Séance de TD n°1 : Droit constitutionnel

État: entité juridique formée par la réunion d’une population, d’un territoire et d’une autorité publique, et reconnue comme sujet de droit international. C’est un groupement d’individus établi sur un territoire déterminé, soumis à l’autorité d’un même gouvernement et exerçant ses compétences en toute indépendance, tout en étant soumis au droit international. L’État est une personne morale de droit public, territoriale et souveraine.

Le mot « État » vient du latin status, qui signifie « statut » ou « situation ». Au Moyen Âge, il désigne la condition juridique d’une personne ou d’un groupe. Le tiers état, par exemple, regroupe les sujets du roi qui ne sont ni nobles ni membres du clergé. Le terme sert aussi à nommer les assemblées réunissant les représentants des groupes sociaux : les États provinciaux et les États généraux. À partir du XVIIe siècle, sous l’influence de Machiavel, il désigne l’organisation politique d’un pays, ou parfois le pays lui-même. Le sens de condition demeure employé aujourd’hui, notamment à l’article 321.

★ Quatre caractéristiques de l’État sont à distinguer : le territoire, la population, la souveraineté et la personnalité morale. Sa définition juridique réunit trois éléments constitutifs : la population, le territoire et l’autorité publique.

Territoire de l’État: espace délimité par des frontières sur lequel s’exerce la souveraineté de l’État et l’autorité de sa puissance publique.

Le territoire comprend :

• Le territoire terrestre.
• Le territoire maritime, composé des eaux qui bordent l’État et sur lesquelles il exerce son pouvoir politique, notamment les mers territoriales.
• Le territoire aérien, qui comprend la masse d’air située à la verticale des territoires terrestre et maritime et dont l’État peut contrôler l’accès.

La haute mer, à la différence des mers territoriales, appartient à tous et constitue le patrimoine commun de l’humanité. L’absence de contrôles systématiques et la libre circulation dans l’Union européenne ne signifient pas que les frontières ont disparu. Le territoire peut être discontinu, comme celui du Royaume-Uni, ou enclavé, comme le Lesotho en Afrique du Sud. Un État suppose un territoire défini et reconnu par les autres États.

Souveraineté de l’État: caractère suprême du pouvoir de l’État, qui n’est soumis à aucune autre puissance.

Pour J. Laferrière, la souveraineté est un « pouvoir de droit originaire et suprême ». L’État n’est pas un simple phénomène de force : son autorité organise la vie collective selon des règles auxquelles les individus adhèrent, consciemment ou non. À l’origine, l’État ne tient pas son autorité d’une personne qui lui aurait délégué ce pouvoir. Aucune autorité ne lui est supérieure ni égale ; dans l’ordre international, les États sont juridiquement égaux.

★ Carré de Malberg précise que la souveraineté n’est pas une puissance, mais une qualité, une manière d’être du pouvoir et un certain degré de puissance. Elle tient au caractère suprême du pouvoir, qui ne peut être concurrencé ni à l’extérieur ni à l’intérieur de l’État.

• La souveraineté externe garantit que l’État n’est pas subordonné à d’autres États dans ses relations internationales. L’égalité juridique entre États empêche, en théorie, l’ingérence de l’un dans les affaires de l’autre.
• La souveraineté interne exprime la prééminence de la volonté de l’État, sur son territoire, sur toute autre volonté, qu’elle émane d’un groupement public ou privé.

Jean Bodin est le premier juriste à avoir identifié la souveraineté, au XVIe siècle. Avant la Révolution française, le roi est souverain. L’article 3 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen transfère la souveraineté à la nation. La souveraineté nationale se distingue de la souveraineté populaire :

• Dans le système de souveraineté nationale, le mandat des élus est représentatif et l’électorat est une fonction.
• Dans le système de souveraineté populaire, le mandat des élus est impératif et l’électorat est un droit.

En droit positif français, les deux conceptions se combinent : les élus ont un mandat représentatif, tandis que le vote est un droit.

Personnalité morale: qualité juridique attribuée à un groupement, qui lui permet d’avoir des droits et des obligations et d’exister indépendamment des personnes qui le composent.

L’État agit dans l’ordre politique et dans l’ordre juridique. Il peut posséder des biens et employer du personnel. La personnalité morale peut être reconnue à des individus ou à des groupes. Elle existe en droit public, pour les hôpitaux, les régions et les communes, comme en droit privé, pour les associations. Elle garantit la collectivité et la permanence du groupe, quels que soient ses membres. L’État demeure quels que soient les responsables politiques et les régimes politiques. L’attribution de la personnalité morale permet de passer d’une conception patrimoniale du pouvoir à une conception fonctionnelle : le pouvoir s’exerce au titre d’une fonction ou d’une compétence, il ne se possède pas.

Population de l’État: ensemble des personnes liées à l’État et à son territoire, comprenant les personnes qui y résident habituellement et les nationaux, qu’ils résident ou non sur le territoire.

Le terme « population » n’a pas de définition juridique précise et ne se trouve pas dans les dictionnaires juridiques accessibles. Dans le vocabulaire commun, le dictionnaire de l’Académie française la définit comme l’ensemble des habitants d’un lieu, établis sur le territoire de l’État et soumis à l’autorité de sa puissance publique.

★ La population comprend deux catégories :

• Les nationaux, liés à l’État par un lien juridique de nationalité.
• Les non-nationaux, ou étrangers, qui résident sur le territoire.

La population et la nationalité ne coïncident pas toujours. Les nationaux français qui ne résident pas en France ne font pas toujours partie de la population française. À l’inverse, les non-nationaux qui résident en France font partie de la population française. Certains États sont multinationaux, c’est-à-dire qu’ils réunissent plusieurs nationalités, comme l’ex-Yougoslavie et l’ex-URSS.

Nation: communauté politique dont les membres sont unis soit par une volonté de vivre ensemble, soit par des éléments objectifs.

Le mot « nation » devient un élément central de la politique en 1789. L’article 3 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen dispose que « la souveraineté réside essentiellement dans la nation ». Au XIXe siècle, l’idée selon laquelle chaque nation doit avoir un État contribue à la création de l’Allemagne et de l’Italie.

Deux conceptions de la nation s’opposent :

• La conception subjective, française, repose sur la volonté collective de vivre ensemble.
• La conception objective, allemande, privilégie des éléments objectifs, tels que la géographie ou la race. Cette conception a débouché sur le nazisme.

Ernest Renan résume la conception subjective de la nation :

Nationalité: lien juridique qui rattache une personne à un État.

Chaque individu possède une nationalité. Chaque État est libre de déterminer les critères d’attribution de la sienne. Deux grands systèmes existent :

• Le droit du sol attribue à l’enfant la nationalité de l’État sur le territoire duquel il naît, sans tenir compte de la nationalité de ses parents.
• Le droit du sang attribue à l’enfant la nationalité de ses parents, sans tenir compte de son lieu de naissance.

L’application de ces systèmes est nuancée selon les États. La France applique le droit du sol ; l’Allemagne, le droit du sang.

Constitution: ensemble des règles suprêmes qui fondent l’autorité de l’État, organisent ses institutions, leur donnent leurs pouvoirs et leur imposent des limites, notamment en garantissant des libertés aux sujets et aux citoyens.

Dans son sens courant, le mot « constitution » désigne la manière dont un organisme est établi ou composé. Burlaki évoque « la constitution essentielle des États ou la manière dont ils se forment ». Cette signification rétrospective explique que les pays aient une organisation politique issue de leur histoire et de leur « génie naturel ».

La signification politico-juridique du mot a évolué :

• Dans la Rome antique, « constitution » désigne des mesures législatives qui répartissent les fonctions.
• Sous l’Ancien Régime en France, le terme désigne des mesures législatives, telles que des édits ou des ordonnances.
• Au XIVe siècle, il désigne les règles par lesquelles la monarchie fixe son statut, notamment le principe d’indisponibilité de la Couronne, selon lequel le roi ne peut pas abdiquer.
• En 1758, les lois fondamentales sont présentées comme formant la constitution de l’État : la constitution devient la règle fondamentale qui détermine la manière dont le pouvoir doit être exercé.

★ La constitution est la norme suprême de l’État. Elle détermine « par qui le peuple doit être gouverné » et « quels sont les droits et les pouvoirs de ceux qui gouvernent ». On distingue sa définition matérielle, qui porte sur son contenu, et sa définition formelle, qui porte sur les conditions de son adoption.

Constitution matérielle: ensemble des règles, écrites ou coutumières, qui organisent et font fonctionner l’État et encadrent l’exercice du pouvoir politique, quelle que soit leur forme ou leur support juridique.

Une règle est constitutionnelle au sens matériel par son objet : elle porte sur le territoire de l’État et, notamment, sur les pouvoirs publics. Elle peut être écrite ou coutumière.

Dans sa conception classique, la constitution détermine la condition du pouvoir public et les règles de son exercice. Elle fixe l’architecture des pouvoirs publics et leurs relations. La question du degré de détail de cette organisation se pose : une constitution peut être courte ou très développée.

Napoléon estimait qu’il fallait une constitution courte et obscure. Une constitution courte peut laisser place à l’arbitraire, mais ce n’est pas nécessairement le cas. Il faut tenir compte de l’expérience politique :

• Les lois constitutionnelles de 1875 sont très brèves et ont donné naissance à un régime démocratique, la IIIe République, qui est le régime le plus long que la France ait connu.
• Les constitutions révolutionnaires de 1791, 1793 et 1795 sont très développées et n’ont pas donné naissance à des régimes durables.
• Une constitution répressive peut elle-même être une source de difficultés.

La conception moderne conserve l’organisation des pouvoirs publics et y ajoute la protection des droits des individus. Cette évolution s’amorce au cours du XIXe siècle, avec l’imposition du principe d’égalité. Elle prend une force particulière en France et atteint son apogée sous la IIIe République, période que les auteurs décrivent comme celle de la souveraineté parlementaire.

★ Après la Seconde Guerre mondiale, les droits sont placés sous la protection de la Constitution. La Constitution doit empêcher que le Parlement, en votant la loi, remette en cause un droit constitutionnellement protégé. Le législateur ne peut plus agir librement : il est soumis à la Constitution et au contrôle du juge constitutionnel.

Le système des sources du droit se rigidifie. Le législateur peut habiliter le gouvernement à intervenir dans le domaine de la loi, mais les conditions de cette intervention sont déterminées par la Constitution et par le juge constitutionnel.

Constitution formelle: ensemble des règles identifiées par leur forme et par les conditions particulières de leur adoption ou de leur révision.

À la différence de la définition matérielle, qui s’attache à l’objet des règles, la définition formelle s’attache aux conditions dans lesquelles elles sont adoptées. La distinction entre constitutions écrites et coutumières porte sur la forme des règles ; celle entre constitutions rigides et souples porte notamment sur leur procédure de modification.

Constitution écrite: constitution codifiée dans un texte ou dans un ensemble de textes écrits, formalisés et publiés.

Elle se reconnaît à la présentation des règles dans un texte solennel et explicite, comme la Constitution française du 4 octobre 1958. Depuis 1789, toutes les constitutions françaises sont écrites.

Constitution coutumière: ensemble de règles constitutionnelles qui s’est progressivement constitué sans être réuni dans un document unique.

Elle est reconnaissable à la répétition de précédents qui s’ancrent dans le temps et prennent un caractère obligatoire. La Constitution anglaise est souvent qualifiée de coutumière, mais elle comprend aussi des règles écrites anciennes, comme la Magna Carta de 1215, et des règles coutumières qui fixent les pratiques politiques.

Une constitution écrite n’exclut pas l’existence de coutumes constitutionnelles. Sous la IIIe République, la Constitution écrite attribue le pouvoir exécutif au président entouré de ministres, tandis qu’une coutume fait apparaître un président du Conseil, chef du gouvernement. Cette coutume complète le texte écrit : c’est une coutume praeter legem.

Constitution rigide: constitution qui ne peut être élaborée ou révisée que selon une procédure spéciale, distincte de la procédure législative ordinaire.

Constitution souple: constitution qui peut être modifiée selon la même procédure que les lois ordinaires.

La Constitution rigide fixe elle-même les procédures de révision. L’article 89 de la Constitution française de 1958 en est un exemple. La Constitution souple n’entraîne pas de subordination de la loi à la Constitution.

Contrôle de constitutionnalité : vérification de la conformité d’une loi à la Constitution.

Constitution rigide : constitution élaborée et révisée selon une procédure propre, distincte de la procédure législative ordinaire.

Le contrôle de constitutionnalité des lois repose sur une double tradition, américaine et française, et sur une hiérarchie des normes qui place la Constitution au-dessus de la loi. Sa condition juridique est l’existence d’une Constitution rigide.

A) Les conditions intellectuelles

La réflexion sur la hiérarchie des normes s’appuie notamment sur la distinction entre droit naturel et droit positif.

• Saint Thomas d’Aquin distingue le jus naturale du jus positivum dans la Somme théologique. La théorie médiévale du droit naturel influence l’école du droit des temps modernes, dans la seconde moitié du XVe siècle.
• Grotius (Hugo de Groot), juriste et théologien néerlandais, développe cette hiérarchie dans De jure belli ac pacis (1625). Il est considéré comme le père du droit international. Pour lui, le droit naturel ne se confond pas avec le divin : il découle du raisonnement humain.
• Pufendorf, juriste et historien allemand, professeur de droit naturel, reprend cette distinction dans De naturae et gentium (1672). Il fonde le droit naturel sur la raison et l’instinct social.
• Vattel, diplomate, publie en 1758 Le droit des gens ou principes de la loi naturelle appliqués à la conduite et aux affaires des nations et des souverains. Le droit naturel doit être apprécié par chaque État selon ses circonstances.
• Alexander Hamilton, homme politique américain, contribue à la rédaction de la Constitution des États-Unis par ses écrits dans Le Fédéraliste. La suprématie de la Constitution, loi fondamentale, autorise le juge à interpréter la Constitution et les lois. La volonté du peuple doit primer sur celle de ses représentants.
• Hans Kelsen, professeur de droit public autrichien, expose dans la Théorie pure du droit (Reine Rechtslehre, 1934) une théorie du droit par degrés. La hiérarchie des normes et la cohérence de l’ordre juridique sont garanties par une cour constitutionnelle disposant du monopole du contrôle.

⭐ La justice constitutionnelle assure la suprématie de la Constitution et l’inscription des lois dans une hiérarchie des normes.

B) Les conditions factuelles de l'émergences d'une justice constitutionnelles

1. USA

Des tentatives de contrôle juridictionnel apparaissent avant la formation de la Constitution écrite américaine. Dès le XIVe siècle, en Grande-Bretagne, se pose la question du règlement des contradictions entre les lois du Parlement et la common law, droit forgé par les cours royales de justice.

• Dans le Bonham’s Case de 1610, le juge Edward Coke formule l’idée qu’un acte du Parlement contraire à la common law pourrait être contrôlé et déclaré nul s’il heurte le bon droit et la raison.
• La décision s’appuie notamment sur l’idée qu’un organisme ne peut être juge et partie dans une affaire de condamnation financière.
• Ce principe ne s’impose pas en Angleterre : la souveraineté du Parlement triomphe en 1688. L’Angleterre ne connaît donc pas de justice constitutionnelle.

Ce raisonnement influence l’évolution constitutionnelle des États-Unis. À l’époque coloniale, les décisions des assemblées coloniales étaient soumises au contrôle du Conseil privé du roi. Les colonies étaient ainsi habituées au contrôle de leurs actes.

Après l’indépendance, le contrôle constitutionnel répond aussi à une difficulté pratique. La Constitution de 1787 crée un État fédéral composé d’un État central et d’États fédérés, mais elle ne prévoit pas de mécanisme de règlement des conflits concernant la répartition des compétences. La Cour suprême des États-Unis reconnaît alors aux tribunaux la compétence nécessaire pour contrôler cette répartition.

