Structures territoriales : collectivités et établissements publics

L'Environnement Territorial : Cheatsheet

L'environnement territorial français est complexe et structuré autour de plusieurs entités intervenant dans la gestion des services publics locaux et le développement des territoires.

1. Le Service Public Local

Le service public local est une activité d'intérêt général, contrôlée par une structure territoriale ou une personne privée sous son égide. Il est essentiel pour la cohésion sociale.

• Exemples concrets : Création d'équipements sportifs, gestion des déchets, distribution d'eau.

1.2 Les Principes Fondamentaux

Trois principes régissent le service public :

• Continuité :

  • Le service ne doit pas cesser de fonctionner.

  • Valeur constitutionnelle (décision du Conseil Constitutionnel du 25 juillet 1979).

  • Nécessite la conciliation entre le droit de grève et la continuité du service.

• Égalité :

  • Tous les usagers dans des situations similaires doivent être traités de la même manière.

  • Valeur constitutionnelle (décision du Conseil Constitutionnel du 12 juillet 1979).

• Mutabilité :

  • Le service doit évoluer et s'adapter aux besoins du public (technologiques, démographiques).

  • N'a pas de valeur constitutionnelle, contrairement aux deux autres.

1.3 Les Modes de Gestion

Divers modes de gestion du service public existent :

• La Régie :

  • La structure territoriale gère directement le service avec son propre personnel.

  • Exemple : une commune assure la propreté des rues avec ses agents.

• La Délégation de Service Public (DSP) :

  • Contrat où une structure publique confie la gestion d'un service public à un délégataire privé.

  • La rémunération du délégataire est liée aux résultats d'exploitation.

  • Nécessite l'avis de la Commission Consultative des Services Publics Locaux (CCSPL).

  • Formes de DSP :

    • Concession : Le concessionnaire (privé) assure le service à ses frais et risques, construit les ouvrages et perçoit une redevance des usagers. Forte implication financière et durée limitée.

    • Affermage : L'autorité territoriale assure les investissements. Le fermier (privé) supporte les frais d'exploitation/entretien et se rémunère directement auprès de l'usager.

• La Gestion Mixte Public-Privé :

  • Exemple : La Société d'Économie Mixte (SEM), société anonyme dont la majorité des capitaux est publique, agissant dans le domaine de compétences des collectivités.

• Les Marchés Publics :

  • Contrats onéreux entre acheteurs publics (pouvoirs adjudicateurs) et opérateurs économiques (publics ou privés) pour des besoins en travaux, fournitures, ou services.

2. Les Différentes Structures Territoriales

Il existe deux grandes catégories de structures : les collectivités territoriales et les établissements publics.

2.1 Les Collectivités Territoriales (CT)

Les CT sont définies à l'article 72 de la Constitution. Ce sont des personnes morales de droit public, gérées par des organes élus, qui s'administrent librement dans le cadre de la loi.

• Reconnues par la Constitution : Communes, Départements, Régions, Collectivités à statut particulier, Collectivités d'Outre-Mer.

• Compétence Générale : Les communes peuvent agir dans tous les domaines intéressant leurs habitants, sauf interdiction légale. Les autres CT ont des compétences d'attribution spécifiques.

• Autonomie : Juridique et budgétaire, avec un pouvoir de décision encadré par l'État.

• Spécificités :

  • Organisation Politique : Organe délibérant (conseil) et exécutif (maire, président).

  • Compétences : Possibilité de prendre des délibérations et arrêtés sans contrôle a priori de l'État.

  • Moyens Propres : Humains, budgétaires, matériels.

Distinguer Décentralisation et Déconcentration

• Déconcentration :

  • Mouvement à l'intérieur d'une personne morale (l'État).

  • Transfert du pouvoir de décision à des agents locaux (Préfets, DRAC, ARS, DRAJS) sous le pouvoir hiérarchique de l'administration centrale.

  • L'administration déconcentrée représente les intérêts de l'État localement.

  • Exemple : Les Préfectures.

• Décentralisation :

  • Les décisions sont prises par une collectivité territoriale (personne morale distincte).

  • L'État exerce un contrôle a posteriori.

  • Transfère des compétences de l'État aux CT pour rapprocher les décisions des réalités locales.

Les Trois Niveaux de Collectivités Territoriales

La Commune

• Histoire : Création sous la Révolution (loi du 14 décembre 1789).

• La France compte 36 786 communes (2022), dont une majorité de moins de 500 habitants :

  Taille des communes	En nombre	En %
  Moins de 200 habitants	9 549	26,4
  200 à 499 habitants	10 578	28,9
  500 à 999 habitants	6 959	19
  1 000 à 1 999 habitants	4 454	12,2

• Compétences Clés : Archives, état-civil, construction/entretien des écoles primaires, voirie locale, déchets, eau, assainissement, urbanisme.

• Organisation :

  • Organe Délibérant : Conseil Municipal (élu pour 6 ans). Votent les délibérations.

