Révision constitutionnelle: procédure et critiques

La Révision Constitutionnelle en Belgique et la Suprématie de la Constitution

La Constitution belge, en tant que norme fondamentale de l'État, établit les bases de son organisation politique et juridique. Sa révision est un processus encadré par des règles strictes, principalement définies par l'article 195 de la Constitution. Cet article, bien que central, fait l'objet de nombreuses critiques et contournements en pratique, soulevant des questions quant à son efficacité et son adaptation aux réalités institutionnelles actuelles, notamment la structure fédérale de la Belgique. La suprématie de la Constitution est un principe cardinal, garanti par des mécanismes de contrôle préventifs et curatifs.

I. Les Limites à la Révision Constitutionnelle

La révision de la Constitution n'est pas un acte illimité. Elle est soumise à des restrictions de diverses natures, tant temporelles que matérielles.

A. Les Limites Temporelles (Const., art. 196)

L'article 196 de la Constitution prévoit des périodes durant lesquelles aucune révision constitutionnelle ne peut avoir lieu. Ces restrictions visent à préserver la stabilité institutionnelle dans des contextes particuliers:

• Temps de guerre : En période de conflit armé, il est interdit de procéder à une révision.
• Empêchement des assemblées : Si les assemblées législatives ne peuvent se réunir librement sur le territoire national, la révision est également suspendue.

Ces limites visent à éviter que des modifications fondamentales ne soient imposées dans un climat de contrainte ou d'urgence, garantissant ainsi la sérénité du débat constitutionnel.

B. Les Limites Matérielles à la Révision Constitutionnelle

Bien que la Constitution belge ne contienne pas de clauses d'éternité explicites (c'est-à-dire des dispositions qui ne pourraient jamais être révisées), des limites matérielles peuvent être identifiées.

1. Les Décrets Supraconstitutionnels

Le Précis 174 mentionne l'existence de décrets supraconstitutionnels. Il s'agit des décrets du Congrès national, qui sont considérés comme intouchables et ne peuvent être remis en cause par une révision constitutionnelle. Tout le reste de la Constitution, même des dispositions rédigées de manière à suggérer leur irréversibilité, peut en principe être modifié. Par exemple, l'article 17 de la Constitution relatif à l'abolition de la peine de mort est formulé de manière à interdire son rétablissement. Cependant, certains analystes estiment que de telles formulations relèvent davantage de contraintes politiques que juridiques indépassables, suggérant qu'une révision pourrait théoriquement, bien que difficilement en pratique, revenir sur ces articles.

2. L'Exemple de l'Article 60 et de la Royauté

L'article 60 de la Constitution, avant sa modification, faisait référence uniquement au "Roi". Une révision constitutionnelle a permis de l'adapter pour inclure la "Reine", démontrant qu'une formulation apparemment figée (tel que l'emploi exclusif du masculin) n'empêche pas une adaptation par la voie de la révision. Cela souligne que la rédaction de certains articles, même s'ils semblent exclure toute modification future, n'impose pas de limites matérielles absolues d'un point de vue juridique, mais plutôt des défis politiques.

3. La Régence et le Pouvoir du Roi

Une limite matérielle importante concerne la période de Régence. Il s'agit d'une période où le Roi est dans l'incapacité d'exercer ses fonctions, et un suppléant assure le pouvoir. Durant cette période, il est strictement interdit de toucher au pouvoir constitutionnel du Roi. Le Régent ne peut pas profiter de l'incapacité du Roi pour limiter ses prérogatives ou modifier les dispositions relatives à la Monarchie. Un exemple historique est la régence de 1944-1950 en Belgique. Cette interdiction vise à protéger la continuité et l'essence même de la monarchie constitutionnelle.

II. Les Critiques de la Procédure de Révision de la Constitution (Const., art. 195)

L'article 195 de la Constitution belge, qui organise la procédure de révision, est fréquemment critiqué pour diverses raisons.

A. La Ratio Constitutionis de la Procédure

La raison d'être historique de l'article 195 repose sur plusieurs préoccupations fondamentales (Précis 221):

1. Association du Peuple : La révision de la Constitution doit impliquer le peuple. C'est pourquoi la déclaration de révision de la Constitution provoque automatiquement des élections, permettant aux citoyens de se prononcer.
2. Lenteur du Processus : La modification de la Constitution ne doit pas être précipitée. Elle doit s'étaler sur plusieurs législatures pour garantir une réflexion approfondie et éviter des changements trop rapides.
3. Fréquence Limitée : Les règles constitutionnelles fondamentales, qui posent les bases du système, ne doivent pas être modifiées trop souvent, afin de préserver la stabilité de l'ordre juridique.