⭐ L’arrêt Marbury contre Madison, rendu par la Cour suprême des États-Unis le 24 février 1803, est une jurisprudence fondatrice du modèle américain. Le juge Marshall reconnaît à la Cour suprême la compétence de contrôler la constitutionnalité d’une loi. La Constitution devient la loi suprême, et la Cour peut écarter une loi qui lui est contraire.

2. L'Europe

Au XIXe siècle, l’Europe est opposée au contrôle juridictionnel des lois. Le Parlement est considéré comme le garant des libertés, tandis que se développe le droit administratif, notamment autour du Conseil d’État.

• En 1867, l’Autriche instaure un contrôle de constitutionnalité des actes administratifs.
• Après la Première Guerre mondiale apparaît un modèle nouveau : le contrôle juridictionnel de la Constitution est confié à un tribunal spécialisé, la cour constitutionnelle. Ce modèle constitue une alternative au système américain, dans lequel tous les tribunaux peuvent contrôler les lois.
• Après la Seconde Guerre mondiale, la justice constitutionnelle connaît un essor en Europe. Les dictatures nazie et fasciste ont montré que les gouvernements pouvaient porter atteinte aux libertés.

Le modèle européen est associé aux travaux de Hans Kelsen. Celui-ci participe à la rédaction de la Constitution autrichienne de 1920, qui crée une cour constitutionnelle dont il devient membre. Son modèle repose sur une juridiction spécialisée exerçant le contrôle de constitutionnalité.

La justice constitutionnelle délimite les sphères de compétence de l’État. Elle intervient dans la séparation horizontale des pouvoirs, dans la répartition verticale des compétences et dans la protection des libertés.

1. La séparation horizontale de l'état

A) Dans les démocraties occidentales on distingue 3pv : législatif, exécutif et juridique

Dans les démocraties occidentales, le contrôle de constitutionnalité est historiquement une technique de délimitation des compétences entre les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire.

En France, le Conseil constitutionnel est créé en 1958 pour protéger les droits contre les atteintes du Parlement.

2. La séparation des droits verticaux des pv

Aux États-Unis, le contrôle de constitutionnalité contribue à assurer la répartition des compétences entre les États fédérés et l’État central.

B) La protection des libertés économiques des individus

À partir de la fin du XIXe siècle, les États occidentaux développent leur intervention dans le système économique et social. Le contrôle de constitutionnalité doit aussi protéger les libertés économiques contre les exigences d’un État providence.

Aux États-Unis, la Cour suprême défend d’abord les droits économiques des individus. À partir de 1937, elle accepte que le législateur intervienne en matière économique et sociale.

C) La protection des libertés politiques des individus

Les juridictions constitutionnelles constatent différentes libertés pour encadrer les limitations des droits politiques. Le contrôle est plus rigoureux en matière politique qu’en matière économique.

• En matière économique, les États-Unis utilisent le critère du fondement raisonnable pour justifier une limitation.
• Une limitation des droits politiques est justifiée seulement en cas de danger clair et dominant.

D) La protection juridique de la personnalité

La protection juridique de la personnalité constitue un élément central du contrôle constitutionnel, notamment en matière pénale et de vie privée. Si le législateur veut empiéter sur les droits de la personnalité, il doit avancer des raisons plus importantes que celles qui justifient une atteinte aux libertés politiques.

Les modèles américain et européen se développent dans des ordres juridiques démocratiques libéraux. Le modèle américain apparaît au XIXe siècle, tandis que le modèle européen se développe au XXe siècle.

Caractéristiques institutionnelles citées pour le modèle américain :

• séparation stricte des pouvoirs ;
• pouvoir exécutif confié au chef de l’État ;
• Congrès bicaméral ;
• État fédéral ;
• moyens de contrôle réciproques.

Caractéristiques institutionnelles citées pour le modèle européen :

• régime parlementaire ;
• États souvent républicains, mais pouvant être des monarchies, comme l’Espagne ;
• deux chambres dans de nombreux États ;
• lois fondées sur une Constitution écrite ;
• séparation des pouvoirs.

Quatre différences historiques et institutionnelles expliquent l’existence des deux modèles.

A) La place de la lois

En Europe, la loi est sacralisée jusqu’à la Seconde Guerre mondiale. Cette sacralisation s’appuie sur la tradition britannique et l’héritage de la Révolution française : la souveraineté du Parlement est également celle de la loi, élément central de l’ordre juridique et politique.

Dans la conception européenne issue de l’Ancien Régime, le roi ne pouvait mal faire ; après 1789, le législateur est également considéré comme incapable de mal faire.

Aux États-Unis, à la fin du XVIIIe siècle, le contrôle de la régularité de la loi est conçu comme un moyen de limiter la puissance coloniale. En Europe, le contrôle de la loi est perçu comme une conquête de la loi sur la démocratie.

B) La conception de la séparation des pouvoirs

La conception française de la séparation des pouvoirs se rattache à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui consacre la loi. Les révolutionnaires ont connu les pratiques des tribunaux de l’Ancien Régime, qui décidaient si des lois du roi étaient applicables dans leur ressort. Après la Révolution, les tribunaux ne peuvent contrôler ni les lois ni les actes du pouvoir exécutif.

Le législateur révolutionnaire interdit au juge de contrôler la loi. Il revient au Parlement d’interpréter celle-ci. La loi est placée au-dessus de toute relation et de toute contestation juridictionnelle ; les tribunaux n’ont donc pas à interpréter la Constitution comme le fait le législateur.

C) Légalité devant la lois

La Révolution de 1789 affirme l’égalité de tous les citoyens devant la loi, en opposition aux privilèges et aux lois fondées sur les inégalités.

Dans un système de cour suprême comme celui des États-Unis, une même loi peut être appliquée à une personne et écartée pour une autre, si le juge la déclare inconstitutionnelle. La décision juridictionnelle doit toujours être motivée en droit et en fait.

D) L'absence d'unité de juridiction

Le modèle de cour suprême fonctionne dans un système doté d’une unité de juridiction. En France, il existe deux ordres juridictionnels : la Cour de cassation et le Conseil d’État.

⭐ Les deux modèles se distinguent selon six caractéristiques.

A) Le système de contrôle

Aux États-Unis, le contrôle est diffus : tout juge peut contrôler la constitutionnalité d’une loi. La Cour suprême assure l’unité de jurisprudence.

En Europe, le contrôle est concentré : le contrôle de constitutionnalité appartient à une cour constitutionnelle unique. En France, les juridictions de première instance, d’appel, la Cour de cassation et le Conseil d’État ne peuvent pas elles-mêmes exercer ce contrôle.

B) L’exercice du contrôle de constitutionalité

Dans le modèle américain, le contrôle se déroule dans le cadre d’un procès : les parties sont directement saisies et la question de constitutionnalité est examinée à l’occasion du litige.

Dans le modèle européen, le juge constitutionnel ne tranche pas le litige ordinaire. La question de constitutionnalité est séparée des autres questions que le tribunal ordinaire doit résoudre. En France, la QPC est soumise à un filtrage par les cours suprêmes.

C) La place organique du juge constitutionnelle dans le système de cour suprême

Dans le système de cour suprême, la Cour suprême est au sommet de l’ordre des tribunaux et harmonise les interprétations des juges inférieurs.

Dans le système de cour constitutionnelle, la juridiction constitutionnelle est extérieure à la hiérarchie des tribunaux. Elle détient le monopole du contrôle de constitutionnalité et de l’interprétation de la Constitution.

D) Les modalités de saisis des juridictions constitutionnelles

Aux États-Unis, un individu peut être à l’origine d’une question constitutionnelle en soulevant une exception au cours d’un procès ordinaire.

En Europe, la saisine peut provenir d’autorités politiques ou publiques, de tribunaux ou d’individus. Le contrôle est théoriquement engagé en dehors de tout procès par des institutions politiques.

E) La nature du contentieux juridictionnels

Le contrôle américain est concret (in concreto) et subjectif : le juge examine les effets de l’application de la loi sur les faits de l’affaire ainsi que les rapports de la loi avec la Constitution.

Le contrôle européen est abstrait (in abstracto) et objectif : le juge contrôle la conformité de la loi à la Constitution sans examiner les faits d’un litige.

F) Les effets de décisions rendues

Dans le modèle américain, le contrôle est exercé par voie d’exception et la décision a une autorité relative (inter partes). L’application de la loi est écartée pour le jugement et les parties concernées, mais la loi continue à s’appliquer dans des situations similaires.

Dans le modèle européen, la décision a une autorité absolue (erga omnes). Une loi jugée inconstitutionnelle est retirée de l’application dans son ensemble.

La définition de la cour constitutionnelle par Louis Favoreu s’inscrit dans le modèle européen. Son ouvrage Les cours constitutionnelles, publié dans la collection « Que sais-je ? » aux PUF, paraît en deuxième édition en 1992. Le texte étudié est une définition doctrinale : il présente la cour constitutionnelle comme une juridiction indépendante, spécialisée dans le contrôle des contentieux entre la loi et la Constitution.

Lauréline Fontaine, professeure de droit public et constitutionnel à la Sorbonne Nouvelle Paris 3, publie l’article « Le Conseil constitutionnel est-il vraiment un contre-pouvoir ? » dans Le Grand Continent, le 14 avril 2023. Elle interroge les limites de l’action du Conseil constitutionnel et son efficacité comme contre-pouvoir face au pouvoir politique. L’article souligne la possibilité d’un déclin de son pouvoir et d’une diminution des limites opposées à la politique.

A) constitution écrite

La justice constitutionnelle implique une Constitution écrite, afin de permettre le contrôle de constitutionnalité des lois.

B) Constitution Rigide

La justice constitutionnelle implique une Constitution rigide : son élaboration et sa modification suivent une procédure distincte de la procédure législative ordinaire. La Constitution rigide s’impose ainsi au législateur ordinaire, qui ne peut pas la modifier par une loi ordinaire.

À l’inverse, une Constitution souple est élaborée et modifiée selon la procédure législative ordinaire.

La Constitution matérielle comprend trois domaines : les institutions, les normes et les libertés.

A) Institution

Le droit constitutionnel institutionnel est l’objet traditionnel du droit constitutionnel. Il comprend :

• la théorie générale de l’État ;
• les institutions politiques étrangères ;
• l’histoire des colonies françaises.

Il s’étend aussi aux institutions administratives et juridictionnelles.

B) Les normes

Le droit constitutionnel normatif couvre le système des sources du droit. Sous la Ve République, il s’agit d’un réseau complexe. Le droit comparé permet d’étudier des systèmes de sources encore plus complexes dans les États fédéraux et quasi fédéraux.

C) Les libertés

Le droit constitutionnel substantiel porte sur les libertés. Dans les années 1980-1990, celles-ci sont perçues comme une évidence par la doctrine et les acteurs politiques et juridiques. Leur reconnaissance constitutionnelle modifie la conception du pouvoir des gouvernants : le législateur ne peut plus agir librement dans les domaines protégés par la Constitution.

Le droit constitutionnel français traditionnel étudiait les institutions par lesquelles le pouvoir s’établit et s’exerce. Avec la justice constitutionnelle, il s’agit aussi de vérifier que les institutions ont été mises en place démocratiquement et que les représentants ont été désignés par le peuple dans des conditions d’authenticité maximales.

⭐ Cette évolution explique l’importance attribuée aux processus électoraux et aux partis politiques.

A) La confusion des pouvoirs sous l’Ancien Régime

Sous l’Ancien Régime, le pouvoir est d’abord de nature patrimoniale : les affaires du royaume et les affaires privées du roi se confondent. Une distinction s’opère progressivement entre les affaires privées du roi et les affaires politiques du royaume, devenu une res publica, la chose publique. Cette chose publique reste cependant entièrement aux mains du roi, qui peut faire la loi, l’exécuter et rendre la justice : selon la formule consacrée, « toutes justices émanent du roi ».

La distinction entre les affaires du royaume et celles du roi conduit à chercher à distinguer, au sein des affaires du royaume, les différentes fonctions exercées par l’État. Certains auteurs proposent de confier ces fonctions à des pouvoirs séparés.

B) La séparation des pouvoirs chez J. Locke

John Locke est un auteur, professeur et philosophe anglais du XVIIe siècle. Dans son Essai sur le gouvernement civil (1690), il distingue trois fonctions de l’État :

• La fonction législative : faire les lois.
• La fonction exécutive : appliquer et faire respecter les lois sur le territoire.
• La fonction fédérative : conduire les relations politiques internationales et la diplomatie.

Ces trois fonctions sont confiées à des pouvoirs distincts. Locke considère que les pouvoirs exécutif et fédératif sont subordonnés au pouvoir législatif, qui représente la volonté de la communauté.

Selon Locke, les hommes abandonnent volontairement une partie de leur liberté dans un contrat avec la société ou l’État. En contrepartie, le gouvernant doit garantir le respect des autres libertés naturelles préservées par ce contrat. Les pouvoirs sont répartis entre plusieurs institutions ayant chacune leurs attributions et leurs moyens de se limiter mutuellement.

C) La séparation des pouvoirs de Montesquieu

Charles-Louis de Secondat, baron de La Brède et de Montesquieu, est un magistrat et philosophe français. Il publie De l’esprit des lois en 1748, après s’être inspiré du gouvernement anglais.

Montesquieu répartit les fonctions de l’État entre trois pouvoirs :

• Le pouvoir législatif, qui crée et vote les lois et appartient au Parlement.
• Le pouvoir exécutif, qui applique et fait exécuter les lois et appartient au chef de l’État.
• Le pouvoir judiciaire, qui règle les litiges et appartient aux juges.

Il vise à éviter les abus de pouvoir et à préserver la liberté.

Montesquieu ne défend pas une séparation rigide des pouvoirs : il préconise leur coopération et leur contrôle mutuel. Le pouvoir encadre le pouvoir par un système de balance.

A) Le régime parlementaire

Régime parlementaire : régime caractérisé par une séparation souple des pouvoirs, dans lequel le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif collaborent et disposent de moyens d’action réciproques.

Le gouvernement est politiquement responsable devant le Parlement. Le Parlement peut donc contraindre le gouvernement à démissionner. En retour, le chef de l’État peut disposer du droit de dissolution du Parlement, notamment de la chambre basse.

L’exécutif comprend un chef de l’État et un gouvernement, parfois appelé cabinet. Le Parlement peut être monocaméral, avec une chambre, ou bicaméral, avec deux chambres.

Deux distinctions s’appliquent au régime parlementaire :

• Bicamérisme égalitaire : les deux chambres ont les mêmes pouvoirs et prérogatives.
• Bicamérisme inégalitaire : une chambre a davantage de pouvoirs que l’autre.
• Parlementarisme moniste : le gouvernement est responsable devant le Parlement.
• Parlementarisme dualiste : le gouvernement est responsable devant le Parlement et devant le chef de l’État.

B) Le régime présidentiel

Régime présidentiel : régime caractérisé par une séparation stricte des pouvoirs, dans lequel l’exécutif et le législatif ne peuvent pas annuler politiquement l’autre pouvoir.

Le chef de l’État ne dispose pas du droit de dissolution du Parlement et l’exécutif n’est pas politiquement responsable devant celui-ci. L’exécutif est confié au chef de l’État, comme aux États-Unis. Le Parlement peut être monocaméral ou bicaméral.

Le régime d’assemblée

Régime d’assemblée : régime caractérisé par une confusion des pouvoirs au profit du Parlement, qui exerce les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire.

A) Les premières limitations du pouvoir

1. La Magna Carta

La conquête de l’Angleterre impose à une population indigène vaincue une caste de féodaux étrangers venus des côtes françaises. L’appui de cette caste dépend de l’autorité personnelle du roi et des privilèges qu’il lui accorde. Au XIIIe siècle, l’équilibre se rompt au profit des féodaux.

