La Décentralisation en France : Cadres et Principes

Ce document explore en profondeur la décentralisation en France, en examinant ses contours, son développement historique, ses mécanismes et ses acteurs. Il couvre les différents types d'États, les collectivités territoriales, les garanties associées et la répartition des compétences.

I - Les contours de la décentralisation

La décentralisation est un processus qui consiste à transférer des pouvoirs et des compétences de l'État central vers des entités locales ou régionales. Pour mieux la comprendre, il est essentiel de distinguer les différents types d'États.

A - Les différents types d'États

Les États peuvent être classés en plusieurs catégories selon leur mode d'organisation territoriale.

1 - L'État fédéral

Un État fédéral est caractérisé par une pluralité de centres de décision politique et par l'existence de plusieurs ordres juridiques. Il repose sur trois principes fondamentaux :

• Le principe de superposition : Il implique l'existence de deux niveaux de pouvoir, fédéral et fédéré, qui exercent directement leur autorité sur les citoyens.

• Le principe d'autonomie : Les entités fédérées (États fédérés, Länder, provinces, cantons) possèdent une autonomie constitutionnelle, législative, administrative et juridictionnelle.

  Exemple : L'article 92 de la Loi fondamentale allemande stipule que "Le pouvoir de rendre la justice est exercé par la Cour constitutionnelle, par les cours fédérales [...] et par les tribunaux des Länder".

• Le principe de participation : Les entités fédérées participent aux décisions fédérales, souvent par le biais d'un bicamérisme.

  Exemple : En Allemagne, l'article 50 de la Loi fondamentale indique que "Par l'intermédiaire du Bundesrat, les Länder concourent à la législation et à l'administration de la Fédération [...]". La modification de la Constitution fédérale requiert également la participation des entités fédérées (cf. article 123-1 de la Constitution helvétique, article 79 de la Loi fondamentale allemande).

2 - L'État régional ou autonomique (non-fédéral) et l'État unitaire régionalisé

Ces États, bien que conférant une large autonomie aux régions, se distinguent des fédérations par les aspects suivants :

• Il n'existe qu'une seule Constitution pour l'ensemble de l'État.

• La participation des régions à l'exercice du pouvoir constituant et législatif est limitée.

  Exemple : L'article 5 de la Constitution italienne de 1948 reconnaît et favorise les autonomies locales, et l'article 117 attribue un large pouvoir législatif aux Régions dans les matières non expressément réservées à l'État.

3 - L'État unitaire

Dans un État unitaire, il n'existe qu'un seul pouvoir politique et un seul ordre juridique. Toutes les décisions émanent d'une autorité centrale. Cependant, l'État unitaire peut être organisé de différentes manières :

• La centralisation : Toutes les décisions administratives et leur exécution relèvent des seules administrations de l'État. Historiquement, la France a connu des périodes de forte centralisation sous l'Ancien Régime, les Jacobins et Napoléon Ier.

• La délocalisation : Il s'agit d'un transfert géographique d'administrations centrales ou d'établissements publics nationaux hors de la capitale, dans le cadre d'une politique d'aménagement du territoire.

• La déconcentration : Elle crée un second niveau d'administration au sein de la même personne administrative, en rapprochant le pouvoir décisionnel du citoyen sans pour autant lui conférer une autonomie.

  Odilon Barrot (1852) a résumé la déconcentration par la formule : "C'est le même marteau qui frappe mais on en a raccourci le manche".

  En France, la déconcentration est encadrée par des textes comme la Charte de la déconcentration du 7 mai 2015 et la loi du 21 février 2022 (dite "3DS").

• La décentralisation : C'est le transfert de compétences administratives de l'État vers des collectivités territoriales distinctes de l'État, dotées de la personnalité morale et de conseils élus. Leurs actions sont soumises à la tutelle de l'État.

B - Distinction entre décentralisation fonctionnelle et territoriale

1 - La décentralisation fonctionnelle ou "par service"

Elle confère une autonomie à des établissements publics spécialisés pour gérer un service public spécifique. Exemples : universités, hôpitaux publics, Bibliothèque Nationale de France (BNF), collèges, lycées, le Louvre.

2 - La décentralisation territoriale

Elle implique le transfert de compétences à des collectivités territoriales dotées de la personnalité morale et d'organes élus, exerçant leurs attributions sur un territoire donné. Le principe de libre administration des collectivités territoriales est garanti par l'article 72, alinéa 3 de la Constitution française.

• Historiquement, la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a marqué un tournant majeur.

• La distinction entre décentralisation fonctionnelle et territoriale tend à s'atténuer avec l'émergence des Établissements Publics Territoriaux (EPT), notamment les EPCI à fiscalité propre dont les assemblées sont élues au suffrage universel direct depuis 2010.

