Évolution du droit des collectivités territoriales

Les Collectivités Territoriales en France : Organisation, Compétences et Contrôle

La place des collectivités territoriales (CT) en France s'est considérablement transformée, notamment depuis la **loi du 2 mars 1982**, qui a marqué la suppression du contrôle de tutelle de l'État pour le remplacer par un contrôle de légalité. Cette évolution a fait des CT des acteurs essentiels de l'action publique, dotées de compétences, de moyens humains et financiers significatifs, et capables de définir des politiques publiques locales.

Décentralisation et Organisation Administrative

La décentralisation est une forme d'organisation administrative où l'État confie à des entités distinctes de l'administration centrale la faculté de s'administrer librement. La France, en tant qu'État unitaire, a historiquement été marquée par une forte centralisation, mais l'autonomie des CT est désormais reconnue par l'**article 72 de la Constitution**.

Types de Décentralisation

• Décentralisation technique ou fonctionnelle : Concerne les établissements publics (ex: universités, hôpitaux) qui gèrent un service public spécifique. Les CT peuvent créer ces établissements pour leur confier certaines compétences (ex: SDIS, CCAS).
• Décentralisation territoriale ou politique : Concerne les CT elles-mêmes (communes, départements, régions) qui sont des personnes morales de droit public dotées d'organes élus au suffrage universel direct. Leur champ d'action est plus vaste que celui des établissements publics, couvrant les affaires locales.

Décentralisation vs. Déconcentration

Positionnement de la France : État Unitaire vs. Fédéralisme

La France est un État unitaire où le rôle de la Constitution est limité pour définir le cadre des entités locales. C'est le législateur qui détermine les compétences des CT. L'article 1er de la Constitution consacre la décentralisation, mais son intensité est mise en œuvre par le législateur.

Contrairement à un État fédéral où la Constitution répartit les compétences entre l'État fédéral et les États fédérés, avec un juge constitutionnel pour arbitrer les différends, en France, le législateur a une place prééminente dans cette définition.

Les Caractéristiques de la Décentralisation

La décentralisation repose sur plusieurs piliers essentiels pour les CT :

• La personnalité morale : Les CT sont des sujets de droit et d'obligations, distincts de l'État et des habitants. Elles ont un patrimoine propre, peuvent agir en leur nom, recruter des agents, créer des services publics et jouissent de prérogatives de puissance publique (ex: expropriation).
• L'autonomie : Les CT bénéficient d'une capacité à prendre des décisions pour leur propre compte, même si elles restent soumises au contrôle de l'État.
• Les moyens :
  • Moyens humains : Création de la fonction publique territoriale en 1984.
  • Moyens financiers : Impôts locaux (taxe foncière) et dotations de l'État (Dotation Globale de Fonctionnement - DGF).
  • Moyens juridiques : Capacité d'agir conférée par le droit.

Notion et Éléments Constitutifs des Collectivités Territoriales

Les CT sont des autorités administratives décentralisées dotées de la personnalité morale, gérant des affaires propres (locales) et soumises au contrôle de l'État. Elles sont distinctes des circonscriptions administratives (représentations déconcentrées de l'État, comme les préfectures).

L'article 72 de la Constitution énumère les CT : communes, départements, régions, collectivités à statut particulier, collectivités d'outre-mer. Le droit des CT est à géométrie variable, mais certaines caractéristiques sont communes :

• Nom : Peut être modifié (procédures définies par le CGCT).
• Territoire : Limite géographique de l'action de la CT, modifiable sous certaines conditions (ex: loi du 16 janvier 2015 sur les régions). L'article 72-1 de la Constitution permet la consultation des électeurs avant modification.
• Population : Élément fondamental qui détermine les règles de droit applicables (finances, fiscalité, régimes électoraux). Des recensements réguliers sont effectués.

Nuances et Évolutions

• Unité catégorielle : Principe d'égalité entre communes, départements et régions, malgré des spécificités pour les outre-mer.
• L'expérimentation : Permise par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 (article 72 de la Constitution), elle offre la possibilité aux CT d'expérimenter des dérogations aux lois et règlements nationaux, sous certaines limites (ex: le RSA généralisé après expérimentation).
• La différenciation : Récemment consacrée par la **loi 3DS (Différenciation, Décentralisation, Déconcentration et Simplification) du 21 février 2022**. L'objectif est de prendre en compte la diversité des situations locales, mais elle risque de générer des inégalités si elle n'est pas fondée sur une différence objective de situation, proportionnée et en rapport avec l'objet du texte (article L.1111-3-1 du CGCT).

Construction des Collectivités Territoriales : Processus Historique

La construction des CT est un long processus, de la Révolution française au XXIe siècle, marqué par une progressive reconnaissance de leur liberté.

De la Révolution Française au XXe Siècle

• Unification du territoire post-Révolution : Les anciens découpages sont remplacés par de nouvelles circonscriptions (ex: communes basées sur les paroisses).
• Création de l'institution préfectorale : La loi du 28 pluviôse an VIII instaure les préfets, début de la déconcentration.
• Élection des conseillers municipaux : La Monarchie de Juillet voit l'élection des conseillers municipaux (lois de 1831).
• IIIe République et autonomie locale :
  • La loi du 10 août 1871 instaure le conseil général (aujourd'hui départemental), reconnaissant pour la première fois des affaires locales. Le préfet reste l'exécutif.
  • La loi du 5 avril 1884 donne à la commune sa physionomie actuelle, avec l'élection du conseil municipal au suffrage universel et l'élection du maire. Elle consacre la **clause générale de compétence** pour les communes ("Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune").
• La IVe République consacre symboliquement le principe de libre administration des CT.

Apports de la Loi du 2 Mars 1982

Cette loi cardinale (dite "relative aux droits et libertés des communes, départements et régions") transforme les relations État-CT :

• Autonomie des CT : Reconnaissance de droits et libertés aux CT.
• Exécutif du conseil général : L'exécutif devient un membre du conseil départemental, mettant fin à la mainmise du préfet.
• Création de la région en tant que CT, avec premières élections régionales en 1986.
• Contrôle des actes : Suppression du contrôle de tutelle a priori par le préfet (légalité et opportunité) au profit d'un **contrôle de légalité a posteriori** exercé par le préfet devant le tribunal administratif (déféré préfectoral).
• Nouvelle répartition des compétences : Complétée par les lois de 1983, transfert de compétences de l'État vers les CT (ex: lycées aux régions, collèges aux départements). Utilisation de la **technique des blocs de compétences** pour éviter les doublons : communes pour l'administration de proximité, départements pour la solidarité, régions pour l'aménagement et le développement économique. Bien que l'objectif ne soit pas parfaitement atteint, il y a interdiction de tutelle d'une CT sur une autre.
• Transfert de moyens : Tout transfert de compétence est accompagné de transferts financiers et humains (fonction publique territoriale, impôts locaux affectés aux CT).
• Statuts particuliers : Pour la Corse (1982), Paris, Lyon, Marseille (organisation communale différenciée), et les régions d'outre-mer (Guadeloupe, Martinique, Réunion) dès 1982, prenant en compte leurs spécificités géographiques et culturelles.

Évolutions Post-1982

• Années 1980 : Encadrement des interventions économiques des CT (Loi du 5 janvier 1988) pour éviter les dérives.
• Années 1990 : Lois sur les statuts particuliers (Corse, Nouvelle-Calédonie), aménagement du territoire, démocratie de proximité. Ce sont des années de réformes constantes.

Constitutionnalisation de la Décentralisation (2003)

La révision constitutionnelle du **28 mars 2003** est une étape majeure. L'article 1er de la Constitution est modifié : "L'organisation de la République française est décentralisée." Cela rend la décentralisation quasi irréversible et protège l'autonomie locale. Le titre XII de la Constitution est remanié, reconnaissant un pouvoir réglementaire pour les CT, la possibilité d'organiser des actions communes et d'expérimenter de nouvelles compétences. Le référendum local et le droit de pétition sont également reconnus. Le Sénat voit son rôle de représentation des CT renforcé.

La loi du 13 août 2004 transfère de nouvelles compétences aux départements et régions.

Instabilité du Droit des CT

Le droit des CT est en constante réforme pour diverses raisons :

• Lisibilité pour le citoyen : Rendre l'administration locale plus claire.
• Rationalisation du fonctionnement : Améliorer l'efficacité.
• Contraintes financières : Les difficultés financières des années 2000 contrastent avec les dotations initiales. Des rapports (Lambert 2007, Balladur 2009) préconisent des changements profonds.
• La **loi de réforme des collectivités territoriales (RCT) du 16 décembre 2010** s'en inspire. Elle crée le conseiller territorial (projet abandonné), supprime la clause de compétence générale pour départements et régions (rétablie en 2014, de nouveau supprimée en 2015), et crée les **métropoles** comme nouvelle catégorie d'EPCI, avec élection au suffrage universel des conseillers communautaires.
• La **loi MAPTAM du 27 janvier 2014** (Modernisation de l'Action Publique Territoriale et d'Affirmation des Métropoles) vise à rationaliser la répartition des compétences et crée plusieurs catégories de métropoles (dont la métropole lyonnaise à statut de CT).
• La **loi du 16 janvier 2015** réduit le nombre de régions métropolitaines.
• La **loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) du 7 août 2015** renforce l'intercommunalité et les régions (développement économique, transport, emploi), laissant aux départements la cohésion sociale et territoriale.
• La **loi du 27 décembre 2019** renforce la place de la commune et les prérogatives du maire.
• La **loi 3DS du 21 février 2022** consacre la différenciation territoriale dans l'exercice des compétences.

Aujourd'hui, les CT sont des acteurs publics essentiels et leurs actions sont fondamentales pour la vie quotidienne, même si leur multiplicité peut les rendre "lointaines" aux yeux des citoyens. L'État a un rôle de garant des missions régaliennes, tandis que les CT agissent de manière autonome mais concertée.

Le Principe de Libre Administration

La libre administration est le principe cardinal du droit des CT. Elle renvoie à la notion de liberté locale et est une constante (franchises locales de l'Ancien Régime) et une revendication historique.

Principe Constitutionnel de Libre Administration

La révision constitutionnelle de 2003 a inscrit à l'article 1er de la Constitution que "L'organisation de la République française est décentralisée." Cela fonde et protège l'autonomie locale en droit interne.

Teneur de la Libre Administration

L'article 72 de la Constitution pose le principe de libre administration depuis 1958. Il implique :

• Existence de conseils élus : Les CT procèdent du suffrage universel, garantissant une légitimité démocratique (article 72 alinéa 3). Cela crée un clivage entre le local et le national, les CT étant subordonnées à l'État.
• Compétences définies par le législateur : Le champ d'action des CT est déterminé par le Parlement. Le législateur dispose d'un pouvoir d'appréciation étendu pour définir la zone de compétence des CT.
• Pouvoir réglementaire limité : Les CT disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences, mais il est strictement encadré par la loi et ne peut être autonome (contrairement au pouvoir réglementaire national de l'article 37 de la Constitution). L'article 74 al. 4 de la Constitution prévoit l'expérimentation permettant aux CT de déroger à des règlements nationaux.

La définition des compétences relève du législateur, qui concilie les impératifs de la libre administration avec d'autres principes constitutionnels, tels que le principe d'égalité. Le législateur est également compétent pour créer de nouvelles catégories de CT ou imposer de nouvelles obligations financières.

Le Conseil constitutionnel (décision du 9 décembre 2010) considère que le législateur peut imposer aux CT de se conformer à des règles d'harmonisation (ex: temps de travail dans la fonction publique) sans porter atteinte à la libre administration.

Interdiction de Tutelle Entre CT

Le principe de libre administration s'applique à toutes les CT et interdit toute forme de tutelle d'une CT sur une autre. Ce principe a acquis une valeur constitutionnelle en 2003 et suppose le développement de relations horizontales entre les CT.

La notion de "chef de fil" (article 72 al. 5 de la Constitution) permet à une CT de coordonner l'action de plusieurs CT sur un domaine précis, sans pour autant leur ôter leur pouvoir de décision (CE assemblée, 12 décembre 2003, "Département des Landes").

Portée de la Libre Administration

La jurisprudence constitutionnelle a défini la portée de la libre administration, la conciliant avec d'autres principes.

• Prévalence du principe d'égalité : Le Conseil constitutionnel fait traditionnellement prévaloir le principe d'égalité (décision du 18 janvier 1996), considérant que la libre administration ne doit pas remettre en cause l'application uniforme d'une loi organisant une liberté publique sur l'ensemble du territoire. L'article 72 al. 5 de la Constitution exclut l'expérimentation lorsque sont en cause les conditions d'exercice d'une liberté publique.
• Intercommunalité : Le principe de libre administration peut être moins fort dans le cadre de l'intercommunalité, où des compétences sont transférées aux EPCI à fiscalité propre.
• Imputation de charges : Le législateur peut imposer des dépenses obligatoires aux CT (ex: CMU, logement sociaux), à condition qu'elles soient définies avec précision quant à leurs objets et portées.
• Jurisprudence administrative : Le Conseil d'État considère la libre administration comme une **liberté fondamentale** (CE, 18 janvier 2001, "Commune de Venelles"), permettant l'utilisation du référé-liberté pour la défendre.

Garanties Européennes de la Liberté Locale

Le droit européen reconnaît et protège l'autonomie des CT :

• L'article 4 du traité de Lisbonne reconnaît l'autonomie institutionnelle des États membres pour définir leur organisation territoriale.
• La Cour de Justice reconnaît les CT comme sujets du droit de l'Union.
• L'UE développe des politiques territoriales (cohésion sociale, fonds structurels comme le FEDER) dont la gestion peut être déléguée aux régions.
• Le **Comité des régions**, créé par le Traité de Maastricht (1992), est un organe consultatif qui permet aux CT de s'exprimer sur les politiques européennes ayant une incidence sur elles. Le Traité de Lisbonne a accru ses prérogatives.

Les Compétences des Collectivités Territoriales

Les CT disposent de compétences qui se divisent en plusieurs catégories et suivent des modalités de répartition spécifiques.

Principes Applicables aux Compétences

Différentes Catégories de Compétences

• Compétences facultatives : Se rattachent à la clause de compétence générale, permettant d'intervenir dans des domaines d'intérêt public local même sans mention expresse (concerne surtout les communes, Paris, la Métropole de Lyon, la Corse).
• Compétences obligatoires : Dévolues par le législateur aux CT dans le cadre de la décentralisation.

