficacité des opérations.
   • Les comptes sont ensuite soumis à l'assemblée délibérante pour approbation (Loi de règlement pour l'État, compte administratif pour les collectivités locales), clôturant ainsi le cycle budgétaire annuel.
   • Ce contrôle permet d'apprendre des erreurs passées et d'améliorer les budgets futurs.

Enjeux et Défis Actuels des Finances Publiques

Les finances publiques sont confrontées à de nombreux défis contemporains :

• Maîtrise de la dette publique : La plupart des États et collectivités sont fortement endettés. La gestion de cette dette (remboursement du capital et paiement des intérêts) est un enjeu majeur, particulièrement dans un contexte de taux d'intérêt fluctuants.
• Vieillissement démographique : Le financement des retraites et des dépenses de santé est mis sous pression par l'augmentation de l'espérance de vie et la baisse du taux de natalité.
• Transition écologique : La lutte contre le changement climatique et l'adaptation aux nouvelles normes environnementales nécessitent des investissements massifs, souvent portés par les acteurs publics.
• Numérisation : La transformation numérique des services publics et de l'administration implique des coûts initiaux importants, mais promet aussi des gains d'efficacité.
• Pression fiscale : Équilibrer le besoin de recettes pour financer les services publics avec la nécessité de ne pas alourdir excessivement la charge fiscale sur les ménages et les entreprises.
• Crises économiques et sanitaires : Les événements imprévus (pandémies, chocs économiques) peuvent perturber gravement les finances publiques, nécessitant des ajustements rapides et des plans de relance coûteux.

Conclusion

L'étude des finances publiques, et en particulier du droit budgétaire, est essentielle pour comprendre le fonctionnement de l'État et des collectivités. Le budget, au-delà de sa dimension purement comptable, est un acte politique, économique et juridique d'une importance capitale. Il incarne les choix de la société, engage l'exécutif pour l'année à venir et est le reflet de la démocratie en action.

Les principes budgétaires (annualité, unité, universalité, spécialité, sincérité) sont les piliers qui garantissent la transparence, la rigueur et le contrôle des deniers publics. Leur respect est fondamental pour la bonne gestion et la légitimité de l'action publique. La compréhension de ces concepts est donc indispensable pour tout citoyen éclairé et, plus encore, pour tout étudiant ou professionnel du droit public.

Exploration Approfondie du Droit Budgétaire et des Finances Publiques

Le Concept Central : Les Lois de Finances

Types de Lois de Finances

1. La Loi de Finances de l'Année (ou Loi de Finances Initiale)

Contenu Exclusif et les "Cavaliers Budgétaires"

Structure de la Loi de Finances de l'Année

Les Trois Types de Comptes Publics

2. Les Lois de Finances Rectificatives (LFR)

Conditions de Dépôt d'un Projet de LFR

3. La Loi de Règlement

Les Principes Budgétaires Fondamentaux

Principes de Première Génération (Finances Publiques Classiques)

1. Le Principe de l'Annualité

2. Le Principe de l'Unité

3. Le Principe de l'Équilibre Budgétaire

4. Le Principe de la Spécialité Budgétaire

5. Le Principe de l'Universalité

Principes de Deuxième Génération (Finances Publiques Modernes)

1. Le Principe de Sincérité

2. Le Principe de la Spécialité par Programme

Le Rôle des Lois de Finances dans la Gouvernance Économique

Le Droit Budgétaire: Concepts Fondamentaux, Évolution et Principes

1. Définition et Évolution du Concept de Budget

1.1. Définitions Historiques

• Décret du 31 mai 1862: L'article 5 de ce décret définissait le budget comme "l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l'État ou des autres services que les lois assujettissent aux mêmes règles." Cette définition, bien que pionnière, laissait de côté certains aspects clés.
• Décret du 19 juin 1956: L'article 1er de ce décret a affiné la définition: "le budget de l'État prévoit et autorise en la forme législative, les charges et les ressources de l'État." Cette reformulation mettait l'accent sur l'aspect législatif et l'autorisation des charges et ressources.
• Ordonnance n°59-02 du 02 janvier 1959: Avec cette ordonnance relative aux lois de finances, le budget a pris la dénomination de loi de finances de l'année. L'article 2 stipule que "la loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'État." Cette définition est restée une référence majeure dans le droit budgétaire contemporain.

1.2. Principes Fondamentaux au Cœur du Budget

• Acte Unique et Total: Le budget est perçu comme une autorisation globale et non fragmentée, englobant toutes les opérations financières de l'État.
• Caractère Préalable (Prévoit): Le budget doit prévoir et autoriser les opérations financières avant leur exécution. Ce caractère préalable est essentiel pour la légalité et le contrôle des dépenses et recettes.
• Durée Annuelle: L'autorisation budgétaire est limitée dans le temps, généralement à une année. Cette brièveté vise à rendre le contrôle plus efficace et à permettre des ajustements réguliers.
• Forme Législative: L'autorisation est donnée "en forme législative", ce qui institue le Parlement (ou l'organe législatif) comme autorité budgétaire souveraine, garantissant la légitimité démocratique des décisions financières.
• Objet Global (Charges et Ressources): L'objet de cette autorisation englobe la totalité des opérations financières, c'est-à-dire l'ensemble des charges (dépenses) et des ressources (recettes) de l'État.

2. Conceptions des Finances Publiques

2.1. Finances Publiques Classiques ou Libérales

• Période: 19ème siècle et début du 20ème siècle.
• Rôle de l'État: L'État libéral se caractérisait par une confiance envers l'individu et une non-intervention dans les domaines économique et social. Son rôle était celui d'un "État gendarme", se bornant à garantir le respect des règles sur lesquelles reposait le système libéral.
• Objectif Principal: L'État se procurait les recettes nécessaires pour couvrir les dépenses publiques et assurait la répartition des charges parmi les citoyens.
• Principes Nés: Cette époque a vu l'émergence des grands principes budgétaires: l'unité, l'annualité, la spécialité et l'équilibre budgétaire.

2.2. Finances Publiques Modernes ou Interventionnistes

• Période: Apparition suite à la crise de 1930 et l'essor des doctrines socialistes et communistes.
• Finalité Élargie: Bien qu'elles maintiennent l'idée de couverture des dépenses et de répartition équitable des charges, les finances modernes ajoutent une nouvelle dimension: l'utilisation des techniques financières à des fins interventionnistes.
• Champ d'Études: Le champ d'études s'élargit pour inclure non seulement l'usage des moyens financiers dans un but financier, mais aussi leur utilisation pour influencer l'économie et la société.