• La loi NOTRe de 2015 a retiré aux départements et régions la clause générale de compétence, pour ne leur laisser que des compétences d'attribution.

• La Métropole de Lyon, dotée du statut de collectivité territoriale par la loi MAPTAM de 2014, illustre l'évolution des formes de collectivités.

C - Approche historique de la décentralisation en France

Le développement de la décentralisation en France est le fruit d'une longue évolution jalonnée de réformes importantes.

1 - L'Ancien Régime

Malgré une centralisation royale croissante, existaient des formes d'autonomie locale pour les communes, villes franches et États provinciaux.

2 - La Révolution et le Consulat

• La Constituante (1789-1792) a créé les communes et les départements (décrets des 14 et 22 décembre 1789).

• Le Consulat et le 1^er Empire ont réaffirmé la centralisation avec la création des préfets (loi du 28 pluviôse an VIII).

3 - Le XIX^e siècle

• La Restauration a amorcé un lent mouvement de décentralisation (élection des conseillers municipaux en 1831, des conseillers généraux en 1833).

• Le Second Empire a renforcé les pouvoirs des préfets, mais aussi posé les bases de l'adage "on peut gouverner de loin mais on n'administre que de près".

• La III^e République a consolidé la décentralisation avec la loi du 10 août 1871 (départements) et la "Grande Charte communale" du 5 avril 1884.

4 - De l'après-guerre aux années 1980

• Le développement des libertés locales a été freiné après la Seconde Guerre mondiale.

• Une phase de rationalisation a débuté avec la création des Syndicats Intercommunaux à Vocation Multiple (SIVOM) en 1959 et des Communautés Urbaines (CU) en 1966.

• Les régions sont devenues des Établissements Publics en 1972, après l'échec du référendum de 1969.

5 - Les "actes" de la décentralisation

• L'acte I (1982) : La loi "Defferre" du 2 mars 1982 a transféré l'exécutif départemental aux présidents des conseils généraux, généralisé le principe électif, et accru les compétences des collectivités tout en allégeant la tutelle de l'État.

• L'acte II (2003) : La réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 a inscrit la décentralisation dans la Constitution (article 1er), accentué les transferts de compétences et favorisé l'expression de la population locale.

• L'acte III (à partir de 2014) : Porté par la Modernisation de l'Action Publique (MAP), il comprend la loi MAPTAM (2014), la loi de délimitation des régions (2015) et la loi NOTRe (2015).

• Les évolutions récentes : La loi "Engagement et proximité" (2019) et la loi "3DS" (2022) visent à simplifier les dispositifs d'expérimentation et à renforcer les collectivités locales.

D - Définition de la décentralisation territoriale

La décentralisation territoriale est un procédé d'organisation administrative d'un État unitaire, consistant en un transfert de compétences administratives de l'État vers des collectivités territoriales, personnes publiques dont les organes sont élus et dont les actions relèvent de la tutelle de l'État.

E - Précisions terminologiques : Collectivités Territoriales (CT) ou Collectivités Locales (CL) ?

L'article 34, alinéa 3 de la Constitution (révisé en 2003) utilise le terme de collectivités territoriales, tout comme l'article 72, alinéa 1. Les collectivités territoriales actuelles sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi.

Pour être qualifiée de collectivité territoriale, une entité doit remplir quatre critères cumulatifs (définition doctrinale) :

• La personnalité morale de droit public.

• La gestion des affaires propres.

• Des attributions effectives garanties par un conseil élu (notion étendue par les juridictions constitutionnelles).

• Le contrôle de l'État, exercé par le représentant de l'État (préfet), qui a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois (art. 72, al. 6 de la Constitution).

F - Sources du droit des collectivités territoriales

Le droit des collectivités territoriales est principalement codifié dans le Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT).

• Partie législative : loi du 21 février 1996.

• Partie réglementaire : décret du 7 avril 2000.

• Le CGCT est divisé en 5 parties :

  1. Dispositions générales à toutes les CT.

  2. Dispositions applicables aux communes.

  3. Dispositions applicables aux départements.

  4. Dispositions applicables aux régions.

  5. Dispositions applicables aux EPCI.

II - Les garanties constitutionnelles de la décentralisation

La Constitution française, notamment par ses articles 72 et suivants, encadre et garantit le principe de libre administration des collectivités territoriales.

I - Le principe de libre administration des CT

Garanti par l'article 72, alinéa 3 de la Constitution, ce principe stipule que les collectivités « s'administrent librement par des conseils élus » dans les conditions prévues par la loi.

A - La libre administration et la loi

1 - La libre administration, garantie contre les autres administrations

La libre administration est une matière législative, ce qui signifie que seul le législateur est compétent pour déterminer les principes fondamentaux de cette liberté, ses compétences et ses ressources (article 34 de la Constitution). Le législateur a un monopole en matière de limitations à ce principe, y compris pour recentraliser une compétence ou imposer des obligations aux communes.