Le roi Jean sans Terre entre en conflit avec le pape et désigne Étienne de Langton comme archevêque. Sous l’inspiration de Langton et avec le soutien de la ville de Londres, les barons se révoltent. Ils n’accordent la paix au roi qu’à condition qu’il respecte la charte tombée en désuétude.

La Magna Carta, signée par Jean sans Terre en 1215, vise à contraindre le roi à respecter les droits féodaux. Elle énumère notamment les privilèges des féodaux, dont le consentement à l’impôt. Elle ne constitue pas une constitution moderne.

2. L’existence d’un Parlement

L’origine du Parlement anglais se trouve dans le droit féodal et l’obligation des vassaux d’assister leurs suzerains par leur personne, leurs impôts et leurs conseils. L’institution est alors appelée Magnum Concilium.

Après la conquête normande, les conseils se réunissent régulièrement. Sous le règne d’Édouard Ier, le roi convoque les barons, deux chevaliers et deux bourgeois pour les villes les plus importantes, ainsi que des membres du bas clergé. L’assemblée prend alors le nom de Parlement.

B) L’instauration des pouvoirs libéraux

1. La protection des droits

Plusieurs textes fondamentaux contribuent à protéger les libertés :

• La Pétition des droits de 1628 : le Parlement rappelle les principes politiques et les droits, énumère les atteintes récemment portées à ces droits et demande au roi de supprimer les emprisonnements arbitraires et les exactions fiscales. Charles Ier est déclaré contraire aux droits fondamentaux. La loi fait cesser ces atteintes et sanctionne la pétition.
• La Grande Remontrance de 1641 : adressée à Charles Ier, elle prétend imposer au roi une doctrine de gouvernement faisant du Parlement un collaborateur permanent et nécessaire.
• L’Habeas Corpus Act de 1679 : il garantit efficacement la liberté individuelle. Toute personne arrêtée pour une cause autre que la trahison doit comparaître dans les 20 jours devant un juge compétent, chargé d’instruire et de juger l’affaire.
• Le Bill of Rights de 1689 : imposé par le Parlement à Guillaume d’Orange, qui doit le ratifier avant de monter sur le trône. Il énumère des principes fondamentaux et rappelle les actes de la dynastie des Stuart pour les condamner. Après que Jacques II a tenté de gouverner en écartant le Parlement, celui-ci le renverse et offre le pouvoir à sa fille et à son époux. Le texte impose notamment l’accord du Parlement en matière d’impôts, de suspension des lois et d’entretien de l’armée en temps de paix. Il garantit aussi des élections libres, des débats protégés, le droit de pétition et la suppression des peines et cautions excessives.

Le Bill of Rights renforce la Magna Carta et met fin à l’absolutisme royal au bénéfice du Parlement.

2. La naissance du régime parlementaire

Le régime parlementaire britannique prend naissance au XVIIIe siècle. La Chambre basse élue, même par un nombre limité de personnes, dispose du pouvoir de consentir l’impôt et participe ainsi au partage de la souveraineté entre le roi et le peuple.

Après les guerres civiles apparaissent les premiers partis politiques :

• Les Tories.
• Les Whigs.

Ces groupes se rallient à différentes causes et dominent progressivement le Parlement. Le roi exerce longtemps le pouvoir exécutif avec l’assistance possible de son Conseil privé. À partir de 1694, les membres du Conseil sont choisis par le roi et répondent de leur politique devant le Parlement.

La responsabilité initiale est pénale et individuelle. La Chambre des communes formule l’accusation et la Chambre des lords juge et peut condamner le ministre. Cette procédure est appliquée au XVIIIe siècle, notamment contre Thomas Wentworth, comte de Strafford, et contre l’archevêque de Canterbury.

La menace de poursuites renforce la solidarité des ministres. Le cabinet se détache progressivement du Conseil privé du roi. À côté de la responsabilité pénale et individuelle apparaissent la responsabilité politique et la responsabilité collective : les Communes peuvent décider du sort du cabinet. Celui-ci peut demander au roi la dissolution du Parlement et en appeler à la confiance des électeurs.

Le pouvoir exécutif se partage progressivement entre le souverain et ses ministres. Le cabinet concentre les pouvoirs réels et devient l’organe de gouvernement. Au début du XVIIIe siècle, les souverains de la maison de Hanovre, qui ignorent la langue anglaise, renoncent à présider directement le cabinet. Le Premier ministre préside alors le cabinet et acquiert une position dominante. Robert Walpole, nommé en 1721, est généralement considéré comme le premier Premier ministre britannique.

C) La démocratisation du pouvoir aux XIXe et XXe siècles

1. L’extension du droit de suffrage

Jusqu’au XIXe siècle, la Grande-Bretagne est un régime libéral aristocratique. Le système électoral représente les privilégiés : les listes électorales sont censitaires, certaines villes importantes ne sont pas représentées et certaines circonscriptions élisent leurs députés avec moins de 1 000 électeurs.

Les réformes électorales élargissent progressivement le corps électoral :

• 1832 : première réforme, suppression de la représentation de 86 bourgs ; le nombre d’électeurs passe de 500 000 à 1 000 000.
• 1867 : abaissement du cens électoral ; le nombre d’électeurs atteint 2 000 000, notamment avec l’entrée dans la vie électorale d’ouvriers aisés et de petits artisans.
• 1872 : remplacement du scrutin public par le vote à bulletin secret.
• 1883 : réglementation des dépenses de campagne électorale.
• 1884 : redécoupage des circonscriptions et abaissement du cens dans les campagnes ; le nombre d’électeurs atteint 7 000 000. Les femmes, les enfants et les domestiques ne votent pas.
• 1918 : suffrage universel des hommes et des femmes.
• 1928 : le droit de vote est accordé à partir de 21 ans.

2. La signification nouvelle du régime parlementaire et le bipartisme

L’accès des masses à la vie politique transforme le fonctionnement du régime parlementaire, jusque-là dominé par une oligarchie libérale. La Chambre des communes devient plus importante que la Chambre des lords. Les réformes de 1911 et de 1949 réduisent fortement le poids politique des Lords.

Le renforcement des partis et leur emprise sur les électeurs et les élus favorisent le bipartisme. La Chambre des communes est divisée en deux camps et la majorité se maintient en principe jusqu’au renouvellement de l’assemblée.

La responsabilité du gouvernement devant les Communes change de nature : le parti répond de son action devant le peuple. La dissolution, qui permettait initialement de soumettre un conflit entre le cabinet et les Communes à l’arbitrage des électeurs, devient un moyen pour le cabinet de provoquer des élections anticipées lorsqu’il estime pouvoir se maintenir au pouvoir avec l’appui populaire.

A) La Chambre des communes

La Chambre des communes siège au palais de Westminster. Le bâtiment est détruit en 1941 lors d’un bombardement allemand, puis reconstruit selon les plans de 1834. Il compte 400 places pour 640 députés.

1. La composition de la Chambre des communes

Les députés sont élus pour 5 ans au suffrage universel direct, au scrutin uninominal majoritaire à un tour. Est élu le candidat ayant obtenu le plus de voix. Ce mode de scrutin réduit le nombre de partis et favorise le bipartisme entre conservateurs et travaillistes.

Ce mode de scrutin ne donne pas un reflet fidèle de l’opinion. La combinaison du scrutin et du bipartisme conduit un des deux partis à obtenir la majorité absolue. Il en résulte que :

• Seul le parti majoritaire aux Communes peut former le gouvernement.
• Le même parti est assuré de garder le pouvoir pendant toute la législature et peut entreprendre des réformes.

La discipline partisane rend les rapports entre le gouvernement et la majorité parlementaire collaboratifs. Le gouvernement n’est généralement pas menacé par la Chambre lorsqu’il bénéficie de la majorité.

2. Le rôle de la Chambre des communes

La Chambre des communes soutient l’action du cabinet et peut devenir une chambre d’enregistrement de ses souhaits. Plus de 80 % des textes sont d’origine gouvernementale.

Les procédures d’adoption des textes sont les suivantes :

• La procédure normale comprend trois lectures.
• La procédure d’urgence, dite « guillotine », fixe à l’avance un délai maximal pour la discussion du texte.

La Chambre détient le pouvoir législatif, mais le gouvernement produit la majorité des textes. Elle a le monopole de l’autorisation des recettes et des dépenses de l’État. Ses pouvoirs budgétaires sont toutefois encadrés : certaines recettes et dépenses ne font pas l’objet d’une autorisation annuelle et les débats sur l’ouverture des crédits sont strictement réglementés.

La Chambre des communes a une mission de contrôle du gouvernement. La mise en cause de sa responsabilité politique fonctionnait jusqu’au début du XXe siècle, mais elle perd ensuite de sa force : le peuple sanctionne davantage la politique gouvernementale lors des élections.

Les moyens d’action de l’opposition comprennent :

• Les questions orales, du lundi au jeudi, qui font des Communes une tribune politique.
• La motion d’ajournement, qui vise à mettre fin à la séance et à renvoyer la question à l’orateur.
• Le débat sur la réponse au discours du trône, qui présente le programme gouvernemental et permet à l’opposition de le critiquer.
• Les commissions d’enquête.

La Chambre des lords est dépourvue de pouvoir financier depuis 2011, à l’exception de la possibilité de retarder un texte financier d’un mois.

B) La Chambre des lords

La Chambre des lords siège au palais de Westminster. Héritière du grand conseil du Moyen Âge, elle connaît un effacement progressif.

1. La composition de la Chambre des lords

La Chambre comprend deux catégories de membres :

• Les lords temporels : environ 1 000 membres, comprenant les pairs héréditaires et les pairs à vie. Les pairs à vie sont créés en 1958 et nommés par la Couronne, sur le choix du cabinet. Leur titre n’est pas transmissible et des femmes peuvent être lords.
• Les lords spirituels : 26 archevêques et évêques anglicans, désignés selon l’ordre d’ancienneté. Ils rappellent la composition de la Chambre du Moyen Âge, qui comprenait des barons.

2. Le rôle de la Chambre des lords

La Chambre des lords ne dispose pas de pouvoir de contrôle politique sur le gouvernement, qui n’est pas responsable devant elle. Son rôle législatif est limité : elle peut retarder l’adoption définitive d’un texte, mais ne peut pas s’opposer durablement à son adoption.

Pour qu’un texte soit adopté malgré l’opposition des Lords :

• Le projet doit être voté deux fois par la Chambre des communes, au cours de deux sessions successives.
• Un délai minimum doit s’écouler entre la présentation du texte et son adoption.
• Le texte voté lors de la deuxième session doit être identique à celui voté lors de la première.

Les textes financiers peuvent être adoptés un mois après leur présentation à la Chambre des lords, même si celle-ci n’est pas d’accord.

Le roi est le chef de l’État. La famille royale représente la continuité de la nation. Le cabinet dirige la politique nationale et constitue la « clé de voûte » du régime parlementaire. Il permet de concilier le sentiment démocratique avec la nécessité d’un pouvoir concentré, exercé avec énergie et continuité.

A) Le cabinet et l’exercice du pouvoir

1. La composition du cabinet

La composition du cabinet est régie par des règles coutumières. La fonction de Premier ministre apparaît avec l’avènement de la dynastie de Hanovre, lorsque le roi ne peut plus présider les discussions avec les ministres.

Le chef du parti majoritaire devient Premier ministre : le parti choisit son leader, le peuple approuve ce choix et le roi le nomme. Le Premier ministre est membre de la Chambre des communes et bénéficie du soutien de celle-ci. Il occupe une place prépondérante au sein du cabinet : il forme le ministère, préside les réunions du cabinet et peut révoquer les autres membres du gouvernement.

Les ministres sont choisis par le Premier ministre au sein de son parti. Ils peuvent quitter le gouvernement par une décision collective. Une démission individuelle peut exprimer un désaccord avec la politique gouvernementale ; la révocation peut sanctionner un manquement à la solidarité.

Les noms et dates de Premier ministre mentionnés sont :

• Boris Johnson : 2019-2022.
• Liz Truss : 2022, avec des projets de réformes budgétaires qui affolent les marchés.
• Rishi Sunak : 25 octobre 2022, associé au projet de renvoi de migrants au Rwanda.
• Keir Starmer : 8 juillet 2024, marquant le retour au pouvoir des travaillistes.
• Andrew Burnham : 20 juillet 2026.

2. Les attributions du cabinet

Le cabinet est chargé par les électeurs de promouvoir une politique pendant la durée de la législature. En pratique, il est le principal promoteur de l’activité législative et produit la majorité des textes. Les élections confèrent le pouvoir au parti majoritaire et, par conséquent, au cabinet issu de ce parti.

Le cabinet dispose d’attributions législatives et financières importantes. L’examen du budget est toutefois limité dans le temps.

B) Le cabinet et son cadre constitutionnel

1. Le cabinet et les chambres

Les chambres et le cabinet disposent théoriquement de moyens d’action réciproques. En pratique, les pouvoirs de contrôle des chambres sont limités : la Chambre des lords a perdu la plupart de ses attributions, tandis que le contrôle de la Chambre des communes est affaibli par la discipline partisane et le soutien de la majorité au gouvernement.

Le droit de dissolution vise classiquement à résoudre un conflit entre les Communes et l’exécutif. En pratique, le cabinet peut l’utiliser pour provoquer des élections anticipées lorsqu’il estime que cela favorise son maintien au pouvoir.

2. Le cabinet et la monarchie

Le roi n’assume pas de responsabilité politique et ne dispose pas du pouvoir réel de gouvernement, exercé par le cabinet. La neutralité politique du souverain suppose qu’il ne prenne pas d’initiative que le cabinet ne soit prêt à assumer. Elle implique qu’il respecte la situation des partis sans favoriser l’un d’eux.

La Constitution des États-Unis, conçue et écrite il y a plus de deux siècles, est présentée comme une norme fondamentale. Elle compte 7 articles et 24 sections et est la plus ancienne constitution écrite encore en vigueur.

A) L’émergence des États-Unis

À la fin du XVIIIe siècle, l’Angleterre possède 13 colonies en Amérique. Les habitants disposent d’une liberté étendue pour l’époque, l’accès à la propriété foncière est relativement facile et les différences sociales sont moins marquées qu’en Europe. La liberté de la presse et de réunion est presque complète et les activités économiques sont peu soumises aux contraintes corporatistes.

Les élections sont fréquentes et la représentation repose sur le principe majoritaire. Le suffrage est restreint et fondé sur la fortune. Les assemblées législatives coloniales sont moins coercitives et lèvent peu d’impôts ; le pouvoir reste largement local.

1. La Déclaration d’indépendance du 4 juillet 1776

La Déclaration d’indépendance exprime le refus de l’autorité étatique que l’Angleterre veut imposer aux colonies, notamment par sa politique fiscale. Elle expose les motifs de la rupture et les droits et devoirs des citoyens.

La Déclaration affirme que les représentants des colonies proclament, au nom et par l’autorité du peuple, que les colonies sont des États libres et indépendants, ayant notamment le pouvoir de faire la guerre, de conclure la paix, de contracter des alliances et de réglementer le commerce.

Chaque colonie devient un État indépendant détenant les pouvoirs de la souveraineté. Le traité signé avec l’Angleterre en 1783 marque leur indépendance.

2. La Confédération des États-Unis

En 1776, avant le traité de paix de 1783, les 13 États créent une confédération par traité international. Celle-ci est compétente en matière de guerre et d’affaires étrangères ; les décisions sont prises à l’unanimité des délégués de chaque État.

Les États conservent leur indépendance et ne délèguent que des pouvoirs limités. La ratification est longue : le dernier État ratifie en 1791. La Confédération demeure faible.