Ces objectifs visent à assurer la légitimité, la prudence et la stabilité du texte fondamental.

B. Une Procédure Inefficace

Malgré ces objectifs louables, la procédure de l'article 195 est jugée inefficace car elle n'atteint pas ses buts (Précis 222).

1. L'Association Théorique du Peuple

L'idée que le peuple est associé à la révision est largement théorique et relève presque d'une fiction, en raison d'une double difficulté :

• Liste Limitée d'Articles : Au moment de la déclaration de révision, le peuple est appelé à se prononcer sur une simple liste d'articles susceptibles d'être révisés. Il n'est pas informé de l'orientation ni du sens précis que prendra la révision. L'absence d'un projet clair rend cette consultation peu significative.
• Enjeux Électoraux Généralistes : Les élections qui suivent la déclaration de révision élisent des assemblées parlementaires chargées non seulement de la révision constitutionnelle mais aussi de la gestion quotidienne du pays. La campagne électorale ne se focalise donc pas sur les enjeux constitutionnels, mais sur une multitude d'autres thématiques (sécurité, économie, emploi, etc.), noyant ainsi les débats constitutionnels. Le peuple ne vote pas pour une "convention" chargée de la révision, mais pour des parlementaires dont les priorités sont diverses.

Ainsi, l'implication du peuple est souvent superficielle, car les citoyens ne se prononcent pas réellement sur le fond des révisions envisagées.

2. La Lenteur et la Rareté Contournées

Les objectifs de lenteur et de rareté des révisions sont également souvent contournés :

• Parade de Fin de Mandat : L'article 195 visait à dissuader les parlementaires de procéder à des révisions fréquentes en les forçant à risquer leur mandat via des élections anticipées. Cependant, une parade a été trouvée : les déclarations de révision de la Constitution sont désormais souvent adoptées dans les tout derniers jours de la législature. Dans ce cas, les élections qui suivent ne sont pas "anticipées" dans les faits, car elles auraient eu lieu de toute façon à l'échéance normale du mandat.
• Généralisation des Déclarations de Révision : Aujourd'hui, il est devenu courant que chaque législature se termine par une déclaration de révision de la Constitution. Ces déclarations contiennent souvent des listes très larges et longues d'articles susceptibles d'être révisés, ne se limitant plus à quelques dispositions importantes. Cela va à l'encontre de l'objectif de "ne pas faire trop souvent" et de "ne pas aller trop vite", car les chambres sont systématiquement constituantes.

En pratique, ces usages s'écartent des objectifs initiaux de la procédure de révision.

C. Une Procédure Souvent Ineffective (Non-Respectée en Pratique)

La procédure de l'article 195 est également critiquée pour son ineffectivité, c'est-à-dire qu'elle n'est pas toujours respectée dans la pratique (Précis 223).

• Greffes et Révisions Implicites : Des "greffes" ou "révisions implicites" peuvent se produire lorsque des règles constitutionnelles sont modifiées ou vidées de leur substance par des lois ordinaires ou spéciales, sans passer par la procédure formelle de l'article 195.
• Évitement par Renvoi à la Loi Spéciale (LS) : Une technique de "videment" consiste à subordonner l'application ou l'effet d'une disposition constitutionnelle à une loi spéciale. Cela permet de modifier indirectement le contenu normatif de la Constitution sans suivre la procédure de révision (Précis 224 et 199).
• Violations Frontales : Il arrive que l'article 195 soit carrément violé, conduisant à l'adoption de règles inconstitutionnelles (Précis 224). Un exemple notoire est l'article 8 de la Constitution, qui réservait le droit de vote aux nationaux belges. La Belgique a ratifié le Traité de Maastricht en 1992, prévoyant l'attribution du droit de vote aux élections communales pour les étrangers issus d'un État membre de l'UE, ce qui était contraire à l'article 8. La ratification du traité a eu lieu avant la modification de l'article 8, constituant un "tour de passe-passe" où une norme internationale contraire à la Constitution est ratifiée en espérant pouvoir modifier la Constitution par la suite.

D. Une Procédure Inadaptée à la Logique Fédérale

La procédure de l'article 195, héritée de la Constitution de 1831, est jugée inadaptée à la logique fédérale actuelle de la Belgique et à sa dualité linguistique (Précis 225).