La libre administration est reconnue comme une liberté fondamentale au sens du référé-liberté (article L. 521-2 du Code de justice administrative). Le Conseil d'État a jugé (CE S. 18 janvier 2001, Commune de Venelles) qu'elle « est au nombre des libertés fondamentales auxquelles le législateur a [...] entendu accorder une protection juridictionnelle particulière ». Elle protège les CT non seulement contre l'État, mais aussi contre d'autres CT.

• Exemples d'application : L'inclusion forcée d'une commune dans une communauté d'agglomération sans son assentiment, ou l'exercice anticipé de compétences par un EPCI, peuvent porter atteinte à la libre administration des communes concernées. (CE ord. 24 janvier 2002, Commune de Beaulieu-sur-Mer ; CE 12 juin 2002, Communes de Fauillet, Montpouillan et Sainte-Marthe c/ Communauté d'agglomération Val-de-Garonne)

2 - La garantie de la libre administration contre la loi

Ce principe garantit que les collectivités territoriales disposent de :

• Compétences effectives : Les CT doivent être dotées d'un « conseil élu doté d'attributions effectives » (CCel 8 août 1985, Nouvelle-Calédonie).

• Ressources locales : Bien que la loi puisse mettre des dépenses à la charge des CT ou supprimer des ressources propres, cela n'est pas contraire à la libre administration tant que des limites sont respectées. L'article 72-2 de la Constitution, issu de la réforme de 2003, pose ces garanties financières.

B - Libre administration par des conseils élus

1 - Représentativité territoriale des conseils

Les élections locales sont qualifiées de « suffrage politique » par le Conseil constitutionnel, ce qui implique le respect de principes constitutionnels restreignant le corps électoral à la citoyennetneté française. Cela s'oppose au droit de vote des étrangers aux élections locales (CCel 9 avril 1992, Maastricht I).

Le principe d'indivisibilité du corps électoral interdit de réserver une fraction des sièges à une catégorie de population (CCel 18 novembre 1982, Quotas par sexe ; CCel 14 janvier 1999, Élections Conseils Régionaux). La révision constitutionnelle du 8 juillet 1999 a introduit le principe de parité (article 1er, alinéa 2 de la Constitution).

2 - Représentativité temporelle des conseils

Certains mandats peuvent être prolongés ou reportés en cas de circonstances exceptionnelles. Exemple : Loi n° 2021-191 du 22 février 2021 prolongeant les mandats des conseillers départementaux et régionaux en raison de la crise sanitaire.

II – Les garanties en matière d'évolution statutaire et territoriale

L'article 72 de la Constitution a été modifié en 2003 pour offrir plus de flexibilité dans l'évolution statutaire des collectivités.

A - La possibilité de mutation différenciée des statuts

La rédaction actuelle de l'article 72 permet la création de collectivités à statut particulier, et ouvre la voie à une différenciation des statuts non plus seulement par catégorie entière de CT, mais "collectivité par collectivité".

1 - Collectivités métropolitaines

La consultation des électeurs pour la création d'un statut particulier ou la modification de l'organisation est facultative (article 72-1, alinéa 3 de la Constitution). Exemple : Le référendum de 2003 sur la fusion des départements corses, qui a abouti à un résultat négatif. La loi NOTRe de 2015 a néanmoins créé la Collectivité de Corse en 2018.

2 - Collectivités d'outre-mer (COM)

Les statuts dérogatoires des départements et régions d'outre-mer (DOM, régis par l'article 73) et des collectivités d'outre-mer (COM, régies par l'article 74) prévoient des solutions plus souples. Ils reposent sur un système de décision partagée où le référendum est obligatoire et son résultat s'impose au législateur (articles 72-4 et 73, alinéa 7 de la Constitution).

• Exemples : La fusion des départements et régions en Guyane et Martinique suite à des référendums positifs (2010), le passage de Mayotte au statut de département (2009), ou la séparation de Saint-Barthélemy et Saint-Martin de la Guadeloupe (2003).

B - Les modifications des limites territoriales

• Elles sont décidées par l'État après simple consultation des assemblées délibérantes (CGCT, art. L2112-2 s, L31112-1 s et L4122-1s.).

• L'article 72-1, alinéa 3 de la Constitution permet la consultation des électeurs pour la modification des limites territoriales.

C - Les regroupements de CT

1 - Les communes

Malgré les efforts de simplification, la France compte un grand nombre de communes. La loi du 16 décembre 2010 et la loi du 16 mars 2015 ont encouragé la création de « communes nouvelles » par fusion, offrant des incitations financières et garantissant le respect de l'identité des communes fusionnées.

• Le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État ont jugé que la création d'une commune nouvelle par fusion ne porte pas atteinte à la libre administration des CT (Cons. const. 2 juill. 2010, QPC, Commune de Dunkerque ; CE, ord., 12 janv. 2017, M. B.).