B) L’élaboration de la Constitution

La Convention de Philadelphie commence ses travaux en mai 1787 et les termine en septembre 1787. Seuls 12 États sont représentés. Son mandat initial est d’améliorer la Confédération, mais les délégués écartent cette limite et élaborent une Constitution.

Les hommes les plus influents sont des centralisateurs, peu démocrates pour certains, riches, instruits, souvent avocats et dotés d’une expérience gouvernementale. Madison veut un gouvernement capable de défendre la suprématie. Hamilton défend notamment la nomination à vie des sénateurs et du président.

Deux interprétations de leur objectif s’opposent :

• Certains estiment qu’ils cherchent uniquement à servir le bien commun.
• D’autres estiment qu’ils défendent les intérêts de la classe supérieure.

Les constituants veulent créer une nation et établir un État. Ils s’accordent pour autoriser le gouvernement fédéral à lever des impôts et à réglementer le commerce, répartir le pouvoir entre les pouvoirs législatif, judiciaire et exécutif, et organiser deux niveaux de gouvernement : le gouvernement des États-Unis et les gouvernements des États.

La composition du Congrès oppose les petits et les grands États. Les grands États souhaitent une représentation proportionnelle à la population ; les petits États demandent une représentation égale. Le compromis est un Parlement bicaméral :

• Une chambre représentant les États.
• Une chambre représentant la population.

La Constitution entre en vigueur après sa ratification par 9 États sur 13, en janvier 1789. Sa ratification met en lumière des inégalités : le Congrès écarte le peuple et les parlements des États, le mandat impératif est exclu et le suffrage n’est pas universel. Sur 4 millions d’habitants, environ 500 000 sont électeurs potentiels et 160 000 votent.

Le Congrès semble perdre de son importance à mesure que la présidence devient le pilier du système politique. Le fédéralisme et le développement de la presse et des médias contribuent à la mise en majesté de la présidence. Le Congrès demeure cependant efficace dans sa fonction de contrôle de l’exécutif.

A) Les règles institutionnelles relatives au Congrès

1. Le statut des parlementaires

Les conditions d’éligibilité sont différentes dans les deux chambres :

• Chambre des représentants : avoir 25 ans, être citoyen depuis 7 ans et résider dans l’État où l’on souhaite être élu.
• Sénat : avoir 30 ans, être citoyen depuis 9 ans.

Les représentants sont élus pour 2 ans. La Chambre des représentants comprend 435 membres. Les circonscriptions doivent être égales en population, mesurée par un recensement tous les 2 ans.

Les sénateurs sont élus pour 6 ans et renouvelés par tiers tous les 2 ans. Le Sénat comprend 100 membres, soit deux sénateurs par État. Le nombre de mandats parlementaires n’est pas limité ; les réélections sont fréquentes et 98 % des représentants obtiennent leur réélection.

2. La situation des deux chambres

La Chambre des représentants représente la population et le Sénat représente les États. Les deux chambres sont d’importance égale dans la représentation, mais le Sénat est présenté comme la chambre la plus puissante.

Cette supériorité s’explique par plusieurs éléments :

• Le mandat des sénateurs dure 6 ans, contre 2 ans pour les représentants, ce qui les rend moins préoccupés par leur réélection.
• Le Sénat, composé de 100 membres, peut fonctionner sans règles aussi rigides pour encadrer les débats.
• Le localisme pèse sur les représentants : la coutume leur demande de résider dans la circonscription où ils se présentent, ce qui renforce le parti dominant dans cette circonscription.

La Chambre des représentants dispose de l’initiative financière, mais le Sénat peut modifier les textes financiers. Les désaccords sont réglés dans une conférence comprenant un nombre égal de sénateurs et de représentants.

Le Sénat peut autoriser la ratification des traités et approuver certaines nominations présidentielles. Il exerce un contrôle particulier sur les nominations à la Cour suprême.

B) Les pouvoirs du Congrès

Les États-Unis sont un État fédéral. La Constitution, notamment à l’article I, sections 8 et 9, énumère les compétences du pouvoir fédéral. Certaines formulations sont générales, ce qui contribue à l’extension des pouvoirs du Congrès.

1. Les pouvoirs explicites

Les pouvoirs du Congrès comprennent :

• Les pouvoirs budgétaires et fiscaux. L’initiative financière appartient à la Chambre des représentants, mais les lois sont adoptées selon un bicamérisme égalitaire. Les interventions présidentielles réduisent l’autorité du Congrès dans ces matières.
• Les pouvoirs commerciaux, notamment ceux tirés de la clause de commerce de l’article I, section 8, alinéa 3. L’interprétation de la Cour suprême permet d’étendre le champ d’action législatif du Congrès.
• Le pouvoir de nomination, partagé entre le président et le Sénat : le président propose et le Sénat approuve ou peut ralentir la nomination.
• Les pouvoirs électoraux : si aucune majorité ne se dégage lors de l’élection présidentielle, le Congrès décide. La Chambre des représentants élit alors le président et le Sénat le vice-président. Cette situation s’est produite deux fois.
• Les pouvoirs de politique étrangère : le Congrès déclare la guerre et autorise les traités à la majorité des deux tiers.
• Le pouvoir de proposer des amendements à la Constitution par un vote acquis à la majorité des deux tiers ; les amendements sont ensuite adoptés dans les États selon un délai fixé par le Congrès.

2. Les pouvoirs implicites du Congrès

L’article I, section 1, reconnaît au Congrès le pouvoir de faire les lois « nécessaires » à l’accomplissement de sa tâche. Ces pouvoirs implicites autorisent le Congrès à prendre les mesures nécessaires à l’exercice de ses compétences ; leur portée est définie par la Cour suprême.

3. Le pouvoir d’enquête

Le Congrès peut créer des commissions d’enquête temporaires et spéciales. Les enquêtes doivent préparer des lois ou éclairer leur objet.

La présidence est une création originale de la Constitution. Le texte de 1787 institue un président élu sans précédent historique et définit une fonction peu détaillée, devenue une force majeure du système.

La guerre de Sécession (1861-1865) contribue à l’évolution de la fonction présidentielle. Abraham Lincoln est le premier président à abuser de ses pouvoirs pour conduire l’État à la victoire, notamment en organisant un blocus des ports du Sud et en suspendant l’habeas corpus.

Lors de la Première Guerre mondiale, Wilson exerce le pouvoir de façon autoritaire. Roosevelt innove en présentant de vastes programmes législatifs et en recherchant le soutien de l’opinion publique, notamment par la radio.

A) Le statut du président des États-Unis

1. Le statut juridique

Pour être président, il faut être né aux États-Unis, avoir résidé aux États-Unis durant 14 ans et avoir au moins 35 ans. Le mandat dure 4 ans.

La Constitution de 1787 ne fixe pas initialement de limite au nombre de mandats. Une tradition limite la présidence à deux mandats successifs. Roosevelt l’interrompt en accomplissant trois mandats successifs. La règle constitutionnelle limite désormais le président à deux élections, soit un maximum de 8 ans de mandat.

L’élection se déroule en deux temps :

1. Les partis organisent des conventions nationales où les délégués désignent les candidats.
2. Le mardi suivant le premier lundi de novembre, les citoyens élisent les grands électeurs.

Le scrutin présidentiel est donc indirect. Le premier lundi après le deuxième mercredi de décembre, les grands électeurs se réunissent dans la capitale de leur État pour voter. Les bulletins sont comptabilisés le 6 janvier ; le nouveau président entre en fonction le 20 janvier. Un président battu au début de novembre reste ainsi au pouvoir pendant plus de deux mois.

Lors de son entrée en fonction, le président prête serment devant le président de la Cour suprême.

2. Le statut politique

Le président dispose d’une indépendance financière : les fonds attribués à son fonctionnement sont cinq fois supérieurs à ceux du Congrès.

Son irresponsabilité politique fonde le régime présidentiel. Il n’est pas responsable devant les chambres et ne peut pas les dissoudre. Le Congrès ne peut mettre fin à son mandat que par la procédure de mise en cause de sa responsabilité pénale, appelée impeachment. Cette procédure a été mise en œuvre deux fois sans aboutir.

B) Les pouvoirs du président des États-Unis

1. Les sources du pouvoir

Les sources du pouvoir présidentiel sont juridiques et politiques.

• Source juridique : l’article II de la Constitution définit les pouvoirs du président, mais reste peu précis. Le président est notamment chef des armées, peut convoquer le Congrès, dispose du droit de veto et exerce un pouvoir de nomination sous réserve du consentement du Sénat. Son devoir de veiller à l’application fidèle des lois sert de fondement à un pouvoir réglementaire étendu.
• Le Congrès peut déléguer son pouvoir législatif au président, notamment en temps de guerre.
• Les décrets présidentiels ne se limitent pas à préciser une loi : ils peuvent, selon la pratique décrite, modifier la loi ou affirmer qu’une loi existe ou n’existe pas.
• Source politique : le président entretient un dialogue direct avec la population. Roosevelt utilise la radio dans les années 1930 et le président tient deux conférences de presse par semaine.

2. La fonction présidentielle

Le président est à la fois chef de l’État et chef du gouvernement.

Comme chef de l’État, il incarne la nation et son unité. Il peut gracier les personnes condamnées pour des crimes fédéraux et reçoit les ambassadeurs.

Le président dispose d’un droit de veto sur les lois :

• Le veto ordinaire : le président refuse de signer la loi et la renvoie au Congrès en exposant ses raisons. Chaque chambre peut passer outre par une majorité des deux tiers.
• Le veto de poche : le président ne signe pas la loi et ne fait pas connaître son refus. Issu de la pratique constitutionnelle, il s’applique lorsque le Congrès s’ajourne avant l’expiration du délai de 10 jours prévu pour signer la loi. Le Congrès doit alors représenter la loi à la session suivante.

Dans les deux cas, le veto porte sur l’ensemble du texte. Le président et les secrétaires d’État peuvent également invoquer le privilège de l’exécutif pour ne pas répondre aux questions du Congrès ou des juges, notamment lorsque la divulgation d’informations risque, selon eux, de nuire à la sécurité nationale.

Comme chef du gouvernement, le président conduit la politique du pays. Il n’existe pas de groupe de ministres chargé de diriger la politique gouvernementale : le président est entouré de secrétaires d’État placés à la tête des administrations, qui le conseillent.

C) L’organisation de la présidence

1. Le vice-président

Le vice-président est élu en même temps que le président et selon les mêmes conditions d’éligibilité. Il est appelé à lui succéder en cas de vacance.

Il préside le Sénat, mais n’y vote qu’en cas de partage égal des voix. Cette situation étant rare, la présidence du Sénat lui confère peu de pouvoir réel.

2. Les secrétaires d’État

Les États-Unis n’ont pas de gouvernement au sens constitutionnel. Le président est entouré de secrétaires d’État, à la tête des administrations. Le nombre de départements ministériels centraux a triplé depuis 1789.

Les secrétaires d’État n’ont pas d’autonomie et sont les créatures du président. Les réunions ont lieu au début du mandat ; aucun compte rendu écrit n’est établi.

A) La Confédération suisse (1291-1798)

La Confédération suisse regroupe, pendant cinq siècles, un nombre variable d’États. Elle ne repose pas sur un traité général réunissant tous les membres, qui ne sont pas égaux entre eux.

Les huit premiers États sont liés par six traités militaires conclus sur une période de 60 ans. Un siècle et demi plus tard, cinq nouveaux membres intègrent la Confédération. Les traités qui les lient aux membres existants ne sont pas identiques ; aucun nouvel État n’est l’égal des cantons qui l’accueillent. Leur capacité de conclure des accords avec l’étranger est diminuée, voire neutralisée. Des alliés, comme Genève et Mulhouse, entretiennent également des rapports avec la Confédération.

La Confédération fonctionne difficilement. Son seul organe commun réunit les cantons pour discuter de politique intérieure et extérieure. Chaque canton y délègue un à quatre diplomates. L’assemblée siège à Zurich sous la direction du bourgmestre de Zurich. Chaque canton dispose d’une voix, mais les décisions sont peu appliquées et le mécanisme est lent.

La Réforme protestante affaiblit la Confédération et contribue à sa politique de neutralité. À la veille de 1798, les États confédérés sont repliés sur eux-mêmes, une élite se partage le pouvoir et le peuple paie l’impôt.

B) Le protectorat français sur la Suisse (1798-1813)

En 1798, les troupes françaises entrent en Suisse et mettent fin à la Confédération des treize cantons. La République helvétique, État unitaire inspiré de la France, remplace la Confédération. Les cantons deviennent des circonscriptions.

La Constitution de 1798, première Constitution suisse, s’inspire notamment de la Constitution française de l’an III. Elle répartit les pouvoirs :

• Le pouvoir législatif revient à deux chambres : un Sénat composé de quatre sénateurs par canton et un Grand Conseil élu selon la population des cantons. Les deux chambres sont élues au suffrage universel indirect.
• Le pouvoir exécutif revient à un Directoire de cinq membres. Les directeurs sont choisis par une chambre parmi les candidats proposés par l’autre. Douze ministres environ dirigent l’administration.
• Des préfets représentent le Directoire dans les cantons et des sous-préfets dans les districts.
• Une hiérarchie de tribunaux est placée sous l’autorité d’une Cour suprême.

Ce régime importé ne gagne pas l’affection du peuple et connaît des coups d’État successifs. Le projet de Malmaison de 1801, inspiré de la Constitution des États-Unis de 1787, vise à faire de la Suisse un État fédéral. La Constitution du 2 juillet 1802, adoptée par référendum, renforce l’égalité entre cantons et entre citoyens et donne aux alliés un statut semblable à celui des cantons germanophones.

C) La Suisse, État fédéral

1. La marche vers l’État fédéral

Après la chute de l’Empire napoléonien, en 1815, la Suisse et la France connaissent une période de restauration. La tentative de revenir à la situation antérieure au protectorat français échoue, car il est impossible d’effacer trente années d’évolution.

Le Pacte fédéral de 1815 réunit les membres de la Confédération. Il reconnaît l’égalité des cantons et leur laisse une grande autonomie. Le pouvoir central demeure presque inexistant.

Deux périodes marquent cette évolution :

• 1815-1830 : la Restauration.
• 1830-1848 : la Régénération.

Les gouvernements de la Restauration tolèrent les libertés d’association et de réunion. De nombreuses sociétés et associations se développent et contribuent à construire un esprit national.

La Régénération modernise la vie politique sous l’impulsion des libéraux, favorables à la séparation des pouvoirs, et des républicains, qui souhaitent une république fondée sur le suffrage universel direct.

2. L’établissement de l’État fédéral

Après une guerre civile entre catholiques conservateurs et libéraux radicaux, les libéraux remportent le conflit en 1847. Le 6 novembre 1848, l’Assemblée fédérale se réunit pour la première fois à Berne et la Constitution fédérale est adoptée.

La Suisse devient un État fédéral : les lois intérieures sont abolies, un Parlement bicaméral est créé et le gouvernement est collégial. La Constitution de 1848 consacre le suffrage universel et la représentation. Une nouvelle Constitution est adoptée en 1874, renforçant l’unification de la Suisse et instituant un Tribunal fédéral.

La Suisse compte 26 cantons et près de 2 110 communes. Le fédéralisme organise des compétences partagées entre la Confédération, les cantons et les communes. Les cantons et les communes disposent d’une large autonomie, notamment dans des domaines comme l’école, les hôpitaux et la police. Le principe de subsidiarité attribue la responsabilité à l’entité compétente la plus proche des personnes concernées ; la Confédération intervient dans les domaines dont les cantons ne s’acquittent pas eux-mêmes.

L’Assemblée fédérale est le Parlement bicaméral suisse. Elle comprend le Conseil national, qui représente la population, et le Conseil des États, qui représente les cantons.

