Sources internes et externes du droit administratif

Le Principe de Légalité Administrative et Ses Sources

Le principe de légalité administrative est une pierre angulaire de l'État de droit, garantissant que l'administration est soumise au droit. Il implique que toute action administrative doit être conforme aux règles juridiques préexistantes, émanant de sources hiérarchisées. Ce principe est fondamental pour la protection des droits des administrés et le bon fonctionnement démocratique. L'article 15 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen (DDHC) de 1789, qui stipule que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », en constitue un fondement historique essentiel, bien que longtemps resté en sommeil. Il a servi de base à la reconnaissance de la responsabilité de l'administration (arrêt Blanco, 1873) et plus récemment au droit d'accès aux documents administratifs. Cependant, la responsabilité administrative seule n'est pas suffisante pour assurer le plein respect du principe de légalité. Une vision plus apaisée du droit administratif reconnaît que l'administration elle-même est le premier gardien de la légalité. L'article L100-2 du Code des Relations entre le Public et l'Administration (CRPA) affirme explicitement que « l'administration agit dans l'intérêt général et respecte le principe de légalité ». Ce respect est assuré par une double soumission :

1. La soumission de l'administration à des sources hiérarchisées du droit.
2. La soumission de l'administration à un principe de responsabilité.

Dans les deux cas, le juge administratif joue un rôle prépondérant en tant que garant ultime de la légalité.

Chapitre 1 : Les Sources de la Légalité Administrative

Les sources de la légalité administrative sont entendues ici dans leur sens formel, c'est-à-dire les procédés de création du droit que l'administration doit respecter. Elles se distinguent des sources matérielles (données historiques, politiques, économiques, philosophiques) qui ne sont pas des normes juridiques en elles-mêmes.

1.1. La Hiérarchie des Normes

Dans un État de droit, les sources formelles du droit sont organisées selon un principe de hiérarchie des normes, popularisé par Hans Kelsen. Ce principe stipule qu'une norme inférieure doit être conforme à la norme immédiatement supérieure. En France, cette hiérarchie repose essentiellement sur le critère de l'auteur de l'acte : plus l'auteur de l'acte est légitime, plus la norme sera élevée dans la hiérarchie.

• Le pouvoir constituant, représentant la souveraineté nationale, est l'auteur le plus légitime, plaçant la Constitution au sommet.
• L'administration, n'étant pas directement élue, dispose d'une légitimité plus faible, ce qui positionne ses actes (ex: règlements) relativement bas dans la hiérarchie des normes.

Cette hiérarchie, bien que fondamentale, souffre d'exceptions, telles que la théorie des circonstances exceptionnelles (ex: article 16 de la Constitution qui permet au Président de la République d'adopter des actes législatifs en période de crise grave), perturbant temporairement l'ordre normal. L'administration est donc fortement encadrée, tant par des normes internes que par des normes externes (bien que ces dernières soient intégrées dans les normes internes par le biais de la Constitution).

1.2. Les Sources Internes de la Légalité Administrative

Les sources internes de la légalité administrative sont celles qui émanent de l'ordre juridique national.

1.2.1. Les Sources Constitutionnelles (Bloc de Constitutionnalité)

Le bloc de constitutionnalité est au sommet de la hiérarchie des normes et constitue la source de tout le droit français, y compris le droit administratif. Les autorités administratives sont tenues de respecter les normes constitutionnelles, et tout acte administratif contraire à la Constitution doit être annulé. Le bloc de constitutionnalité comprend plusieurs éléments :

1. La Constitution de 1958 elle-même.
2. Le Préambule de la Constitution de 1946 et les textes auxquels il renvoie :
   • La Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 (DDHC), contenant des principes fondamentaux tels que l'égalité (article 6), la sûreté, la liberté d'aller et venir, le droit de propriété (article 17).
   • Le Préambule de 1946, incluant des droits sociaux (droit de grève, droit à l'instruction, droit à la santé, appelés droits de deuxième génération).
   • La Charte de l'environnement de 2004 (entrée en vigueur en 2005), intégrant des droits de troisième génération axés sur la solidarité et la protection de l'environnement (ex: droit à un environnement sain, principe de précaution). Le Conseil d'État a réaffirmé sa valeur constitutionnelle (CE, 2008, Commune d'Annecy).
   • Les Principes Fondamentaux Reconnus par les Lois de la République (PFRLR).

