Primauté présidentielle 

Les Modes de Fonctionnement de la V^e République et la Primauté Présidentielle

La V^e République française est caractérisée par une géométrie variable en matière de fonctionnement institutionnel, distinguant plusieurs configurations de pouvoir.

I. Les Trois Modes de Fonctionnement des Institutions

1. La Primauté Présidentielle

   • Définition: Le Président de la République (PR) gouverne car il est soutenu par une majorité parlementaire, et le gouvernement est subordonné.

   • Perception: Considérée comme la normalité sous la V^e, bien qu'éloignée du texte constitutionnel (Art. 20 et 21).

   • Contradiction: L'Article 20 dispose que le gouvernement (dirigé par le PM - Art. 21) détermine et conduit la politique nationale. Pourtant, le PR a très vite exercé ce rôle.

   • Origine: Liée initialement au contexte historique (guerre d'Algérie, DG "homme providentiel" soutenu par le peuple) puis consolidée par des mutations.

   • Exemple historique: Le PM Michel Debré et l'AN ont laissé le Général de Gaulle gouverner, pensant que ce serait temporaire face à la crise.

2. La Cohabitation

   • Définition: Le PR fait face à une majorité parlementaire et un gouvernement qui lui sont politiquement opposés.

   • Partage de pouvoir: Le PR ne peut gouverner de la même manière, un partage des pouvoirs s'opère.

   • Perception: Initialement perçue comme une anormalité, bien qu'étant plus proche du texte constitutionnel que la primauté présidentielle.

   • Intervention constitutionnelle: Le constituant est intervenu pour la marginaliser (par la révision constitutionnelle) sans pouvoir l'empêcher.

   • Exemples: 1986-1988, 1993-1995, 1997-2002.

3. La Faiblesse du Pouvoir Exécutif (depuis 2024)

   • Caractéristique: Le pouvoir a basculé vers l'Assemblée Nationale (AN) mais cette dernière est faible par manque de majorité.

   • Conséquence: Le gouvernement peine à faire adopter ses textes (ex: utilisation de l'Article 49 al. 3 pour le budget, faute d'une AN n'arrivant pas à adopter de budget).

II. Origine et Consolidation de la Primauté Présidentielle

A. Contexte Historique Initial

• Guerre d'Algérie (1958-1962): CDG rappelé au pouvoir pour régler la crise et restaurer l'autorité de l'État.

• Soutien Populaire: CDG bénéficie de la confiance du peuple (référendum de 1958, accords d'Évian).

• Déférence du PM et de l'AN: Michel Debré et l'AN "laissent faire" CDG, estimant que c'était provisoire.

B. Mutations Politiques et Institutionnelles

1. Mutation Institutionnelle: Élection du PR au Suffrage Universel Direct (SUD)

   • Révision: Loi constitutionnelle du 6 novembre 1962.

   • Objectif de CDG: Maintenir la primauté présidentielle en conférant au PR une légitimité démocratique directe ("confiance de la Nation").

   • Prétexte: Tentative d'attentat de 1962, soulevant la question de la succession.

   • Procédure controversée: CDG utilise l'Article 11 (référendum législatif) au lieu de l'Article 89 (révision constitutionnelle), contournant l'opposition parlementaire.

   • Issue: Le référendum est un succès pour CDG, l'AN est dissoute et les élections de 1962 lui donnent une majorité absolue. Le Conseil Constitutionnel se déclare incompétent pour contrôler les lois référendaires.

2. Mutation Politique: L'Apparition du Fait Majoritaire

   • Définition: Existence d'une majorité parlementaire directement issue des urnes, sans nécessité d'accord post-électoral.

   • Origine: Élections législatives de novembre 1962 (233 députés gaullistes + 35 républicains indépendants > 242 pour la majorité absolue).

   • Impact: Les candidats aux législatives se positionnent pour ou contre la politique présidentielle, créant une majorité d'alliance durable et disciplinée.

   • Nuance: Fait majoritaire ne signifie pas nécessairement une majorité favorable au PR, mais une majorité parlementaire identifiable.

   • Stabilité: Le fait majoritaire a assuré la stabilité gouvernementale jusqu'en 2024.

   • Exceptions (majorité relative): 1988-1993 et 2022.

   • Fin en 2024: Le fait majoritaire s'efface, conduisant au 3^e mode de fonctionnement.

III. Manifestations de la Primauté Présidentielle

La primauté présidentielle s'incarne par deux règles non écrites:

A. La Subordination Fonctionnelle du Gouvernement au PR

1. Le PR Détermine la Politique de la Nation

   • Contradiction Constitutionnelle: Malgré l'Art. 20, le PR s'impose comme déterminant la politique, tandis que le gouvernement la met en œuvre.

   • "Domaines réservés": Théorie de Chaban-Delmas (1959) sur les affaires vitales (défense, diplomatie) pour le PR, le reste pour le PM.

   • Réalité: CDG a toujours fixé le cap dans tous les domaines, laissant de l'autonomie au PM pour la mise en œuvre.

   • CDG (conférence du 31 janvier 1964): Refus de la "dyarchie au sommet de l'État", affirmant qu'il n'y a qu'un seul chef.