2 - Les départements

L'article L 3114-1 du CGCT permet la fusion de deux départements par décret à la demande de leurs assemblées délibérantes. La Collectivité européenne d'Alsace en est un exemple (fusion des deux départements alsaciens en 2019).

3 - Les régions

La loi du 16 janvier 2015 a redécoupé la France en 13 régions métropolitaines. Le Conseil constitutionnel a validé cette réforme, tandis que le Conseil d'État a précisé que le contrôle de conventionnalité des lois ne s'applique qu'aux règles de fond et non aux règles procédurales (CE 27 octobre 2015, M. Allenbach).

III – Les garanties personnelles

Outre les garanties institutionnelles, le droit des collectivités territoriales intègre des garanties personnelles, notamment en matière de propriété et de droits de la personnalité.

A - Droit de propriété

Le droit de propriété, qu'il s'agisse de la propriété privée ou publique, est garanti. Le refus de concours de la force publique pour exécuter une décision d'expulsion d'un immeuble peut porter atteinte à cette liberté fondamentale (CE Ord. 21 novembre 2002, Gaz de France). Le droit de propriété des personnes publiques est considéré comme une liberté fondamentale au sens de l'article L 521-2 du CJA (CE ord. 9 octobre 2015, Cne de Chambourcy).

L'article 1er du premier protocole additionnel à la CEDH protège le droit au respect des biens, sous réserve d'utilité publique et de régulation conforme à l'intérêt général.

B - Droits de la personnalité

Les collectivités territoriales, en tant que personnes morales, bénéficient également de droits de la personnalité, notamment en ce qui concerne leur nom, leur image ou leur renommée. L'atteinte à la notoriété d'une collectivité peut entraîner une indemnisation (Cass. Crim 14 mars 2007, Joël H et Nessim G).

Section 2 – L'ordre public national

L'ordre public national repose sur des principes fondamentaux tels que l'indivisibilité de la République (article 1er de la Constitution), la notion de peuple français, l'usage de la langue française (article 2 de la Constitution), le principe d'égalité des citoyens et le contrôle de l'État sur les CT (article 72, al. 6 de la Constitution).

§1 – Centralisation du droit

I – Le principe du monopole du pouvoir législatif par l'État

Ce principe découle de l'indivisibilité de la République, héritée de la monarchie absolue et affirmée pendant la Révolution. Les Constitutions de 1946 et 1958 garantissent une « République indivisible », rejetant ainsi le fédéralisme. Le Conseil constitutionnel a censuré des dispositions qui permettaient à l'assemblée de Corse de déroger à certaines lois, réaffirmant que la matière relève de la Constitution (CCel 17 janvier 2002, Loi relative à la Corse).

II – Les aménagements du monopole

A – L'association des CT au pouvoir législatif

Cette association prend deux formes principales : l'avis préalable et le pouvoir de proposition.

1° – L'association des collectivités à fort particularisme

a – Corse

La loi de 1991 relative au statut de la Collectivité Territoriale de Corse prévoit l'avis préalable de l'Assemblée de Corse sur les projets de loi ou de décret la concernant, et lui accorde un pouvoir de proposition législative (Art. L 4422-16 CGCT).

b - Collectivités d'outre-mer

• COM régies par l'article 74 C° (Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis et Futuna, Polynésie française, Saint-Martin et Saint-Barthélemy) : La consultation des autorités locales est obligatoire pour tout projet de loi, proposition de loi, projet d'ordonnance ou de décret (Art. 74, al. 6 C°). L'absence de consultation rend la loi inconstitutionnelle (CCel 22 juillet 1980, Extension de la procédure pénale aux TOM).

• DOM régis par l'article 73 C° (La Réunion, Guadeloupe, Martinique, Guyane, Mayotte) : La Guyane et la Martinique émettent des avis ou propositions dans des conditions similaires à la Corse (articles L 7152-1 à 5 et L7252-1 à 5 CGCT).

2° - L'association des régions

La loi NOTRe de 2015, modifiée par la loi 3DS de 2022, a introduit un mécanisme d'association des régions au pouvoir législatif. Les conseils régionaux peuvent présenter des propositions visant à modifier ou adapter des dispositions législatives ou réglementaires les concernant, y compris pour une différenciation des règles relatives aux compétences (Art. L4221-1, al. 4 CGCT).

3° - L'extension aux départements

La loi 3DS a étendu ce pouvoir de proposition aux départements (Art. L 3211-3, al. 1 CGCT).