2.3. Finances Publiques Contemporaines

• Caractéristiques: Elles sont souvent marquées par une réalité complexe:
  • Déficits budgétaires excessifs.
  • Accroissement des prélèvements obligatoires.
  • Lourdeur de la dette publique.
  • Crise de la planification.
• Réponses et Conséquences: Cette conception a catalysé des évolutions majeures:
  • Privatisations.
  • Remise en cause des programmes sociaux.
  • Introduction d'une nouvelle gestion publique.
  • Réhabilitation des pouvoirs financiers du Parlement.
  • Retour de l'importance du principe d'équilibre budgétaire.
  • Accroissement des pouvoirs financiers des juridictions et instances communautaires (ex: Traité UEMOA de 1994).
• Nouveaux Principes: Elles ont également donné naissance à de nouveaux principes budgétaires comme la sincérité et la lisibilité budgétaires.

3. Sources du Droit Budgétaire

3.1. Sources Historiques

• Angleterre:
  • Grande Charte de 1215: Première étape, imposant le consentement à l'impôt ("aucun revenu ne sera levé dans le royaume si ce n'est par le conseil commun du royaume").
  • 14ème siècle: Le Parlement anglais impose l'autorisation des dépenses, liant le consentement à l'impôt au contrôle des dépenses.
  • Pétition des Droits (1628): Élargit l'autorisation parlementaire à l'ensemble des recettes.
  • Bill of Rights (1688): Systématise et consacre définitivement l'autorisation parlementaire périodique des recettes et des dépenses.
• France:
  • 1302: Première réunion des États généraux pour la levée des impôts, marquant le début du consentement à l'impôt.
  • Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen (1789): Réaffirme le consentement à l'impôt, son affectation et son contrôle (articles 13, 14, 15).
  • Constitution du 3 septembre 1791: Sépare la dotation de la Couronne des fonds destinés aux services de l'État.
  • Constitution du 22 août 1795: Partage le pouvoir budgétaire entre l'exécutif et le législatif.
  • Ordonnances du Comte de Villèle (1822-1827): Ministre des finances, il édicte des principes fondamentaux du droit budgétaire qui seront repris par les sources actuelles.

3.2. Sources Actuelles

3.2.1. Sources Écrites

• Sources Externes:
  • Conventions fiscales: Elles visent à lutter contre la délinquance fiscale, prévenir la double imposition et faciliter la coopération entre administrations fiscales.
  • Textes communautaires: Ils ont une influence majeure, pouvant placer le droit financier national sous tutelle (ex: Traité UEMOA du 10 janvier 1994).
• Sources Internes:
  • La Constitution: Elle intègre des dispositions financières (Préambule renvoyant à la DDHC de 1789, articles 13, 14, 15 sur le consentement, affectation et contrôle de l'impôt, et articles 67, 68, 82, 96 pour le corpus constitutionnel).
  • Sources d'origine législative (adoptées par les Parlements):
    • Lois organiques: Elles encadrent les lois de finances. Exemples sénégalais: Lois n°2001-09 du 15 octobre 2001, n°2011-15 du 8 juillet 2011, et n°2020-07 du 26 février 2020 portant LOLF. Mais aussi la LOF française n°2001-692 du 1er août 2001. Elles incluent également des lois sur des institutions de contrôle comme la Cour des Comptes (ex: Loi n°2012-23 du 27/12/2012) et la Cour Suprême (ex: Loi n°2008-35 du 7 août 2008).
    • Lois de finances: Elles constituent la base fondamentale sans laquelle les opérations de dépenses et de recettes publiques ne peuvent être exécutées ni évaluées.
    • Lois ordinaires: Elles régissent la fiscalité, le droit budgétaire des entités publiques décentralisées et définissent les sanctions pour les infractions aux deniers publics.
  • Sources d'origine réglementaire: Le pouvoir réglementaire intervient:
    • À titre normatif autonome: Pour régir des domaines comme la comptabilité publique, la parafiscalité, l'organisation des administrations financières.
    • Comme moyen de gestion ou d'application: Pour préciser et adapter l'autorisation donnée par les lois de finances.

3.2.2. Sources Non Écrites

• Jurisprudence: Principalement issue des juridictions constitutionnelles et financières.
  • La jurisprudence constitutionnelle a précisé le pouvoir financier du Parlement.
  • La jurisprudence financière a établi des règles concernant la gestion de fait et la responsabilité objective du comptable.
• Coutume: A donné naissance aux règles relatives aux débats d'orientation budgétaire et aux missions d'évaluation et de contrôle.
• Doctrine: Constitue l'ensemble des écrits et publications d'auteurs spécialisés, influençant l'interprétation et l'évolution du droit financier.

4. Les Lois de Finances

4.1. Types de Lois de Finances

• Loi de Finances de l'Année (ou Loi de Finances Initiale):
  • Objet: Prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'État (Article 2 de l'ordonnance de 1959).
  • Contenu: Doit se limiter aux matières budgétaires (dépenses, recettes de l'État et dispositions propres). Toute autre matière insérée constitue un cavalier budgétaire, c'est-à-dire une disposition étrangère au champ de la loi de finances.
• Loi de Finances Rectificative (LFR):
  • Objet: Modifie, en cours d'année, les dispositions de la loi de finances de l'année. Elle est déposée par le gouvernement en cas de perturbations significatives.
  • Circonstances d'intervention:
    • Bouleversement de l'équilibre budgétaire ou financier.
    • Recettes constatées dépassant significativement les prévisions initiales.
    • Intervention de mesures législatives ou réglementaires affectant substantiellement l'exécution du budget.
• Loi de Règlement:
  • Objet: Constater les résultats financiers effectifs d'une année civile écoulée. Elle approuve les écarts entre les prévisions (de la loi de finances initiale et des LFR) et les réalisations.
  • Fonction: Rend compte de l'exécution du budget général, des comptes spéciaux du Trésor, des budgets annexes, et de l'utilisation des crédits. C'est un acte de reddition des comptes et de contrôle postérieur.