1.2.1.1. Les Principes Fondamentaux Reconnus par les Lois de la République (PFRLR)

Les PFRLR, consacrés pour la première fois dans la Constitution de 1946, désignent des principes qui, bien qu'initialement énoncés dans des lois, ont acquis une valeur constitutionnelle en raison de leur importance et de leur enracinement dans la tradition républicaine. Historiquement, le Conseil d'État (CE) a été le premier à reconnaître un PFRLR (CE, 1956, Amicale des annamites de Paris pour la liberté d'association issue de la loi de 1901), avant que le Conseil Constitutionnel (CC), notamment avec sa décision de 1971 sur la Liberté d'association, ne s'affirme comme l'organe principalement compétent pour les découvrir et les énoncer. Les conditions pour qu'un principe soit reconnu comme PFRLR sont les suivantes :

• Le texte dont il est issu doit avoir été adopté sous un régime républicain (ex: exclusion des textes de Vichy).
• Ce texte doit être intervenu avant la Constitution de 1946.
• Le principe ne doit avoir souffert aucune exception dans son application et doit être inscrit dans la tradition républicaine.
• Le principe doit avoir un caractère suffisamment général et non-contingent, étant une norme générale et non pas une disposition circonstancielle.

Exemples de PFRLR :

• Les droits de la défense.
• La liberté individuelle.
• L'indépendance de la juridiction administrative (CE, 1980, Validation d'actes administratifs, fonde sur la loi du 24 mai 1872).
• L'indépendance des professeurs d'université (CC, 1984, Liberté universitaire).
• La compétence exclusive du juge administratif pour l'annulation et la réformation des actes de puissance publique (CC, 1987, Conseil de la concurrence).
• La compétence exclusive du juge judiciaire comme gardien de la propriété privée (CC, 1989, TGV Nord).
• Le principe selon lequel l'État est tenu de refuser l'extradition d'un étranger demandée dans un but politique (CE, 1996, Koné). Ce PFRLR a été consacré par le CE malgré la compétence exclusive du CC.

1.2.1.2. Normes de la Constitution de 1958 Intéressant le Droit Administratif

La Constitution de 1958 contient également des normes spécifiques touchant à l'action administrative, souvent de nature procédurale ou de compétence :

• Répartition des compétences entre le Président de la République (article 13) et le Premier Ministre (article 21) en matière de prise d'actes administratifs.
• Régime du contreseing ministériel (articles 19 et 22).
• Répartition des compétences entre le Parlement et le Gouvernement (articles 34 et 37), notamment la règle selon laquelle tout ce qui n'est pas listé à l'article 34 relève de la compétence réglementaire.
• Principes de fond comme l'égalité des citoyens (article 1) et la laïcité.
• La suprématie des conventions internationales sur la loi (article 55).
• Dispositions relatives à la décentralisation (articles 72 et suivants).

1.2.1.3. Contrôle de Constitutionnalité des Actes Administratifs et Théorie de l'Écran Législatif

Le juge administratif contrôle la constitutionnalité des actes administratifs. Cependant, ce contrôle est nuancé par la théorie de l'écran législatif.

• Principe : Le juge administratif s'assure que l'acte administratif respecte les normes du bloc de constitutionnalité.
• Théorie de l'écran législatif : Si un acte administratif est pris en application d'une loi et que son inconstitutionnalité découle de l'inconstitutionnalité de cette loi, le juge administratif ne peut censurer l'acte. La loi fait « écran » entre l'acte administratif et la Constitution, car seul le Conseil Constitutionnel est compétent pour contrôler la constitutionnalité des lois (CE, 1936, Arrighi ; réaffirmé CE, 2006, Association Eaux et Rivières de Bretagne). La Cour de Cassation adopte la même position (Cass. Crim., 1947).