B - Les délégations de compétences législatives

1 - La délégation du pouvoir législatif en outre-mer

a - Délégation du pouvoir législatif dans les COM

L'article 74 de la Constitution (depuis 2003) prévoit explicitement la possibilité pour la loi organique de fixer les compétences des COM en matière législative, à l'exception de matières régaliennes comme la nationalité, les droits civiques, la justice, le droit pénal, la politique étrangère, etc. (article 73, al. 4 C°).

Les actes adoptés par les assemblées délibérantes des COM peuvent modifier les lois antérieures, mais n'ont que force réglementaire (CE Ass. 27 février 1970, Saïd Ali Tourqui).

Pour les COM dotées de l'autonomie (Polynésie, Saint-Barthélemy, Saint-Martin), l'article 74, alinéa 8, prévoit un contrôle juridictionnel spécifique du Conseil d'État sur certains actes relevant du domaine de la loi. L'alinéa 9 permet également à l'assemblée délibérante de modifier une loi promulguée, sous certaines conditions.

b - Délégation du pouvoir législatif dans les DOM-ROM

Le principe historique est celui de l'assimilation législative aux départements métropolitains (article 73, al. 1 C°). Cependant, des adaptations sont possibles (al. 1), et les collectivités peuvent être habilitées à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières législatives ou réglementaires (al. 3 à 6), à l'exception des matières régaliennes énumérées à l'article 73, alinéa 4 C°. Cette dérogation n'est pas applicable à La Réunion.

2 - Les expérimentations normatives (métropole et outre-mer)

La réforme constitutionnelle de 2003 a introduit la possibilité pour les CT de déroger, à titre expérimental, aux dispositions législatives ou réglementaires régissant l'exercice de leurs compétences (article 72, al. 4 C°), dans des conditions prévues par la loi organique et sauf atteinte aux libertés fondamentales.

La loi organique du 19 avril 2021 a simplifié les conditions de mise en œuvre des expérimentations, permettant aux CT de participer par simple délibération et ouvrant la voie à des différenciations pérennes (Art. LO 1113-1 s. CGCT).

3 - Les « lois de pays » de la Nouvelle-Calédonie

La Nouvelle-Calédonie, régie par le titre XIII de la Constitution, dispose d'une compétence pour adopter des « lois de pays » dans certaines matières législatives (état des personnes, fiscalité, droit du travail). Ces lois ont valeur législative et sont soumises au contrôle du Conseil constitutionnel.

C - Le principe d'uniformité catégorielle des CT et ses assouplissements

L'ancienne rédaction de l'article 72 de la Constitution posait le principe d'« uniformité catégorielle des CT », selon lequel toutes les collectivités d'une même catégorie devaient respecter un droit institutionnel commun.

Exemple : Le Conseil constitutionnel a censuré une loi tentant d'instituer une assemblée unique pour les départements et régions d'outre-mer (CCel 2 déc. 1982, Statut DOM).

Cependant, des assouplissements ont été introduits :

• La possibilité de créer des catégories de CT ne comprenant qu'une seule unité (CCel 25 février 1982, Statut particulier Corse).

• La réforme constitutionnelle de 2003 a introduit la catégorie des « collectivités à statut particulier ».

• La loi « 3DS » de 2022 a consacré le principe de différenciation (Art. L 1111-3-1 CGCT), permettant des règles différentes pour les CT d'une même catégorie en fonction de différences objectives de situations, à condition que cette différenciation soit proportionnée et conforme à l'objet de la loi, et dans le respect du principe d'égalité. Ce pouvoir reste entre les mains de l'État.

D - L'uniformité du statut des individus

Ce principe garantit à tout individu les mêmes droits et garanties sans discrimination, y compris géographique.

• Au plan civique : L'uniformité du corps électoral s'oppose au droit de vote des étrangers aux élections locales et a mené à l'introduction du principe de parité hommes-femmes via la révision constitutionnelle de 1999.

• Au plan des libertés fondamentales : Le « principe d'unicité des conditions d'exercice des libertés publiques » interdit de moduler ces libertés en fonction des décisions des autorités territoriales ou des spécificités locales (CCel 18 janvier 1985, Loi Chevènement ; CCel 13 janvier 1994, Révision Loi Falloux ; CCel 6 avril 1996, Polynésie française I).

• Au plan culturel : L'uniformisation du statut des individus s'oppose à la reconnaissance de droits culturels aux minorités. C'est pourquoi la France n'a pas ratifié la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, le Conseil constitutionnel ayant jugé qu'elle était contraire à l'indivisibilité de la République, l'égalité devant la loi et l'unicité du peuple français (CCel 15 juin 1999). Bien que l'article 75-1 de la Constitution reconnaisse que « Les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France », cette disposition n'institue pas un droit ou une liberté constitutionnellement garantie. L'enseignement immersif des langues régionales a été jugé contraire à l'article 2 de la Constitution par le Conseil constitutionnel en 2021.