4.2. Structure de la Loi de Finances de l'Année

4.2.1. Les Deux Parties de la LFI

• Première partie: Contient les données générales de l'équilibre du document financier et des dispositions générales (autorisation des impôts, équilibre général, emplois et salaires).
• Deuxième partie: Détaille les contenus des différents comptes (budget général, comptes spéciaux, budgets annexes) et les dispositions relatives aux dépenses et recettes.

4.2.2. Les Trois Types de Comptes

• Le Budget Général:
  • Importance: C'est le compte le plus significatif.
  • Composition Traditionnelle: Traditionnellement, les dépenses sont réparties en services votés (dépenses reconduites) et mesures nouvelles (nouvelles politiques), par ministère et par titre.
  • Découpage interne: Il est composé de charges réparties entre le budget ordinaire et le budget consolidé d'investissement (BCI).
    • Budget Ordinaire: Comprend les dépenses de personnel, de matériel, d'entretien, et diverses dépenses des pouvoirs publics et ministères.
    • Budget Consolidé d'Investissement (BCI): Regroupe, par secteur, les autorisations de programme (AP) et les crédits de paiement (CP).
      • Autorisations de Programme (AP): Limite supérieure des dépenses que les ministres peuvent engager juridiquement pour des investissements. Elles sont pluriannuelles (max. 6 ans). Le système des AP sera remplacé par des autorisations d'engagement (AE) qui couvriront aussi bien les dépenses ordinaires que d'investissement.
      • Crédits de Paiement (CP): Limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées durant l'année budgétaire pour couvrir les engagements pris dans le cadre des AP correspondantes.
  • Nouvelle Gestion Publique: Les LFI répartissent désormais les crédits budgétaires en programmes ou dotations entre les différents ministères et institutions.
    • Programme: Regroupe des crédits (AE et CP) destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions d'une politique publique à moyen terme, avec des objectifs précis et des résultats attendus.
• Les Comptes Spéciaux du Trésor (CST):
  • Nature: retracent des opérations à caractère exceptionnel, souvent provisoires, et qui tendent à s'équilibrer. Elles sont accessoires et non principales pour les services de l'État.
  • Règles et Principes:
    • Ouverture par une loi de finances et gestion par les ministères concernés.
    • Opérations prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que celles du budget général.
    • Le solde de chaque CST est reporté d'année en année, dérogeant au principe de l'annualité budgétaire.
    • Profits et pertes imputés aux résultats de l'année, sauf pour les comptes d'affectation spéciale qui sont équilibrés.
    • Interdiction d'imputer directement à un CST les dépenses de personnels de l'État ou des collectivités.
  • Exceptions: Les CST constituent une exception au principe de la non-compensation.
• Les Budgets Annexes (BA):
  • Objet: Créés pour les services de l'État non dotés de la personnalité morale, dont l'activité principale est de produire des biens ou services contre paiement (prix ou redevances).
  • Création/Suppression: Par une loi de finances.
  • Composition: Comprennent des recettes et dépenses d'exploitation, ainsi que des dépenses d'investissement et des ressources spéciales affectées.
  • Nature: Les dépenses et recettes des BA sont définitives.

5. Recettes et Dépenses Publiques

5.1. Recettes et Dépenses Budgétaires de l'État

5.1.1. Les Recettes Budgétaires

• Impôts, taxes et produits des amendes (recettes fiscales).
• Rémunérations des services rendus et les redevances.
• Fonds de concours, dons et legs.
• Revenus des domaines, participations financières, part de l'État dans les bénéfices des entreprises publiques.
• Remboursements des prêts et avances.
• Retenues des cotisations sociales.
• Produits divers.

5.1.2. Les Dépenses Budgétaires

• Dépenses Ordinaires:
  • Dépenses de personnel.
  • Charges financières de la dette.
  • Dépenses d'acquisition de biens et services.
  • Dépenses de transfert courant.
  • Dépenses en atténuation de recettes.
• Dépenses en Capital:
  • Dépenses d'investissement exécutées par l'État.
  • Dépenses de transfert en capital.

5.2. Ressources et Charges de Trésorerie

5.2.1. Ressources de Trésorerie

• Produits venant de la cession des actifs.
• Produits des emprunts à court, moyen et long termes.
• Dépôts des correspondants.

5.2.2. Charges de Trésorerie

• Remboursement des emprunts à court, moyen et long termes.
• Retraits sur les comptes des correspondants.

6. Principes Généraux du Droit Budgétaire

6.1. Principes de Première Génération (Classiques)

6.1.1. Annualité Budgétaire

• Définition: Le budget, dans sa prévision, son vote, son exécution et son contrôle, est limité à une année financière (12 mois). Cette année peut coïncider avec l'année civile (ex: 1er janvier au 31 décembre au Sénégal).
• Objectif: Faciliter le contrôle parlementaire et adapter la gestion publique au rythme de la vie sociale et économique.
• Exceptions:
  • Autorisations d'Engagement (AE): Plafonnement pluriannuel des dépenses engageables, permettant des projets sur plusieurs années (ex: grands travaux d'infrastructure).
  • Lois de Finances Rectificatives (LFR): Modifient les prévisions budgétaires initiales en cours d'année, ajustant le budget aux réalités économiques ou aux imprévus.
  • Comptes spéciaux du Trésor: Le solde est reporté d'année en année, échappant ainsi à l'annualité.

6.1.2. Unité Budgétaire

• Définition: Ce principe a deux aspects:
  • Aspect matériel (Totalité): Toutes les ressources et charges de l'État doivent être soumises au Parlement pour approbation.
  • Aspect formel (Unicité): Toutes les recettes et dépenses de l'État doivent être présentées de manière détaillée dans un seul document (le projet de loi de finances).
• Objectif: Permettre une vision globale et claire de la situation financière de l'État, essentielle pour le contrôle parlementaire.
• Exceptions:
  • Lois de finances rectificatives: Documents séparés modifiant le budget initial.
  • Débudgétisations: Opérations de sortie de certaines dépenses du budget général vers des entités autonomes soumises à d'autres règles.
  • Budgets annexes et comptes spéciaux du Trésor: Bien que rattachés à la loi de finances, ils constituent des documents séparés qui dérogent à la stricte unicité du budget général.