• Adoption des Lois Spéciales plus Rigide : Classiquement, en droit, les procédures d'adoption des normes supérieures sont plus rigides. Cependant, en Belgique, l'adoption des lois spéciales (qui requièrent des majorités renforcées au sein des groupes linguistiques) est plus exigeante que la procédure de révision constitutionnelle elle-même. Cette incohérence est illogique, car une loi spéciale, bien que subordonnée à la Constitution, est plus difficile à adopter qu'une révision de la norme suprême. L'article 195 n'a pas été adapté à la fédéralisation de l'État.
• Manque de Reconnaissance de la Dualité Linguistique : La procédure de révision constitutionnelle ne prend pas suffisamment en compte la dualité linguistique, contrairement aux lois spéciales qui intègrent ce principe.

Cette critique est largement partagée par la doctrine et les acteurs politiques.

E. La Disposition Transitoire de la 6e Réforme de l'État

La 6e réforme de l'État a mis en lumière une autre critique et un "tour de passe-passe" concernant l'article 195 (Précis 226-227).

• Contexte de Crise Politique : La 6e réforme de l'État a été précédée d'une crise politique majeure (chute du gouvernement, dissolution anticipée, tensions communautaires entre Flamands et Francophones) ayant mené à de très longues négociations (près de deux ans après les élections de 2010). Les partis flamands, notamment, refusaient de former un gouvernement avant la conclusion d'un accord institutionnel.
• Accord Dépassant la Déclaration de Révision : Cet accord prévoyait des réformes institutionnelles qui allaient au-delà de ce qui avait été inclus dans la déclaration de révision de la Constitution initiale. La question s'est posée : fallait-il suivre à la lettre l'article 195, ce qui aurait impliqué de nouvelles élections et des négociations potentiellement interminables, ou trouver une solution pragématique ?
• Le Tour de Passe-Passe : La solution adoptée a été d'assortir une disposition transitoire à l'article 195 lui-même, car l'article 195 faisait partie des articles ouverts à révision. En révisant l'article 195, une disposition transitoire a pu être insérée, permettant de modifier une série d'articles de la Constitution sans que ceux-ci aient été explicitement mentionnés dans la déclaration de révision initiale. Cela a été considéré comme respectant l'article 195 puisque c'est par l'intermédiaire de cet article (révisé) que la procédure a été contournée.
• Précédent Dangeureux : Ce précédent juridique signifie qu'il suffit désormais d'inclure l'article 195 dans la déclaration de révision pour pouvoir, via une disposition transitoire, introduire des modifications non prévues initialement.
• Exemple Actuel : La Suppression du Sénat : La volonté actuelle de supprimer le Sénat illustre cette problématique. L'accord de gouvernement prévoit la suppression du Sénat d'ici la fin de la législature en 2029. Bien que l'idée de supprimer le Sénat ait été clairement manifestée dans les travaux pré-constituants de 2024, la déclaration de révision pourrait ne pas envisager explicitement tous les articles liés à cette suppression. La révision de l'article 195 pourrait alors être utilisée pour insérer une disposition transitoire permettant la suppression du Sénat, même si tous les articles concernés n'étaient pas spécifiquement listés au départ.

III. Propositions de Révision de l'Article 195

Face à ces critiques, des propositions ont été formulées pour modifier l'article 195 de la Constitution (Précis 228 et Précis 229).

A. Consultation du Conseil d'État

Il est proposé de modifier l'article 195 pour prévoir que la Section de législation du Conseil d'État puisse donner son avis sur les propositions de révision constitutionnelle, notamment si elles ne sont pas conformes aux engagements internationaux de la Belgique. Actuellement, cet avis est souvent facultatif ou intervient tardivement.

B. Alléger la Procédure

Une autre proposition est d'alléger la procédure actuelle, jugée trop lourde et conduisant à des contournements. Cela pourrait inclure :

• Délais Minimaux : Instaurer un délai minimal obligatoire entre les différentes étapes de la procédure de révision pour garantir une certaine réflexion.
• Débats Populaires : Organiser des débats publics avec le peuple avant de procéder aux différentes étapes de la révision, pour une meilleure association des citoyens.
• Procédure Accélérée : Prévoir une procédure accélérée en cas de condamnation de l'État belge par une juridiction supranationale pour non-respect de ses engagements, afin de pouvoir adapter rapidement la Constitution.

C. Procédure Lourde pour le "Noyau Dur"

Il est également suggéré de conserver une procédure lourde et longue, mais uniquement pour un "noyau dur" de dispositions constitutionnelles considérées comme fondamentales et essentielles à l'identité de l'État, tout en allégeant la procédure pour les autres articles. Ce noyau dur devrait être clairement défini.