Cette théorie, bien que garantissant la séparation des pouvoirs, est parfois perçue comme un obstacle à la pleine effectivité du contrôle de légalité. Elle est cependant tempérée par deux mécanismes :

1. La Théorie de l'écran transparent : Si la loi ne contient pas de principes de fond, mais seulement des objectifs ou des règles formelles de procédure (sans incidence réelle sur le contenu de l'acte), elle est considérée comme « transparente ». Le juge peut alors contrôler directement la conformité de l'acte administratif à la Constitution (CE, 1991, Quintin).
2. La Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC) : Introduite par l'article 61-1 de la Constitution, la QPC permet de contester la constitutionnalité d'une loi existante devant le Conseil Constitutionnel à l'occasion d'une instance en cours. Si le CC annule la loi, l'acte administratif qui en découlait perd sa base légale, contournant ainsi l'écran législatif.

1.2.2. Les Sources Législatives

Le Parlement, en vertu de la Constitution de 1958, ne dispose que d'une compétence d'attribution limitée aux domaines énumérés à l'article 34 (la loi fixe les règles ou les principes fondamentaux). Il peut également intervenir, sur le fondement de l'article 72, pour réglementer la libre administration des collectivités territoriales. Le juge administratif contrôle la légalité des actes administratifs par rapport à la loi. Si un acte administratif n'est pas conforme à la loi, le juge l'annule (CE, 1960, Société Eky). Le juge administratif ne contrôle jamais la constitutionnalité de la loi elle-même, mais seulement sa compatibilité avec les normes supérieures.

1.2.3. Les Sources Réglementaires

La Constitution de 1958 organise une répartition des compétences entre le pouvoir législatif (article 34) et le pouvoir réglementaire (article 37), qui est le pouvoir de droit commun pour toutes les matières non listées à l'article 34. Ce pouvoir réglementaire se subdivise en deux catégories :

• Le pouvoir réglementaire d'exécution ou d'application des lois : Il s'agit des règlements adoptés par les autorités administratives pour préciser les modalités d'application d'une loi.
• Le pouvoir réglementaire autonome : Les autorités administratives peuvent adopter des normes en dehors de toute habilitation législative, directement fondées sur l'article 37 de la Constitution.

1.2.3.1. Les Détenteurs du Pouvoir Réglementaire

Constitutionnellement, seules deux autorités disposent d'un pouvoir réglementaire général :

• Le Président de la République (article 13) : Son pouvoir est un pouvoir d'attribution, limité aux décrets délibérés en Conseil des Ministres et aux ordonnances. Il signe également les décrets.
• Le Premier Ministre (article 21) : Il détient le pouvoir réglementaire de droit commun et est le chef de l'administration.

En période de fait majoritaire, le Président de la République capte une grande partie du pouvoir administratif, notamment en fixant l'ordre du jour du Conseil des Ministres. Les décrets délibérés en Conseil des Ministres et signés par le Président ne peuvent être modifiés qu'avec son accord (CE, 1992, Meyet). Les ministres ne disposent pas d'un pouvoir réglementaire général, ils ne peuvent adopter des actes réglementaires que dans leur domaine de compétence et si la loi le prévoit. La jurisprudence leur a cependant reconnu un pouvoir réglementaire interne en tant que chefs de service, leur permettant d'organiser le bon fonctionnement de leurs services (CE, 1936, Jamart). C'est sur ce fondement qu'ils adoptent des circulaires, instructions ministérielles ou lignes directrices. Au niveau local, les assemblées délibérantes (ex: conseils municipaux) détiennent également un pouvoir réglementaire propre (ex: arrêtés).

1.2.3.2. Protection du Domaine Réglementaire

Pour éviter les empiètements du pouvoir législatif sur le domaine réglementaire, l'article 41 de la Constitution permet au Gouvernement (ou aux Présidents des chambres) d'opposer l'exception d'irrecevabilité à toute proposition ou amendement parlementaire qui empièterait sur le domaine de l'article 37. Si le Parlement adopte malgré tout une loi contenant des dispositions de nature réglementaire, le Conseil Constitutionnel (CC, 1982, Blocage des prix et des revenus) ne déclare pas ces dispositions inconstitutionnelles. La loi entre en vigueur. En revanche, l'article 37 alinéa 2 de la Constitution permet au gouvernement de recourir à la procédure de délégalisation. Le Premier Ministre peut demander au Conseil Constitutionnel de déclarer que des dispositions contenues dans une loi relèvent en réalité du domaine réglementaire. Une fois cette déclaration faite, le gouvernement peut modifier ces dispositions par simple décret, pris après avis du Conseil d'État.