6.1.3. Équilibre Budgétaire

• Définition: Les recettes et les dépenses doivent être d'égal montant, sans excédent ni déficit. Historiquement considéré comme la "règle d'or" et la clé de voûte du système budgétaire classique.
• Objectif: Garantir la bonne gestion des finances publiques et prévenir l'endettement excessif.
• Réalité Contemporaine: Rarement atteint, souvent sujet à des déficits importants dans les finances publiques contemporaines. La réhabilitation du principe d'équilibre est devenue un enjeu majeur.

6.1.4. Spécialité des Crédits Budgétaires

• Définition: Les crédits ouverts par la loi de finances sont affectés à un service ou un ensemble de services et doivent être utilisés pour l'objet pour lequel ils ont été votés. Ils sont spécialisés par chapitre (selon nature ou destination) et comportent un plafond.
• Objectif: Renforcer le contrôle parlementaire et assurer la bonne utilisation des fonds publics, en évitant toute affectation discrétionnaire par l'exécutif.
• Exceptions et Aménagements:
  • Transferts de crédits: Modification du service responsable de la dépense sans changer sa nature (ex: transfert d'une fonction d'hygiène d'un ministère à un autre). L'arrêté du Ministre de l'Économie et des Finances officialise ce transfert.
  • Virements de crédits: Modification de la nature de la dépense initialement prévue par la loi de finances et les décrets de répartition. Ces mouvements sont encadrés pour ne pas vider le principe de son sens.

6.1.5. Universalité Budgétaire

• Définition: Deux règles principales:
  • Règle du produit brut (ou de non-contraction): Les recettes sont inscrites pour leur montant intégral, sans aucune compensation entre recettes et dépenses (ex: une recette de taxe ne peut être diminuée des frais de perception avant d'être inscrite au budget).
  • Règle de non-affectation des recettes aux dépenses: L'ensemble des recettes assure l'exécution de l'ensemble des dépenses. Les recettes ne sont pas fléchées vers des dépenses spécifiques (ex: les recettes d'une taxe ne sont pas dédiées à un service précis).
• Objectif: Donner au Parlement une vision exhaustive et claire de toutes les recettes et dépenses, et éviter des "cagnotte" non contrôlées ou des fonds spéciaux.
• Exceptions:
  • Non-compensation:
    • Comptes spéciaux du Trésor: Ils peuvent présenter un équilibre entre des recettes spécifiques et des dépenses dédiées, dérogeant au principe du produit brut.
  • Non-affectation:
    • Conventions de financement: Accords spécifiques liant des fonds à des projets.
    • Fonds de concours, dons et legs: Ressources externes souvent affectées à des fins spécifiques.

6.2. Principes de Deuxième Génération (Modernes)

6.2.1. Sincérité Budgétaire

• Définition: Les prévisions de ressources et de charges de l'État doivent être effectuées avec réalisme et prudence, en prenant en compte toutes les informations disponibles lors de l'établissement du projet de loi de finances (article 30 de la Directive UEMOA n°06-2009 du 26 juin 2009).
• Objectif: Garantir la crédibilité du budget et la qualité du débat parlementaire, en évitant des estimations volontairement optimistes ou pessimistes.
• Application: Exige une clarté et une transparence des hypothèses budgétaires.

6.2.2. Spécialité par Programme et Dotation

• Contexte: Les lois de finances répartissent les crédits par programme ou par dotation.
• Programme:
  • Regroupe des crédits d'actions publiques cohérentes, définies à moyen terme.
  • Associé à des objectifs précis et des résultats attendus (logique de performance et d'évaluation).
• Dotation:
  • Regroupe des crédits pour des dépenses spécifiques sans objectifs de politiques publiques ou critères de performance directs.
  • Exemples: crédits pour les pouvoirs publics et institutions constitutionnelles, dépenses accidentelles et imprévisibles, garanties de l'État, charges financières de la dette.
• Exceptions et Aménagements (Transferts et Virements):
  • Transferts de crédits: Modifient la répartition des crédits entre *programmes de ministères différents*.
  • Virements de crédits: Modifient la répartition des crédits entre *programmes d'un même ministère*.
  • Encadrement: Le montant annuel cumulé des virements et transferts affectant un programme ne peut dépasser 10% des crédits votés pour ce programme.
  • Interdiction: Aucun transfert ni virement ne peut être opéré d'une dotation vers un programme (sauf pour les crédits globaux pour dépenses accidentelles et imprévisibles).

7. Conclusion et Enjeux Actuels

Le Droit Budgétaire : Étude Approfondie des Finances Publiques

Les finances publiques constituent l'étude des aspects juridiques, politiques et économiques des recettes et des dépenses des budgets des collectivités publiques (États, collectivités locales). Elles sont le reflet de l'organisation et des priorités d'un État et de ses entités décentralisées. Cette note se concentre sur l'angle du droit budgétaire, un domaine fondamental pour comprendre la gestion des deniers publics.

I. Introduction au Budget et son Évolution Conceptuelle

Le terme "budget" a une étymologie intéressante, dérivant du vieux français "bouge" ou "bougette" (petit sac en cuir). Son sens financier est apparu en Angleterre au siècle, désignant le "sac du roi et le trésor royal". Dès 1733, il était employé dans un sens critique, comparant le Premier ministre Walpole à un charlatan ouvrant une besace "de remèdes miraculeux et d'attrape-nigauds".

Historiquement, la définition du budget a évolué, reflétant les changements dans l'organisation de l'État et de ses finances :

• Décret du 31 mai 1862 (article 5) : Le budget était défini comme l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l'État ou des autres services que les lois assujettissent aux mêmes règles. Cette première définition était assez descriptive mais laissait de côté des traits essentiels du budget de l'État.

• Décret du 19 juin 1956 (article ) : Plus précise, cette définition énonce que le budget de l'État prévoit et autorise en la forme législative, les charges et les ressources de l'État. Elle met l'accent sur la nature législative de l'autorisation et sur l'objet de celle-ci, à savoir les charges et les ressources.

• Ordonnance n°59-02 du 02 janvier 1959 : Avec cette ordonnance relative aux lois de finances, le terme "budget" est remplacé par "loi de finances de l'année". L'article 2 stipule que la loi de finances de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Cette consécration du terme "loi de finances" marque une étape importante, soulignant l'importance de l'acte législatif annuel pour les finances publiques.