A) Organisation de l’Assemblée fédérale

1. Le Conseil national

Le Conseil national est élu pour 4 ans. À l’origine, le mandat dure 3 ans. Les membres sont élus au scrutin proportionnel à la plus forte moyenne, dans le cadre de circonscriptions cantonales. Les sièges sont répartis selon la population ; chaque canton dispose d’au moins un siège. Le nombre d’habitants pris en compte comprend les étrangers.

Les conditions d’éligibilité sont peu restrictives :

• Être citoyen suisse.
• Être majeur.
• Jouir de ses droits civiques.

Une personne ne peut pas être simultanément membre du Conseil fédéral et du Conseil national. Elle ne peut pas être député tout en bénéficiant d’une pension étrangère. Le droit cantonal fixe également certaines règles.

2. Le Conseil des États

Le Conseil des États représente les cantons. La Constitution fixe le nombre de représentants : deux par canton et un par demi-canton. Les effectifs sont indiqués comme étant de 46 membres dans une présentation et de 44 membres dans une autre.

La durée du mandat et le mode de scrutin sont fixés par le droit cantonal. La plupart des cantons élisent leurs représentants au suffrage universel direct, au scrutin majoritaire à un tour. Deux ou trois cantons utilisent un suffrage indirect : le Parlement cantonal choisit les représentants.

Les cantons fixent aussi les conditions d’éligibilité, notamment la résidence en Suisse. Les membres représentent leur canton, mais ne reçoivent aucune instruction des gouvernements ou parlements cantonaux.

B) Les attributions de l’Assemblée fédérale

L’Assemblée fédérale exerce ses attributions en chambres séparées ou en chambres réunies.

1. Les attributions exercées par les chambres séparées

La révision constitutionnelle associe le Parlement et le peuple : les chambres discutent et votent le texte, puis l’adoption définitive est soumise au référendum constitutionnel. La révision exige la majorité des voix et la majorité des cantons.

L’article 84 prévoit que le Conseil national et le Conseil des États délibèrent sur les objets relevant de la Confédération qui ne sont pas attribués à une autre autorité fédérale. Les chambres exercent notamment :

• Le pouvoir législatif attribué à l’État fédéral par la Constitution.
• Le pouvoir d’approuver les traités.
• Des attributions de contrôle administratif et juridictionnel.

Les décisions sont prises à la majorité absolue. Les lois nécessitent l’accord des deux conseils. Certaines lois et certains traités sont soumis au référendum du peuple et des cantons.

2. Les attributions exercées par les chambres réunies

Les chambres réunies exercent notamment :

• Des attributions de nomination : élection des membres du Conseil fédéral, du Tribunal fédéral et du chancelier.
• Le droit de grâce.
• Le règlement des conflits de compétences entre autorités fédérales.

Le Conseil fédéral est un exécutif collégial de sept membres. Cette forme d’exécutif collégial est adoptée en Suisse durant le protectorat français, entre 1798 et 1813.

A) L’organisation du Conseil fédéral

1. La composition du Conseil fédéral

Les règles de composition figurent dans la Constitution, la loi sur l’administration fédérale et les règlements de l’Assemblée fédérale. Des règles coutumières, parfois appelées conventions constitutionnelles, s’y ajoutent.

Le Conseil fédéral comprend 7 membres, élus par l’Assemblée fédérale pour 4 ans, durée correspondant au mandat du Conseil national. L’élection a lieu lors de la première session de la nouvelle législature. Il n’existe pas de limite à la rééligibilité et la durée moyenne du mandat est d’environ 10 ans. Des membres décèdent parfois en fonction.

Chaque siège fait l’objet d’une élection séparée : les parlementaires élisent des personnes, et non une équipe. Le Conseil fédéral forme ensuite une équipe. L’élection séparée et la longévité des membres font que le gouvernement ne change généralement pas entièrement de physionomie : plusieurs anciens membres sont reconduits et un ou deux nouveaux membres les rejoignent.

L’Assemblée fédérale élit les membres au scrutin secret et à la majorité absolue des suffrages exprimés. Cette majorité est requise à chaque tour. À partir du troisième tour, le candidat le moins bien placé est éliminé. En cas d’égalité au dernier tour, le choix se fait par tirage au sort.

Pour être conseiller fédéral, il faut être citoyen suisse. La fonction est incompatible avec toute autre fonction publique ou privée.

Une règle non écrite veut que les membres se soutiennent mutuellement, même lorsqu’ils appartiennent à des partis différents. Après une défaite devant les chambres ou lors d’un référendum, ils adaptent leur ligne de conduite sans rupture.

2. L’équilibre régional et politique du Conseil fédéral

Une coutume constitutionnelle organise l’équilibre régional et politique du Conseil fédéral. Le nombre de membres passe de cinq à sept avec la Constitution de 1848, pour permettre aux cantons d’être représentés. Zurich, Berne et Vaud disposent toujours d’un conseiller fédéral ; les quatre autres sièges sont distribués entre les autres cantons. Il y a presque toujours deux membres latins en plus du Vaudois.

La formule dite « magique » organise aussi l’équilibre politique, linguistique et religieux :

• Sur le plan politique : deux radicaux, deux démocrates-chrétiens, deux socialistes et un agrarien.
• Sur le plan linguistique : quatre germanophones, deux francophones et un italophone.
• Sur le plan religieux : quatre protestants et trois catholiques.

Les grands partis politiques suisses sont représentés au gouvernement ; les sept conseillers fédéraux représentent environ les 7/8 de l’Assemblée fédérale. Les décisions sont prises par consensus ou à la majorité de quatre membres. Chaque conseiller fédéral cherche en principe à obtenir l’approbation générale de ses collègues.

3. Le président de la Confédération

Chaque année, un membre du Conseil fédéral devient président de la Confédération. Il est élu en décembre par l’Assemblée fédérale parmi les membres du Conseil fédéral ; un vice-président est élu au même moment.

Le président exerce son mandat pendant un an. Il ne peut pas être réélu l’année suivante ni devenir vice-président l’année suivante. Le vice-président peut accéder à la présidence, conformément à un usage. Un autre usage veut qu’un conseiller fédéral ait servi sous l’autorité de ses collègues plus anciens avant d’être élu président.

Le président de la Confédération n’est ni chef du gouvernement ni chef de l’État et ne choisit pas les membres du Conseil fédéral. Il ne peut pas renvoyer ses collègues. Il dirige les délibérations du Conseil fédéral et sa voix est prépondérante en cas de partage des voix. Il accueille les ambassadeurs étrangers, représente la Suisse dans les relations internationales et prononce le discours du jour de l’an.

B) Les attributions du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral exerce des attributions législatives, gouvernementales et juridictionnelles.

1. Les attributions législatives

Le Conseil fédéral dispose de l’initiative législative, qu’il utilise rarement. Lorsque les chambres prennent l’initiative, il participe à la préparation du projet : à son initiative, les experts, les cantons, les partis et les associations sont consultés. Il défend le texte lors des débats parlementaires.

Une fois la loi votée, le Conseil fédéral la met en vigueur. Si la loi ne fixe pas de date d’entrée en vigueur, il la détermine. Il peut ainsi différer l’application d’une loi votée par les chambres, voire par référendum :

• La loi sur l’assurance maladie et les accidents est votée le 13 juin 1911, confirmée par référendum le 4 avril 1912, puis mise en vigueur le 1er février 1918.
• La loi sur le travail dans les fabriques est définitivement votée le 18 juin 1914, puis mise en vigueur le 1er janvier 1920.

2. Les attributions gouvernementales

Le Conseil fédéral exerce des attributions juridiques et politiques.

Sur le plan juridique, il dispose d’un pouvoir réglementaire qu’il exerce par ordonnance :

• Les ordonnances d’exécution correspondent aux décrets d’exécution des lois.
• Les ordonnances de substitution dépendante sont prises sur habilitation législative et interviennent dans le domaine de la loi.

Sur le plan international, le Conseil fédéral reconnaît des États ou des gouvernements étrangers, dirige la diplomatie suisse, négocie et signe les traités, les ratifie ou les dénonce après autorisation des chambres, et assure la sûreté extérieure du pays.

Sur le plan intérieur, il surveille les cantons au moyen de circulaires et d’inspections. Il peut examiner les lois et conventions cantonales et les approuver. Il est également chargé du maintien de l’ordre, de l’intérêt public et de la sûreté intérieure.

3. Les attributions juridictionnelles

Le Conseil fédéral exerce une partie de la juridiction administrative et constitutionnelle. Il statue sur les recours qui ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral. Ses décisions ne peuvent être contestées que dans des cas exceptionnels et devant l’Assemblée fédérale.

Sous l’Ancien Régime, des règles constitutionnelles existent déjà : les lois fondamentales du royaume, principalement coutumières et parfois écrites, régissent l’exercice et la transmission du pouvoir ainsi que son titulaire. Elles ne concernent pas les sujets du roi, les « régnicoles », qui ne prennent pas part à la vie politique. La Révolution marque une rupture : la Constitution devient écrite et les individus entrent sur la scène politique. L’instabilité institutionnelle qui suit jusqu’en 1875 tient à l’inadéquation entre les institutions nouvelles et les traditions, mœurs et mentalités forgées par dix siècles d’Ancien Régime.

De 1789 à 1875, huit constitutions sont adoptées, dont une n’est pas appliquée :

• La Constitution du 3 septembre 1791 instaure une monarchie constitutionnelle sous Louis XVI.
• La Constitution du 24 juin 1793, dite Constitution montagnarde, reste inappliquée.
• La Constitution du 5 fructidor an III, le 22 août 1795, instaure le Directoire, avec un exécutif collégial de cinq membres et un législatif bicaméral composé des conseils des Cinq-Cents et des Anciens.
• La Constitution du 22 frimaire an VIII, le 15 décembre 1799, met en place le Consulat, dont l’exécutif est confié à trois consuls, parmi lesquels Napoléon Bonaparte. Le législatif comprend le Corps législatif, le Tribunat et le Sénat, dont le rôle est essentiellement constitutionnel. Un sénatus-consulte transforme ensuite le Consulat en Premier Empire, de 1804 à 1815.
• La Charte du 14 juin 1814 instaure la Restauration : Louis XVIII règne de 1814 à 1824, puis Charles X de 1824 à 1830. Le Parlement est bicaméral, avec une Chambre des députés et une Chambre des pairs.
• La Charte du 14 août 1830 instaure la monarchie de Juillet sous Louis-Philippe Ier ; le Parlement comprend une Chambre des députés et une Chambre des pairs.
• La Constitution du 4 novembre 1848 instaure la IIᵉ République. Pour la première fois, le président de la République est élu au suffrage universel direct. Le Parlement est monocaméral.
• La Constitution du 14 janvier 1852 instaure le Second Empire sous Napoléon III. Le Parlement est bicaméral, avec une Chambre des députés et un Sénat au rôle essentiellement constitutionnel.
  Cette succession de constitutions traduit une instabilité institutionnelle qui dure près d’un siècle.

L’unité de l’État est d’abord construite par les monarques de l’Ancien Régime contre les féodaux et les puissances étrangères, notamment les Anglais pendant la guerre de Cent Ans et le Saint-Empire romain germanique.

★ La victoire de Bouvines, le 27 juillet 1214, par Philippe Auguste contre les troupes du Saint-Empire romain germanique et du roi d’Angleterre, renforce le pouvoir royal face aux seigneurs féodaux. En Angleterre, elle conduit les barons à imposer la Magna Carta au roi Jean sans Terre.

La Révolution met momentanément l’unité en difficulté :

• Les Girondins défendent des idées très décentralisatrices.
• L’anarchie gagne les provinces.
• Les Jacobins, centralisateurs, l’emportent à Paris.
• La nécessité de lutter contre les invasions étrangères conduit à éliminer, parfois par la force, les idées fédéralistes.

★ La victoire de Valmy, le 20 septembre 1792, contre les armées prussiennes qui marchent sur Paris pour rétablir Louis XVI, marque une étape décisive. Le 21 septembre 1792, la Convention nationale abolit la monarchie et proclame la première République.

De 1789 à 1875, le principe unitaire est interprété dans le sens d’une centralisation poussée :

• Les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire relèvent de l’État.
• Aucune autonomie n’est reconnue aux collectivités territoriales.
• Seules les communes sont constituées en collectivités territoriales.
• Les départements sont des subdivisions administratives de l’État.

Paris occupe une place prépondérante : « Paris fait la politique de la France ». Les révolutions de 1830 et de 1848, ainsi que la Commune de Paris en 1870, sont des événements politiques parisiens, avec l’assentiment passif des Français, parfois contre la volonté implicite ou explicite du peuple français.

La consécration du suffrage universel en 1848 diminue le poids politique de Paris. Après la Commune, la prééminence parisienne prend fin.

L’ordre monarchique disparaît en France entre le 16 septembre 1792, date de la déposition de Louis XVI, et le 21 janvier 1793, date de son exécution par décapitation. La royauté réapparaît de 1814 à 1848, mais ne retrouve jamais sa légitimité.

Pendant la Restauration, d’anciens soldats de la Révolution et de l’Empire se disent « pour l’indivisible » : ils se déclarent ainsi en faveur de la République indivisible.

Le peuple français n’est pas profondément républicain dès 1789. L’idée républicaine se développe d’abord dans certaines catégories sociales et régions, notamment à Paris, Lyon, dans le Sud-Est et à l’ouest du Massif central. Elle progresse avec le développement de l’instruction et les divisions de la monarchie, en particulier entre les Orléans et autour de la couleur du drapeau.

À la fin du XIXᵉ siècle, le ralliement de l’Église catholique à la République contribue à faire de l’idée républicaine une idée dominante. La disparition des institutions à base héréditaire en est un signe :
Le développement de l’idée républicaine s’appuie notamment sur l’instruction et sur les divisions de la monarchie, dont les conflits entre Orléans et les débats autour de la couleur du drapeau.

• Les Chambres des pairs de la Restauration, de 1814 à 1830, sont les dernières manifestations de l’hérédité dans les assemblées parlementaires.

De 1789 à 1875, la France connaît peu d’expériences de gouvernement démocratique. À l’exception de quelques mois sous la Révolution et en 1848, elle vit constamment sous des régimes autoritaires, souvent populaires, comme le Premier Empire.

L’idée démocratique progresse néanmoins et est globalement acquise au moment de l’élaboration des lois constitutionnelles de 1875.

La Constitution de 1791, première Constitution française écrite, instaure une monarchie constitutionnelle et un suffrage censitaire. Elle distingue :

• Les citoyens actifs, qui peuvent participer au processus électoral.
• Les citoyens passifs, qui ne peuvent pas voter en raison du montant insuffisant de leurs impôts.

L’évolution du suffrage se fait par étapes :

• 1792 : l’Assemblée législative proclame le suffrage universel pour la désignation de la Convention. Celle-ci fonctionne pendant près de trois ans avec une assemblée unique, avant que le régime d’assemblée ne conduise à la Terreur sous Robespierre.
• 1795 : la Constitution de l’an III rétablit le suffrage censitaire sous le Directoire.
• 1799-1815 : la Constitution de l’an VIII établit le suffrage universel masculin pendant le Consulat et le Premier Empire.
• 1814-1830 : la Charte de 1814 rétablit un suffrage censitaire très restrictif.
• 1830 : la Charte de 1830 assouplit le suffrage censitaire sous la monarchie de Juillet.
• 1848 : la Constitution établit définitivement le suffrage universel masculin.
• 21 avril 1944 : une ordonnance accorde le droit de vote aux femmes.
• 5 juillet 1974 : la majorité électorale est abaissée de 21 à 18 ans.