CHAPITRE 3 : LA DIVERSITÉ DES CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le régime juridique de chacune des trois catégories de collectivités territoriales de droit commun (communes, départements, régions) est uniforme. Toutefois, certaines d'entre elles peuvent bénéficier de dérogations spécifiques tout en conservant leur appartenance à la catégorie.

Section 1 - Les collectivités de droit commun

Les collectivités de droit commun disposent de règles communes, mais connaissent des exceptions notables :

• Les communes de Lyon et Marseille ont une organisation interne spécifique, découlant de la loi "PLM" (Paris, Lyon, Marseille) de 1982, réformée en 2025.

• La Collectivité européenne d'Alsace, issue de la fusion des deux départements alsaciens en 2019, a des compétences dérogatoires (coopération transfrontalière, enseignement de langue régionale, gestion du FSE, propriété de routes nationales). Elle illustre le "droit à la différenciation".

Section 2 - La multiplication des statuts dérogatoires

Depuis la révision constitutionnelle de 2003, la distinction DOM-TOM a été remplacée par celle entre DOM et COM, permettant des statuts "sur-mesure".

A - Les Départements d'Outre-Mer (DOM)

Régis par l'article 73 de la Constitution, ils incluent la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane, la Réunion et Mayotte. Le principe est l'assimilation législative aux départements métropolitains, mais des adaptations ou délégations de compétences peuvent leur être accordées.

B - Les Collectivités d'Outre-Mer (COM)

Régies par l'article 74 de la Constitution, elles forment une catégorie hétérogène (Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis et Futuna, Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Polynésie française). Leur statut est défini par une loi organique, respectant un principe de spécialité législative et des consultations obligatoires. Certaines COM peuvent bénéficier d'un "statut d'autonomie" conférant des prérogatives spécifiques (contrôle du Conseil d'État, modification de lois, mesures locales, participation à l'exercice des compétences de l'État).

C - La Nouvelle-Calédonie

Régie par le titre XIII de la Constitution, la Nouvelle-Calédonie n'est pas une collectivité territoriale au sens de l'article 72, mais une "construction sui generis". Elle possède des institutions spécifiques (Congrès, gouvernement, Sénat coutumier) et a fait l'objet de plusieurs référendums sur l'indépendance. Son statut est actuellement en discussion après les référendums de 2018, 2020 et 2021.

D - Les Terres Australes et Antarctiques Françaises (TAAF) et Clipperton

Régies par l'article 72-3, alinéa 4 de la Constitution et la loi du 6 août 1955, ces territoires ont un statut sui generis défini par la loi, compte tenu de leur particularité.

E - Les Collectivités à statut particulier au sens de l'article 72 C°

Ce sont des collectivités résultant de la fusion de plusieurs entités préexistantes. Exemples :

• La Métropole de Lyon, créée par la loi MAPTAM de 2014.

• La Ville de Paris, transformée en collectivité à statut particulier par la loi de 2017.

• La Collectivité de Corse, créée en 2018 par la loi NOTRe.

• La Guyane et la Martinique, transformées en collectivités uniques régies par l'article 73 de la Constitution.

• Mayotte, devenue « Département-région de Mayotte ».

PARTIE 2 - LES ACTEURS DE LA DÉMOCRATIE LOCALE

La démocratie locale en France s'appuie à la fois sur des élus et sur des mécanismes de participation citoyenne.

Section 1 - La démocratie participative

La notion de démocratie participative vise à associer les citoyens aux décisions locales. Historiquement, le juge administratif s'opposait aux référendums locaux décisionnels. Cependant, suite à la loi ATR de 1992 et l'acte II de la décentralisation, la participation citoyenne a été renforcée.

A - Le droit de pétition

L'article 72-1, alinéa 1er de la Constitution, permet aux électeurs de demander l'inscription d'une question à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante. Ce droit est réservé aux électeurs et l'exécutif n'est pas contraint de donner suite à la demande.

B - Le référendum local consultatif

Initialement communal (loi ATR 1992), il a été étendu à toutes les CT par la loi LRL de 2004 (Art. L. 1112-15 CGCT). Il a une valeur d'avis, est réservé aux électeurs, et limité aux compétences directes de la CT ou de l'EPCI. Le Conseil d'État a annulé des consultations portant sur des matières relevant de la compétence de l'État (CE 16 novembre 1994, Commune d'Awala-Yalimapo) ou ne relevant pas directement de la CT (CE 16 décembre 1994, Commune d'Avrillé). Une nouvelle possibilité de consultation locale sur des projets environnementaux a été instituée en 2016 (Code de l'environnement, art. L 123-20 s.).

C - Le référendum local décisionnel

La réforme constitutionnelle de 2003 a institué un référendum local décisionnel (article 72-I al. 2 C°). Il est soumis à des conditions strictes : taux de participation minimal de 50% des électeurs inscrits, et la question doit porter sur un intérêt local relevant de la compétence de la CT. Il est réservé aux actes de portée générale et ne permet pas d'initiative populaire.