Ces définitions successives mettent en lumière plusieurs principes fondamentaux du droit budgétaire, ancrés dans l'idée d'autorisation.

II. Les Principes Généraux du Droit Budgétaire

Les principes du droit budgétaire découlent de la définition même du budget et ont été établis par la science financière, reposant tous sur l'idée d'autorisation :

1. Acte unique et total : L'évocation du "budget" implique que l'autorisation des recettes et des dépenses doit être contenue dans un acte unique et global, garantissant une vue d'ensemble des finances de l'État.

2. Caractère préalable de la prévision : Le fait que le budget "prévoit" signifie que cette autorisation doit précéder toutes les opérations budgétaires. C'est le principe de l'antériorité, assurant que les dépenses et recettes sont planifiées et approuvées avant leur exécution.

3. Annualité : La mention "annuellement" limite la durée de l'autorisation à un an. Cette brièveté vise à rendre le contrôle plus efficace et à permettre une adaptation régulière aux circonstances économiques et sociales.

4. Forme législative : L'autorisation étant donnée "en forme législative", le Parlement s'impose comme l'autorité budgétaire souveraine. Cela consacre le rôle démocratique du Parlement dans la détermination et le contrôle des finances publiques.

5. Universalité de l'objet : L'autorisation porte sur "les charges et les ressources", englobant la totalité des opérations financières de l'État. Cela assure une vision complète et transparente de l'ensemble des flux financiers.

III. Les Conceptions des Finances Publiques

Les finances publiques ont traversé différentes époques, chacune marquant une évolution de leur rôle et de leurs principes.

A. Les Finances Publiques Classiques (ou de l'État Libéral)

Elles ont prévalu au et début du siècle. L'État libéral avait un rôle minimal, souvent qualifié d'État "gendarme". Il assurait les fonctions régaliennes (défense, justice, ordre public) et maintenait un cadre propice à l'économie de marché.

• Idéologie : Confiance en l'individu et non-interventionnisme économique et social de l'État.

• Objectif : Couvrir les dépenses publiques par les recettes nécessaires et répartir équitablement les charges entre les citoyens.

• Principes fondateurs : C'est à cette époque que sont nés les grands principes budgétaires : l'unité, l'annualité, la spécialité et l'équilibre budgétaire.

B. Les Finances Publiques Modernes (ou Interventionnistes)

Nées dans le contexte de la crise de 1930 et l'émergence des doctrines socialistes et communistes, cette conception ne remet pas en cause la finalité des finances classiques mais y ajoute une dimension nouvelle :

• Objectif : Maintenir la couverture des dépenses et la répartition des charges, mais surtout utiliser les techniques financières dans un but interventionniste.

• Champ d'étude élargi : Les finances publiques s'occupent désormais de l'usage des moyens financiers non seulement pour leur financement, mais aussi comme levier pour influencer l'économie et la société (politiques sociales, investissements publics, etc.).

C. Les Finances Publiques Contemporaines

Elles sont caractérisées par des défis majeurs et une réorientation des pratiques :

• Contexte : Déficits budgétaires excessifs, accroissement des prélèvements obligatoires, lourdeur de la dette publique, crise de la planification.

• Réponses : Elles ont initié des privatisations, revu les programmes sociaux et introduit une nouvelle gestion publique (axée sur la performance).

• Évolution institutionnelle : Réhabilitation des pouvoirs financiers du Parlement, renforcement du principe d'équilibre budgétaire, accroissement des pouvoirs financiers des juridictions et des instances communautaires (ex: UEMOA).

• Nouveaux principes : Naissance de principes tels que la sincérité et la lisibilité budgétaires, visant une plus grande transparence et responsabilité.

IV. Les Sources du Droit Budgétaire

Les règles qui encadrent les lois de finances proviennent de diverses sources, historiques et actuelles, écrites et non écrites.

A. Les Sources Historiques

Le droit budgétaire s'est forgé dans les tensions et affrontements politiques, notamment la lutte entre le Parlement et le pouvoir royal pour le contrôle des finances.

• En Angleterre :

  • Grande Charte de 1215 : Première règle, le consentement à l'impôt ("aucun revenu ne sera levé dans le royaume si ce n'est par le conseil commun du royaume").

  • siècle : Le Parlement impose la deuxième règle : l'autorisation des dépenses, liant le consentement à l'impôt au contrôle des dépenses.

  • 1628 - Pétition des Droits : Complète la Grande Charte en étendant l'autorisation parlementaire à toutes les recettes.

  • 1688 - Bill of Rights : Systématise les règles budgétaires et consacre l'autorisation parlementaire périodique des recettes et des dépenses.

• En France :

  • 1302 : Première réunion des États généraux pour la levée des impôts, marquant l'apparition du consentement à l'impôt.

  • 1789 et après (période révolutionnaire) : Le droit budgétaire prend véritablement forme.

    • Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen (26 août 1789) : Réaffirme le consentement à l'impôt, son affectation et son contrôle.

    • Constitution du 3 septembre 1791 : Sépare la dotation de la Couronne des fonds destinés aux services de l'État.

    • Constitution du 22 août 1795 : Partage le pouvoir budgétaire entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.

  • 1822-1827 - Ordonnances du Comte de Villèle : Le ministre des finances édicte les principes fondamentaux du droit budgétaire, qui sont encore repris aujourd'hui.

B. Les Sources Actuelles

Elles se divisent en sources écrites et non écrites.

1. Les Sources Écrites

Elles peuvent être externes ou internes.

• Sources externes :

  • Conventions fiscales : Visent à lutter contre la délinquance fiscale, éviter la double imposition et faciliter la coopération entre administrations fiscales.

  • Textes communautaires : Surtout dans des zones d'intégration économique comme l'UEMOA (ex: Traité UEMOA du 10 janvier 1994, Directive UEMOA n°06-2009 du 26 juin 2009), qui peuvent "mettre sous tutelle" le droit financier national en imposant des règles communes (ex: règles de convergence budgétaire).

• Sources internes :

  • La Constitution : Contient des dispositions financières fondamentales. Au Sénégal, par exemple, le préambule renvoie à la DDHC de 1789, et les articles 13, 14, 15, 67, 68, 82 et 96 traitent du consentement, de l'affectation et du contrôle de l'impôt, ainsi que d'autres matières financières.