1.2.3.3. Hiérarchie des Actes Réglementaires et Actes Individuels

Le règlement est situé tout en bas de la hiérarchie des normes et doit respecter toutes les normes supérieures (Constitution, droit international, loi). Le juge administratif assure le contrôle de légalité des règlements. Au sein même des actes administratifs, il existe une hiérarchie, principalement basée sur l'auteur de l'acte (ex: les actes du Premier Ministre sont en principe supérieurs à ceux des ministres). Cette hiérarchie dépend aussi des habilitations à agir de chaque autorité. Un acte individuel doit respecter un acte réglementaire dans le même champ d'intervention (CE, 1931, Ville de Clamart). Par exemple, un permis de construire (acte individuel) doit être conforme au Plan Local d'Urbanisme (PLU, acte réglementaire).

1.2.3.4. Les Ordonnances (Article 38 de la Constitution)

Les ordonnances permettent au gouvernement d'adopter, avec l'autorisation du Parlement, des mesures qui relèvent normalement du domaine de la loi (article 34). Ce mécanisme existait sous la IIIe République sous le nom de « décrets-lois ». La procédure implique :

1. Une loi d'habilitation votée par le Parlement, qui précise le domaine et la durée pendant laquelle le gouvernement peut prendre des ordonnances, ainsi que le délai pour leur ratification.
2. Les ordonnances sont délibérées en Conseil des Ministres et signées par le Président de la République. Elles sont soumises à l'avis préalable du Conseil d'État.

Ces textes sont « hybrides » : adoptés par le gouvernement mais dans le domaine législatif. Évolution de la valeur juridique des ordonnances : Ancienne jurisprudence (avant 2020) :

• Avant ratification : les ordonnances étaient considérées comme des actes administratifs, susceptibles d'un recours devant le juge administratif (CE, 1961, Fédération nationale des syndicats de police ; CE, 2000, Société Hoffer).
• Après ratification : elles devenaient rétroactivement des textes de valeur législative, et le juge administratif perdait alors sa compétence. La ratification pouvait être implicite.

Nouvelle jurisprudence (après 2020) : La révision constitutionnelle de 2008 a imposé une ratification expresse des ordonnances. Le Conseil Constitutionnel, en 2020, a profondément modifié cet état du droit :

• CC, 28 mai 2020, Association Force 5 : Les dispositions d'une ordonnance non ratifiée sont considérées comme législatives à la fin du délai d'habilitation si un projet de loi de ratification a été déposé.
• CC, 3 juillet 2020, M. Sofiane A : Au-delà du délai d'habilitation, même sans dépôt de projet de loi de ratification, les ordonnances non ratifiées, relevant du domaine de la loi, sont considérées comme des dispositions législatives au sens de l'article 61-1 de la Constitution. L'expiration du délai d'habilitation modifie donc la valeur juridique des ordonnances : elles deviennent législatives et peuvent faire l'objet d'une QPC.

Réaction du Conseil d'État : Le Conseil d'État a réagi à ce bouleversement dans sa décision d'Assemblée du 16 décembre 2020, Fédération CFDT Finance. Il a opéré une "pirouette juridique" pour préserver sa compétence :

• Le CE reconnaît la compétence du CC pour contrôler les ordonnances non ratifiées (une fois le délai d'habilitation dépassé) via la QPC.
• Cependant, ce contrôle par le CC est limité aux atteintes aux droits et libertés garantis par la Constitution.
• Pour les autres griefs (ex: irrégularité de procédure), le juge administratif conserve sa compétence.

Aujourd'hui, il y a donc deux juges pour les ordonnances non ratifiées après l'expiration du délai d'habilitation : le Conseil Constitutionnel pour les droits et libertés, et le juge administratif pour le reste.