La Clause Générale de Compétence (CGC)

Issue de la loi du 5 avril 1884 pour les communes ("le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune"), elle a été étendue à toutes les CT en 1982 puis supprimée pour les départements et régions par la loi NOTRe (rétablissements et suppressions successives en 2014 et 2015).

Avec la CGC, une CT peut intervenir sur tout objet justifié par un intérêt public local (IPL), sans empiéter sur les compétences d'une autre personne publique. L'IPL conditionne la légalité de l'intervention :

• Finalité sociale (CE, 1964, "Ville de Nanterre" : soins dentaires ; CE, 1996, CCAS de St André les Vergers : bourses étudiantes ; CE, 2011, Commune de Mons-en-Barœul : allocation logement).
• Finalité éducative (CE, sec, Commune de Villeneuve d'Ascq : bourses pour étudiants étrangers).
• Caractère culturel (CE, 2011, Commune de Trélazé : financement d'orgue ; CE, 2011, Fédération de la libre pensée : financement d'ascenseur pour basilique, si usage touristique).
• Finalité économique (CE, 1930 : interventions légales si sans atteinte à la liberté du commerce et si carence de l'initiative privée, interprétée de manière souple depuis CE, 2010, Département de la Corrèze : service de téléalarme). Les interventions doivent respecter la neutralité politique (CE, 1989, Ville de Gardanne : subvention politique illégale).

Pour les départements et régions, la suppression de la CGC signifie qu'ils se concentrent sur leurs compétences attribuées (L. 3111-1 CGCT, L. 4221-1 CGCT). Ils peuvent avoir un droit d'initiative mais il doit être en lien direct avec leurs compétences.

L'article L. 1111-4 CGCT énonce les **compétences partagées** (culture, sport, tourisme, etc.) où chaque niveau de CT peut intervenir. La suppression de la CGC a restreint l'action des départements et régions mais ne l'a pas totalement annulée.

Compétences Obligatoires

Les CT doivent mettre en œuvre les compétences qui leur ont été attribuées par le législateur dans le cadre des lois de transfert (compétences d'attribution). La méthodologie employée est celle des **blocs de compétences**, qui visent à éviter les doublons et les enchevêtrements (ex: communes : proximité, départements : solidarité, régions : développement économique et aménagement du territoire).

Modalités de Répartition des Compétences

Malgré la tentative de rationalisation avec les blocs de compétences, la situation des compétences reste complexe, d'où l'émergence de nouveaux principes.

• Principe de subsidiarité : Issue de l'article 72 al. 2 de la Constitution, les compétences sont exercées au plus proche de l'administré, à l'échelon le plus adéquat. C'est une "règle de conduite" pour le législateur mais la portée juridique du principe est limitée (contrôle restreint par le Conseil constitutionnel, 2005).
• Technique du chef de fil : Consacrée par l'article 72 al. 5 de la Constitution pour coordonner l'action en cas de compétences partagées, sans pouvoir de décision sur les autres CT. La loi MAPTAM a tenté de l'institutionnaliser (L. 1111-9 CGCT) et la **Conférence Territoriale de l'Action Publique (CTAP)** est créée pour faciliter cet exercice concerté.
• Les **Conventions Territoriales d'Exercice des Compétences** permettent aux CT de définir l'exercice de leurs compétences et même de charger une autre CT de leur exercice.
• Différenciation : Consacrée par la loi 3DS (21 février 2022), elle permet d'adapter l'attribution et l'exercice des compétences aux spécificités de chaque territoire, sous condition d'une différence objective de situations et de respect du principe d'égalité (L.1111-3-1 CGCT). Elle s'appuie sur :
  • L'expérimentation : Prévue par les articles 37-1 et 72-4 de la Constitution, elle permet de déroger temporairement à des lois ou règlements pour un objet et une durée limités (max. 5 ans), sans remettre en cause une liberté publique.
  • La délégation de compétence : Une CT peut déléguer à une autre CT ou à un EPCI une compétence relevant de ses attributions (L.1111-8 CGCT). Cela crée une différenciation au sein de l'unité catégorielle.

  Cette différenciation peut être bénéfique (adaptation aux spécificités) mais aussi dangereuse (accroissement des inégalités).

Les Moyens des Collectivités Territoriales

L'exercice des compétences des CT nécessite de disposer de moyens financiers, humains et juridiques.

Cadre Institutionnel Applicable aux Moyens Financiers

L'article 72-2 de la Constitution consacre l'autonomie financière des CT, indispensable à l'exercice de la libre administration. Ses composantes sont :

• Libre utilisation des ressources locales.
• Possibilité de percevoir des impositions (taxes foncières, cotisation foncière des entreprises, etc.).
• Les ressources propres doivent représenter une part déterminante.
• Compensation financière des compétences transférées par l'État.
• Mécanismes de péréquation pour réduire les inégalités.

L'autonomie financière ne signifie pas autonomie fiscale totale. Les CT peuvent fixer le taux des taxes locales, mais le législateur seul crée les impôts.

Moyens Humains

La décentralisation a donné naissance à une **fonction publique territoriale** (Loi du 24 janvier 1984), distincte de celle de l'État, avec ses propres centres de gestion (CDG, CIG) et le Centre National de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT) pour la formation.

Droits et Libertés des Collectivités Territoriales

Les CT disposent de pouvoirs définis par le cadre juridique.

• Pouvoir de prendre des décisions : Les conseils élus ont un pouvoir de décision dans leur champ de compétence, dans le respect des lois et règlements. Les actes ont un caractère exécutoire après publicité et transmission au représentant de l'État.
• Liberté d'organisation : Les CT fixent les modalités d'organisation et de fonctionnement de leurs services (arrêt Jamart, 1936) et adoptent des règlements intérieurs pour leurs assemblées (obligatoires pour les grandes communes, départements, régions).
• Liberté contractuelle : Principe général du droit (CE, 1986) et déclinaison de la libre administration (CC, 2006). Le législateur peut imposer des obligations contractuelles si justifiées par l'intérêt général.
• Droits subjectifs : Les CT jouissent de droits subjectifs liés à leur personnalité morale :
  • Droit au respect des biens : Protection du patrimoine (domaine public et privé) par un régime renforcé (insaisissable, inaliénable, imprescriptible pour le domaine public). L'article 1er du premier protocole de la CEDH garantit ce droit.
  • Droit au recours juridictionnel : Accès aux juridictions nationales (juge administratif pour l'essentiel) via des recours pour excès de pouvoir, référés-libertés, et possibilité d'utiliser la QPC. Les CT peuvent également agir pour diffamation ou injures.
  • Accès aux juridictions européennes : Les CT ne sont pas des requérants privilégiés devant la CJUE et sont de simples particuliers. Devant la CEDH, elles bénéficient bien des droits mais ne peuvent saisir la Cour directement.

Le Contrôle de l'État sur les Collectivités Territoriales

La liberté d'action des CT est encadrée par le respect des règles juridiques et le contrôle de l'État.

Contrôle Administratif

L'article 72 al. 6 de la Constitution rappelle le rôle du représentant de l'État (préfet) dans le contrôle administratif et le respect des lois. Le contrôle de tutelle a priori a été remplacé par un **contrôle de légalité a posteriori** depuis la loi du 2 mars 1982.

• Rôle du préfet : Il ne peut que saisir le tribunal administratif d'une demande d'annulation (déféré préfectoral), potentiellement accompagné d'une demande de suspension (CC, 1982).
• Obligation de transmission : Certains actes des CT doivent être transmis au préfet pour être exécutoires. Cette obligation a été allégée, mais son absence rend l'acte nul.
• Délai de recours : Le préfet a 2 mois pour saisir le juge, qui statue sous un mois en cas de référé-suspension.
• Rescrit préfectoral : Une CT peut interroger le préfet sur la légalité d'un acte envisagé avant sa signature, offrant une sécurité juridique.
• Pouvoir de substitution : Dans des cas exceptionnels (ex: carence du maire en matière de police, L. 2215-1 CGCT), le préfet peut agir à la place de la CT.

Contrôle sur les Élus Locaux

• Membres de l'assemblée délibérante : Démission d'office en cas de refus d'accomplir des fonctions (ex: refus de tenir un bureau de vote) ou d'inéligibilité/incompatibilité survenue en cours de mandat.
• Exécutif local (maire, adjoints) : Suspension par arrêté ministériel (max. 1 mois), voire révocation par décret en Conseil des ministres, pour des faits liés ou extérieurs au mandat.
• Assemblées délibérantes : Dissolution par décret en Conseil des ministres en cas de paralysie totale du fonctionnement (rare).

Contrôles de l'État en Matière Financière

Le préfet et les juridictions financières (Cour des comptes, chambres régionales des comptes) exercent un contrôle strict sur la gestion budgétaire des CT.

Contrôle Budgétaire

• Adoption du budget primitif : Doit être adopté au plus tard le 31 mars (15 avril l'année d'élections). En cas de non-respect, le préfet saisit la chambre régionale des comptes (CRC) qui fait des propositions, et le préfet rend le budget exécutoire.
• Équilibre budgétaire : Le budget des CT doit être voté en équilibre (L. 1612-4 CGCT), vérifié par la sincérité des évaluations. En cas de déséquilibre, le préfet saisit la CRC.
• Dépenses obligatoires : Les dépenses imposées par la loi doivent impérativement figurer au budget. Si non, le préfet saisit la CRC, qui peut ordonner l'exécution.
• Exécution des dépenses obligatoires : Le préfet peut procéder au mandatement d'office en cas de défaut.
• Contrôle a posteriori des comptes : En cas de déficit significatif, le préfet saisit la CRC pour un plan de rétablissement.

Le **principe de séparation ordonnateur et comptable public** impose que seuls les comptables publics (agents de l'État) puissent manier les deniers publics, l'ordonnateur (élu) donnant l'ordre de payer ou recouvrer.

Contrôle de Gestion

Effectué par les CRC, ce n'est pas un contrôle juridictionnel mais vise à évaluer l'efficacité et l'efficience de la gestion financière des élus. Il se fait en deux temps (enquête, observations provisoires puis définitives) et peut inclure une mission d'évaluation des politiques publiques territoriales depuis la loi 3DS.

Catégories de Recettes et de Dépenses

Recettes

1. Issues de l'impôt :
   • Taxe foncière (bâtie et non-bâtie) : Alimente les communes, EPCI, départements.
   • Contribution Économique Territoriale (CET) : Issue de la suppression de la taxe professionnelle, perçue par les communes et EPCI.
   • Autres impôts locaux : Taxe d'enlèvement des ordures ménagères, droits de mutations.
2. Provenant de l'État :
   • Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) : Versée aux trois catégories de CT et EPCI (tarifaire et de péréquation).
   • Dotation Globale d'Équipement (DGE) : Finance les investissements.
   • Fonds de Compensation de la TVA (FCTVA) : Subventions d'investissement.
   • Transferts de produits d'impôts étatiques : En contrepartie de transferts de compétences.
3. Résultant de l'emprunt : Les CT peuvent emprunter (contrats de droit privé) pour financer des investissements, après délibération de l'organe délibérant.

Dépenses

Distinction entre dépenses de fonctionnement et d'investissement, et surtout entre :

• Dépenses obligatoires : Imposées par la loi (ex: services publics transférés, personnel, entretien des bâtiments). Le législateur est libre de les mettre à la charge des CT.
• Dépenses facultatives : Décidées librement par les CT (ex: écoles de musique, subventions associatives) si elles présentent un intérêt public local. Certaines dépenses (liées aux cultes, soutien politique) sont interdites.

Règles Applicables aux Ressources

L'article 72-2 de la Constitution encadre les règles de gestion des ressources.

• Principe de libre utilisation : Atténué par l'existence de dépenses obligatoires (définies précisément et justifiées par l'intérêt général ou constitutionnel).
• Maîtrise relative de la fiscalité locale : Les CT peuvent fixer les taux des taxes locales dans le cadre fixé par l'État, mais seul le Parlement crée les impôts.
• Maintien d'un niveau de ressources propres : L'article LO 1114-2 du CGCT définit les ressources propres (impositions, redevances, dons, legs). Leur part ne peut descendre en deçà d'un seuil de référence (ex: 60,8% pour les communes).
• Péréquation financière : L'article 72-2 al. 5 permet des dispositifs de péréquation (horizontale entre CT de même catégorie, verticale de l'État vers les CT) pour réduire les inégalités.

Principe de Compensation Financière

Posé dès 1982 et consacré constitutionnellement (article 72-2 al. 4 de la Constitution) : tout transfert de compétence doit s'accompagner des moyens correspondants. La compensation doit être intégrale (au moment du transfert) pour les compétences obligatoires. Le Conseil constitutionnel (2005) a validé ce principe, mais le Conseil d'État en a "minoré" la portée (2018).

Démocratie et Participation Locale

Au-delà des transferts de compétence, la décentralisation est un approfondissement de la démocratie, nationale et locale. Les CT sont des institutions administratives mais aussi un lieu de démocratie.

Citoyenneté et Habitat

Distinction entre citoyen (lié à la nationalité) et **habitant** (résident). Le Traité de Maastricht a ouvert aux ressortissants de l'UE la participation aux élections municipales, bien qu'avec des limites (ni maire ni adjoint). La démocratie participative donne un sens accru à la notion d'habitant.

Droit à l'Information

L'information est un droit essentiel et un préalable à la participation. L'article L. 2121-26 du CGCT permet la consultation des procès-verbaux, budgets, comptes et arrêtés municipaux. Des dispositions similaires existent pour les départements et régions. Les documents doivent être affichés et publiés en ligne. La Commission d'Accès aux Documents Administratifs (CADA) peut être saisie en cas de refus.

Participation des Citoyens

La participation dépasse le simple vote, pour une association active des habitants.