  • Textes d'origine législative :

    • Lois organiques : Encadrent le processus budgétaire. Elles sont supérieures aux lois ordinaires et détaillent les modalités d'élaboration, d'exécution et de contrôle des lois de finances. Exemples sénégalais : LOLF n°2001-09 du 15 octobre 2001, n°2011-15 du 8 juillet 2011, n°2020-07 du 26 février 2020.

    • Lois de finances : Constituent la base sans laquelle les opérations de dépenses et de recettes publiques ne pourraient être réalisées. Elles sont l'expression annuelle du pouvoir budgétaire du Parlement.

    • Lois ordinaires : Régissent la fiscalité, le droit budgétaire des personnes publiques décentralisées et définissent les sanctions relatives aux infractions sur les deniers publics.

  • Textes d'origine réglementaire : Le pouvoir réglementaire intervient soit à titre normatif autonome (règles de comptabilité publique, parafiscalité, organisation des administrations financières), soit comme moyen de gestion ou d'application, précisant ou modifiant les autorisations parlementaires de la loi de finances.

2. Les Sources Non Écrites

• Jurisprudence : Œuvre des juridictions constitutionnelles (précisant le pouvoir financier du Parlement) et financières (créant des règles sur la gestion de fait et la responsabilité objective du comptable).

• Coutume : A produit des règles concernant le débat d'orientation budgétaire et les missions d'évaluation et de contrôle des finances publiques.

• Doctrine : Ensemble des écrits et publications des auteurs sur la discipline financière, qui contribuent à interpréter et systématiser les règles.

V. Les Lois de Finances : Typologie et Structure

Les lois de finances sont le cœur du droit budgétaire. Elles déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte.

A. Typologie des Lois de Finances

Il existe trois types principaux de lois de finances :

1. La loi de finances de l'année (ou loi de finances initiale - LFI) :

   • Définition : Prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'État.

   • Contenu : Ne doit contenir que les matières entrant dans son objet (dépenses, recettes de l'État et dispositions spécifiques). L'insertion d'autres matières constitue des cavaliers budgétaires, généralement considérés comme inconstitutionnels si ils n'ont pas de lien direct avec l'objet budgétaire.

   • Structure : Généralement divisée en deux parties et comporte trois comptes (voir ci-dessous).

2. La loi de finances rectificative (LFR) :

   • Définition : Modifie, en cours d'année, les dispositions de la loi de finances de l'année.

   • Motivations : Un projet de LFR est déposé par le Gouvernement si :

     • Les grandes lignes de l'équilibre budgétaire ou financier sont bouleversées.

     • Les recettes constatées dépassent ou sont sensiblement inférieures aux prévisions.

     • Des mesures législatives ou réglementaires affectent substantiellement l'exécution du budget (ex: catastrophe naturelle, crise économique majeure).

   • Effet : Peut diminuer ou augmenter les prévisions budgétaires initiales.

3. La loi de règlement :

   • Définition : Constate les résultats financiers de chaque année civile. Elle approuve les différences entre les résultats effectifs et les prévisions de la LFI, en tenant compte des LFR et des mouvements de crédits (décrets).

   • Rôle : Rend compte de l'exécution du budget général, des comptes spéciaux du trésor, des budgets annexes, et de l'utilisation des crédits. C'est un acte de contrôle et d'approbation de la gestion.

B. Structure de la Loi de Finances de l'Année

La loi de finances de l'année est désormais structurée en deux parties distinctes :

• Première partie de la loi de finances : Contient les données générales de l'équilibre du document financier et les dispositions générales d'ordre financier (ex: conditions générales de l'impôt, plafonds des dépenses, objectif de déficit).

• Deuxième partie de la loi de finances : Détaille le contenu des différents comptes (budget général, comptes spéciaux du trésor, budgets annexes). Elle présente les crédits par ministère, par programme, et les affectations.

C. Les Comptes de la Loi de Finances

La loi de finances de l'année comprend trois types de comptes :

1. Le Budget Général

C'est le compte le plus important, regroupant l'essentiel des recettes et des dépenses de l'État :

• Composition traditionnelle : Les dépenses étaient réparties en services votés (dépenses reconduites) et mesures nouvelles (nouvelles politiques), par ministère et par titre.

  • Budget ordinaire : Comprend les dépenses de personnel, de matériel, d'entretien, et les dépenses diverses et spéciales des pouvoirs publics et ministères.

  • Budget consolidé d'investissement : Regroupe par secteur les autorisations de programme (AP) et les crédits de paiement (CP).

    • Autorisations de programme (AP) : Limitent les engagements juridiques que les ministres peuvent contracter pour des investissements (validité maximale de 6 ans). Elles permettent d'engager une dépense pluriannuelle.

    • Crédits de paiement (CP) : Limitent les dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l'année budgétaire pour couvrir les engagements pris dans le cadre des AP.

• Nouvelle gestion publique : Les lois de finances répartissent les crédits par programmes ou dotations.

  • Programme : Regroupe des crédits pour une action ou un ensemble d'actions cohérentes représentant une politique publique à moyen terme, avec des objectifs précis et des résultats attendus. Les autorisations de programme sont remplacées par des autorisations d'engagement (AE) qui couvrent les dépenses ordinaires et d'investissement.

  • Dotation : Regroupe des crédits globalisés pour des dépenses spécifiques sans objectifs de politiques publiques ou critères de performance directs (ex: crédits pour pouvoirs publics, dépenses accidentelles et imprévisibles, charges de la dette).

2. Les Comptes Spéciaux du Trésor (CST)

Ils retracent des opérations à caractère exceptionnel et provisoire, visant parfois à s'équilibrer :

• Objet : Opérations de dépenses et de recettes effectuées à titre accessoire par les services de l'État.

• Règles et principes spécifiques :

  • Ouverts par une loi de finances et gérés par les ministères concernés.

  • Opérations prévues, autorisées et exécutées comme celles du budget général.

  • Le solde est reporté d'année en année, ce qui constitue une dérogation au principe de l'annualité budgétaire.

  • Profits et pertes imputés aux résultats de l'année (sauf pour les comptes d'affectation spéciale qui doivent être en équilibre).

  • Interdiction d'imputer directement à un CST les dépenses de personnel de l'État ou des collectivités.

  • Constituent une exception au principe de non-compensation de l'universalité budgétaire.