1.2.4. Les Sources Jurisprudentielles (Principes Généraux du Droit - PGD)

Les PGD sont des normes créées par le juge dans le cadre de son contrôle, fondées sur des valeurs communément admises par la société et reconnues par divers textes. Le juge dégagé un PGD pour éviter de rechercher le texte pertinent à chaque fois, bien que ces principes aient souvent une base textuelle (Constitution, loi, traités). Le juge administratif ne signale que rarement qu'il consacre un PGD. Exemples de PGD consacrés par le CE :

• Droits de la défense (CE, 1944, Dame Veuve Trompier Gravier).
• Non-rétroactivité des actes administratifs (CE, 1948, Société du Journal l'Aurore).
• Égalité devant la loi (CE, 1958, Syndicat des propriétaires de forêt de chaîne liège d'Algérie), également un principe constitutionnel.
• Interdiction de licencier une salariée enceinte.
• Principe de sécurité juridique (CE, 2006, Société KPMG).

1.2.4.1. Valeur Juridique des PGD

La question de la valeur juridique des PGD s'est posée en 1959 dans l'affaire Syndicat général des ingénieurs conseils. Le Conseil d'État a jugé que le pouvoir réglementaire est tenu de respecter les PGD, même en l'absence de disposition législative. Le CE n'a pas tranché sur leur valeur constitutionnelle, mais a affirmé leur valeur supra-décrétale (ils s'imposent aux règlements) et infra-législative (la loi peut y déroger). Selon René Chapus, la loi peut donc contrevenir à un PGD. Les PGD sont des instruments de contrôle efficaces pour le juge administratif.

1.3. Les Sources Externes de la Légalité Administrative (Sources Internationales)

Les sources internationales tirent leur force juridique de la Constitution, qui les "internalise". Leur intégration dans l'ordre juridique interne n'a pas toujours été simple. La Constitution de 1946 donnait aux traités une valeur législative, mais l'article 55 de la Constitution de 1958 leur confère une autorité supérieure à celle de la loi, sous réserve de leur publication et de l'application par l'autre partie. La France est un pays à tradition moniste : les normes conventionnelles sont d'application immédiate sans réception en droit interne. La suprématie des traités est cependant inférieure à celle de la Constitution (CE, 1998, Sarran et Levacher). Les traités internationaux sont donc inférieurs à la Constitution dans l'ordre juridique interne français, contrairement à la position de la CJUE qui considère le droit de l'Union supérieur aux normes constitutionnelles nationales.

1.3.1. Les Normes Internationales Applicables (Bloc de Conventionnalité)

Le bloc de conventionnalité regroupe l'ensemble des normes internationales qui s'imposent aux autorités internes. On distingue trois catégories.

1.3.1.1. Les Traités et Conventions Internationales (Droit primaire)

Ce sont des textes négociés entre États (bilatéraux ou multilatéraux). Pour être applicables en droit interne, ils doivent respecter trois conditions :

1. Conditions formelles : Signature, ratification ou approbation régulière, et publication.
   • Le Président de la République négocie et ratifie les traités (article 52 Constitution). Les traités les plus importants nécessitent une loi de ratification ou d'approbation (article 53 Constitution).
   • Les traités sont publiés au Journal Officiel.
   • Le Conseil d'État contrôle désormais ces conditions formelles et écarte le traité s'elles ne sont pas respectées (CE, 1998, SARL du Parc d'activités de Blotzheim).
2. Condition de réciprocité (article 55 Constitution) : L'autre partie doit également appliquer le traité.
   • Historiquement, le juge administratif renvoyait cette question au Ministère des Affaires Étrangères, ce qui était une source de critique (juge et partie, condamnation par la CEDH).
   • Le CE a fait évoluer sa jurisprudence et contrôle désormais lui-même si la condition de réciprocité est remplie (CE, 2010, Mme. Cheriet-Benseghir). Si elle ne l'est pas, le traité n'est pas applicable par l'administration française.
3. Condition d'effet direct : Les dispositions du traité doivent être d'effet direct pour être invocables en droit interne.
   • Cette condition a été posée par le CE (CE, 1997, GISTI).
   • Le CE a précisé ce qu'est une disposition d'effet direct (CE, 2012, GISTI) :
     • Elle ne doit pas concerner que les rapports entre les États.
     • Elle doit être suffisamment précise et inconditionnelle, ne nécessitant pas d'acte de transposition en droit interne.
   • L'analyse de l'effet direct se fait au cas par cas, disposition par disposition. Un traité peut contenir des dispositions d'effet direct et d'autres non.