• Consultation : Recueillir l'avis des électeurs sur une question relevant de la compétence de la CT. Le résultat n'est pas obligatoire. Peut concerner les fusions de communes, créations de CT, projets environnementaux (L. 1112-5 CGCT). Les conditions d'organisation doivent respecter les principes d'égalité et d'impartialité.
• Référendum local : Permet aux électeurs de décider directement d'un acte relevant des attributions de la CT (article 72-1 de la Constitution). Le résultat est obligatoire si la participation atteint 50% du corps électoral et la majorité des suffrages exprimés. Ce mécanisme est strictement organisé par la loi organique.
• Droit de pétition : Consacré par l'article 72-1 de la Constitution, il permet aux électeurs de demander l'inscription d'une question à l'ordre du jour (1/10 des électeurs pour les communes, 1/20 pour départements et régions).
• Autres instruments :
  • Enquête publique : Permet d'informer et de recueillir les remarques des habitants sur des projets affectant l'environnement.
  • Conseils de quartier : Obligatoires dans les communes de plus de 80 000 habitants, facultatifs au-dessus de 20 000.
  • Commissions consultatives : Regroupent élus et usagers/habitants (services publics, réflexion sur projets).

Le Contentieux Local comme Forme de Participation

Le recours au juge administratif est une forme d'engagement. Le **recours pour excès de pouvoir (REP)** permet de contester une décision administrative illégale dans les deux mois. L'intérêt à agir du contribuable local est nuancé. L'**autorisation de plaider** permet à un contribuable d'agir à la place de la commune si elle est inerte et que l'action présente un intérêt suffisant.

Le Fonctionnement des Assemblées Locales

Les CT sont dotées d'assemblées (conseils municipaux, départementaux, régionaux) dont le fonctionnement et la désignation sont régis par des règles spécifiques.

Élection des Membres des Assemblées

Règles d'Éligibilité et de Compatibilité

• **Conditions** : Être âgé de 18 ans, ne pas être frappé d'incapacité. Nationalité française requise, ou ressortissant de l'UE pour les municipales (avec limites). Être résident ou contribuable direct de la CT.
• **Incompatibilités** : Nombreuses (ex: avec mandats parlementaires, dirigeants d'entreprises contractant avec la CT).
• **Cumul des mandats** : Fortement réduit par la loi organique du 14 février 2014, notamment entre fonctions exécutives locales et mandats parlementaires.

Nombre de Sièges et Régimes Électoraux

• **Conseils municipaux** : Nombre de sièges défini par seuils de population (L. 2121-2 CGCT).
  • Moins de 1 000 habitants : Scrutin majoritaire à deux tours, panachage possible.
  • Plus de 1 000 habitants : Scrutin de liste à deux tours, avec part proportionnelle et prime majoritaire à la liste arrivée en tête.
• **Conseils départementaux** : Élus pour 6 ans par canton (2 candidats de sexe différent par binôme, scrutin majoritaire à deux tours). Redécoupage des cantons basé sur la démographie.
• **Conseils régionaux** : Élus pour 6 ans selon un scrutin de liste à deux tours, avec prime de siège à la liste arrivée en tête et part proportionnelle (inspiré du municipal). Les listes doivent être paritaires.

Financement des Campagnes Électorales

Obligation d'un mandataire financier (pour les grandes communes), contrôle par la Commission des comptes de campagne. Encadrement de la propagande électorale (espaces d'affichage, limitation de la communication des collectivités). Le contentieux électoral relève du juge administratif dans des délais brefs.

Fonctionnement de l'Assemblée

Règlement Intérieur

Toutes les assemblées doivent adopter un règlement intérieur dans les 3 à 6 mois suivant l'élection. Il définit les règles de fonctionnement interne (temps de parole, débats) et doit être conforme aux lois. Sa valeur est réglementaire et il peut faire l'objet d'un REP. Son non-respect peut entraîner l'annulation d'une délibération s'il constitue un vice substantiel (CE, Danthony).

Réunions

• **Périodicité et Convocation** : Minimum 4 réunions par an. Convocation à la demande d'un tiers des membres ou du préfet. Délais de convocation spécifiques selon la taille de la collectivité (5 jours francs pour grandes communes, 12 pour régions/départements). Nécessité d'une note explicative précise.
• **Séances et Délibérations** : Les réunions sont publiques par principe (sauf huis clos exceptionnel). Les visioconférences sont autorisées. Le quorum (majorité des membres présents) est requis pour la validité. Les délibérations sont adoptées à la majorité des suffrages exprimés, le vote étant public sauf pour les personnes ou sur demande d'une minorité. Les élus doivent éviter les conflits d'intérêts.
• **Publicité** : Les délibérations sont inscrites dans un registre, affichées en mairie et publiées sur le site internet de la collectivité.
• **Police de l'assemblée** : Le président (maire, président de conseil départemental/régional) assure la police des séances, pouvant faire expulser les perturbateurs.

Groupes d'Élus et Commissions

• **Groupes d'élus** : Permis dans les grandes communes, départements, régions, ils reçoivent des avantages (locaux) et bénéficient d'espaces d'expression dans les bulletins d'information.
• **Commissions permanentes** : Présentes dans les conseils départementaux et régionaux, elles allègent le travail de l'assemblée en statuant sur des sujets récurrents (sauf budgétaires).
• **Commissions consultatives** : Composées d'élus seuls ou d'élus et d'habitants, elles préparent les délibérations ou aident à la décision. Le Conseil économique, social et environnemental régional (CESER) est une commission consultative composée de personnalités "étrangères à la politique", consultée sur des sujets régionaux.

Compétences de l'Assemblée

Approche Matérielle

• Définition et exercice légal : L'assemblée dispose d'une compétence de principe pour gérer les affaires de la CT, définies par le législateur. Les communes conservent la clause de compétence générale. Départements et régions agissent dans leur champ de spécialisation (solidarités, développement économique). Le vote du budget est une compétence essentielle, précédé d'un Débat d'Orientation Budgétaire (DOB) obligatoire pour les grandes CT.
• Liberté contractuelle : L'assemblée autorise l'exécutif à conclure des contrats (occupation du domaine public, marchés publics, délégations de service public).
• Limites territoriales : L'action est limitée au territoire de la CT, sauf pour les actions de coopération décentralisée (jumelages, groupements européens).

Approche Institutionnelle

• **Élection de l'exécutif** : L'assemblée élit l'exécutif local et les membres des commissions.
• **Contrôle de l'exécutif** : Très limité dans le système français, où le juge administratif est souvent le protecteur des pouvoirs de l'assemblée face à l'exécutif. Des mécanismes plus forts existent à statut particulier (Corse, Nouvelle-Calédonie).

Les Collectivités Territoriales (CT) en France : Organisation, Compétences et Contrôle

Le droit des collectivités territoriales en France s'est profondément transformé, notamment depuis la loi du 2 mars 1982. Cette loi fondatrice a marqué le passage d'un contrôle de tutelle a priori de l'État à un contrôle de légalité a posteriori, renforçant ainsi l'autonomie des CT. Ces dernières sont devenues des acteurs essentiels de l'action publique en assumant des compétences, des moyens financiers (impôts locaux) et humains (fonction publique territoriale) autrefois dévolus à l'État.

Section 1 : La Notion de Décentralisation et les CT

1.1. La Décentralisation : Organisation Administrative

La décentralisation est une forme d'organisation administrative qui permet de confier à une collectivité humaine ou à un service public la faculté de s'administrer librement. L'État octroie des compétences à des personnes publiques distinctes de l'administration centrale pour qu'elles les exercent de manière autonome.

1.1.1. Types de Décentralisation

• Décentralisation technique ou fonctionnelle : Concerne les établissements publics (ex: universités, hôpitaux, SDIS, CCAS). Ils gèrent un service public spécifique.
• Décentralisation territoriale ou politique : Concerne les CT, qui sont des personnes morales de droit public dotées d'organes élus au suffrage universel direct par les résidents du territoire. Leur champ d'action est plus vaste, gérant plusieurs services publics liés aux affaires locales.
  Exemple : Pour voter aux municipales, il faut être résident de la commune et de nationalité française ou européenne.

1.2. État Unitaire et Décentralisation

La France est un État unitaire, se distinguant de l'État fédéral où les composantes locales ont un statut d'État. Historiquement centralisée, la France a progressivement évolué vers la décentralisation. L'article 72 de la Constitution reconnaît la libre administration des CT, mais cela n'exclut pas le contrôle de l'État. Les CT disposent d'un pouvoir d'organisation et de décision tout en restant soumises à la loi.

1.2.1. Décentralisation vs Déconcentration

• Déconcentration : Désigne un représentant de l'État pour agir au sein d'une circonscription (ex: le préfet). Il s'agit d'une action au sein d'une même personne morale, sous l'autorité hiérarchique du gouvernement.
• Décentralisation : Implique des personnes morales de droit public distinctes de l'État, ayant leur propre pouvoir de décision autonome (ex: le maire agit pour le compte de la commune). L'action des CT est limitée par le droit défini par l'État.

1.2.2. Décentralisation vs Fédéralisme

1.3. Caractéristiques des CT

• La personnalité morale : Permet aux CT d'être des sujets de droits et d'obligations, de disposer d'un patrimoine propre, d'agir en leur nom et pour leur compte, d'avoir des organes de représentation élus, de recruter des agents publics, de contracter et d'agir en justice. Elles bénéficient de prérogatives de puissance publique (ex: expropriation).
• L'autonomie : Les autorités décentralisées peuvent prendre des décisions au nom et pour le compte de leur CT. C'est un degré d'autonomie par rapport au pouvoir central.
• Les moyens :
  • Humains : Création de la fonction publique territoriale en 1984.
  • Financiers : Impôts locaux (taxe foncière), Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) versée par l'État.
  • Juridiques : Capacité d'agir conférée par le droit.

1.4. Notion de Collectivité Territoriale

Les CT sont des autorités administratives décentralisées avec personnalité morale, gérant des affaires propres (locales) qui se distinguent de celles de l'État. Elles sont dotées d'autorités élues, mais restent soumises au contrôle de l'État.

1.4.1. CT vs Circonscriptions Administratives

Il faut distinguer les CT (décentralisation) des circonscriptions administratives (déconcentration). Un même territoire peut abriter les deux (ex: la Seine-Saint-Denis est une CT et une circonscription administrative avec un préfet).

L'article 72 de la Constitution énumère les CT : communes, départements, régions, collectivités à statut particulier, collectivités d'outre-mer (Art. 74).

1.4.2. Éléments Constitutifs des CT

• Nom : Peut avoir une dimension historique et peut être modifié selon des procédures spécifiques (Code Général des Collectivités Territoriales - CGCT).
• Territoire : Définit la limite géographique de l'action de la CT. Les limites peuvent être modifiées (ex: loi du 16 janvier 2015 sur les régions). L'article 72-1 de la Constitution prévoit la consultation des électeurs avant la modification du périmètre, mais ce n'est pas une obligation.
• Population : Déterminant fondamental des règles de droit applicables (finances, fiscalité, régimes électoraux, DGF). Des recensements réguliers en attestent.

1.4.3. Nuances au Concept de CT

• Unité catégorielle : Le principe est l'égalité des communes, départements et régions. Des exceptions existent pour les collectivités d'outre-mer.
• Expérimentation : Introduite par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 (Art. 72 Constitution). Permet aux CT d'expérimenter des dérogations aux lois et règlements nationaux, sous conditions strictes (ne pas mettre en cause des conditions essentielles d'exercice d'une CT ou un droit constitutionnellement garanti). Une loi autorise l'expérimentation, un décret précise les CT concernées. Si positive, l'expérimentation peut être généralisée (ex: RSA).
• Différenciation : Possible depuis la loi "3DS" du 21 février 2022. Vise à mieux prendre en compte la diversité des situations locales (attribution et exercice des compétences). Présente des risques d'inégalités territoriales. Doit être fondée sur une différence objective de situation, proportionnée et en rapport avec l'objet du texte (Art. L.1111-3-1 CGCT). Peut remettre en cause l'égalité entre les usagers des services publics.

Section 2 : La Lente Construction des CT et les Apports des Lois de Décentralisation

2.1. De la Révolution Française au XXe Siècle

Après la Révolution, l'unification du territoire a conduit à la disparition des anciens découpages. La loi du 28 pluviôse an VIII (création des préfets) et la Monarchie de Juillet (élection des conseillers municipaux en 1831) ont marqué les prémisses de la déconcentration et une reconnaissance progressive des libertés locales.

La IIIe République a consolidé l'autonomie locale :

• Loi du 10 août 1871 : Création du Conseil Général (devenu Conseil Départemental), délibérant sur les objets d'intérêt départemental. L'exécutif restait le préfet.
• Loi du 5 avril 1884 : Donne à la commune sa physionomie actuelle. Consacre le vote du conseil municipal au suffrage universel et l'élection du maire par le conseil. Reconnaissance de la clause générale de compétence (Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune).

Ces lois marquent la reconnaissance de l'autonomie locale, jetant les bases du droit de la décentralisation.

2.2. Les Apports de la Loi du 2 Mars 1982

Cette loi, sur les droits et libertés des communes, départements et régions, est un tournant :

• Suppression du contrôle de tutelle a priori : Remplacé par un contrôle de légalité a posteriori. Le préfet peut déférer un acte illégal au tribunal administratif dans un délai de deux mois, avec possibilité de suspension. Ce contrôle est juridictionnel.
• Transfert de compétences : Complété par les lois des 7 janvier 1983 et 22 juillet 1983. Des compétences autrefois étatiques (gestion lycées/collèges, législation sanitaire et sociale) sont transférées aux CT.
• Méthodologie des blocs de compétences : Pour éviter les doublons, le législateur a regroupé les compétences : commune (administration de proximité), département (solidarité), région (aménagement et développement économique). Cependant, cette systématisation est restée imparfaite, menant souvent à des compétences partagées.
• Interdiction de tutelle d'une CT sur une autre : Assure l'autonomie de chaque CT.
• Compensation des transferts de compétences : Tout transfert de compétence doit s'accompagner de transferts de moyens financiers et humains. Des impôts locaux sont affectés aux CT.
• Statuts particuliers : Pour la Corse (31 décembre 1982), Paris, Lyon, Marseille (organisation différenciée). Pour Paris, le maire exerce aussi les compétences départementales, mais les compétences de police restent au préfet.
• Reconnaissance de la région : Créée comme nouvelle catégorie de CT, avec les premières élections régionales en 1986.

La décennie 1980 a vu un consensus sur la nécessité de la décentralisation, avec des lois d'amélioration (ex: loi du 5 janvier 1988 encadrant les interventions économiques des CT pour éviter les dérives).