La France a ratifié le protocole additionnel de la Charte européenne de l'autonomie locale en 2020, consacrant le droit de participer aux affaires locales.

La pratique de la démocratie locale participative reste modérée, bien qu'en augmentation récente.

CHAPITRE 2 - LES ORGANES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les collectivités territoriales sont administrées par des conseils élus, qui ont évolué au cours des réformes de décentralisation.

I - Le conseil municipal

A - Élection du conseil municipal

Le principe de l'élection du conseil municipal a été établi par la loi du 21 mars 1831. Le nombre de membres varie selon la population de la commune (Art. L2121-2 CGCT).

Le mode de scrutin a été harmonisé pour toutes les communes par la loi de 2025. Dans les communes de moins de 1000 habitants, les conseillers sont élus selon les modalités prévues aux articles L. 260 et L. 262 du Code électoral, avec une souplesse pour la complétude de la liste. Pour les communes de 1000 habitants et plus, le scrutin de liste est proportionnel à deux tours avec prime majoritaire (la liste majoritaire obtient la moitié des sièges).

Le principe de parité hommes/femmes est favorisé par la loi depuis 2000, exigeant une alternance hommes-femmes sur les listes électorales (Art. L 264 Code électoral).

B - Fonctionnement

Le conseil municipal se réunit au moins une fois par trimestre, et les séances sont publiques. Les délibérations sont adoptées à la majorité absolue des suffrages exprimés.

C - Attributions

Les compétences du conseil municipal se fondent sur :

• La clause générale de compétence (Art. L 2121-29, al. 1 CGCT) : Il règle « les affaires de la commune », sous réserve des compétences d'État ou d'autres personnes publiques, et sans empiéter sur le maire.

• Les lois particulières attributives de compétences, issues des réformes de décentralisation, qui confient des compétences spécifiques au conseil municipal (désignation, moyens financiers, humains, matériels, juridiques, compétences urbanistiques).

II - Le conseil départemental

A - Élection du conseil départemental

L'ancien Conseil Général est devenu Conseil Départemental en 2015. Il est élu au suffrage universel direct pour 6 ans, par binômes paritaires (homme/femme) dans le cadre de chaque canton, selon un scrutin binominal majoritaire à deux tours. La France compte 2054 cantons.

B - Fonctionnement

Le fonctionnement est calqué sur celui du conseil municipal.

C - Attributions

La loi NOTRe de 2015 a modifié l'article L 3211-1 du CGCT, limitant les attributions du conseil départemental aux « domaines de compétences que la loi lui attribue », supprimant de fait la clause générale de compétence.

III - Le conseil régional

A - Élection du conseil régional

La région a acquis le statut de collectivité territoriale en 1982. La loi de 2015 a redécoupé la France en 12 régions métropolitaines. Le nombre de conseillers régionaux est fixé par le Code électoral. Les élections ont lieu en même temps que les départementales. Le mode de scrutin est un scrutin de liste proportionnel à deux tours avec prime majoritaire (loi de 1999). Le principe de parité hommes/femmes est également appliqué.

B - Fonctionnement

Le fonctionnement est similaire à celui des conseils municipaux et départementaux (réunions trimestrielles, séances publiques présidées par le Président du Conseil régional).

C - Attributions

L'article L. 4221-1 du CGCT (modifié par la loi NOTRe) précise que le conseil régional règle « les affaires de la région dans les domaines de compétences que la loi lui attribue », mettant fin à la clause générale de compétence pour les régions.

Il existe également un Conseil Économique, Social et Environnemental Régional (CESER), organe consultatif composé de représentants socio-professionnels, dont la parité est assurée depuis 2017.

CHAPITRE 3 - L'EXECUTIF LOCAL

I - L'exécutif communal : la municipalité

A - Le maire en tant qu'exécutif de la commune

Le maire est l'autorité élue par le conseil municipal. Il exerce des pouvoirs partagés avec le conseil municipal et des pouvoirs propres.

• Pouvoirs partagés avec le CM : Le maire est l'agent exécutif du conseil municipal (ordonnateur principal, représentation juridique) et un agent délégué du CM (pouvoir de délégation sur 31 matières : emprunts, contrats, dons, préemption, etc.).

• Pouvoirs propres du maire : Il est l'autorité de police municipale, chef des services de la commune (avec pouvoir d'organisation, cf. CE S. 7 février 1936, Jamart), chef du personnel municipal, et délivre les autorisations d'occupation du sol.

B - Les adjoints au maire

Le nombre d'adjoints est fixé par l'article L2122-2 CGCT. Ils n'ont pas d'attributions propres, mais exercent des pouvoirs délégués par le maire. La parité hommes-femmes est imposée dans les exécutifs municipaux depuis 2007 (loi de 2025 l'étend à toutes les communes).