1.3.1.2. Interprétation et Appréciation de la Validité des Traités par le Juge Administratif

Interprétation des traités :

• Historiquement, le juge administratif renvoyait l'interprétation des traités au Ministère des Affaires Étrangères (pratique du renvoi diplomatique, critiquée pour le problème de "juge et partie").
• Le CE a mis fin à cette pratique et se reconnaît désormais compétent pour interpréter les dispositions d'un traité (CE, Ass., 1990, GISTI).
• Pour le droit de l'Union Européenne (UE), l'article 267 du TFUE confère à la CJUE le monopole de l'interprétation des traités européens. Pour éviter des renvois systématiques et des lenteurs, le juge administratif applique la théorie de l'acte clair (CE, Ass., 1964, Société des pétroles Shell-Berre) : il peut interpréter les traités européens sauf en cas de difficulté sérieuse, auquel cas il pose une question préjudicielle à la CJUE.
• La CJUE a validé cette théorie (CJUE, 1982, Cilfit) en définissant trois critères permettant aux juridictions nationales d'interpréter le traité sans renvoi : inpertinence de la question, disposition déjà interprétée, ou acte d'une évidence telle qu'il ne laisse aucun doute raisonnable. Malgré cela, la France a été condamnée par la CJUE (2018, Commission c/ France) pour le non-respect de l'obligation de renvoi.

Appréciation de la validité des traités :

• En cas de contradiction entre deux traités de même valeur, le juge administratif acceptait initialement de renvoyer la question au Ministère des Affaires Étrangères.
• Le CE a fait évoluer sa jurisprudence et accepte désormais d'apprécier la validité de dispositions internationales au regard d'autres dispositions internationales (CE, 2011, Brito Paiva). Le juge doit concilier les normes et le cas échéant, écarter celle qui lui semble moins pertinente pour l'espèce.

1.3.1.3. Les Normes Dérivées (Droit dérivé)

Le droit dérivé est constitué de normes de droit international prises par des institutions internationales sur la base de traités qui les habilitent. Le droit de l'UE est une illustration majeure avec l'article 288 du TFUE qui habilite les organes de l'UE à adopter :

• Les règlements de l'UE : Ils ont un effet direct en droit interne, sont obligatoires et s'appliquent dès leur publication au JO de l'UE. Ce sont les textes européens les plus normatifs.
• Les directives européennes : Elles ont une portée "hybride". Elles ne sont pas d'application immédiate et doivent être transposées en droit interne par les États membres (par loi, décret, arrêté) pour produire pleinement leurs effets juridiques. Cependant, elles sont d'application immédiate concernant les objectifs et résultats qu'elles fixent.
• Les décisions : Elles sont obligatoires uniquement pour leurs destinataires spécifiques (équivalent des actes individuels).

D'autres actes (consultations, avis) ont un caractère simplement consultatif ou déclaratoire.

1.3.1.4. Les Actes Non-Écrits du Droit International

Le droit international comprend également des normes non écrites :

• Les Principes Généraux du Droit International (PGDI) : Découverts et formulés par les juridictions internationales (ex: CIJ).
• La coutume internationale : C'est une pratique répétée et continue des États, considérée comme obligatoire.

Ces normes sont importantes et obligent les États, mais leur application et leur valeur en droit interne posent des questions.

1.3.2. Sanction de la Violation des Règles Internationales (Contrôle de Conventionnalité)

Le contrôle de conventionnalité porte sur la conformité des actes (législatifs ou administratifs) aux traités et autres sources internationales.