2.3. Réformes Post-1982 et Instabilité du Droit

Le droit des CT est en constante évolution depuis les années 1990 :

• Lois concernant les statuts particuliers (Corse, Nouvelle-Calédonie).
• Lois sur l'aménagement du territoire (Pasqua, Voynet).
• Loi du 22 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Cette instabilité souligne l'importance croissante donnée à l'échelon local.

2.4. La Constitutionnalisation de la Décentralisation (2003)

Sous l'impulsion du Premier Ministre Jean-Pierre Raffarin, la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 ancre la décentralisation dans l'article 1er de la Constitution : L'organisation de la République française est décentralisée. Cela rend la décentralisation quasi irréversible. Elle établit un nouveau cadre constitutionnel, reconnaissant l'existence des régions, un pouvoir réglementaire pour les CT et l'expérimentation.

• Renforcement du Sénat : L'article 24 al. 3 de la Constitution prévoit que le Sénat assure la représentation des CT (même s'il reste un organe parlementaire).
• Loi du 13 août 2004 : Transfert de nouvelles compétences aux départements et régions.

2.5. Instabilité et Réformes Récentes

Après un Acte I (1980's) et un Acte II (2003-2004), le droit des CT reste très complet et constamment réformé pour :

• Rendre l'administration locale plus lisible.
• Rationaliser son fonctionnement.
• Faire face aux contraintes financières (rapports Lambert 2007, Balladur 2009).

La Loi de Réforme des Collectivités Territoriales (RCT) du 16 décembre 2010 s'inspire de ces rapports. Bien que ses apports n'aient pas tous été mis en œuvre, elle a introduit des innovations :

• Conseiller territorial : Élu siégeant aux niveaux départemental et régional (idée abandonnée mais réapparaît).
• Suppression de la clause de compétence générale : Pour les départements et régions (rétablie partiellement en 2014, puis supprimée en 2015).
• EPCI : Création de la métropole et élection au suffrage universel des conseillers communautaires (avant cela dépendait du conseil municipal). Les EPCI (Communautés de communes, d'agglomération, Métropoles) mutualisent les ressources. Les compétences communales peuvent y être transférées.

D'autres lois importantes ont suivi :

• Loi MAPTAM du 27 janvier 2014 : Rationalisation des compétences, création de catégories de métropoles (Métropole de Lyon avec statut de CT, autres avec statut d'EPCI). Elle brise l'unité catégorielle des CT au profit d'une différenciation.
• Loi du 16 janvier 2015 : Modification de la carte des régions (passant à 12 régions métropolitaines + Corse).
• Loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) : Renforcer l'intercommunalité et les régions. La région se concentre sur le développement économique, la formation professionnelle et l'emploi. Le département se focalise sur la cohésion sociale et territoriale.

Suite aux gilets jaunes :

• Loi du 27 décembre 2019 : Renforcement du rôle de la commune dans l'intercommunalité, notamment les pouvoirs de police du maire.
• Loi 3DS du 21 février 2022 : Consacre la différenciation territoriale, permettant aux CT de mieux adapter l'exercice des compétences à leurs spécificités locales (Article L. 1111-3-1 CGCT).

2.6. Bilan et Perspective

Les CT sont devenues des acteurs publics essentiels, agissant en concertation avec l'État. Leur autonomie, protégée par le principe de libre administration, est une constante historique et une revendication actuelle. L'État conserve un rôle de garant des missions régaliennes, tandis que les CT assurent un vivre-ensemble local.

Section 3 : La Libre Administration des Collectivités Territoriales

La libre administration des CT est un principe cardinal du droit des CT en France, mentionné dès la rédaction initiale de la Ve République (1958) à l'article 72 de la Constitution et renforcé par la révision de 2003. Elle fonde et protège l'autonomie locale.

3.1. Le Principe Constitutionnel de Libre Administration

L'article 72 alinéa 3 de la Constitution dispose que les CT s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences.

3.1.1. Teneur de la Libre Administration

Plusieurs éléments sont nécessaires à sa concrétisation :

• Existence de conseils élus : Les CT sont dotées d'instances locales élues au suffrage universel (démocratie locale). Ces décisions ont une légitimité démocratique.
• Champ d'action défini par le législateur : La libre administration implique l'existence de compétences dévolues aux CT. Le champ de l'autonomie locale est déterminé par le Parlement.
• Reconnaissance d'un pouvoir réglementaire (limité) : Ce pouvoir n'est pas autonome (art. 37 Constitution), mais encadré par la loi et circonscrit aux compétences reconnues. L'expérimentation (art. 74 al. 4 Constitution) permet des dérogations aux règlements nationaux, sous autorisation législative.

La libre administration s'articule avec d'autres impératifs constitutionnels, notamment le principe d'égalité. Le législateur et le pouvoir réglementaire sont les garants de l'unité de l'État, ce qui limite le contenu du principe d'autonomie.

3.1.2. Pouvoirs du Législateur

L'article 72 de la Constitution donne au législateur la capacité de créer d'autres catégories de CT ou des collectivités sui generis (ex: Métropole de Lyon, Corse, Collectivité de l'Alsace). Le législateur ne doit pas méconnaître le principe d'indivisibilité de la République (ex: le Conseil Constitutionnel a sanctionné la reconnaissance du peuple corse).

Il est seul compétent pour imposer de nouvelles obligations ou charges aux CT. Le Conseil Constitutionnel a jugé que le législateur peut définir les principes régissant la libre administration et imposer des obligations (ex: harmonisation du temps de travail des fonctionnaires), sans atteinte au principe.

3.1.3. Pouvoir Réglementaire Local

Subordonné à la loi et aux règlements nationaux (avis du CE, 15 novembre 2012). Cependant, des évolutions récentes permettent aux conseils régionaux et départementaux de proposer des modifications législatives ou réglementaires (Art. L. 4222-1 CGCT). La loi 3DS de 2022 consacre le droit à la différenciation territoriale dans l'attribution et l'exercice des compétences, sous réserve du respect des différences objectives de situations et du principe d'égalité.

3.1.4. Interdiction de Tutelle entre CT

Le principe d'interdiction de toute tutelle d'une CT sur une autre a une valeur constitutionnelle depuis 2003. Il favorise les relations entre CT.

La notion de chef de file permet à une CT désignée de coordonner plusieurs CT sur un domaine précis, sans leur ôter leur pouvoir de décision (CE, Assemblée, 12 décembre 2003, Département des Landes qui avait modulé une subvention selon la gestion de l'eau potable).

3.2. Portée de la Libre Administration

3.2.1. Jurisprudence Constitutionnelle

Le Conseil Constitutionnel concilie libre administration et autres principes, faisant traditionnellement prévaloir le principe d'égalité (décision du 18 janvier 1996). La libre administration ne saurait conduire à ce que les conditions essentielles d'application d'une loi organisant une liberté publique dépendent des décisions d'une CT et puissent ne pas être les mêmes sur l'ensemble du territoire. Ce principe est inscrit à l'article 72 al. 5 de la Constitution concernant l'expérimentation.

Le Conseil Constitutionnel admet que le législateur peut imposer des dépenses obligatoires aux CT, si elles sont définies avec précision et répondent à des exigences constitutionnelles ou d'intérêt général (ex: CMU, loi SRU). Pour des motifs de défense de la libre administration, les CT peuvent utiliser la QPC, mais le Conseil Constitutionnel n'en est pas un fervent défenseur.

3.2.2. Jurisprudence Administrative

Le Conseil d'État considère la libre administration comme une liberté fondamentale (CE, 18 janvier 2001, Commune de Venelles), permettant l'utilisation du référé-liberté pour la défendre. Le juge administratif contrôle le respect de ce principe dans les relations entre CT et avec l'État. Il a une politique jurisprudentielle protectrice (CE, 29 juin 2002, Commune de Mons-en-Barœul). Récemment, le CE a validé l'égalité de subventions à l'association SOS Méditerranée, à condition qu'elles financent des activités humanitaires et non politiques (CE, 13 mai 2024).

3.3. Garanties Européennes de la Liberté Locale

Le droit européen reconnaît les CT. L'article 4 du traité de Lisbonne reconnaît l'autonomie concédée par les États membres à leurs CT. Le droit de l'UE reconnaît les CT comme sujets de droit et développe des politiques territoriales (fonds structurels comme le FEDER) et permet aux régions de gérer ces fonds européens.

Le Comité des Régions, créé par le traité de Maastricht (1992), est un organe consultatif qui permet aux CT d'avoir une voix dans les politiques de l'UE (emploi, environnement, santé publique). Ses prérogatives ont été accrues par le traité de Lisbonne.

Section 4 : Compétences et Moyens des Collectivités Territoriales

4.1. Principes Applicables aux Compétences

4.1.1. Catégories de Compétences

• Compétences facultatives : Liées à la clause de compétence générale, concerne les communes, Paris, Métropole de Lyon et la Corse. Permet d'intervenir dans tout domaine présentant un intérêt public local, sans empiéter sur les compétences d'autres personnes publiques.
• Compétences obligatoires : Dévolues par le législateur dans le cadre de la décentralisation.

4.1.2. La Clause Générale de Compétence (CGC)

Issue de la loi du 5 avril 1884 pour les communes (le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune). En 1982, elle est étendue à toutes les CT. Une CT peut intervenir dans tout domaine présentant un intérêt public, sans empiéter sur autrui. La notion d’intérêt public local (IPL) est cruciale pour la légalité de ces interventions.

• L'IPL social : Ex: services de soins dentaires (CE, 1964, Ville de Nanterre), revenus minimums pour les étudiants (CE, 1996, CCAS de St André les Vergers), allocations logement (CE, 2011, Commune Mons-en-Barœul ).
• L'IPL éducatif : Ex: bourses pour étudiants étrangers pour faciliter les échanges (CE, Commune de Villeneuve d'Ascq).
• L'IPL culturel : Peut être délicat en lien avec la loi de 1905 sur la séparation des Églises et de l'État (ex: financement d'orgue pour cours de musique, financement d'ascenseur pour basilique touristique).
• L'IPL économique : Interventions légales si elles ne portent pas atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie et qu'il y a carence de l'initiative privée (CE, 1930). La carence est interprétée de manière plus souple aujourd'hui pour des prestations jugées essentielles (CE, 2010, Département de la Corrèze, sur téléalarmes pour personnes âgées).
• Neutralité politique : L'utilisation de la CGC ne doit pas satisfaire une orientation politique stricte (CE, 1989, Ville de Gardanne, subvention illégale aux grévistes). Le soutien à des associations peut être validé si leurs actions non politiques sont justifiées (CE, 2001, Mme. De Boisgueheneuc, sur associations LGBT).

La loi NOTRe (2015) a retiré la CGC des départements et régions. Cependant, ils conservent une capacité d'initiative si elle est liée à leurs domaines de spécialisation (Art. L. 3111-1 CGCT pour les départements, L. 4221-1 CGCT pour les régions).

Des compétences partagées (culture, sport, tourisme, langues régionales, éducation populaire) existent entre les niveaux de CT (Art. L. 1111-4 CGCT), rendant la suppression de la CGC partiellement idiote selon certains car elle n'a pas éliminé les recoupements.

4.1.3. Compétences Obligatoires

Ce sont les compétences attribuées par le législateur dans le cadre des lois de transfert (compétences d'attribution). La méthodologie des blocs de compétences visait à éviter les doublons, mais elle a montré ses limites. Les compétences sont souvent imbriquées.

4.1.4. Modalités de Répartition des Compétences

La logique des blocs de compétences est aujourd'hui perturbée par de nouveaux principes :

• Principe de subsidiarité : Les compétences doivent être exercées à l'échelon le plus adéquat, proche de l'administré, pour une plus grande efficacité financière (Art. 72 al. 2 Constitution). Le Conseil Constitutionnel ne censure un choix législatif que s'il est manifeste qu'une compétence pourrait être mieux exercée par une CT (CC, 7 juillet 2005).
• Technique du chef de fil : Une CT peut être désignée chef de fil pour organiser les actions communes lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs CT (Art. 72 al. 5 Constitution, révision). Le chef de fil coordonne mais n'ôte pas le pouvoir de décision des autres CT. La loi MAPTAM de 2014 a désigné un rôle de chef de fil à chaque niveau de CT. La Conférence Territoriale de l'Action Publique (CTAP) facilite cette coordination, souvent par des conventions.
• Consécration de la différenciation : La loi 3DS de 2022 consacre la différenciation territoriale dans l'attribution et l'exercice des compétences. Elle peut se faire par :
  • Expérimentation (Art. 37-1 et 72-4 Constitution) : Dérogations législatives ou réglementaires temporaires et précises.
  • Délégation de compétence (Art. L.1111-8 CGCT) : Une CT peut déléguer une compétence à une autre CT ou EPCI. Cela crée une différenciation au sein de l'unité catégorielle.

La différenciation peut être bénéfique (prise en compte des spécificités territoriales) mais risquée (accroissement des inégalités).

4.2. Principes Applicables aux Moyens

4.2.1. Cadre Constitutionnel des Moyens Financiers

L'autonomie financière des CT n'était pas protégée avant la révision de 2004. Dès la décision du 29 mai 1990, le Conseil Constitutionnel exigeait une définition précise des obligations financières imposées aux CT.

L'article 72-2 de la Constitution consacre l'autonomie financière, indispensable à la libre administration. Elle comprend :

• Libre utilisation des ressources locales.
• Perception d'impositions de toute nature.
• Une part déterminante des ressources propres.
• Compensation financière des compétences transférées.
• Mécanismes de péréquation pour réduire les inégalités.

L'autonomie financière est précisée par la loi organique du 29 juillet 2004. Elle ne signifie pas autonomie fiscale totale, car c'est le législateur qui crée les impôts locaux. Les CT peuvent fixer les taux dans les limites définies par l'État (ex: taxe foncière).

4.2.2. Moyens Humains

La fonction publique territoriale (loi du 24 janvier 1984) est distincte de celle de l'État, avec des centres de gestion locaux et un Centre National de la Fonction Publique Territoriale pour la formation.