Jusqu’en 1848, le suffrage universel peine à s’imposer face au suffrage censitaire. La première Constitution française compte 4,3 millions d’électeurs, tandis que la Charte de 1814 n’en compte que 102 000.
Sous le Directoire, le suffrage censitaire est rétabli ; le suffrage universel masculin instauré sous le Consulat et le Premier Empire disparaît ensuite avec le retour du suffrage censitaire sous la Restauration.

★ La Constitution de 1848 marque le moment où le privilège électoral fondé sur la fortune ou la capacité est définitivement abandonné. Tout homme majeur devient citoyen, et non seulement celui qui est propriétaire ou considéré comme capable. Ce changement est aussi un marqueur profond de l’évolution des mentalités.

Dès 1789, la France opte pour un régime représentatif. Le préambule de la Déclaration de 1789 commence ainsi :

À partir de 1792 et de la Première République, des constitutions sont soumises au référendum constituant :

• La Constitution de 1793 est approuvée par référendum, mais n’est jamais appliquée.
• La Constitution de l’an III, en 1795, est approuvée par référendum.
• La Constitution de l’an VIII est approuvée par référendum ; elle met en place le Consulat de 1799 à 1804 et le Premier Empire de 1804 à 1815.
• La Constitution de 1852 est approuvée par référendum et instaure le Second Empire, de 1852 à 1870.

Les constitutions monarchiques de 1791, les Chartes de 1814 et de 1830, ainsi que la Constitution de la IIᵉ République, ne sont pas approuvées par référendum. Les lois constitutionnelles de 1875 ne le sont pas non plus. Par la suite, les Constitutions de 1946 et de 1958 sont approuvées par référendum.

Le référendum constituant semble ainsi s’imposer en droit constitutionnel français. En revanche, le référendum portant sur l’adoption de lois ordinaires reste perçu avec méfiance. Deux facteurs expliquent cette méfiance :

• L’attachement au régime représentatif, affirmé sous la Révolution, donne lieu à une interprétation stricte du principe représentatif, considéré comme incompatible avec la démocratie directe.
• Les souvenirs des référendums napoléoniens, qualifiés de plébiscites, conduisent la classe politique à les interpréter comme des coups de force contre les représentants élus de la nation.

Le référendum législatif n’est utilisé que sous les deux Empires et sous la Vᵉ République.

Dans une société démocratique, le pouvoir est limité par les droits des individus.

★ La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 pose pour la première fois en France, de manière claire et expresse, le principe des droits de l’individu. Ce principe, qui constitue un équilibre face à l’État, n’est pas remis en cause par la suite.

Sous le Premier Empire, l’adoption du Code civil, du Code pénal et du Code d’instruction criminelle permet la diffusion concrète de nouveaux droits et libertés.

L’interprétation des droits de l’homme est pluraliste en France. La démocratie française permet le choix entre :

• Plusieurs candidats aux élections.
• Plusieurs partis.
• Plusieurs religions.
• Plusieurs journaux.
• Par la suite, plusieurs syndicats et plusieurs associations.

L’adhésion à la forme libérale de la démocratie est acquise en France en 1875.

Dès le début de la Révolution française, un accord se forme sur la nécessité d’inscrire les institutions dans une Constitution écrite. Deux facteurs favorisent ce choix :

• L’exemple américain : les États-Unis viennent de rédiger leur Constitution, entrée en vigueur en janvier 1789.
• La volonté de rompre avec l’Ancien Régime, où les lois fondamentales du royaume sont principalement coutumières.

Après 1789, les constitutions françaises sont écrites et souvent adoptées par référendum constituant, notamment sous les régimes républicains. Cependant, la Constitution n’acquiert pas en France le même caractère sacré qu’aux États-Unis. Les échecs successifs des institutions font disparaître le mythe de la Constitution.

★ L’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 pose deux conditions à l’existence d’une Constitution :

Le refus du régime d’assemblée repose sur l’expérience de la Convention nationale, de 1792 à 1795, qui aboutit à la Terreur.

La Convention nationale, assemblée constituante élue après Louis XVI, détient théoriquement tous les pouvoirs. En pratique, une partie importante de ces pouvoirs est confiée à des comités constitués en son sein. Le Comité de salut public, placé sous l’autorité de Robespierre, conserve l’essentiel des pouvoirs et les utilise de façon tyrannique, notamment avec la guillotine et la guerre de Vendée.

Cette expérience discrédite le régime d’assemblée en France. Celui-ci ne réapparaît ensuite que pendant les périodes de transition.

La Restauration marque un intérêt pour le modèle britannique :

• Louis XVIII a passé plusieurs années d’exil en Grande-Bretagne et connaît les institutions anglaises.
• Les Français se méfient des confusions de pouvoirs et du régime d’assemblée, associé au début du XIXᵉ siècle à la Terreur.
• L’expérience d’une séparation trop stricte des pouvoirs paraît également dangereuse.

La Constitution monarchique de 1791 et la Constitution républicaine de l’an III organisent une séparation stricte des pouvoirs. En cas de conflit entre le législateur et l’exécutif, la vie institutionnelle peut être bloquée ou la Constitution violée. Pendant les quatre années du Directoire, quatre coups d’État ont lieu :

• Le 4 septembre 1797.
• Le 11 mai 1798.
• Le 18 juin 1799.
• Le 9 novembre 1799, qui aboutit au Consulat.

Louis XVIII demeure attaché à la primauté royale. La Charte de 1814 n’institue donc pas formellement un régime parlementaire, mais comporte des éléments qui permettent sa consécration par la pratique. Le régime parlementaire apparaît en France avant de recevoir une consécration constitutionnelle explicite, comme il était apparu en Grande-Bretagne par la pratique des institutions.

La Charte de 1814 ne prévoit pas de cabinet. Les ministres, librement nommés par le roi, traitent directement les affaires avec lui. Leur responsabilité est pénale : ils peuvent être mis en accusation par la Chambre des députés et jugés par la Chambre haute, pour trahison ou concussion.

Cette responsabilité pénale évolue, par la pratique, vers une responsabilité politique et collective des ministres devant le Parlement. Le système se met en place sous la Restauration et se poursuit sous la monarchie de Juillet.

La Constitution de 1848 revient à une conception plus stricte de la séparation des pouvoirs. Le coup d’État du président de la République conduit au Second Empire. Celui-ci est d’abord un empire autoritaire, organisé selon un système hybride mi-présidentiel, mi-parlementaire. À partir de 1863, le régime devient parlementaire ; ce changement est consacré par une modification constitutionnelle en 1870, avant la chute du Second Empire.

L’attrait du régime parlementaire au cours du XIXᵉ siècle n’empêche pas le déséquilibre des pouvoirs au profit du législatif. Ce déséquilibre s’amorce dans les textes, la pratique et les esprits, puis s’épanouit sous la IIᵉ République pour aboutir à la souveraineté parlementaire.

L’évolution repose sur la conception de la loi inspirée de Jean-Jacques Rousseau et consacrée par l’article 6 de la Déclaration de 1789 :

Cette formule est interprétée comme empêchant le contrôle de la loi votée par le Parlement. La loi devient souveraine : elle est l’œuvre du Parlement élu par le peuple, et non plus celle du roi, et son domaine est considéré comme illimité.

La Constitution de 1791 affirme :

Cette exaltation de la loi conduit au refus du contrôle de constitutionnalité de la loi, jusqu’à la Vᵉ République. Pendant la période révolutionnaire, le juge ne peut pas interpréter la loi, même lorsqu’elle est obscure : le Parlement se réserve le droit de l’interpréter au moyen du référé législatif.

Le bicaméralisme apparaît tôt dans l’histoire constitutionnelle française. La Constitution de l’an III institue un Parlement composé du Conseil des Cinq-Cents et du Conseil des Anciens.

Le choix de deux chambres constitue une réaction aux excès associés à l’existence d’une chambre unique sous la Convention nationale et le Comité de salut public. Le bicaméralisme apparaît ainsi comme une règle de sagesse politique, maintenue jusqu’à aujourd’hui, à l’exception de la Constitution de 1848, qui instaure la IIᵉ République et un Parlement monocaméral.

Au XIXᵉ siècle, les républicains se méfient de la seconde chambre, notamment en raison de son mode de recrutement jugé trop aristocratique. La chambre basse est élue au suffrage censitaire, puis, à partir de 1848, au suffrage universel masculin.

La IIIᵉ République naît d’une défaite militaire. La guerre franco-allemande, qui oppose la France du Second Empire à une coalition d’États allemands dirigée par la Prusse, se déroule en 1870-1871. Après la capitulation de Napoléon III à Sedan, le 2 septembre 1870, des Parisiens envahissent le Palais-Bourbon et réclament l’instauration de la République. Les députés républicains, parmi lesquels Léon Gambetta, forment un gouvernement provisoire, le Gouvernement de la Défense nationale. La IIIᵉ République est proclamée le 4 septembre 1870 au balcon de l’Hôtel de Ville de Paris.

Le gouvernement de Défense nationale, dirigé par le général Trochu et composé notamment de Gambetta et de Jules Ferry, cherche d’abord à poursuivre la guerre, puis demande l’armistice et signe la paix en 1871. Le traité de Francfort entraîne la perte de l’Alsace et de la Lorraine ainsi que le paiement d’indemnités de guerre à l’Allemagne. La proclamation de la République ne détermine pas encore la forme du futur régime : le pacte de Bordeaux, adopté par l’Assemblée nationale le 17 février 1871, laisse ouverte la question d’un régime républicain ou monarchique.

Les élections législatives du 8 février 1871, organisées à la suite de l’armistice, donnent une majorité monarchiste à l’Assemblée nationale. Adolphe Thiers est élu chef du pouvoir exécutif de la République française. Il est ensuite désigné « président de la République française » à la suite de la proposition Rivet du 31 août 1871. Orléaniste favorable à une monarchie constitutionnelle à l’anglaise, il évolue progressivement vers une République conservatrice. Son gouvernement entre en conflit avec l’Assemblée sur la nature du régime.

Le soulèvement de la Commune de Paris, événement essentiellement parisien, est écrasé. Thiers en sort renforcé, mais ses relations avec l’Assemblée se détériorent. Mis en minorité, il démissionne le 24 mai 1873. Son départ relance la discussion sur le régime futur. Le prétendant au trône, le comte de Chambord, refuse le drapeau tricolore et reste attaché au drapeau blanc de l’ancienne monarchie, ce qui empêche la restauration monarchique.

L’Assemblée maintient alors un régime provisoire et confie l’exécutif au maréchal Mac Mahon pour sept ans. La commission des Trente est chargée de préparer une nouvelle organisation institutionnelle. Le choix d’un président de la République élu à la majorité absolue par le Sénat et la Chambre des députés réunis en Assemblée nationale est adopté par 353 voix contre 352.

La Constitution de la IIIᵉ République ne prend pas la forme d’un texte unique. Elle résulte de trois lois constitutionnelles, adoptées après cinq années de difficultés politiques et de compromis :

L’amendement Wallon, adopté le 30 janvier 1875 à une seule voix de majorité, introduit le mot « République » dans la loi sur l’organisation des pouvoirs publics. Il prévoit notamment que le président de la République est élu pour sept ans par les deux chambres réunies en Assemblée nationale. Les lois constitutionnelles entrent en vigueur le 8 mars 1876.

La Constitution de 1875 est une Constitution écrite, matérielle, formelle et rigide. Elle est brève, fonctionnelle et issue d’un compromis. Elle ne comporte ni déclaration de principe ni déclaration de droits. Les partis qui acceptent ce compromis espèrent encore faire évoluer le régime dans le sens qui leur convient.

Les lois constitutionnelles de 1875 établissent un régime parlementaire organisé autour d’un Parlement bicaméral et d’un exécutif composé du président de la République et des ministres. Le gouvernement et le président du Conseil apparaissent progressivement dans la pratique institutionnelle.

Le Parlement est bicaméral. La présence d’un Sénat puissant constitue une concession faite par les républicains aux monarchistes.

La Chambre des députés est élue au suffrage universel direct pour quatre ans. Le scrutin est uninominal majoritaire à deux tours, dans le cadre de l’arrondissement. Le nombre de députés varie, de 523 à 624, selon les lois ordinaires. Entre 1919 et 1927, une expérience de scrutin de liste à la proportionnelle est tentée.

Entre 1875 et 1884, le Sénat comprend deux catégories de sénateurs :

• 75 sénateurs inamovibles, nommés à vie et désignés par les sénateurs eux-mêmes ;
• des sénateurs élus au suffrage universel indirect.

Le collège électoral est constitué, dans chaque département, des députés, des conseillers généraux, des conseillers départementaux et d’un délégué par conseil municipal. À partir de 1884, les grandes communes obtiennent plusieurs délégués sénatoriaux : de 1 à 24, et 30 pour Paris. Le Sénat est qualifié de « grand conseil des communes de France ». Les sénateurs inamovibles disparaissent en 1884.

Les lois constitutionnelles établissent un bicamérisme égalitaire : les deux chambres ont des attributions identiques.

• Vote des lois : la Chambre des députés et le Sénat doivent voter les textes dans les mêmes termes. Il n’existe aucune procédure donnant le dernier mot à l’une ou l’autre chambre ; la navette parlementaire peut donc être sans fin.
• Initiative des lois : elle appartient aux députés, aux sénateurs et au président de la République, mais non au gouvernement. Le gouvernement ne dispose pas du droit d’amendement.
• Responsabilité politique du gouvernement : les deux chambres peuvent mettre en cause cette responsabilité et contraindre le gouvernement à démissionner.
• Attributions juridictionnelles du Sénat : le Sénat peut se constituer en cour de justice. Il peut juger les personnes poursuivies pour atteinte à la sûreté de l’État, le président de la République pour haute trahison, ainsi que les ministres pour les crimes commis dans l’exercice de leurs fonctions.

Le président de la République peut dissoudre la Chambre des députés, mais seulement avec l’accord du Sénat. Il ne peut pas dissoudre le Sénat.

Les lois constitutionnelles fixent également les conditions de fonctionnement des chambres :

• Le siège de la Chambre des députés, du Sénat et du pouvoir exécutif est à Versailles.
• Les deux chambres se réunissent chaque année le deuxième mardi de janvier, sauf convocation antérieure par le président de la République.
• Elles doivent siéger au moins cinq mois par an.
• Un mois avant la fin légale du mandat présidentiel, elles se réunissent en Assemblée nationale pour élire le nouveau président.
• Les séances sont publiques. Chaque chambre peut cependant se former en comité secret, à la demande d’un nombre de membres fixé par son règlement. Elle décide ensuite, à la majorité absolue, si la séance reprend publiquement sur le même sujet.
• Le dimanche qui suit la rentrée parlementaire, des prières publiques sont adressées à Dieu dans les églises et les temples pour appeler son secours sur les travaux des assemblées.

L’exécutif comprend deux organes : le président de la République et les ministres. Le président du Conseil, chef du gouvernement, apparaît dans la pratique.

Le président de la République est élu pour sept ans par le Sénat et la Chambre des députés réunis en Assemblée nationale à Versailles. L’élection se déroule au scrutin secret, à la majorité absolue des suffrages. Le président est rééligible. Sous la IIIᵉ République, deux présidents sont réélus : Jules Grévy et Albert Lebrun.

Ses attributions sont définies par les lois constitutionnelles :

• Il dispose de l’initiative des lois, concurremment avec les députés et les sénateurs.
• Il promulgue les lois dans le mois qui suit leur transmission au gouvernement.
• Il exerce le pouvoir réglementaire et surveille l’exécution des lois.
• Il nomme aux emplois civils et militaires.
• Il nomme les ministres et peut les révoquer.
• Il négocie et ratifie les traités.
• Il ne peut déclarer la guerre sans l’assentiment préalable des deux chambres.
• Il communique avec les chambres par des messages lus à la tribune par un ministre.
• Il dispose du droit de grâce.
• Il préside les solennités nationales et reçoit les ambassadeurs ; les ambassadeurs des puissances étrangères sont accrédités auprès de lui.