3. Les Budgets Annexes

Ils concernent les opérations financières de services de l'État sans personnalité morale, dont l'activité principale est de produire des biens ou services contre paiement de prix ou redevances.

• Création et suppression : Par une loi de finances.

• Composition : Recettes et dépenses d'exploitation, dépenses d'investissement et ressources spéciales affectées.

• Caractéristiques : Leurs dépenses et recettes sont définitives, traduisant une autonomie financière relative au sein de l'État.

VI. Les Recettes et Dépenses de l'État

Elles représentent les charges et les ressources de la loi de finances, avec une distinction entre recettes/dépenses budgétaires et ressources/charges de trésorerie.

A. Les Recettes et Dépenses Budgétaires de l'État

1. Les Recettes Budgétaires

Énumérées par l'article 8 de la LOLF 2020-07 (et l'article 5 de la LOLF de 2001), elles comprennent :

• Impôts, taxes, amendes.

• Rémunérations des services rendus, redevances.

• Fonds de concours, dons et legs : Ces derniers sont des exceptions au principe de non-affectation.

• Revenus des domaines, participations financières, part de l'État dans les bénéfices des entreprises publiques.

• Remboursements des prêts et avances.

• Retenues des cotisations sociales établies à son profit.

• Produits divers.

La classification des recettes peut être aussi faite entre recettes fiscales (État utilise ses prérogatives de puissance publique) et recettes non fiscales (État se comporte comme une personne privée).

2. Les Dépenses Budgétaires

Énumérées par l'article 11 de la LOLF 2020-07, elles se divisent en dépenses ordinaires et dépenses en capital :

• Dépenses ordinaires : Personnel, charges financières de la dette, acquisition de biens et services, dépenses de transfert courant, dépenses en atténuation de recettes.

• Dépenses en capital : Dépenses d'investissement exécutées par l'État, dépenses de transfert en capital.

B. Les Ressources et Charges de Trésorerie

Ces éléments concernent la gestion de la trésorerie de l'État et sont distincts des opérations budgétaires car ils n'affectent pas directement l'équilibre budgétaire de l'année.

1. Les Ressources de Trésorerie (article 27 al.1)

• Produits venant de la cession des actifs.

• Produits des emprunts à court, moyen et long termes.

• Dépôts des correspondants.

2. Les Charges de Trésorerie

• Remboursement des produits à court, moyen et long termes.

• Retraits sur les comptes des correspondants.

La distinction entre recettes/dépenses budgétaires et ressources/charges de trésorerie est cruciale : les premières affectent le résultat budgétaire (déficit ou excédent), tandis que les secondes relèvent de la gestion des liquidités de l'État.

VII. Les Principes Budgétaires Fondamentaux

Les principes budgétaires sont la pierre angulaire du droit budgétaire. On distingue ceux de première génération (classiques) et ceux de deuxième génération (contemporains).

A. Principes de Première Génération (Classiques)

Nés avec les finances publiques classiques, ils sont maintenus aujourd'hui avec des dérogations et aménagements.

1. Principe de l'Annualité Budgétaire

• Définition : Les prévisions de recettes et de dépenses de la loi de finances ne doivent pas dépasser un an. Il enferme la prévision, le vote, l'exécution et le contrôle des masses budgétaires sur une période de 12 mois (année financière, souvent alignée sur l'année civile, ex: 1er janvier au 31 décembre au Sénégal).

• Objectif : Faciliter le contrôle parlementaire et adapter la gestion des finances publiques aux cycles économiques et politiques.

• Exceptions :

  • Autorisations d'engagement (AE) : Peuvent couvrir des dépenses pluriannuelles, dérogeant ainsi à l'annualité stricte des crédits. Elles fixent la limite supérieure des engagements juridiques pour une dépense même si le paiement s'étale sur plusieurs années.

  • Lois de finances rectificatives (LFR) : Modifient les prévisions en cours d'année, ce qui est une adaptation de l'annualité.

  • Crédits reportés : Certains crédits non dépensés peuvent être reportés sur l'exercice suivant.

  • Comptes spéciaux du trésor : Leur solde est reporté d'année en année, échappant ainsi à l'annualité.

2. Principe de l'Unité Budgétaire

• Aspect matériel (totalité budgétaire) : Toutes les ressources et charges de l'État doivent être soumises à l'approbation du Parlement.

• Aspect formel (unicité budgétaire) : Nécessité de présenter toutes les recettes et dépenses de l'État dans un seul et unique document de loi de finances.

• Objectif : Assurer la transparence et la clarté du budget pour permettre un contrôle parlementaire effectif et une compréhension globale des finances de l'État.

• Exceptions :

  • Budgets annexes : Présentent des recettes et dépenses propres, distinctes du budget général.

  • Comptes spéciaux du trésor : Bien que votés dans la loi de finances, ils ont une gestion spécifique et peuvent faire apparaître des opérations distinctes du budget général.

  • Débudgétisations : Certaines opérations publiques sont confiées à des entités externes (agences, établissements publics) dont les budgets ne sont pas inclus dans le budget de l'État.

3. Principe de l'Équilibre Budgétaire

• Définition : Les recettes et les dépenses doivent être d'égal montant, sans excédent ni déficit.

• Rôle : Historiquement la "règle d'or" et la "clé de voûte" du système budgétaire classique, symbolisant une gestion prudente des finances publiques.

• Évolution : Bien qu'idéal, cet équilibre est rarement atteint dans les finances publiques modernes. Les déficits sont devenus courants, gérés par l'emprunt. Cependant, la recherche de l'équilibre ou, à défaut, la maîtrise des déficits reste un objectif majeur, notamment sous l'influence des règles communautaires (ex: Traité de Maastricht, Pacte de Stabilité et de Croissance).

4. Principe de la Spécialité des Crédits Budgétaires

• Définition : Les crédits ouverts par la loi de finances sont affectés à un service ou un ensemble de services. Ils sont spécialisés par chapitre ( regroupant les dépenses par nature ou destination) et comportent un plafond.

• Objectif : Garantir que les crédits votés par le Parlement sont utilisés conformément à leur destination initiale, renforçant le contrôle de l'exécutif.

• Exceptions (aménagement) :

  • Transferts de crédits : Modifient la détermination du service responsable de la dépense sans changer sa nature. Ex: transferts de crédits entre ministères pour une même fonction (services d'hygiène passant du Ministère de la Santé à celui de l'Environnement). Ces transferts sont généralement autorisés par arrêté ministériel.