4.2.3. Moyens Juridiques

• Pouvoir de prendre des décisions : Les conseils élus disposent d'un pouvoir de décision dans leur champ de compétence, dans le respect des lois et règlements. Les actes ont un caractère exécutoire après publication/transmission au représentant de l'État.
• Liberté d'organisation : Les CT fixent les modalités d'organisation et de fonctionnement de leurs services (principe Jamart). Elles doivent adopter un règlement intérieur (obligatoire pour les communes de +1 000 habitants, départements, régions), qui organise les débats et l'expression des élus.
• Liberté contractuelle : Principe général du droit (CE, 1986) et déclinaison de la libre administration (CC, 2006). Le législateur peut imposer des obligations contractuelles si justifiées par l'intérêt général.
• Droits subjectifs : Liés à la personnalité morale des CT.
  • Droit au respect des biens : Patrimoine des CT (domaine public inaliénable, insaisissable, imprescriptible ; domaine privé insaisissable). Protégé par l'article 1er du Protocole Additionnel à la CEDH.
  • Droit d'agir en justice (recours juridictionnel) :
    • Juridictions nationales : Accès au juge administratif pour défendre l'autonomie locale. La QPC peut être utilisée par les CT. Le référé-liberté est une procédure rapide pour défendre une liberté fondamentale (CE, 2001, Commune de Venelles).
    • Juridictions européennes : Les CT n'ont pas le statut de requérant privilégié devant la CJUE, mais peuvent former un recours en annulation si directement et individuellement concernées. Ne peuvent pas saisir la Commission pour manquement au droit de l'UE. Devant la CEDH, les CT ne sont ni hautes parties contractantes ni personnes physiques ou ONG, leur droit d'action est très limité, mais elles bénéficient des droits reconnus par la Convention.

Section 5 : Le Contrôle de l'État sur les CT

Malgré la libre administration, les CT sont soumises à un contrôle de l'État, principalement le contrôle de légalité (exercé par le préfet) et un contrôle financier.

5.1. Le Contrôle Administratif de Légalité

L'article 72 al. 6 de la Constitution rappelle que le représentant de l'État assure le contrôle administratif et le respect des lois.

5.1.1. Évolution et Caractéristiques

Avant 1982, le préfet exerçait un contrôle de tutelle a priori, à la fois politique et juridique. La loi du 2 mars 1982 a supprimé ce contrôle, le remplaçant par un contrôle de légalité a posteriori, dénué de toute considération d'opportunité. Les prérogatives du préfet sont réduites : il ne peut que saisir le tribunal administratif pour demander l'annulation d'une décision illégale, éventuellement assortie d'une demande de suspension.

5.1.2. Obligation de Transmission

Certains actes des CT doivent être transmis au préfet (Art. L. 2131-2 CGCT). La liste des actes soumis à transmission s'est réduite, reflétant une maturité des CT et parfois des contraintes administratives étatiques. Un acte non transmis ne peut acquérir force exécutoire et est nul.

• Actes délibératifs (délibérations) et réglementaires des exécutifs locaux.
• Décisions individuelles ou réglementaires des maires s'inscrivant dans leur pouvoir de police.
• Décisions relatives aux emprunts et contrats (si > 215 000 € HT).
• Décisions relatives aux agents publics (nominations, discipline).

Le défaut de transmission était avant une cause d'illégalité du contrat, jurisprudence assouplie depuis 2009 (Ville de Béziers). Le contrôle de légalité est exercé par le préfet (départemental ou régional) sur l'ensemble des actes des CT, y compris préparatoires, sauf les actes de gestion du domaine privé ou les actes de droit privé.

Le préfet dispose de deux mois pour former un déféré préfectoral. Ce recours est une faculté. Un référé-suspension peut accompagner la demande, sans exigence de condition d'urgence pour le préfet. La juridiction doit statuer dans un délai d'un mois.

5.1.3. Référé sur Demande et Rescrit

• Référé sur demande : Un administré peut demander au préfet d'exercer son déféré préfectoral en cas d'illégalité.
• Rescrit : Procédure introduite par la loi du 21 décembre 2019 (Art. L. 1111-1 CGCT), permettant à une CT de solliciter l'avis du préfet sur la légalité d'un acte qu'elle envisage de prendre. C'est une sécurité pour la CT mais aussi un retour au contrôle de tutelle.

5.1.4. Pouvoir de Substitution

Dans certains cas (ex: carence du maire en matière de police administrative), le préfet peut se substituer à l'autorité locale, après mise en demeure (Art. L. 2215-1 CGCT). La responsabilité en cas de préjudice incombe à la CT.

5.2. Le Contrôle Exercé par l'État sur les Élus Locaux

5.2.1. Membres des Assemblées Délibérantes

Lorsqu'un membre refuse d'accomplir ses fonctions, il peut être déclaré démissionnaire d'office par le tribunal administratif (pour les communes et départements) ou le Conseil d'État (pour les régions).

5.2.2. Exécutif Local

Les maires et adjoints peuvent faire l'objet d'une suspension (arrêt ministériel d'un mois) ou d'une révocation (décret en conseil des ministres), pour des faits liés ou non au mandat. Le Conseil Constitutionnel a jugé cette procédure conforme aux droits des élus locaux.

5.2.3. Assemblées Délibérantes

La dissolution de l'organe délibérant (décret en conseil des ministres) est une procédure rare et exceptionnelle, applicable en cas de paralysie totale du fonctionnement de l'assemblée (ex: impossibilité d'élire le maire, d'adopter le budget – CE, 1936, Berthon).

5.3. Les Contrôles de l'État en Matière Financière

Le contrôle budgétaire s'accompagne d'un pouvoir de substitution du préfet et d'un contrôle juridictionnel par les chambres régionales des comptes et la Cour des comptes.

5.3.1. Contrôle Budgétaire

• Adoption du budget : Le budget primitif doit être adopté avant le 31 mars (15 avril les années d'élection). Si non respecté, le préfet saisit la chambre régionale des comptes, qui formule des propositions. Le préfet rend ensuite le budget exécutoire.
• Équilibre budgétaire : Le budget des CT doit être voté en équilibre (Art. L. 1612-4 CGCT), avec des recettes et dépenses sincères. Si déséquilibre, le préfet saisit la chambre régionale des comptes.
• Dépenses obligatoires : Certaines dépenses (liées aux compétences légales) doivent figurer au budget. En cas de carence, le préfet (ou la chambre régionale des comptes) peut les inscrire d'office.
• Exécution des dépenses : Le préfet peut procéder au mandatement d'office si une dépense obligatoire n'est pas exécutée. En cas d'impossibilité financière, la vente de biens non indispensables au service public est possible (CE, 2005, Société fermière de Campo Loro).

Le contrôle sur l'exécution est également fait sur le compte administratif. Si un déficit important est constaté, la chambre régionale des comptes propose un plan de rétablissement.

5.3.2. Principe de Séparation Ordonnateur et Comptable Public

Les ordonnateurs (élus) donnent l'ordre de dépenser ou de recouvrer, mais seuls les comptables publics (agents de l'État) ont le droit de manier les fonds. Cette séparation évite la manipulation des deniers publics et assure leur bonne gestion.

5.3.3. Contrôle de Gestion par les CRTC

Les chambres régionales des comptes (CRC) contrôlent l'efficacité et l'efficience de la gestion financière locale. Ce n'est pas un contrôle juridictionnel, mais une évaluation. Les CRC fournissent des observations provisoires puis définitives. En cas d'infraction pénale, le procureur est saisi.

Depuis la loi 3DS, les CRC ont une mission d'évaluation des politiques publiques territoriales à la demande des présidents de métropoles, départements ou régions.

5.4. Recettes et Dépenses des CT

5.4.1. Les Recettes

• Issues de l'impôt :
  • Taxe foncière (bâtie et non-bâtie) : Alimente les communes, EPCI, départements.
  • Contribution Économique Territoriale (CET) : Remplace la taxe professionnelle, au profit des communes et EPCI.
  • Autres : Taxe d'enlèvement des ordures ménagères, droits de mutation, taxes d'urbanisme.
• Provenant de l'État :
  • Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) : Versée aux 3 catégories de CT et EPCI (tarifs et péréquation).
  • Dotation Globale d'Équipement (DGE) : Finance les investissements.
  • Fonds de Compensation de la TVA (FCTVA) : Subvention d'investissement liées à la TVA acquittée.
  • Quote-part d'impôts étatiques (transférés suite aux transferts de compétences).
• De l'emprunt : Finance les investissements. Les contrats d'emprunt sont de droit privé, relevant du juge judiciaire.

5.4.2. Les Dépenses

Se distinguent entre :

• Obligatoires : Imposées par la loi (ex: dépenses liées aux compétences transférées, personnel, entretien des bâtiments).
• Facultatives : Décidées librement par les CT (ex: écoles de musique, subventions d'associations, si elles présentent un intérêt public local).

Certaines dépenses sont interdites si elles portent atteinte aux principes de neutralité (ex: cultes, soutien politique).

5.4.3. Règles Applicables aux Ressources

• Libre utilisation des ressources locales : C'est un principe, mais nuancé par l'obligation de dépenses obligatoires imposées par l'État (si définies précisément et justifiées par l'intérêt général).
• Maîtrise relative de la fiscalité locale : Les CT peuvent fixer les taux des taxes locales dans les limites fixées par le législateur. Seul le Parlement peut créer un nouvel impôt.
• Maintien d'un niveau de ressources propres : L'article 72-2 de la Constitution impose que les ressources propres (impôts, redevances, dons, legs) représentent une part déterminante des ressources des CT (ratio de référence défini en 2003).
• Péréquation financière : L'article 72-2 prévoit des dispositifs de péréquation (horizontale entre CT, verticale de l'État vers les CT) pour réduire les inégalités territoriales.

5.4.4. Principe de Compensation Financière

Consacré par le législateur en 1982 puis constitutionnalisé (Art. 72-2 al. 4). Tout transfert de compétence obligatoire de l'État aux CT doit s'accompagner des moyens correspondants. La compensation doit être intégrale au regard des dépenses que l'État réalisait au moment du transfert (Art. L. 1614-1 CGCT).

Section 6 : La Démocratie Locale et la Participation Citoyenne

La décentralisation a été accompagnée d'un approfondissement de la démocratie, tant au niveau national que local. Les CT, bien qu'administratives, ont une base élective essentielle.

6.1. Démocratie Représentative et Participative

• Le citoyen (nationalité) se distingue de l'habitant (résident).
• Le traité de Maastricht a ouvert l'élection municipale aux ressortissants européens non-maires/adjoints.
• La démocratie participative associe les habitants au processus décisionnel local (ex: budgets participatifs de Paris).

6.2. Droit à l'Information

L'information est un préalable à la participation. L'article L. 2121-26 du CGCT permet d'accéder aux procès-verbaux, budgets, comptes, et arrêtés municipaux. Des dispositions similaires existent pour les départements et régions. La Commission d'Accès aux Documents Administratifs (CADA) peut être saisie en cas de refus. Les documents doivent être publics (affichage, site internet, publications électroniques).

6.3. Instruments de Participation

Au-delà du vote, la participation citoyenne peut prendre plusieurs formes :

• La consultation : Recueillir l'avis des électeurs sur une question relevant de la CT. Le résultat n'est pas obligatoire. Est obligatoire en cas de fusion de communes.
• Le référendum local : Permet aux électeurs de se prononcer sur un projet d'acte relevant de la CT (Art. 72-1 Constitution). Le résultat est décisionnel si la participation est d'au moins 50% du corps électoral et la majorité des suffrages exprimés est atteinte.
• Le droit de pétition : Permet aux électeurs de demander l'inscription d'une question à l'ordre du jour (1/10 des électeurs en commune, 1/20 en département/région).
• Autres instruments : Enquêtes publiques (projets environnementaux), conseils de quartier (obligatoires pour les communes de +80 000 habitants), commissions consultatives des services publics, comités consultatifs (élus et habitants).

6.4. Le Recours Contentieux

Le juge administratif offre aux citoyens une voie de contestation des décisions locales illégales. Il est un régulateur des conflits, apportant des solutions juridiques.

• Recours pour excès de pouvoir (REP) : Permet de contester une décision administrative dans un délai de 2 mois. L'intérêt à agir (ex: qualité de contribuable local) doit être démontré.
• Autorisation de plaider : Un contribuable local peut demander au juge l'autorisation d'agir en justice à la place de la commune si elle est inerte et si l'action présente un intérêt suffisant pour la commune.

Section 7 : Le Fonctionnement des Assemblées et Exécutifs Locaux

7.1. Composition des Assemblées Locales et Règles Électorales

7.1.1. Règles d'Éligibilité et Incompatibilité

Pour être candidat : avoir 18 ans, nationalité française (sauf élections municipales pour les citoyens européens), ne pas être frappé d'incapacité. Des incompatibilités existent pour certains dirigeants d'entreprises ou cumuls de mandats.

7.1.2. Cumul des Mandats

La loi organique du 14 février 2014 a réduit les possibilités de cumul, interdisant le cumul d'un mandat exécutif local avec un mandat de parlementaire.

7.1.3. Nombre de Sièges

Définis selon des seuils de population pour les conseils municipaux, en fonction du découpage cantonal pour les conseils départementaux (binôme paritaire au scrutin majoritaire à deux tours), et par département pour les conseils régionaux.

7.1.4. Régimes Électoraux

• Communes < 1 000 habitants : Scrutin majoritaire à deux tours avec panachage.
• Communes > 1 000 habitants : Scrutin de liste complet, paritaire, intangible, avec une part de proportionnelle et une prime à la liste majoritaire.
• Départementales : Scrutin majoritaire à deux tours par binôme paritaire.
• Régionales : Scrutin de liste à deux tours, proportionnelle avec prime à la liste gagnante.

Des règles encadrent le financement des campagnes (mandataire financier, Commission des comptes de campagne), la propagande électorale, et les contentieux électoraux devant le juge administratif.

7.2. Fonctionnement des Assemblées

7.2.1. Règlement Intérieur

Obligatoire pour les communes de +1 000 habitants, départements et régions. Il définit les règles de fonctionnement interne et doit être conforme aux lois et règlements. La délibération l'adoptant est susceptible d'un REP. Seul un vice substantiel peut entraîner l'annulation d'une délibération.