IV. La Suprématie de la Constitution Belge

Au-delà de la procédure de révision, la Constitution belge est dotée d'une suprématie affirmée, garantie par des principes et des mécanismes juridiques.

A. Le Principe de Constitutionnalité et son Corollaire

La suprématie constitutionnelle repose sur l'article 33 de la Constitution et le principe de la hiérarchie des normes (Précis 230).

• Hiérarchie des Normes : Tous les pouvoirs doivent se soumettre à la Constitution, qui est au sommet de la pyramide des normes juridiques. Cela signifie qu'aucune loi, décret ou ordonnance ne peut lui être contraire.
• Corollaire 1 : Compétences d'Attribution : Les autorités publiques n'ont que des compétences d'attribution. Elles ne peuvent agir que si la Constitution ou une loi leur confère explicitement la compétence d'agir. Sans cette habilitation, toute action est interdite.
• Corollaire 2 : Interdiction de la Dégation de Pouvoir : Il est interdit pour une autorité de déléguer son pouvoir discrétionnaire ou d'abandonner sa compétence. L'autorité qui reçoit la compétence doit l'exercer elle-même et ne peut s'en décharger, garantissant ainsi la responsabilité et la légitimité de l'exercice du pouvoir.

B. Les Garanties Juridiques de la Suprématie Constitutionnelle

La suprématie de la Constitution est assurée par deux types de contrôle : préventif et curatif (Précis 235 à 249).

1. Contrôle Préventif

Le contrôle préventif intervient avant l'adoption d'une norme.

• Section de Législation du Conseil d'État (SLCE) : La SLCE est saisie obligatoirement (par le gouvernement) et facultativement (par les assemblées parlementaires) pour avis sur les propositions et projets de lois, décrets, ordonnances et amendements (LCCE, art. 2 et 4). Elle vérifie la conformité des textes aux principes et règles constitutionnelles et la cohérence de la législation. Cependant, son avis n'est que consultatif, et les autorités ne sont pas obligées de le suivre. Il a néanmoins un impact politique et juridique important.

2. Contrôle Curatif

Le contrôle curatif intervient après l'adoption d'une norme.

• La Cour Constitutionnelle (CC) : Instituée à partir de 1980 (LCCE, art. 31 à 34), la Cour Constitutionnelle est devenue indispensable avec la transformation fédérale de la Belgique. Elle est composée de 12 juges, avec un équilibre linguistique (6 néerlandophones et 6 francophones). Sa composition est un compromis pour répondre aux réticences : 6 juges sont des juristes de haut niveau, et 6 sont d'anciens parlementaires. Ce dernier point a fait l'objet de débats, car ces anciens parlementaires ne sont pas nécessairement titulaires d'un diplôme de droit.

Composition de la Cour Constitutionnelle	Critères	Détails
Nombre de juges	12	Parité linguistique (6 francophones, 6 néerlandophones)
Profil des juges	6 juristes	Hauts juristes
	6 anciens parlementaires	Sans exigence de diplôme de droit, répondant à un compromis politique
Équilibre politique	Représentation proportionnelle	Des partis politiques (sans le Vlaams Belang), assure une diversité politique
Mixité de genre	Équilibre homme/femme	Pas plus de 2/3 des juges du même genre

La Cour Constitutionnelle joue un rôle crucial en tant que tiers arbitre dans les conflits de compétences et pour assurer le respect de la Constitution. Elle examine la conformité des lois, décrets et ordonnances à la Constitution et à certaines règles de répartition des compétences entre l'État fédéral et les entités fédérées. Un point spécifique mentionné dans les documents de cours est l'allusion à Ulysse pour se protéger, en référence à l'article 196 et aux périodes où la Constitution ne peut être révisée (ex: guerre). Cette analogie souligne la nécessité de se prémunir contre des décisions hâtives ou opportunistes en période de crise, en "attachant les mains" des décideurs comme Ulysse s'est attaché au mât pour résister au chant des Sirènes. Les limites temporelles de l'article 196 servent à sanctuariser la Constitution dans ces moments de vulnérabilité. En conclusion, la révision constitutionnelle en Belgique est un processus complexe, encadré par des règles rigides mais souvent contournées ou critiquées pour leur inadaptation. La suprématie de la Constitution, pierre angulaire de l'État de droit, est néanmoins garantie par des mécanismes de contrôle rigoureux, bien que leur application et leur efficacité fassent l'objet de débats constants.