Tous ses actes doivent être contresignés par un ministre. Le président ne peut être mis en accusation que par la Chambre des députés et ne peut être jugé que par le Sénat.

Les parlementaires bénéficient aussi de garanties pendant les sessions : aucun membre de l’une ou l’autre chambre ne peut être poursuivi ou arrêté en matière criminelle ou correctionnelle sans l’autorisation de sa chambre, sauf en cas de flagrant délit. Si la chambre le demande, la détention ou les poursuites sont suspendues pendant la durée de la session.

Les lois constitutionnelles de 1875 ne mentionnent ni un gouvernement ou un cabinet, ni un président du Conseil. Elles prévoient que les actes du président sont contresignés par les ministres. La pratique fait apparaître un gouvernement et un chef du gouvernement, appelé président du Conseil.

L’article 6 de la loi constitutionnelle relative à l’organisation des pouvoirs publics distingue les responsabilités :

La responsabilité politique et solidaire des ministres devant les chambres se développe par la pratique. Les ministres assument la responsabilité des actes présidentiels par leur contreseing.

Les lois constitutionnelles de 1875 peuvent laisser penser qu’un régime parlementaire dualiste est instauré : le gouvernement serait responsable devant les chambres et dépendrait également du président de la République. La pratique institutionnelle conduit au contraire à un régime moniste.

La crise du 16 mai 1877 oppose le président de la République Mac Mahon à la majorité républicaine de la Chambre des députés. Les républicains, menés par Léon Gambetta, veulent rompre avec l’esprit orléaniste encore présent dans le régime.

Mac Mahon reproche au gouvernement de Jules Simon son manque d’autorité et le révoque. Les députés de gauche signent le manifeste des 363, qui condamne les actes du président. Mac Mahon nomme le duc de Broglie à la tête du gouvernement, marquant le retour à l’ordre moral, puis dissout la Chambre des députés.

Les élections confirment la majorité républicaine. Mac Mahon refuse d’abord de céder, tandis que des rumeurs de coup d’État circulent. Il finit par reconnaître sa défaite politique et appelle le républicain Jules Dufaure à former un gouvernement. En 1879, le Sénat passe également sous la domination d’une majorité républicaine : Mac Mahon perd son dernier appui et démissionne.

Jules Grévy est élu président de la République le 30 janvier 1879 par l’Assemblée nationale réunie à Versailles. Lors de sa prise de fonction, il affirme :

Cette pratique, appelée Constitution Grévy, marque le renoncement du président à exercer pleinement ses prérogatives. Le gouvernement peut gouverner avec la confiance du Parlement, sans dépendre politiquement du président de la République. Le régime parlementaire de la IIIᵉ République devient moniste.

La crise consacre le parlementarisme moniste. Le gouvernement est politiquement responsable devant les chambres, ce qui entraîne l’effacement du président de la République.

L’usage du droit de dissolution par Mac Mahon est qualifié par les républicains de « coup de force ». Cette procédure est discréditée pendant environ 80 ans. L’idée qu’une autorité élue au suffrage universel puisse être renversée apparaît comme antidémocratique. La disparition de ce moyen d’action de l’exécutif contribue à la transformation de la souveraineté nationale en souveraineté parlementaire.

Les républicains avaient accepté les lois constitutionnelles de 1875 avec réticence. La Constitution Grévy introduit une pratique constitutionnelle qui répond à leur préoccupation principale ; ils privilégient donc des modifications ponctuelles afin de républicaniser le régime :

• suppression des sénateurs à vie ;
• modification des règles de désignation des sénateurs afin de diminuer le poids des communes rurales ;
• affirmation selon laquelle la forme républicaine du gouvernement ne peut faire l’objet d’une proposition de révision ;
• inéligibilité à la présidence de la République des personnes ayant régné sur la France.

La pratique des institutions établit la primauté du pouvoir législatif. Le président de la République et le gouvernement s’effacent progressivement, tandis que l’instabilité ministérielle caractérise le régime.

La mémoire de la monarchie et de l’Empire nourrit la crainte d’un exécutif fort. La crise de Mac Mahon renforce les préventions des républicains contre le président de la République.

Le président continue d’assister au Conseil des ministres, mais cesse de le présider. Cette fonction est exercée par le président du Conseil, apparu dans la pratique. Bien que le président de la République soit politiquement irresponsable selon les lois constitutionnelles de 1875, des conflits avec le président du Conseil peuvent contribuer à son départ : sur les treize présidents de la IIIᵉ République, quatre sont contraints à la démission.

Le gouvernement perd des moyens d’action face au Parlement :

• Le droit de dissolution devient inutilisable dans la pratique.
• Les chambres maîtrisent leur ordre du jour et décident si elles examinent les projets du gouvernement.
• Les lois de 1875 ne fixent pas de conditions précises pour la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement. Celui-ci peut être contraint à démissionner après un vote de défiance à la majorité relative ou sur une question secondaire.

L’instabilité ministérielle devient une caractéristique du parlementarisme français. 104 gouvernements se succèdent entre mars 1875 et juillet 1940, sur 65 ans ; leur durée moyenne est de sept mois et demi. Six gouvernements se succèdent pendant la Première Guerre mondiale, entre 1914 et 1918.

Certains gouvernements ne durent que quelques jours :

• le gouvernement de Frédéric François-Marsal dure deux jours ;
• celui d’Armand Fallières dure dix-neuf jours ;
• celui de Waldeck-Rousseau dure trois ans.

L’instabilité des gouvernements coexiste avec une relative stabilité des ministres. Les mêmes personnes reviennent fréquemment au gouvernement : Joseph Caillaux est ministre à plusieurs reprises entre 1920 et 1940.

Le gouvernement cherche souvent à éviter les questions difficiles pour durer. Le Parlement siège moins qu’aujourd’hui, peut empêcher le gouvernement d’agir, et ses membres défendent les intérêts de leur circonscription électorale. L’administration prend alors une place importante dans la conduite du pays.

Les lois constitutionnelles de 1875 prévoient un exécutif formé du président de la République et des ministres, sans mentionner de chef du gouvernement. La pratique fait émerger un président du Conseil, ministre qui conserve un portefeuille et exerce en même temps les fonctions de chef du gouvernement.

Il faut attendre les années 1930 pour que ses fonctions deviennent officielles. Après la crise du 9 février 1934, marquée par de puissantes manifestations antiparlementaires, le gouvernement s’installe à Matignon sous la direction du président du Conseil.

Les lois constitutionnelles de 1875 distinguent les lois votées par le Parlement et les règlements d’application pris par décret du président de la République, contresignés par les ministres. Ce système fonctionne jusqu’à la Première Guerre mondiale.

La guerre, puis la reconstruction, imposent une intervention accrue de l’État et des réformes importantes. L’absence de majorité solide dans les deux chambres rend le fonctionnement législatif insuffisant. Le Parlement recourt alors aux décrets-lois : par une loi d’habilitation, il autorise le gouvernement, pour une durée déterminée et dans un domaine précis, à prendre par décret des mesures relevant de la loi et à modifier des lois existantes.

Les décrets-lois entrent en vigueur dès leur publication et doivent ensuite être soumis à la ratification du Parlement. En pratique, la ratification est souvent implicite. La procédure est utilisée fréquemment à partir de 1926 par le gouvernement Poincaré, notamment dans les colonies et pour répondre aux conséquences de la crise économique de 1929. À partir de 1935 et jusqu’à la guerre, des lois d’habilitation sont adoptées chaque année.

Le recours aux décrets-lois est le signe de l’inadaptation des institutions. Sous la Vᵉ République, les ordonnances sont prévues par la Constitution et la loi d’habilitation est soumise au contrôle du Conseil constitutionnel.

⚠️ Piège : Distinguer l’Assemblée constituante, chargée de préparer un projet de Constitution, du peuple, qui adopte ou rejette ce projet par référendum.

A) Loi du 10 juillet 1940

En juin 1940, l’effondrement du front français provoque un désaccord sur la conduite à tenir :

• Paul Reynaud souhaite poursuivre le combat et transférer le gouvernement à Alger.
• Philippe Pétain préconise la cessation des combats.
• Le 16 juin 1940, Reynaud remet sa démission au président de la République, Albert Lebrun, qui nomme Pétain président du Conseil.
• Le 17 juin, Pétain annonce à la radio qu’il demande un armistice.
• L’armistice est signé le 22 juin 1940.
• La France est divisée entre une zone sud, dite « zone libre », sous autorité française, et une zone nord occupée par l’Allemagne.
• Le 29 juin, le gouvernement français quitte Bordeaux et s’installe à Vichy.

Le 9 juillet 1940, les chambres réunies déclarent qu’il y a lieu de réviser les lois constitutionnelles. Le 10 juillet, l’Assemblée nationale vote une loi constitutionnelle confiant les pleins pouvoirs au maréchal Pétain.

La loi dispose que l’Assemblée nationale donne tous les pouvoirs à Pétain afin de réviser la Constitution. La nouvelle Constitution doit garantir les droits du travail, de la famille et de la patrie, être ratifiée par la Nation et appliquée par les assemblées qu’elle aura créées.

B) Les institutions de Vichy

La Constitution annoncée par la loi du 10 juillet 1940 n’est pas promulguée. Le régime repose sur quelques actes constitutionnels brefs édictés par Pétain :

• Les actes constitutionnels no 1 et 2, en juillet 1940, portent sur la personnalité et les fonctions du chef de l’État.
• L’acte constitutionnel no 7, du 27 janvier 1941, établit le principe de responsabilité des ministres et des fonctionnaires devant le chef de l’État.
• Les actes constitutionnels no 11 et 12, du 18 avril 1942, instituent un chef du gouvernement et déterminent ses fonctions.

De 1940 à 1946, le chef de l’État détient les pouvoirs exécutif, législatif et constituant : il n’y a pas de séparation des pouvoirs. Sous la pression allemande, qui souhaite le retour de Pierre Laval aux affaires, les actes constitutionnels no 11 et 12 instaurent un exécutif à deux têtes, Pétain et Laval. Des organes consultatifs composés de membres nommés par décret sont également institués.

C) La politique de Vichy

1- La révolution nationale

Le régime de Vichy entend prendre le contrepied de la Révolution de 1789. Il prône la Révolution nationale :

• La République disparaît au profit de l’« État français ».
• La devise devient « Travail, famille, patrie ».
• Le régime valorise les valeurs traditionnelles, rurales et corporatistes.
• Il poursuit les opposants.

2- L'antisémisme d'Etat

À partir d’octobre 1940, le régime met en place une politique antisémite de sa propre initiative. Le statut des Juifs leur interdit notamment l’accès à la fonction publique et à l’enseignement. Le gouvernement de Vichy collabore avec l’occupant pour arrêter les Juifs et les déporter dans les camps.

3- La collaboration d'état

Le gouvernement choisit de collaborer avec le IIIe Reich, dans l’espoir de ménager à la France une place dans l’Europe nazie. La collaboration comprend notamment :

• La création du service du travail obligatoire (STO), qui envoie des ouvriers français travailler dans les usines en Allemagne.
• La création de la Milice, force paramilitaire chargée de pourchasser les résistants.
• La création de divisions SS.

A) L'appel du 18 juin

Le 17 juin 1940, Pétain annonce que la France va demander un armistice. Le même jour, le général de Gaulle quitte Bordeaux pour Londres. Le 18 juin, il appelle les militaires français à se rallier à lui et à poursuivre le combat.

B) L'évolution instit de la France libre

1- Le conseil de défense de l'Empire

Pour conduire le combat, la France libre se dote d’institutions représentatives. Le Conseil de défense de l’Empire est créé le 27 octobre 1940. Il est un organe représentatif ; le général de Gaulle prend les décisions par ordonnance. Les ordonnances peuvent avoir valeur de loi ou de décret.

2- Comité national Fr

Le Comité national français remplace le Conseil de défense de l’Empire. Il est composé de commissaires nommés par de Gaulle.

Le Comité exerce le pouvoir législatif : les ordonnances sont délibérées et adoptées en son sein, puis signées par de Gaulle et contresignées par un ou plusieurs commissaires. Elles doivent être ratifiées dès que possible. Cette organisation manifeste une volonté d’évoluer vers un régime parlementaire.

3- Le comité Fr: libération national

Après l’installation d’un gouvernement allié en Afrique du Nord, le Comité français de libération nationale est créé. Il est d’abord dirigé par de Gaulle et le général Giraud, imposé par les Américains, qui se méfient de de Gaulle. Giraud se retire rapidement.

Le Comité français de libération nationale exerce avec de Gaulle les pouvoirs législatif et réglementaire. Le 3 juin 1944, il est transformé en Gouvernement provisoire de la République française.

Entre le 3 juin 1944 et le 28 novembre 1946, quatre gouvernements provisoires se succèdent et deux Assemblées constituantes sont réunies. L’unité de façade de la Résistance masque des divergences politiques, qui apparaissent après la défaite allemande et celle de ses soutiens internes.

A) Les instituions provisoires

1. Les institutions provisoires issue de la résistance

L’ordonnance du 21 avril 1944, prise à Alger par le général de Gaulle, transforme le Comité français de libération nationale en Gouvernement provisoire de la République française. Elle prévoit que le peuple français décidera souverainement de ses futures institutions et qu’une Assemblée nationale constituante sera convoquée lorsque des élections régulières seront possibles.

Le gouvernement, dirigé par de Gaulle, dispose du pouvoir exécutif et exerce le pouvoir législatif par ordonnance. Il comprend une assemblée consultative provisoire, organisée par l’ordonnance du 11 octobre 1944 et composée de représentants de la Résistance. D’abord limitée à des avis, elle adopte un comportement proche de celui d’une assemblée parlementaire, ce qui provoque des tensions avec de Gaulle.

Le gouvernement provisoire doit :

• Permettre à la France de prendre part à la victoire sur l’Allemagne nazie et le Japon.
• Rétablir la légalité républicaine : les régimes à venir doivent être des républiques, et les lois de Vichy contraires aux droits de l’homme doivent être déclarées nulles.

Les institutions de 1875 ne peuvent pas simplement être remises en fonctionnement. Un référendum est organisé le 21 octobre 1945 avec deux questions :

1. L’Assemblée élue le jour même doit-elle être constituante ?
2. Les pouvoirs publics doivent-ils être organisés selon les dispositions proposées jusqu’à l’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution ?

Le « oui » à la première question l’emporte à 96 %. À la seconde question, le « oui » l’emporte avec les deux tiers des suffrages. Le Parti communiste français souhaite des pouvoirs illimités pour l’Assemblée et vote « non » ; le MRP, qui craint un régime d’assemblée, est favorable au « oui ».

Le référendum met fin à la validité des institutions de la IIIe République et limite les pouvoirs de la future Assemblée constituante.

2. Les institutions provisoires issu du référendaire du 2 nov 45

La loi référendaire du 2 novembre 1945 fixe les institutions provisoires, qui fonctionnent du 21 novembre 1945 au 28 novembre 1946. Elle vise à empêcher que l’Assemblée constituante devienne une assemblée souveraine, comme la Convention nationale de 1793. Le régime d’assemblée est écarté au profit d’un régime parlementaire, avec une assemblée élue au suffrage universel direct et un gouvernement responsable devant elle.

Trois gouvernements se succèdent durant cette période :

• Le gouvernement du général de Gaulle, de novembre 1945 à janvier 1946. De Gaulle démissionne en janvier 1946, en raison du jeu des partis et du rejet de la Constitution qu’il souhaite.
• Le gouvernement de Félix Gouin, de janvier à juin 1946, poursuit la reconstruction et gère les travaux de la première Assemblée constituante.
• Le gouvernement de Georges Bidault, de juin à novembre 1946, dirige le gouvernement lorsque le projet de la seconde Assemblée constituante est adopté par référendum.