7.2.2. Règles Relatives aux Réunions

• Périodicité : Minimum une réunion par trimestre. Peut être convoquée à la demande d'un tiers des membres ou du préfet.
• Convocation : Délais spécifiques selon la taille de la CT. Doit s'accompagner d'une note explicative précise sur l'ordre du jour.
• Publicité des séances : Les réunions sont publiques, sauf décision de huis clos exceptionnelle. Visioconférence possible.
• Quorum : La majorité des membres doit être présente pour la validité des délibérations.
• Vote : Majorité des suffrages exprimés. Public en principe, secret pour les personnes.
• Conflits d'intérêts : Les conseillers intéressés financièrement ne peuvent prendre part aux délibérations.
• Forme des délibérations : Inscrites sur un registre, signées par l'exécutif, affichées et publiées.

Le président de l'assemblée assure la police de la séance pour en garantir le bon déroulement.

7.2.3. Groupes d'Élus et Commissions

• Groupes d'élus : Bénéficient d'avantages (locaux) et d'un espace d'expression dans le bulletin d'information de la collectivité.
• Commissions permanentes : Dans les conseils départementaux et régionaux, allègent le travail de l'assemblée en traitant les sujets récurrents (sauf budgétaires).
• Commissions consultatives : Composées d'élus ou d'élus et d'habitants, préparent les délibérations et favorisent l'information.
• Conseil Économique et Social et Environnemental Régional (CESER) : Composé de personnalités de la société civile, consulté sur des projets régionaux.

7.3. Compétences de l'Assemblée

7.3.1. Approche Matérielle

L'organe délibérant gère les affaires de la CT. Les communes conservent la clause de compétence générale, tandis que les départements et régions se spécialisent (solidarités pour les départements, développement pour les régions).

Le vote du budget et le Débat d'Orientation Budgétaire (DOB) sont des compétences clés qui engagent la collectivité. L'assemblée autorise également l'exécutif à conclure des contrats.

Les limites territoriales s'appliquent, sauf pour les actions de coopération décentralisée.

7.3.2. Approche Institutionnelle

L'assemblée élit l'exécutif local et les membres des commissions. Elle est censée contrôler l'exécutif, mais ce contrôle est souvent limité par la majorité politique. Le juge administratif est le garant des pouvoirs de l'assemblée.

Aujourd'hui, la place des Collectivités Territoriales (CT) s'est profondément transformée en France, notamment depuis la **loi du 2 mars 1982** qui a supprimé le contrôle de tutelle au profit du contrôle de légalité. Cette transformation a fait des CT des acteurs essentiels de l'action publique locale, caractérisée par des transferts de compétences, de moyens humains et financiers (impôts locaux), leur permettant de définir des politiques publiques locales.

La Décentralisation : Organisation Administrative

La décentralisation est une forme d'organisation administrative où l'État confie à des personnes publiques distinctes de l'administration centrale (telles que les CT ou les établissements publics) la faculté de s'administrer librement. Ces entités agissent de manière autonome dans l'exercice de leurs attributions.

Types de Décentralisation

• Décentralisation technique ou fonctionnelle : Concerne les établissements publics (universités, hôpitaux, services départementaux d'incendie et de secours, centres communaux d'action sociale, offices HLM, musées). Ces entités gèrent un ou plusieurs services publics spécifiques confiés par les CT.

• Décentralisation territoriale ou politique : Concerne les Collectivités Territoriales (CT). Il s'agit de personnes morales de droit public disposant d'organes élus au suffrage universel direct par les résidents de leur territoire. Leur champ d'action est plus vaste, couvrant plusieurs services publics et les affaires locales (ex: une commune gère les affaires communales).

Décentralisation vs. Déconcentration vs. Fédéralisme

• Décentralisation : Transfert de compétences à des personnes morales distinctes de l'État (les CT), dont les pouvoirs de décision sont autonomes (ex: le maire agit pour la commune). L'action des CT est limitée par le droit défini par l'État.

• Déconcentration : Organisation au sein d'une même personne morale (l'État). Un représentant est désigné pour agir au sein d'une circonscription (ex: le préfet représente l'État dans le département et est sous l'autorité hiérarchique du gouvernement).

• Fédéralisme : Reconnaissance d'une autonomie étatique aux composantes locales. La Constitution fédérale définit le cadre et la répartition des compétences entre l'État fédéral et les États fédérés. Le juge constitutionnel tranche les différends. En France (État unitaire), le rôle de la Constitution est limité et c'est le législateur qui fixe les compétences des CT.

Caractéristiques de la Décentralisation

La décentralisation repose sur plusieurs piliers:

• La Personnalité Morale :

  Lorsqu'une personne morale est créée, elle devient un sujet de droits et d'obligations. Elle dispose d'un patrimoine propre, distinct de l'État et de ses habitants. Les CT agissent en leur nom propre et pour leur compte, avec des organes de représentation désignés au suffrage universel direct. Elles peuvent acquérir des biens, prendre des décisions, recruter des agents, créer des services publics, contracter, agir en justice et engager leur responsabilité. Elles bénéficient de prérogatives de puissance publique (ex: expropriation).

• L'Autonomie :

  Degré de liberté par rapport au pouvoir central. Les autorités décentralisées peuvent prendre des décisions au nom et pour le compte de leur CT.

• Les Moyens :

  • Humains : Création de la fonction publique territoriale en 1984 avec des fonctionnaires dédiés aux CT.

  • Financiers : Principales ressources provenant des impôts locaux (taxe foncière) et de la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) versée par l'État.

  • Juridiques : Capacité d'action conférée par le droit.

Notion de Collectivité Territoriale

Les CT sont des autorités administratives décentralisées dotées de la personnalité morale, gérant des "affaires propres" (locales) qui justifient leur action. Elles sont dirigées par des autorités élues mais restent soumises au contrôle de l'État.

Il est important de distinguer les CT (décentralisées) des circonscriptions administratives (déconcentrées). Une même zone géographique peut accueillir les deux (ex: département de Seine-Saint-Denis est une CT et une circonscription administrative avec un préfet).

Éléments Constitutifs des CT (Article 72 de la Constitution)

Les CT sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer (article 74 de la Constitution).

• Nom : Peut être lié à l'histoire (ex: "ville-franche") ou changé avec une procédure spécifique (CGCT).

• Territoire : Limite géographique d'action de la CT. Les modifications de limites sont possibles (ex: loi du 16 janvier 2015 sur les nouvelles régions). L'article 72-1 de la Constitution permet la consultation des électeurs pour modifier le périmètre.

• Population : Déterminant des règles de droit applicables (finances, fiscalité, régimes électoraux, DGF). Les recensements réguliers sont cruciaux.

Nuances : Unité Catégorielle, Expérimentation et Différenciation

• Unité Catégorielle : Principe d'égalité entre communes, départements et régions, mais des différences existent, notamment pour les collectivités d'outre-mer.

• Expérimentation :

  Introduite par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 (article 72). Permet aux CT d'expérimenter des dérogations aux lois et règlements nationaux, sous certaines limites (ne doit pas remettre en cause les conditions essentielles d'exercice d'une CT ou un droit constitutionnellement garanti).

  • Un décret du Premier Ministre désigne les communes habilitées à expérimenter.

  • Exemple : le RSA a été généralisé après une phase d'expérimentation.

• Différenciation :

  Rendue possible par la loi "3DS" du 21 février 2022 (Différenciation, Décentralisation, Déconcentration et Simplification). Vise à mieux prendre en compte la diversité des situations locales (attribution et exercice des compétences).

  • Risque de générer des inégalités territoriales et de remettre en cause l'unité catégorielle.

  • L'article L.1111-3-1 du CGCT exige que la différenciation soit fondée sur une "différence objective de situation", proportionnée et en rapport avec l'objet du texte.

  • Remet en cause l'égalité entre les usagers des services publics (interlocuteurs différents).

La Lente Construction des CT

De la Révolution française au XXe siècle, la France s'est construite en État unitaire et centralisé, refusant l'autonomie locale. Cependant, les CT ont progressivement acquis une liberté, reconnue par l'article 72 de la Constitution (libre administration, non indépendance).

Historique

• Révolution Française : Unification du territoire, suppression des anciens découpages au profit de nouvelles circonscriptions (communes basées sur les paroisses).

• Loi du 28 pluviôse an VIII : Création de l'institution préfectorale (prémices de la déconcentration). Les préfets nommaient les maires des petites communes.

• Monarchie de Juillet : Élection des conseillers municipaux (lois de 1831), mais les préfets conservent leurs prérogatives.

• IIIe République :

  • Établissement du suffrage universel masculin.

  • Loi du 10 août 1871 : Création du conseil général (ancêtre du conseil départemental), délibérant sur "tout objet d'intérêt départemental", reconnaissant pour la première fois des affaires locales. L'exécutif est cependant le préfet, signe de mainmise de l'État.

  • Loi du 5 avril 1884 : Donne sa physionomie actuelle à la commune. Consacre le vote du conseil municipal au suffrage universel et l'élection du maire par le conseil. La commune conserve des missions exercées au nom de l'État (état civil). Consacre la clause générale de compétence pour les communes : faculté d'intervenir sur tout objet qui justifie un intérêt public local.

• IVe République : Consacre symboliquement le principe de libre administration des CT.

• Ve République : Loi du 5 juillet 1971 avec l'apparition de la région.

Apports de la Loi du 2 Mars 1982

Cette loi marque un tournant majeur, transformant la relation État-CT. Son intitulé ("droits et libertés des communes, départements et régions") est significatif.

• Changement d'exécutif : Le conseil général voit son exécutif devenir un membre du conseil départemental (avant 1982, c'était le préfet).

• Création de la région : Nouvelle catégorie de CT (premières élections régionales en 1986).

• Contrôle des actes des CT :

  • Suppression du contrôle de tutelle a priori (légalité et opportunité, synonyme d'incapacité juridique).

  • Instauration du contrôle de légalité a posteriori : le préfet dispose de deux mois pour faire un "déféré préfectoral" devant le tribunal administratif pour demander l'annulation d'un acte. C'est un contrôle juridictionnel, le juge administratif devenant un régulateur.

• Nouvelle répartition des compétences :

  Complétée par les lois du 7 janvier 1983 et 22 juillet 1983. Transfert de compétences de l'État aux CT.

  • Exemples : Gestion des lycées (région), collèges (département) (loi du 25 janvier 1985). Législation sanitaire et sociale (loi du 6 janvier 1986).

  • Technique des blocs de compétence : Le législateur a cherché à éviter le chevauchement de compétences.

  • Objectifs des blocs : commune = administration de proximité, département = solidarité, région = aménagement et développement économique. Cet objectif n'a pas été pleinement atteint, menant à des "compétences partagées" (sport, culture).

• Interdiction de tutelle d'une CT sur une autre : Principe constitutionnel post-1983, la libre administration des CT s'inscrit dans leur relation avec l'État et entre elles.

• Transfert de moyens : Tout transfert de compétence doit s'accompagner de transferts financiers et humains. Affectation d'impôts locaux aux CT (taxe foncière, CET).

• Statuts particuliers :

  • Paris, Lyon, Marseille avec une organisation communale différente (arrondissements). Paris cumule les compétences communales et départementales.

Constitutionnalisation de la Décentralisation

Sous l'impulsion du Premier Ministre Jean-Pierre Raffarin, la décentralisation a été constitutionnalisée par la **révision constitutionnelle du 28 mars 2003**.

• Article 1er de la Constitution : "L'organisation de la République française est décentralisée." Ceci rend l'autonomie locale quasi-irréversible sans révision constitutionnelle.

• Impact : De nombreuses politiques publiques sont désormais initiées au niveau local (ex: région pour les transports, département pour le social).

• Titre XII de la Constitution : Profondément remanié. Consécration de l'existence constitutionnelle de la région et du pouvoir réglementaire des CT. Les CT peuvent organiser une action commune et désigner un chef de fil. Reconnaissance de l'expérimentation.

• Autres apports : Interdiction de tutelle, autonomie financière des CT, démocratie locale (référendum local, droit de pétition). Renforcement du rôle du Sénat (qui représente les CT).

• Loi du 13 août 2004 : Transfert de nouvelles compétences aux CT (lois "libertés et responsabilités locales").

Instabilité du Droit des CT (Actes I et II de la Décentralisation)

Le droit des CT est caractérisé par une instabilité et de fréquentes réformes, avec un "acte I" dans les années 80 et un "acte II" avec la révision constitutionnelle de 2003 et les lois organiques de 2004.

• Objectifs des réformes : lisibilité pour le citoyen, rationalisation du fonctionnement et éléments financiers (manque d'argent dans les années 2000).

• Rapports importants : Rapport Lambert (2007) et Rapport Balladur (2009) préconisant des changements profonds.

• Loi de Réforme des Collectivités Territoriales (RCT) du 16 décembre 2010 :

  • Création du conseiller territorial (élu siégeant au niveau départemental et régional, idée abandonnée puis réapparue).

  • Suppression de la clause de compétence générale pour les départements et les régions (rétablie en 2014, puis supprimée de nouveau en 2015).

  • Création d'une nouvelle catégorie d'EPCI : la métropole (ex: Grand-Paris). Élection au suffrage universel des conseillers communautaires (avant 2010, suffrage indirect). Transfert de compétences communales aux EPCI (urbanisme, assainissement).

• Loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) : Renforcement de l'intercommunalité et des régions. La région se concentre sur le développement économique, le département sur la cohésion sociale.

• Lois récentes :

  • Loi du 27 décembre 2019 : Renforcement de la place et des prérogatives de la commune.

  • Loi du 21 février 2022 ("3DS") : Consacre officiellement la différenciation territoriale, permettant aux CT de devenir maîtresses de l'exercice public et de définir leurs compétences.

Importance des CT et Autonomie Locale

Les CT sont des acteurs publics essentiels, agissant de manière concertée avec l'État. Elles sont sorties de la dépendance d'avant 1982, affirmant leur autonomie et leur "liberté locale", historiquement constante et toujours revendiquée sous diverses formes (franchises locales).

La révision constitutionnelle de 2003 est capitale car elle inscrit la décentralisation dans l'article 1er de la Constitution, reconnaissant la France comme un État unitaire et décentralisé. Le principe de libre administration protège cette autonomie locale en droit interne.

§ 1 : Le Principe Constitutionnel de Libre Administration

A. La teneur de la libre administration

Le principe de libre administration est posé par l'article 72 de la Constitution dès 1958 et évoqué à l'article 34 (principes fondamentaux de la libre administration des CT, leurs compétences et ressources).