  • Virements de crédits : Modifient la nature de la dépense initialement prévue au sein d'un même ministère ou d'un même programme (dans la nouvelle gestion publique).

5. Principe de l'Universalité Budgétaire

• Définition : "Il est fait recette du montant intégral des produits sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurent l'exécution de l'ensemble des dépenses."

• Deux règles fondamentales :

  • Règle de la non-compensation (ou produit brut) : Interdit de compenser des recettes et des dépenses. Toutes les recettes doivent être inscrites pour leur montant brut, et toutes les dépenses pour leur montant brut. Cela évite de sous-estimer le volume réel des transactions financières.

  • Règle de la non-affectation des recettes aux dépenses : Aucune recette particulière ne doit être affectée à une dépense particulière. Toutes les recettes vont à une "caisse commune" et toutes les dépenses sont financées par cette caisse globale.

• Objectif : Permettre au Parlement de connaître l'ensemble exact et complet des dépenses et des recettes, et offrir une plus grande souplesse dans la gestion des crédits.

• Exceptions :

  • À la non-compensation : Les comptes spéciaux du trésor représentent une dérogation car certaines recettes sont directement affectées à des dépenses spécifiques au sein de ces comptes, dont les soldes peuvent s'équilibrer.

  • À la non-affectation :

    • Conventions de financement : Accords spécifiques qui lient des fonds (souvent externes) à des projets précis.

    • Fonds de concours : Fonds mis à la disposition de l'État par des personnes morales ou physiques pour des dépenses d'intérêt public.

    • Dons et legs : Sommes ou biens donnés à l'État avec une affectation spécifique.

B. Principes de Deuxième Génération (Contemporains)

Apparus avec les finances publiques contemporaines et la nouvelle gestion publique.

1. Principe de Sincérité Budgétaire

• Définition : Les prévisions de ressources et de charges de l'État doivent être sincères. Elles doivent être établies avec réalisme et prudence, en prenant en compte toutes les informations disponibles au moment de l'élaboration du projet de loi de finances (article 30 de la Directive UEMOA n°06-2009).

• Objectif : Assurer la fiabilité des prévisions budgétaires et la clarté du débat parlementaire. Il ne s'agit pas d'exiger une exactitude absolue, mais une absence d'intention de tromper.

• Portée : La sincérité s'applique aux prévisions de recettes et de dépenses (sincérité des hypothèses) et à leur présentation (sincérité comptable). La Cour des comptes joue un rôle crucial dans l'appréciation de cette sincérité.

2. Principe de la Spécialité par Programme (Nouvelle Gestion Publique)

• Contexte : Dans le cadre de la nouvelle gestion publique, les lois de finances conservent la fonction de répartition des crédits, mais ceux-ci sont désormais spécialisés par programme et par dotation.

• Programme : Regroupe les crédits destinés à une action ou un ensemble cohérent d'actions représentatif d'une politique publique, avec des objectifs précis et des résultats attendus. Ex: Un programme "Accès à l'emploi" pourrait regrouper les crédits pour la formation professionnelle, les aides à l'embauche et l'accompagnement des demandeurs d'emploi.

• Dotation : Regroupe un ensemble de crédits globalisés pour des dépenses spécifiques auxquelles ne peuvent être directement associés des objectifs de politiques publiques ou des critères de performance. Ex: Crédits destinés aux pouvoirs publics (Présidence, Parlement), crédits globaux pour dépenses accidentelles et imprévisibles, charges financières de la dette.

• Exceptions (aménagement) :

  • Transferts de crédits : Modifient la répartition des crédits entre programmes de ministères différents. Ex: Des crédits initialement alloués au programme "Développement rural" du Ministère de l'Agriculture pourraient être transférés au programme "Aménagement du territoire" du Ministère de l'Urbanisme pour un projet commun.

  • Virements de crédits : Modifient la répartition des crédits entre programmes d'un même ministère. Ex: Des crédits du programme "Éducation primaire" pourraient être virés au programme "Éducation secondaire" au sein du Ministère de l'Éducation.

  • Limitation : Le montant annuel cumulé des virements et transferts affectant un programme est souvent plafonné, par exemple à 10% des crédits votés de ce programme.

  • Interdiction : Aucun transfert ni virement ne peut être opéré d'une dotation vers un programme, à l'exception des crédits globaux pour les dépenses accidentelles et imprévisibles (qui par définition sont flexibles). Cela protège la spécificité des dotations.

• Objectif : Renforcer la logique de performance et d'évaluation des politiques publiques, en liant les crédits à des objectifs mesurables.

VIII. Références et Bibliographie

Cette étude s'appuie sur des sources doctrinales et juridiques clés du droit budgétaire :

• Muzellec, Raymond, Finances publiques, Éd. Sirey, 2004.

• Diop, Mamadou, Finances publiques sénégalaises, NEA, 1977.

• Fourrier, Charles, Finances publiques du Sénégal, Éd. Pédone, 1975.

• Tam, Nguyen Chan, Finances publiques sénégalaises, L'Harmattan, 1990.

• Dioukhane, Adourahmane, Les Finances publiques dans l'UEMOA : Le budget du Sénégal, L'Harmattan, 2015.

• Mekhantar, Joel, Finances publiques, 4ème éd., 2003.

• Décret du 31 mai 1862 portant Règlement général sur la Comptabilité publique.

• Décret du 19 juin 1956 portant Règlement général du mode de présentation du budget.

• Ordonnance n°59-02 du 02 janvier 1959 relative aux lois de finances.

• Loi n°2001-03 du 22 janvier 2001 portant Constitution sénégalaise.

• Loi n°2001-09 du 15 octobre 2001 portant loi organique relative aux lois de finances sénégalaises (LOLF).

• Loi n°2011-15 du 8 juillet 2011 portant loi organique relative aux lois de finances sénégalaises (LOLF).

• Loi n°2020-07 du 26 février 2020 portant loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

• Loi n° 2001-692 du 1er août 2001 portant loi organique relative aux lois de finances françaises.

• Directive UEMOA n°06-2009 du 26 juin 2009.

• Diop, Moussa, Le pouvoir financier de l'UEMOA sur les États membres, thèse de doctorat de Droit public, FSJP, UCAD, 2014.