B) Élaboration de la nouvelle constitution

1. Les pv de l'assemblée constituante

La loi référendaire du 2 novembre 1945 confie à une Assemblée constituante la préparation d’un projet de Constitution qui doit ensuite être adopté par le peuple par référendum.

Les pouvoirs de l’Assemblée sont limités :

• La durée : selon l’article 6, ses pouvoirs prennent fin à l’entrée en vigueur de la Constitution et au plus tard sept mois après sa réunion.
• La compétence : elle prépare un projet, mais ne peut pas l’adopter définitivement. L’adoption appartient au peuple par référendum.

2. Le projet d'avril 1946

La première Assemblée constituante, élue en 1945, est dominée par les communistes et les socialistes. Sa commission chargée de préparer le projet est très divisée. Le texte est adopté par 309 voix socialistes et communistes contre les autres opposants.

Le projet prévoit :

• Une assemblée unique.
• Un président de la République élu par l’Assemblée au scrutin public, cantonné à un rôle honorifique et représentatif.
• Un président du Conseil élu par l’Assemblée, sans intervention du président de la République.
• Un président du Conseil qui choisit seul ses ministres et doit obtenir la confiance de l’Assemblée.
• Une longue déclaration des droits économiques et sociaux, qui suscite des difficultés, notamment sur le droit à l’enseignement et le droit de propriété.

Le projet est considéré comme instituant un régime d’assemblée. Il est rejeté par référendum le 5 mai 1946. Le MRP, la droite et les radicaux font campagne contre le texte. Le silence de de Gaulle est interprété comme un refus. L’assemblée unique, l’absence du droit à l’enseignement et les dispositions relatives au droit de propriété contribuent aussi à inquiéter une partie de l’électorat. La perspective d’une alliance socialiste et communiste constitue un autre facteur de rejet.

Une nouvelle Assemblée constituante est élue le 2 juin 1946.

3. Le projet de sept 1946

La nouvelle Assemblée présente une composition plus équilibrée : le MRP est important, l’alliance socialiste et communiste n’est plus majoritaire, et les radicaux et la droite sont également présents. Le projet résulte d’un compromis entre les partis.

Le 16 juin 1946, de Gaulle expose ses idées constitutionnelles. Elles ne marquent pas directement la IVe République, mais constituent le fondement des institutions de 1958. Le 22 septembre, dans le discours d’Épinal, il condamne le projet en discussion.

L’Assemblée adopte le projet par 440 voix contre 106. Soumis au référendum, il est approuvé et devient la Constitution de la IVe République. Le vote rassemble 9 300 000 « oui », 8 millions de « non » et 8 500 000 abstentions. Le texte est adopté par moins de 36 % du corps électoral, dans un vote marqué par une participation peu enthousiaste. La Constitution est promulguée le 27 octobre 1946.

La Constitution du 27 octobre 1946 institue un Parlement bicaméral inégalitaire, composé de l’Assemblée nationale et du Conseil de la République. Cette dénomination marque une rupture symbolique avec le bicaméralisme égalitaire de la IIIe République.

A) Assemblée nationale

L’Assemblée nationale compte 627 députés élus au suffrage universel direct. Elle est renouvelée intégralement.

La loi du 5 octobre 1946 prévoit un scrutin proportionnel avec répartition des restes à la plus forte moyenne. La circonscription électorale est le département. Ce système est critiqué, car il favoriserait les gaullistes et les communistes.

La loi de 1951 introduit la faculté d’apparentement, qui permet aux candidats de plusieurs listes de déclarer qu’ils doivent être considérés comme une seule liste pour l’attribution des sièges restés vacants après le décompte majoritaire.

• L’apparentement n’est possible qu’entre des listes de partis ou de groupements nationaux.
• La loi considère comme nationaux les groupes qui présentent des candidats dans au moins 30 départements sous la même étiquette.
• Si une liste ou un apparentement obtient 50 % des suffrages, il reçoit tous les sièges.
• Sinon, les sièges sont répartis selon la règle de la plus forte moyenne.
• Les listes n’ayant obtenu aucun suffrage ne reçoivent aucun siège.
• Dans les départements de la Seine et de l’Oise, le système électoral de 1946 est conservé. La loi entend ainsi éviter que le scrutin majoritaire réduise la représentation des autres partis face aux gaullistes.
• Dans le reste de la France métropolitaine, le scrutin combine des principes majoritaires et proportionnels.

Les attributions de l’Assemblée nationale comprennent :

• L’exercice du pouvoir législatif : elle prend l’initiative des lois et les vote. Selon l’article 13, elle ne peut pas déléguer ce pouvoir.
• Le vote du budget et l’initiative des dépenses.
• Le contrôle de l’activité du gouvernement.
• L’autorisation de ratifier les traités internationaux.
• Des compétences judiciaires : l’amnistie et la désignation des membres de la Haute Cour de justice.

B) Le conseil de la République

Le Conseil de la République est composé de 320 sénateurs élus au suffrage universel indirect par les communes et les départements. La loi du 23 septembre 1948 établit deux régimes électoraux :

• Dans les départements métropolitains et d’outre-mer, les sénateurs sont élus par un collège composé des conseillers généraux et de délégués des conseils municipaux, dont le nombre varie selon la taille des communes. L’élection se déroule à la majorité en fonction du nombre de sièges à pourvoir.
• Pour les territoires d’outre-mer, le collège électoral est composé de membres des assemblées locales. Pour les Français résidant à l’étranger et dans les protectorats français, l’Assemblée nationale élit elle-même les sénateurs.

À l’origine, le Conseil ne vote pas les lois : il donne son avis sur les textes votés en première lecture par l’Assemblée nationale. Il ne contrôle pas l’activité du gouvernement et ne peut pas renverser un ministère.

La révision constitutionnelle du 7 décembre 1954 renforce son rôle :

• Les sénateurs peuvent prendre l’initiative d’une loi, qui est discutée au Conseil avant d’être transmise à l’Assemblée nationale.
• Le gouvernement peut saisir le Conseil ou l’Assemblée, sauf pour les projets de lois budgétaires ou de composition de l’Assemblée nationale.
• La navette est rétablie : un texte ne peut devenir loi sans le consentement du Conseil de la République.

A) Le président de la république

Le président de la République est élu pour sept ans par les deux chambres réunies en Congrès à Versailles, à la majorité absolue. Plusieurs tours peuvent être nécessaires : le président Coty est élu après treize tours de scrutin. Le président est rééligible une fois.

Il est politiquement irresponsable devant les chambres. Tous ses actes sont contresignés par les ministres concernés.

Ses attributions comprennent notamment :

• La présidence de l’Union française.
• La présidence du Conseil des ministres, du Comité constitutionnel, du Conseil supérieur de la magistrature et du Conseil de défense nationale.
• Le rôle nominal de chef des armées.
• Le pouvoir de nomination en Conseil des ministres.
• La promulgation des lois.
• La possibilité d’adresser des messages aux assemblées pour leur demander une nouvelle lecture d’une loi.
• La ratification des traités internationaux.

Le président est tenu informé des relations internationales, mais il ne dispose pratiquement d’aucun pouvoir sous la IVe République. Il a notamment perdu le droit de dissolution et la responsabilité de l’exécution des lois.

B) Le gouvernement

La Constitution ne fait pas référence au gouvernement, mais au Conseil des ministres. Un titre entier lui est consacré, placé en sixième position, ce qui traduit la dévalorisation de l’exécutif.

La désignation du gouvernement est conçue pour écarter le président de la République et assurer la prééminence de l’Assemblée nationale :

1. Le président de la République propose un candidat au poste de président du Conseil.
2. Le candidat présente son programme à l’Assemblée nationale et sollicite l’investiture.
3. L’investiture est votée à la majorité absolue des députés.
4. Une fois investi, le président du Conseil constitue son gouvernement.

En pratique, le président du Conseil demande une seconde investiture après la constitution de son équipe, reprenant la pratique de la IIIe République. Cette double investiture affaiblit l’autorité du président du Conseil et contribue à l’échec de sa désignation.

La révision de 1954 modifie la procédure : le président de la République présente un chef de gouvernement, qui constitue son gouvernement ; l’équipe est investie par l’Assemblée nationale à la majorité simple des suffrages exprimés. Cette réforme ne met pas fin à l’instabilité gouvernementale.

Le Conseil des ministres est dominé par le président du Conseil. Ses attributions comprennent :

• L’initiative des lois.
• Le pouvoir d’engager la responsabilité du gouvernement.
• L’exécution des lois.
• Le pouvoir réglementaire.
• La signature des traités.
• La nomination aux emplois civils et militaires qui ne relèvent pas du président de la République.
• La direction des forces armées.
• Le droit de dissolution.

Le président du Conseil peut réunir les ministres en Conseil de cabinet sans la présence du président de la République.

Responsabilité du gouvernement et dissolution

La Constitution du 27 octobre 1946 organise un régime parlementaire. Le gouvernement et le Parlement collaborent et disposent de moyens d’action réciproques.

• Les deux procédures classiques de mise en cause de la responsabilité du gouvernement sont la question de confiance et la motion de censure. En pratique, seule la question de confiance est utilisée.
• Un délai de 24 heures doit s’écouler entre la mise en cause de la responsabilité et le vote.
• Le refus de confiance doit être voté à la majorité absolue des députés. En cas de majorité relative, le gouvernement peut rester en fonction.
• La dissolution de l’Assemblée nationale est possible, mais encadrée. Elle ne peut intervenir durant les 18 premiers mois de la législature.
• Elle suppose deux crises ministérielles dans une période de 19 mois, ouvertes selon les procédures constitutionnelles de la question de confiance ou de la motion de censure.
• Une seule dissolution est prononcée sous la IVe République, alors que le régime est marqué par l’instabilité ministérielle.

La IVe République dure douze ans et cinq mois. Les querelles politiques et les luttes partisanes affaiblissent le régime, confronté à la guerre froide, à la guerre d’Indochine et à la guerre d’Algérie.

Son échec s’explique notamment par les éléments suivants :

• L’échec de la rationalisation du parlementarisme : les pratiques politiques ne se renouvellent pas avec le personnel politique. Le gouvernement demeure responsable devant l’Assemblée nationale, ce qui affaiblit l’exécutif.
• L’absence de majorité gouvernementale : les gaullistes du RPF et les communistes s’opposent au régime. L’exclusion de ces forces des majorités gouvernementales rend difficile la formation d’une majorité.
• La fragmentation de l’Assemblée : la représentation proportionnelle multiplie les partis, qui doivent négocier pour exister politiquement. Les coalitions sont fragiles et les majorités peuvent changer en cours de législature ou à l’approche des élections.
• La fragilité de la solidarité gouvernementale : les ministres subissent les pressions de leur parti et peuvent être tentés de défendre leur position propre. Le président du Conseil doit négocier au-delà de ses pouvoirs.
• Le discrédit politique : le général de Gaulle dénonce un système de partis qui sacrifierait le pays à leurs ambitions. En douze ans, vingt ministères se succèdent.

L’instabilité se manifeste souvent à propos de sujets mineurs et révèle les difficultés du Parlement à faire fonctionner le régime. Le bilan de la IVe République n’est toutefois pas entièrement négatif : la période voit la modernisation du système économique, la généralisation d’un système de protection sociale et la construction européenne.

L’incapacité à sortir de la guerre d’Indochine et à résoudre le problème algérien discrédite davantage le régime. Le gouvernement abandonne une partie de ses pouvoirs à l’exécutif. Les décrets-lois réapparaissent malgré leur interdiction formelle par la Constitution de 1946 : ils sont donc considérés comme inconstitutionnels. Leur recours s’étend à l’économie, au domaine social et à la fiscalité.

Les échecs institutionnels conduisent à proposer des révisions de la Constitution de 1946. Une proposition manque d’aboutir en 1958, mais le Conseil de la République n’a pas le temps de l’examiner avant que le régime ne soit emporté par les événements d’Algérie.

L’État unitaire est la forme d’État dans laquelle le pouvoir politique et juridique relève d’un seul État. Il peut être centralisé ou décentralisé.

★ Dans un État unitaire centralisé, les trois pouvoirs sont exercés depuis la capitale. Cette forme pure ne peut exister que dans des États de très petite taille.

Dans un État centralisé de plus grande taille, des relais locaux sont nécessaires. La déconcentration est une modalité d’organisation administrative dans laquelle le pouvoir central nomme des représentants à la tête de circonscriptions administratives. Ces représentants disposent de compétences administratives et exécutives.

• Sous l’Ancien Régime, le roi de France nomme des intendants à la tête de circonscriptions.
• Sous la Constitution de l’an VIII, Napoléon met en place les préfets, qui représentent le gouvernement dans les circonscriptions administratives.

★ La République française est l’exemple le plus caractéristique d’un État unitaire décentralisé. À côté de l’administration de l’État centralisé et déconcentré, des collectivités territoriales, telles que les communes et les régions, sont chargées par la loi de certaines missions d’exécution des lois.

Les collectivités territoriales exercent leurs missions dans le cadre de la libre administration. Elles restent soumises au respect des lois et des engagements internationaux souscrits par la République. Dans le département, le préfet exerce un contrôle administratif et peut saisir le tribunal administratif compétent.

La préservation du caractère unitaire de l’État est assurée par le principe d’indivisibilité de la République, qui est pour l’essentiel un principe d’indivisibilité de la souveraineté.

Libre administration des collectivités territoriales : principe selon lequel les collectivités territoriales exercent leurs missions par des organes collégiaux élus, dans le respect des lois et des engagements internationaux souscrits par la République.

★ Les collectivités territoriales sont gérées par des organes collégiaux élus : la libre administration s’exerce par des conseils élus. Elles sont organisées sous la forme d’un régime d’assemblée ; le maire préside le conseil municipal.

Le Conseil constitutionnel juge, le 18 novembre 1982, que les élections locales présentent un caractère politique. Les étrangers sont exclus du vote. Le suffrage s’exerce en principe dans le respect de l’égalité des suffrages.

★ Le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République. Cette représentation est globale : elle ne signifie pas que chaque région est représentée au Sénat.

L’élection s’effectue au niveau départemental. Les électeurs sont constitués en grande partie de délégués municipaux. Cette représentation indirecte se distingue de celle des États fédérés au Sénat des États-Unis. Au Sénat français, le département n’est pas représenté en tant que tel.

Sujet : Comment distinguer l’État unitaire centralisé de l’État unitaire décentralisé ?

I. Un État unitaire centralisé
A. L’exercice des trois pouvoirs depuis la capitale
B. La déconcentration et les représentants nommés par le pouvoir central

II. Un État unitaire décentralisé
A. Les missions confiées par la loi aux collectivités territoriales
B. La libre administration par des conseils élus, sous le contrôle de l’État

Sujet : Dans quelle mesure la libre administration des collectivités territoriales s’exerce-t-elle dans le cadre de l’État unitaire ?

I. L’exercice de la libre administration par des organes élus
A. La gestion des collectivités territoriales par des conseils élus
B. Le caractère politique des élections locales

II. Le maintien de l’unité de l’État
A. Le respect des lois et des engagements internationaux
B. Le contrôle administratif du préfet et le principe d’indivisibilité de la souveraineté

Sujet : Comment le Sénat assure-t-il la représentation des collectivités territoriales ?

I. Une représentation des collectivités territoriales par le Sénat
A. Une représentation globale
B. Une élection au niveau départemental, à laquelle participent en grande partie des délégués municipaux

II. Une représentation distincte de celle des États fédérés
A. Une représentation indirecte des collectivités territoriales
B. L’absence de représentation du département en tant que tel