II - L'exécutif départemental : le président du conseil départemental

Depuis la loi du 2 mars 1982, le président du conseil départemental est l'exécutif du département. Ses attributions sont similaires à celles du maire :

• Il prépare et exécute les décisions du CD (budget), est ordonnateur des dépenses, et représente juridiquement le département.

• Il exerce des compétences déléguées par le CD (liste de 19 compétences).

• Il est chef des services et du personnel départemental.

• Il exerce des pouvoirs de police sur le domaine départemental (routes départementales, cf. Art. L3221-4 CGCT), avec la possibilité de moduler les vitesses maximales.

Il est assisté d'une commission permanente (élue par le CD, paritaire depuis 2013) et d'un bureau, instruments d'exercice collégial de la fonction exécutive.

III - L'exécutif régional : le président du conseil régional

Élu par le conseil régional pour 6 ans, le président du conseil régional a des attributions identiques à celles du président du conseil départemental, mais sans pouvoirs de police propres. Il peut recevoir des délégations du conseil régional sur 17 compétences (Art. L 4221-5 CGCT).

Il est assisté d'une commission permanente et d'un bureau, dont la composition et le mode de désignation sont similaires à ceux du département, avec la garantie de la parité.

PARTIE 3 - LES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

La répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales est un enjeu majeur de la décentralisation.

Section 1 – Les principes applicables à la répartition des compétences

§1 - Le principe de subsidiarité

Le nouvel article 72, alinéa 2 de la Constitution, dispose que « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ». Le contrôle juridictionnel de ce principe est restreint (CE 21 septembre 2012, Commune de Vitry-sur-Seine).

§2 - L'interdiction de la tutelle entre CT

L'article L 1111-3 du CGCT, codifié à l'article 72, alinéa 5 de la Constitution, interdit à une CT d'exercer une tutelle, une contrainte ou un contrôle de légalité sur une autre. Cependant, la loi peut autoriser une CT ou un groupement à organiser les modalités d'une action commune nécessitant le concours de plusieurs collectivités (notion de « chef de file »). Le Conseil constitutionnel a précisé que le chef de file peut « organiser » mais non « déterminer » l'action commune (CC 24 juillet 2008, Loi relative aux contrats de partenariat).

§3 – Le principe du transfert par bloc

L'article L1111-4, alinéa 1er du CGCT, énonce que la répartition des compétences doit se faire de manière à ce que chaque domaine et ses ressources soient affectés en totalité soit à l'État, soit à l'une des catégories de collectivités territoriales. Cependant, la réalité est plus complexe, avec de nombreuses politiques publiques impliquant une coopération et des financements de différents acteurs, parfois qualifiés de « dictature du partenariat ».

§4 – Le principe de compensation

A – La compensation financière

L'article 72-2, alinéa 4 de la Constitution, pose les garanties constitutionnelles de l'autonomie financière des CT : tout transfert ou création/extension de compétences entraînant un accroissement net de charges doit s'accompagner de ressources équivalentes (Art. L1614-1 CGCT).

Cependant, les juges Administratif et Constitutionnel interprètent ces dispositions de manière favorable aux deniers de l'État :

• Les compétences exercées au nom de l'État et les compétences facultatives ne donnent pas lieu à compensation (CC 22 septembre 2010, Commune de Besançon ; CC 31 juillet 2003, Loi relative à l'archéologie préventive).

• Le Conseil d'État a jugé que la compensation du transfert de routes nationales n'incluait pas les charges résultant d'un éventuel développement (CE 29 octobre 2010, Département Haute-Garonne).

• Néanmoins, le Tribunal administratif de Paris a récemment contraint l'État à compenser les augmentations exceptionnelles du RSA pour les départements (TA Paris 30 juin 2020, Départements de l'Orne, du Calvados et de la Manche).

B - Le transfert des moyens humains et matériels

Les transferts de compétences s'accompagnent aussi de la mise à disposition de fonctionnaires d'État, qui peuvent opter pour le statut de la FPT ou le maintien dans la FPE. Les moyens matériels sont également mis à disposition, avec la possibilité pour les CT d'en devenir propriétaires (Articles L 1321-1 à L1321-9 CGCT).

Section 2 – L’état actuel de la répartition des compétences

L'État conserve les fonctions régaliennes. La répartition des compétences est marquée par une instabilité et complexité, notamment concernant la clause générale de compétence.

A - Les compétences dominantes de chaque CT

Après avoir été supprimée pour les régions et départements en 2010, puis rétablie brièvement en 2014, la clause générale de compétence et la notion de « compétences d'attribution » ont été de nouveau supprimées par la loi NOTRe de 2015. Les lois attributives de compétences définissent désormais l'étendue des pouvoirs des collectivités.