  • Organe Exécutif : Le Maire (élu pour 6 ans par le conseil municipal). Double casquette : représentant de l'État (officier d'état civil, OPJ) et acteur au nom de la commune (prépare budget, exécute délibérations, chef du personnel communal, police administrative).

  • Obligation de créer des conseils de quartiers pour les communes de plus de 80 000 habitants.

  • Le Conseil Municipal se réunit au moins une fois par trimestre. Les séances sont publiques.

Le Département

• Histoire : Création sous la Révolution (loi du 22 décembre 1789), devenu collectivité territoriale le 10 août 1871.

• La France compte 101 départements (dont 5 DOM).

• Vocation Prioritaire : L'action sociale.

• Compétences Clés : Archives, action sociale (RSA, ASE, personnes handicapées, insertion), routes départementales, transports scolaires, construction/entretien des collèges.

• Organisation :

  • Organe Délibérant : Conseil Départemental (anciennement Conseil Général). Composé de conseillers départementaux élus pour 6 ans par binôme paritaire, au scrutin majoritaire à deux tours.

  • Organe Exécutif : Le Président du Conseil Départemental. Partage des pouvoirs similaires au maire (liés à l'assemblée délibérante et pouvoirs propres comme l'autorité de police administrative sur la voirie départementale et chef du personnel).

La Région

• Histoire : Collectivité territoriale depuis le 2 mars 1982.

• La France compte 12 régions métropolitaines (loi NOTRe de 2015).

• Compétences Clés : Développement économique, formation professionnelle et apprentissage, transports ferroviaires, construction/rénovation des lycées, aménagement du territoire, équipements sportifs des lycées.

• Organisation :

  • Organe Délibérant : Conseil Régional (composé de conseillers régionaux élus pour 6 ans au scrutin de liste à deux tours).

  • Organe Exécutif : Le Président du Conseil Régional. Partage des pouvoirs similaires aux autres exécutifs locaux.

  • Organe Consultatif : Conseil Économique et Social Régional (CESER). Composé de représentants de la société civile, donne des avis sur le projet de budget et peut s'auto-saisir.

2.2 Les Établissements Publics (EP)

Un EP est une personne morale de droit public disposant d'une autonomie administrative et financière. Il est créé par une collectivité territoriale pour gérer une ou plusieurs compétences précises.

• Différence avec les CT : Les EP ont une compétence d'attribution limitée (spécialité), tandis que les CT ont une compétence générale (communes) ou des compétences très larges.

• Principes :

  • Autonomie : Personnalité morale, budget propre, organisation interne variable.

  • Spécialité : Compétences limitées à ce qui est clairement énuméré.

• Catégories d'EP :

  • EP à caractère administratif :

    • CNFPT (Centre National de la Fonction Publique Territoriale) : formation des agents territoriaux (concours cat. A+).

    • Centres de gestion de la FPT : gestion de carrière des agents territoriaux, organisation des concours (sauf cat. A+).

  • EP locaux rattachés à une collectivité territoriale :

    • CCAS (Centre Communal d'Action Sociale) : obligatoire, rattaché à la commune, politique d'action sociale (personnes âgées, handicapées, enfants, en difficulté).

    • SDIS (Service Départemental d'Incendie et de Secours) : obligatoire, rattaché au département, prévention et lutte contre les incendies.

    • Caisse des écoles : obligatoire, rattachée à la commune, activités périscolaires (centres de loisirs).

    • OPH (Office Public d'Habitation) : rattaché à la commune ou au département, construction et gestion de logements locatifs pour personnes modestes.

  • EP de Coopération Intercommunale (EPCI) :

    • Principe de l'intercommunalité : regroupement de communes pour assurer des missions en commun.

    • Loi Chevènement (1999) et loi du 16 décembre 2010 (couverture intercommunale obligatoire d'ici 2013).

    • Types d'EPCI :

      • Sans Fiscalité Propre (SIVU/SIVOM) :

        • Syndicats Intercommunaux : SIVU (vocation unique) ou SIVOM (vocation multiple). Compétences choisies librement par les communes (ex: ramassage ordures, restauration collective).

      • Avec Fiscalité Propre (Communautés/Métropoles) :

        • Communautés de communes : Compétences obligatoires (aménagement espace, développement économique, GEMAPI, gens du voyage, déchets) + 3 compétences au choix parmi 9.

        • Communautés d'agglomération : Regroupement de communes de plus de 50 000 habitants, sans enclave.

        • Communautés urbaines : Regroupement de communes sans enclave, plus de 450 000 habitants, avec 6 compétences obligatoires (développement éco/social/culturel, aménagement, équilibre habitat, politique ville, services intérêt collectif, environnement).

        • Métropoles : Regroupement de communes sans enclave, 400 000 habitants dans une aire urbaine de 650 000. 22 métropoles en France (dont Lyon, Grand Paris, Aix-Marseille à statut particulier). L'État peut y déléguer des compétences (aides au logement, hébergement d'urgence).

        • Les compétences sont exercées de plein droit par l'EPCI, les communes membres ne les exercent plus.