1.3.2.1. Contrôle de Conventionnalité de la Loi

En cas d'acte administratif fondé sur une loi contraire à une norme internationale :

• Historiquement (CE, 1968, Syndicat général des fabricants de semoules de France) : Le juge administratif refusait d'écarter une loi incompatible avec un traité (théorie de la loi écran), estimant que seul le Conseil Constitutionnel pouvait contrôler la constitutionnalité des lois.
• CC, 1975, Loi IVG : Le Conseil Constitutionnel refuse de contrôler la conventionnalité des lois.
• Cour de Cassation, 1975, Société des Cafés Jacques Vabre : La Cour de Cassation accepte de faire prévaloir le droit international sur la loi interne.
• CE, 1989, Nicolo : Le Conseil d'État abandonne sa jurisprudence "Semoules" et accepte de contrôler la conventionnalité des lois. La norme internationale prime désormais sur la loi interne : le juge écartera une loi contraire au droit international.

Précisions :

• La jurisprudence Nicolo ne concerne que les traités internationaux (normes écrites). Les normes non écrites (coutume internationale) ne s'imposent pas à la loi interne (CE, 1997, Aquarone), seulement aux actes administratifs.
• Depuis l'arrêt (CE, Ass., 2016, Mme. Gonzalez Gomez), le juge administratif opère un contrôle in concreto de la conventionnalité des lois. Une loi peut ne pas être contraire à une convention de manière générale, mais son application à une situation particulière peut l'être (ex: interdiction d'insémination post-mortem, conforme à la CEDH en général, mais inconventionnelle dans le cas particulier de la demanderesse car atteinte à son droit à la vie privée).

Le Conseil Constitutionnel, fidèle à sa mission de juge de la constitutionnalité, refuse toujours de contrôler la conventionnalité des lois. Cependant, il a précisé que la transposition d'une directive européenne ne doit pas aller à l'encontre de l'identité constitutionnelle française (CC, 2006, décision sur la loi relative au droit d'auteur). Ce principe a été appliqué une seule fois, pour l'interdiction de déléguer des compétences de police administrative à des personnes privées (CC, Société Air France).

1.3.2.2. Contrôle Direct de la Conventionnalité des Actes Administratifs

Lorsque aucune loi ne fait écran (l'acte administratif est directement contraire à la norme internationale) :

• Pour le droit international classique : Le juge administratif accepte d'examiner la conventionnalité de l'acte (CE, 1952, Dame Kirkwood). Il fait également prévaloir sur les actes administratifs les principes généraux du droit international et la coutume (CE, 2000, Paulin).

Pour le droit de l'UE, la question s'est posée pour les directives non transposées. Ancienne jurisprudence :

• CE, 1978, Cohn Bendit : Le CE posait le principe de l'absence d'effet direct des directives non transposées, contredisant la CJUE.

Nouvelle jurisprudence (à partir de 1989) : Le CE est revenu sur sa position, distinguant les actes réglementaires et individuels :

• Pour les actes réglementaires :
  • CE, 1989, Alitalia : Une fois le délai de transposition dépassé, l'État ne doit pas laisser subsister ni édicter des règlements incompatibles avec les objectifs de la directive.
  • CE, 2001, Association France Nature Environnement : Même avant l'expiration du délai de transposition, les États doivent s'abstenir d'adopter des dispositions réglementaires contraires aux objectifs de la directive.
• Pour les actes individuels :
  • CE, 2009, Mme Perreux : Une fois le délai de transposition dépassé, tout justiciable peut se prévaloir des dispositions précises et inconditionnelles d'une directive non transposée. La directive produit donc des effets obligatoires même sans transposition si elle est "précise et inconditionnelle" (retour à la théorie de l'effet direct).

Conclusion

Le principe de légalité est au cœur du droit administratif français, encadrant strictement l'action de l'administration. Ses sources sont multiples et hiérarchisées, allant de la Constitution (incluant la DDHC, le Préambule de 1946, la Charte de l'Environnement et les PFRLR) aux lois, règlements et ordonnances, sans oublier les principes généraux du droit. Les sources internationales, notamment les traités et le droit de l'Union Européenne, occupent une place prépondérante, avec leur suprématie sur la loi et un contrôle de conventionnalité de plus en plus affiné par le juge administratif. Cette complexité normative est constamment arbitrée par le juge, qui assure l'équilibre et la cohérence de l'ordre juridique, garantissant ainsi l'État de droit et la protection des administrés contre l'arbitraire.