L'article 72 alinéa 3 dispose que les CT s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. Pour cela, plusieurs éléments sont nécessaires :

• Existence de conseils élus :

  • Les CT procèdent du suffrage universel, garantissant des instances locales avec une légitimité démocratique (ex: les décisions sont le résultat d'un acte démocratique).

  • Cette légitimité électorale crée un certain "clivage" ou "opposition" entre le local et le national, bien que les CT restent subordonnées à l'État et agissent dans le cadre défini par le législateur.

• Champ d'action défini par le législateur :

  • Le principe de libre administration implique l'existence de compétences dévolues aux CT. Le Parlement détermine le champ de l'autonomie locale et les moyens d'actions alloués.

  • Contrairement aux États fédéraux où la Constitution délimite les compétences, en France (État unitaire), c'est le législateur qui agit.

  • Le principe de libre administration doit s'articuler avec d'autres impératifs, notamment le principe d'égalité (fondement du droit public français).

  • Le législateur et le pouvoir réglementaire sont garants de l'unité de l'État. Le contenu du principe de libre administration est défini par le législateur, qui a une place prééminente.

• Reconnaissance d'un pouvoir réglementaire :

  • L'article 72 de la Constitution énumère les CT et permet au législateur de créer d'autres catégories ou des collectivités particulières sui generis (ex: métropole lyonnaise, Corse, collectivité d'Alsace).

  • Limitation: le législateur ne doit pas méconnaître le principe d'indivisibilité de la République (ex: le Conseil constitutionnel a sanctionné la reconnaissance du "peuple corse").

  • Le législateur est compétent pour définir les principes régissant la tutelle administrative et pour imposer de nouvelles obligations ou charges aux CT (ex: harmonisation du temps de travail).

  • Le pouvoir réglementaire des CT est encadré par la loi (art. 72 al. 3 C). Il n'est pas autonome (art. 37 C) et est circonscrit à l'exercice des compétences reconnues.

  • L'exception est l'expérimentation (art. 74 al. 4 C), où des CT peuvent déroger aux règlements nationaux avec une autorisation législative.

B. La portée de la libre administration

Le Conseil constitutionnel définit la portée du principe de libre administration, cherchant à concilier libre administration et égalité. Traditionnellement, le Conseil constitutionnel fait prévaloir le **principe d'égalité** (décision du 18 janvier 1996) : la libre administration ne doit pas empêcher que les conditions d'application d'une loi organisant une liberté publique soient les mêmes sur tout le territoire.

• Ce principe est repris dans l'article 72 al. 5 de la constitution (sur l'expérimentation), exclue pour les libertés publiques.

• Le principe de libre administration est un principe "non très fort", il cède souvent (ex: droit de l'intercommunalité).

Jurisprudence administrative :

• Le Conseil d'État considère la libre administration des CT comme une liberté fondamentale (CE, 18 janvier 2001, "Commune de Venelles"). Une CT peut utiliser le référé-liberté pour défendre sa libre administration.

• Le juge administratif accorde une attention particulière à ce principe, protégeant l'autonomie des CT dans leurs relations avec l'État et entre elles (CE, 29 juin 2002, Commune de Mons-en-Barœul).

§ 2 : Les garanties européennes de la liberté locale

• Droit de l'Union Européenne (UE) : L'article 4 du traité de Lisbonne reconnaît l'autonomie des CT. Le droit de l'Union reconnaît les CT comme sujets de droit de l'Union.

• Politiques territoriales : L'UE développe des politiques de cohésion sociale (ex: fonds structurels comme le FEDER) pour réduire les inégalités. Les régions sont souvent autorités de gestion de ces fonds.

• Comité des Régions (traité de Maastricht, 1992) : Organe consultatif où les CT ont une voix pour la définition des politiques de l'UE. Consulté sur l'emploi, l'environnement, la santé publique. Le traité de Lisbonne a élargi ses prérogatives et lui permet de saisir la CJUE.

Les Compétences et Moyens des Collectivités Territoriales

§ 1 : Les principes applicables aux compétences

1. Les différentes catégories de compétence

• Compétences facultatives : Liées à la clause de compétence générale, concerne les communes, Paris, Lyon, la métropole de Lyon et la Corse.

• Compétences obligatoires : Dévolues par le législateur dans le cadre de la décentralisation.

A. La clause générale de compétence (CGC)

Origine dans la loi du 5 avril 1884 : "le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune". En 1982, étendue à l'ensemble des CT, puis supprimée pour les départements et régions par la loi NOTRe, mais maintenue pour la commune.

Permet à une CT d'intervenir dans tout domaine présentant un intérêt public local, même sans prévision expresse, à condition de ne pas empiéter sur d'autres personnes publiques. La notion d’Intérêt Public Local (IPL) conditionne la légalité des interventions.

• Exemples d'intervention à finalité sociale :

  • CE, 20 novembre 1964, "Ville de Nanterre" : légalité d'un service municipal de soins dentaires.

  • Intervention à finalité éducative :

  • CE, "Commune de Villeneuve d'Ascq" : bourses pour étudiants étrangers favorisant les échanges et l'IPL.

• Intervention à caractère culturel :

  • CE, 19 juillet 2011, "Fédération de la libre pensée" : financement d'un ascenseur pour une Basilique, mais bénéficiant également aux touristes.

• Intervention à finalité économique :

  • CE, sect., 30 mai 1930 : Interventions légales si elles ne portent pas atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie et en cas de carence de l'initiative privée.

  • CE, 26 juin 1974, "Sté la maison des Isolants de France" : légalité des opérations pour favoriser l'implantation d'une entreprise.

  • CE, 3 mars 2010, "Département de la Corrèze" : interprétation souple de la carence de l'initiative privée (ex: service de téléalarmes pour personnes âgées).

• Neutralité politique : Les interventions doivent respecter la neutralité politique. Ex: une subvention à des grévistes jugée illégale (CE, 11 octobre 1989, "Ville de Gardanne") si sa visée est politique.

Pour les départements et régions, la loi NOTRe a retiré la CGC. Cependant, ils peuvent prendre des initiatives dans leurs champs de spécialisation (art. L. 3111-1 CGCT pour le département, art. L.4221-1 CGCT pour la région).

L'article L. 1111-4 CGCT énumère des compétences partagées (culture, sport, tourisme, etc.) où chaque niveau de CT peut intervenir. La suppression de la CGC est critiquée comme "idiotie" car elle a limité l'action des départements et régions sans réellement rationaliser les dépenses.

B. Les compétences obligatoires (décentralisées)

Les CT doivent avant tout mettre en œuvre les compétences attribuées par le législateur dans le cadre des lois de transfert (compétences d'attribution).

• Méthodologie des blocs de compétences : Principe juridique relatif qui inspire la répartition des compétences pour éviter les doublons.

2. Les modalités de répartition des compétences

Le principe des blocs de compétences, bien que théoriquement pertinent, est incomplet dans les faits, entraînant des confusions et des chevauchements.

Aujourd'hui, de nouveaux principes tentent de renouveler la décentralisation :

• Le principe de subsidiarité :

  • Inspiré de l'article 72 al. 2 de la Constitution. Les CT ont vocation à prendre les décisions qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leurs échelons. Logique ascendante : compétences exercées au plus proche de l'administré. Priorise l'efficacité financière.

  • Ce principe est une règle de conduite plutôt qu'une contrainte. Le Conseil constitutionnel (7 juillet 2005) contrôle de manière restreinte les choix du législateur en matière de compétences.

• La technique du chef de fil (ou "chef de filât") :

  • Mise en avant en 1995 et censurée par le Conseil constitutionnel, puis consacrée par la révision constitutionnelle de l'article 72 al. 5.

  • Interdit toute tutelle d'une CT sur une autre. Permet à une CT ou à un groupement d'organiser les modalités d'actions communes lorsque plusieurs CT sont concernées par une compétence.

  • La CT chef de fil coordonne sans avoir un pouvoir de décision au lieu et place des autres CT (Conseil constitutionnel, 24 juillet 2008).

  • Création de la Conférence Territoriale de l'Action Publique (CTAP) au niveau régional pour faciliter le rôle de chef de fil et l'exercice concerté des compétences, souvent via des Conventions Territoriales d'Exercice des Compétences (délégations de compétences).

• La consécration de la différenciation :

  • Consacrée par la loi "3DS" du 21 février 2022. Elle existait de manière informelle (expérimentation, délégation de compétences), mais la loi 3DS offre une différenciation plus vaste.

  • La différenciation par l'expérimentation :

    • Article 37-1 de la Constitution : le législateur peut déroger temporairement et pour un objet précis au principe d'égalité (ex: gestion des fonds européens par les régions).

    • Article 72-4 de la Constitution : les CT peuvent déroger expérimentalement aux dispositions législatives ou réglementaires régissant l'exercice de leurs compétences, pour une durée max de 5 ans, sans mettre en cause une liberté publique ou un droit constitutionnellement garanti. Le Conseil constitutionnel (décision n°2021-216 du 15 avril 2016) encadre la généralisation de l'expérimentation.

  • La différenciation par la délégation de compétence :

    • Article L.1111-8 du CGCT (loi 3DS). Une CT peut déléguer à une autre CT (ou EPCI) une compétence. Cela crée une différenciation au sein de la même catégorie de CT.

    • Le Conseil d'État (avis du 7 décembre 2017) rappelle que le principe d'égalité admet des différenciations justifiées par une "différence objective de situations" et proportionnées à l'objet de la loi.

  • Avantages : Prise en compte des particularités territoriales, adaptation des compétences. Inconvénients : Risque d'accroissement des inégalités (entre CT riches et en difficulté).

§ 2 : Les principes applicables aux moyens

I. Le cadre institutionnel applicable aux moyens financiers

L'autonomie financière des CT, bien que non protégée constitutionnellement avant 2004, est reconnue comme indispensable à la libre administration.

• Jurisprudence pré-2004 : Le Conseil constitutionnel exigeait que les obligations financières imposées aux CT soient précisément définies et justifiées par l'intérêt général (décision du 29 mai 1990).

• Article 72-2 de la Constitution : Consacre l'autonomie financière des CT en 2003, avec 5 composantes :

  1. Libre utilisation des ressources locales.

  2. Possibilité de percevoir des impositions de toute nature.

  3. Les ressources propres doivent représenter une part déterminante de leurs ressources.

  4. Compensation financière des compétences transférées par l'État.

  5. Possibilité de mécanismes de péréquation pour réduire les inégalités.

• Autonomie fiscale : Les CT peuvent fixer le taux et l'assiette de certains impôts, mais le législateur seul crée les impôts locaux.

Moyens humains

• Fonction publique territoriale : Créée par la loi du 24 janvier 1984, distincte de la fonction publique d'État, avec des centres de gestion et un Centre national de la fonction publique territoriale pour la formation.

Les Moyens Juridiques d'Actions

Les CT possèdent des droits reconnus par leur personnalité morale, dont elles revendiquent la protection.

• Pouvoir de prendre des décisions : Les conseils élus disposent d'un pouvoir de décision dans leur champ de compétence, dans le respect des lois et règlements. Le pouvoir réglementaire des CT est limité. Les actes ont un caractère exécutoire après les règles de publicité et de transmission au préfet (art. L. 2131-1 CGCT).

• Liberté d'organisation : Les CT ont une liberté limitée d'organisation de leurs services (jurisprudence "Jamart") et d'élaboration de règlements intérieurs. Le Conseil constitutionnel (14 janvier 1999) protège cette liberté, même si la loi impose la création de certains services ou l'adoption obligatoire de règlements intérieurs.

• Liberté contractuelle : Principe général du droit (CE, 7 février 1986) et déclinaison de la libre administration (Conseil constitutionnel, 30 novembre 2006). Les atteintes doivent être justifiées par l'intérêt général. Le législateur peut obliger les CT à contracter.

• Droits subjectifs : Les CT bénéficient de droits subjectifs, liés à leur personnalité morale, notamment le droit au respect des biens et le droit d'agir en justice.

  • Droit au respect des biens : Le patrimoine des CT (domaine public et domaine privé) est protégé. Les biens du domaine public sont insaisissables, inaliénables, imprescriptibles. Ce droit est protégé par l'article 1er du premier protocole à la CEDH.

  • Droit au recours juridictionnel : Accès aux juridictions nationales (principalement le juge administratif) et européennes.

    • Le référé-liberté peut être utilisé pour défendre la libre administration.

    • Les CT peuvent former des QPC (Question Prioritaire de Constitutionnalité) pour contester la constitutionnalité des lois qui leur sont applicables.

    • Devant la CJUE, les CT ne sont pas requérants privilégiés mais peuvent former un recours en annulation si elles sont directement et individuellement concernées.

    • Devant la CEDH, les CT ne sont pas des Hautes Parties Contractantes et n'ont pas un droit d'action direct, mais peuvent bénéficier des droits reconnus par la convention.

Le Contrôle de l'État sur les Collectivités Territoriales

La décentralisation ne signifie pas indépendance, elle s'accompagne d'un contrôle de l'État sur les CT, notamment le contrôle de légalité exercé par le préfet (article 72 al. 6 de la Constitution).

§ 1 : Le Contrôle de la Légalité

• Avant 1982 : Contrôle de tutelle a priori par le préfet (juridique et d'opportunité).

• Après 1982 (loi du 2 mars) : Remplacé par un contrôle de légalité a posteriori, sans considération d'opportunité.

• Rôle du préfet : Il ne peut que saisir le tribunal administratif d'une demande d'annulation d'un acte illégal, parfois accompagnée d'une demande de suspension.

• Obligation de transmission : Certains actes des CT doivent être transmis au préfet pour être exécutoires (art. L. 2131-2 du CGCT). La liste est réduite, soit par la maturité des CT, soit par le manque de moyens de l'État.

  • Exemples : délibérations, contrats importants, mesures de police affectant les libertés.

• Déféré préfectoral : Le préfet a 2 mois pour saisir la juridiction administrative. C'est une faculté, et seule une faute lourde peut engager la responsabilité de l'État pour manquement.

• Référé suspension : Accompagne le déféré, sans obligation de démontrer l'urgence pour le préfet.

• Référé sur demande : Les administrés peuvent demander au préfet d'exercer un déféré.

• Rescrit : Procédure introduite par la loi du 21 décembre 2019 (art. L. 1111-1 CGCT), permettant à une CT de demander l'avis du préfet sur la conformité d'un acte envisagé.