        • Administrés par un Conseil Communautaire dont les délégués sont élus lors des élections municipales.

3. Les Moyens des Structures Territoriales

3.1 Le Budget

Le vote du budget est une décision politique majeure. Il est divisé en sections de fonctionnement (dépenses courantes) et d'investissement (patrimoine).

• Recettes Fiscales (Impôts Locaux) : Taxe foncière (bâti/non-bâti), Contribution Économique Territoriale. La taxe d'habitation est supprimée pour tous en 2023.

• Autres Taxes : Taxe de séjour, Taxe d'enlèvement ordures, Taxe sur les cartes grises, Droits de mutation.

• Recettes de Fonctionnement :

  • DGF (Dotation Globale de Fonctionnement) et DGD (Dotation Globale de Décentralisation) de l'État.

  • Revenus du domaine (stationnement, amendes).

  • Revenus des services publics payants (cantines, piscines). Le tarif est calculé selon le coût de revient, la "concurrence" locale et peut être corrigé socialement (ex: quotient familial).

• Recettes d'Investissement :

  • DGE (Dotation Globale d'Équipement).

  • Emprunts (uniquement pour financer l'investissement).

  • FCTVA (Fond de Compensation de la TVA).

  • Subventions européennes.

• Dépenses d'Investissement : Tout ce qui est durable et touche au patrimoine (construction d'écoles/collèges/lycées, achat de terrains, rénovation, gros matériel).

• Dépenses de Fonctionnement : Bon fonctionnement des services (frais de personnel ~50%, petit entretien, fluides, petit matériel, subventions).

• Exécution du Budget :

  • Ordonnateur : L'exécutif (Maire, Président) qui ordonne les dépenses.

  • Comptable : Le receveur municipal (agent de l'État) qui contrôle la légalité des dépenses et est responsable sur ses deniers propres.

3.2 Les Ressources Humaines

La Fonction Publique Territoriale (FPT), créée en 1984, regroupe les agents des collectivités territoriales et des établissements publics qui exercent une mission de service public local.

• Fonctionnaire Territorial : Personne titularisée sur un grade, exerçant une mission de service public local.

• Spécificités de la FPT :

  • Diversité des employeurs (37 000 communes, 19 000 EP, 101 départements, 12 régions) et des métiers.

  • Les lauréats de concours ne sont pas automatiquement nommés, ils doivent postuler.

• Conditions d'Accès :

  • Avoir 16 ans (sauf police municipale/sapeurs-pompiers).

  • Casier judiciaire (B2) compatible.

  • Jouir des droits civiques.

  • Être apte physiquement.

  • Nationalité française ou ressortissant UE.

  • Position régulière au regard du service national.

• Modes d'Accès :

  • Principe : Concours (externe = diplôme, interne = fonctionnaire, 3e concours = expérience pro/ associative).

  • Dérogations (sans concours) : catégories C (échelle 3), personnes handicapées, emplois réservés (victimes préjudice, militaires).

• Période de Stage : Période probatoire (1 an après concours, 6 mois promotion interne) et de formation, pour vérifier l'aptitude et être titularisé.

• Carrière : Évolution par avancement d'échelon, de grade, promotion interne, ou concours/examen pro. Liée à une évaluation annuelle.

• Droits et Obligations des Fonctionnaires :

  • Droits : Liberté d'expression, non-discrimination, protection, rémunération, congés, formation, information, droit de retrait, droit syndical, droit de grève.

  • Obligations : Service, obéissance hiérarchique, formation, secret professionnel, discrétion, réserve, désintéressement.

  • Sanctions disciplinaires en cas de non-respect.

• Organisation Administrative Typique : DG -> DGA -> Directeurs de service -> Chefs de service -> Responsables d'unité.

4. Le Contrôle des Actes et la Participation Citoyenne

Les structures territoriales sont soumises à un double contrôle : administratif et citoyen.

4.1 Le Contrôle Administratif

• Contrôle de Légalité :

  • Les décisions sont exécutoires dès leur transmission au Préfet/Sous-Préfet.

  • Le Préfet dispose de deux mois pour saisir le Tribunal Administratif s'il juge l'acte illégal. L'acte reste exécutoire sauf en cas de référé-suspension.

• Contrôle de la Chambre Régionale des Comptes (CRC) :

  • Contrôle a posteriori les dépenses et leur légalité, ainsi que la gestion des ordonnateurs et la caisse du comptable.

4.2 Le Contrôle par le Citoyen et sa Participation

Le citoyen peut contrôler et participer aux décisions locales par plusieurs moyens :

• Accès à l'Information : Préalable indispensable.

• Élection : Choix des représentants.

• Saisine du Juge Administratif : Sous certaines conditions.

• Participation Directe :

  • Droit de pétition et référendum décisionnel local.

  • Concertations et consultations locales :

    • Enquête d'utilité publique.

    • Conseil de quartier (communes > 80 000 habitants).

    • Commission consultative des services publics.