• Pouvoir de substitution : Le préfet peut se substituer aux CT en cas de carence, notamment en matière de police administrative (art. L. 2215-1). En cas de préjudice, la responsabilité de la commune est engagée.

B. Le contrôle exercé par l'État sur les élus locaux

• Membres d'une assemblée délibérante : Démission d'office pour refus d'accomplir des fonctions (ex: refus de tenir un bureau de vote) ou en cas d'inéligibilité/incompatibilité survenue en cours de mandat.

• Exécutif local (maires, adjoints) : Suspension par arrêté ministériel (ministre de l'Intérieur) pour un mois, ou révocation par décret du Conseil des ministres (entraînant l'inéligibilité). Ces procédures sont rares et encadrées.

• Assemblées délibérantes : La dissolution (par décret en Conseil des ministres) est très rare et réservée aux cas de paralysie totale de l'assemblée (ex: impossibilité d'élire le maire ou d'adopter le budget - CE, 1er juillet 1936, Berthon).

§ 2 : Les contrôles de l'État en matière financière

Le préfet a un rôle clé en matière budgétaire, avec un pouvoir de substitution en cas de carence locale. Le juge financier (Cour des comptes et Chambres Régionales des Comptes, CRC) intervient également (ordonnance du 23 mars 2022).

A. Le contrôle budgétaire

• Contrôle sur l'adoption du budget : Le budget primitif doit être adopté avant le 31 mars (15 avril pour les années d'élection). En cas de non-respect, le préfet saisit la CRC qui fait des propositions, et le préfet rend le budget exécutoire.

• Contrôle de l'équilibre budgétaire : Le budget des CT doit être voté en équilibre (recettes = dépenses pour le fonctionnement et l'investissement), avec sincérité budgétaire. En cas de déséquilibre constaté, le préfet saisit la CRC pour des propositions de rétablissement.

• Contrôle des dépenses obligatoires : Certaines dépenses doivent impérativement figurer au budget. Si ce n'est pas le cas, le préfet saisit la CRC. En cas de non-exécution d'une dépense obligatoire, le préfet peut procéder au mandatement d'office, voire à la vente de biens de la CT non indispensables.

Le principe de séparation ordonnateur et comptable public impose que seuls les comptables publics (agents de l'État) manient les deniers publics. L'ordonnateur donne l'ordre de dépenser, le comptable exécute. La Cour des comptes et les CRC contrôlent cette exécution financière.

B. Le contrôle de gestion par les chambres régionales des comptes

Il ne s'agit pas d'un contrôle juridictionnel, mais d'une évaluation de l'efficacité et de l'efficience de la gestion financière des CT. Il se déroule en plusieurs étapes : information, enquête, observations provisoires (contradictoire), puis observations définitives. En cas d'infraction pénale, la CRC saisit le procureur. La loi 3DS a étendu la mission de la CRC à l'évaluation des politiques publiques territoriales.

Finances Locales : Recettes et Dépenses

§1 : Les différentes catégories de recettes et de dépenses

A. Les recettes

1. Recettes issues de l'impôt :

   • Taxe foncière sur propriétés bâties/non-bâties (pour communes, EPCI, départements).

   • Contribution Économique Territoriale (CET), remplaçant la taxe professionnelle (pour communes, EPCI).

   • Autres impôts : taxe d'enlèvement des ordures ménagères, droits de mutations, taxes d'urbanisme.

2. Recettes provenant de l'État :

   • Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) : Versée à toutes les CT et EPCI (tarification + péréquation).

   • Dotation Globale d'Équipement (DGE) : Pour financer des investissements.

   • Fonds de Compensation de la TVA (FCTVA) : Rétrocession de TVA payée par les CT.

   • Transfert d'une partie du produit des impôts nationaux par l'État pour compenser les transferts de compétences.

3. Recettes résultant de l'emprunt : Exclusivement pour financer les investissements. Les contrats d'emprunt sont de droit privé.

B. Les dépenses

Deux catégories :

• Dépenses obligatoires : Imposées par l'État (ex: fonctionnement des services publics, personnel, entretien des bâtiments).

• Dépenses facultatives : Décidées librement par les CT (ex: écoles de musique, subventions aux associations), à condition de présenter un intérêt public local et de respecter la neutralité.

  • Certaines dépenses sont interdites (ex: cultes, soutien politique).

§2 : Les règles applicables aux ressources

Définies par l'article 72-2 de la Constitution.

A. Le principe de libre utilisation des ressources locales

Nuancé par l'obligation de dépenses imposées par l'État (qui doivent être précises et justifiées par l'intérêt général). La marge de manœuvre est réduite.

B. La maîtrise relative de la fiscalité locale

Les CT peuvent fixer le taux des taxes locales dans le cadre d'un plancher et un plafond définis par le législateur. Seul le Parlement crée les impôts.

C. Le maintien d'un niveau de ressources propres

L'article 72-2 de la Constitution impose à ce que les ressources propres (impositions, redevances, dons, legs) représentent une part déterminante des ressources (LO du 29 juillet 2004). Un ratio de référence (celui de 2003) est fixé pour chaque catégorie de CT.

D. La péréquation financière

L'article 72-2 al. 5 permet au législateur de prévoir des dispositifs de péréquation (horizontale entre CT, verticale de l'État vers les CT) pour réduire les inégalités territoriales.

§3 Le principe de compensation financière

Constitué par la loi du 2 mars 1982, puis constitutionnalisé (art. 72-2 al. 4 C). L'État doit attribuer des moyens correspondant aux compétences transférées.

• Ce principe concerne les compétences obligatoires transférées.

• Le montant de la compensation doit être intégral, au regard des dépenses que l'État réalisait au moment du transfert. Le Conseil constitutionnel a refusé la compensation "glissante" (prenant en compte l'évolution des dépenses).

Démocratie et Participation des Citoyens

Malgré l'absence de volet démocratique explicite en 1982, la décentralisation a renforcé la démocratie locale. Les CT, bien qu'administratives, reposent sur l'élection et des techniques de participation citoyenne.

• Le traité de Maastricht a ouvert l'élection municipale aux ressortissants européens non-maires.

• Le citoyen (nationalité) se distingue de l'habitant (réside régulièrement), le second prenant toute son importance dans la démocratie participative.

§ 1 : Le Droit à l'Information

Le droit à l'information est essentiel pour la participation citoyenne. Il permet de connaître, d'adhérer ou de s'opposer à l'action des CT.

• Article L. 2121-26 du CGCT : Les procès-verbaux, budgets, comptes et arrêtés municipaux sont communicables aux personnes physiques et morales.

• En cas de refus, la Commission d'Accès aux Documents Administratifs (CADA) peut être saisie.

• Le compte rendu de séance et les délibérations doivent être publics (affichage, site internet).

• Dans les CT de plus de 3 500 habitants, certaines données publiques sont en ligne.

§ 2 : La Participation

La participation dépasse le vote périodique, intégrant consultations, référendums locaux et droit de pétition.

1. La consultation

• Recueille l'avis des électeurs sur une question de compétence de la CT. Le résultat n'est pas obligatoire.

• Reconnaissance progressive, voire obligatoire pour certaines fusions de communes (loi de 1971, décision du 2 juillet 2010 du Conseil constitutionnel), ou création de communes nouvelles.

• Loi du 13 août 2004 (art. L. 1112-5 CGCT) : toutes les CT peuvent organiser des consultations.

• Règles d'organisation définies par la CT mais doivent respecter l'égalité et l'impartialité (CE, 19 juillet 2017).

• Limites : temporelles (hors 6 mois avant une élection) et matérielles (dans le champ de compétence de la CT).

2. Le référendum local

Concrétise la démocratie directe, le résultat s'imposant aux autorités locales s'il porte sur un projet relevant des attributions de l'assemblée (art. 72-1 C et L. 1112-2 CGCT).

• Conditions : participation d'au moins la moitié du corps électoral et majorité des suffrages exprimés.

• Le résultat peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.

3. Le droit de pétition

Consacré en 2003 (art. 72-1 C). Permet aux électeurs de demander l'inscription d'une question à l'ordre du jour (1/10 des électeurs pour les communes, 1/20 pour les départements/régions).

4. Autres instruments

• L'enquête publique : Information et recueil des remarques des habitants sur des projets affectant l'environnement.

• Les conseils de quartier : Obligatoires dans les communes de > 80 000 habitants, facultatifs au-delà de 20 000 habitants.

• Commissions consultatives : Avec élus et/ou habitants pour la préparation des délibérations ou l'aide à la décision.

Le Contentieux Local

Le contentieux est une voie de participation des citoyens pour s'opposer à des décisions locales illégales. Le juge administratif joue un rôle de régulateur en apportant une solution juridique.

§ 1 : Le Recours pour Excès de Pouvoir (REP)

Recours classique contre une décision administrative dans les deux mois. L'intérêt à agir du contribuable local est désormais plus restrictif (doit démontrer un impact direct sur les dépenses ou recettes de la CT).

§ 2 : L'Autorisation de Plaider

Permet à un contribuable local d'agir en justice à la place de la commune, si celle-ci refuse d'agir et si l'action présente un intérêt suffisant et des chances de succès.

Fonctionnement des Assemblées Locales

Chaque CT a une assemblée élue, dont le fonctionnement et la désignation diffèrent selon la catégorie.

§ 1 : Les Règles d'Éligibilité et de Cumul des Mandats

• Éligibilité : Conditions d'âge, nationalité (sauf UE pour municipales), non-incapacité, résidence ou assujettissement à l'impôt local.

• Incompatibilités : Nombreuses (ex: dirigeants d'entreprises contractant avec la CT).

• Cumul des mandats : La loi organique de 2014 a réduit les possibilités (incompatible avec un mandat de député, sénateur, etc.).

C. Le nombre de sièges

• Conseils municipaux : Nombre de sièges selon seuils de population (art. 2121-2 CGCT).

• Conseils départementaux : 2 candidats par canton (binôme homme/femme) pour 6 ans (art. L. 191 code électoral). Redécoupage des cantons selon des bases démographiques.

• Conseils régionaux : Répartition des sièges par département selon la population (art. L. 337 code électoral).

D. Les régimes électoraux

• Élections municipales (6 ans) :

  • Communes de moins de 1 000 habitants : scrutin majoritaire à deux tours avec panachage.

  • Communes de plus de 1 000 habitants : scrutin de liste complet, paritaire et intangible, mélange de proportionnel et majoritaire (prime à la liste arrivée en tête).

• Élections départementales (6 ans) : Scrutin majoritaire à deux tours par binôme.

• Élections régionales (6 ans) : Scrutin de liste à deux tours, proportionnel avec prime à la liste arrivée en tête.

E. Le financement des campagnes électorales

Mandataire financier obligatoire pour les communes de plus de 9 000 habitants. Contrôle par la Commission des comptes de campagne. Encadrement de la communication des CT pendant les campagnes.

F. Le contentieux des élections

Contestation des résultats devant le juge administratif (tribunal administratif pour municipales et cantonales, Conseil d'État pour régionales). Délais très brefs, le juge dispose de larges pouvoirs.

§ 2 : Le fonctionnement de l'assemblée

A. Le règlement intérieur

Obligatoire pour toutes les assemblées, définit les règles de fonctionnement interne. Les règles doivent être conformes aux lois. Sa valeur est réglementaire et peut être contestée devant le juge administratif (REP).

B. Les règles relatives aux réunions

1. Convocation :

   • Périodicité : au moins une réunion par trimestre.

   • Convoquée par l'exécutif, ou à la demande d'élus.

   • Délais de convocation spécifiques selon la taille de la commune/type de CT.

   • Doit s'accompagner d'une note explicative détaillée sur les affaires (droit à l'information des élus).

   • L'ordre du jour, déterminé par l'exécutif, circonscrit le champ des délibérations.

2. Règles applicables aux séances et aux délibérations :

   • Les réunions sont publiques (condition de validité), mais peuvent se tenir à huis clos si nécessaire.

   • Possibilité de visioconférence (depuis loi 3DS).

   • Quorum : la majorité des membres doit être présente pour la validité de la délibération. Si non atteint, nouvelle convocation sans quorum.

   • Vote : public en principe, secret pour les personnes ou sur demande d'une minorité d'élus.

   • Les élus financièrement intéressés ne peuvent pas voter.

   • Forme : les délibérations sont inscrites dans un registre, signées par le maire, affichées et publiées en ligne.

   • Le maire/président assure la police de l'assemblée.

C. Les groupes d'élus et les commissions

• Groupes d'élus : Dans les grandes communes, départements et régions, les groupes d'élus ont des avantages (locaux, espace d'expression).

• Commissions :

  • Permanente : Dans les conseils départementaux et régionaux, composée d'élus. Allège le travail de l'assemblée sur des sujets récurrents (sauf budgétaires).

  • Consultatives : Composées d'élus, ou d'élus et d'habitants. Prépare les délibérations, assure une pluralité de réflexion. Ex: Conseil économique et social et environnement et régional (CESER) au niveau régional.

§ 3 : Les compétences de l'assemblée

A. Approche matérielle

1. Définition et exercice des compétences légales : L'organe délibérant gère les affaires définies par le législateur. La clause de compétence générale subsiste pour les communes. Les départements et régions agissent dans leurs champs de spécialisation.

   • Le vote du budget est une compétence essentielle, précédé d'un Débat d'Orientation Budgétaire (DOB) obligatoire pour les grandes CT.

   • L'assemblée autorise l'exécutif à conclure des contrats importants (occupation du domaine public, marchés publics).

2. Limites territoriales : L'action est limitée au territoire de la CT, sauf pour les actions de coopération décentralisée (ex: jumelages, groupements européens).

B. Approche institutionnelle

• Élection de l'exécutif local (maire, président de conseil départemental/régional) et des membres des commissions.

• Le contrôle de l'organe délibérant sur l'exécutif est limité en pratique. Le juge administratif est le protecteur des pouvoirs de l'assemblée.

En synthèse, les Collectivités Territoriales en France ont connu une profonde évolution depuis 1982, passant d'une tutelle étatique à une autonomie encadrée par la loi et la Constitution. Elles sont devenues des acteurs essentiels de l'action publique locale, bien que leur cadre juridique soit en constante évolution, entre principes d'unité, d'égalité, et de nouvelles logiques de différenciation et d'expérimentation.