2. Le PM Conduit la Politique de la Nation (vs. Exécute)

   • Rôle du PM (selon CDG, 1964): "décharger le PR de la conjoncture politique, administrative, parlementaire, économique".

   • Mise en œuvre: Le PM dépose les projets de loi, assure leur adoption, dirige l'administration et fait appliquer les textes.

   • Liberté d'exécution: Le PM et les ministres ne sont pas de simples exécutants; ils ont une sphère propre de décision pour atteindre les objectifs présidentiels.

   • Rôle du PM comme "bouclier": Endosse l'impopularité; son remplacement redonne un nouveau souffle à la politique présidentielle.

   • Évolution avec le quinquennat (après 2000):

     • Présidentialisation accrue: L'interventionnisme présidentiel s'accentue (ex: Sarkozy "hyperprésident", Macron).

     • Affaiblissement du PM: Légitimité réduite car la majorité parlementaire est élue dans la foulée du PR et lui est redevable.

     • Conséquence: Le PR est directement tenu responsable de la politique menée par les Français.

B. La Maîtrise de la Composition du Gouvernement par le PR

1. Le Choix du Premier Ministre

   • Art. 8 al. 1: Le PR nomme le PM (pouvoir propre Art. 19).

   • Liberté encadrée: En primauté présidentielle, le PR a beaucoup de liberté, mais doit considérer la couleur politique de la majorité parlementaire et le contexte politique.

   • Exemples: VGE nomme Chirac (gaulliste) en 1974 pour s'assurer une majorité; Mitterrand nomme Rocard en 1988 pour une "ouverture" face à une majorité non absolue.

2. Le Pouvoir de Révocation du Premier Ministre

   • Art. 8 al. 1: Le PR met fin aux fonctions du PM sur "présentation par ce dernier de la démission du gouvernement".

   • Interprétation (CDG): En théorie, le PR ne peut révoquer le PM, mais dans les faits, il en a le pouvoir en situation de primauté présidentielle (ex: Borne 2024).

   • Démission volontaire: Rare (Chirac 1976 par désaccord, Valls 2016 pour la présidentielle).

   • Double responsabilité du PM: Face au PR (exécution de la politique) et face à l'AN (qui peut le renverser par motion de censure).

   • Responsabilité devant l'AN: Virtuelle en cas de fait majoritaire absolu; plus réelle en cas de majorité relative (ex: gouvernement de Pompidou 1962).

3. Le Choix et la Révocation des Autres Membres du Gouvernement

   • Art. 8 al. 2: Sur proposition du PM, le PR nomme et met fin aux fonctions des ministres.

   • Pratique: Concertation PR/PM, mais le PR a le dernier mot.

   • Changement de gouvernement: Démission du PM entraîne la démission collective (Art. 8 al. 1).

   • Remaniement: Changement d'un ou plusieurs ministres sans changer le PM (Art. 8 al. 2).

   • Raison de renvoi: Faute, impopularité, critique publique (ex: Leon Schwartzenberg 1988).

   • Démission volontaire de ministre: Désaccord profond avec la politique (ex: J-P Chevènement trois fois) ou ambition politique (ex: Macron 2016).

IV. La Responsabilité du Président de la République

A. Responsabilité Civile et Pénale

• Clarification (Art. 67 al. 2, 3 - Révision de 2007):

  • Actes privés: Le PR est pleinement responsable pour les actes sans rapport avec ses fonctions, avant ou pendant son mandat.

  • Régime dérogatoire: Pendant le mandat, aucune action judiciaire n'est possible.

  • Suspension de la prescription: La prescription est suspendue pendant le mandat pour éviter l'impunité.

  • Critiques: Risque de réélection avant révélation d'infractions, difficulté à établir les preuves.

  • Propositions de réforme (Commission Jospin 2012): Droit commun avec filtrage des plaintes par une instance spéciale. Projet de loi constitutionnelle (2013) n'a pas abouti.

B. Responsabilité Politique

1. Principe d'Irresponsabilité Politique

   • Art. 67 al. 1: Le PR n'est pas responsable des actes accomplis en cette qualité.

   • Décalage: Contraste avec l'étendue de son pouvoir en primauté présidentielle.

2. Exception: La Destitution pour Manquement aux Devoirs (Art. 68 al. 1)

   • Nouveauté (Révision de 2007): Remplace la "haute trahison".

   • Hypothèse visée: Manquement "manifestement incompatible avec l'exercice de ses mandats" (notion volontairement générale). Doit être indispensable pour ne pas nuire à la respectabilité de la fonction.

   • Nature: Responsabilité politique particulière (sanction politique et appréciation politique).

   • Procédure: Confiée au Parlement (constitué en Haute Cour, plutôt que Congrès). Proposition par 1/10^e des députés/sénateurs, adoption à 2/3 dans chaque assemblée.

   • Difficulté: Procédure très difficile à mettre en œuvre en raison de la majorité présidentielle.

3. Responsabilité Politique de Fait

   • Conception gaullienne: Le PR peut choisir d'assumer sa responsabilité en démissionnant après un désaveu populaire (référendum, législatives).

   • Non suivi: Aucun successeur de CDG n'a suivi cette conception (ex: Mitterrand, Chirac, Macron sont restés malgré des défaites électorales).

   • "Sanction" implicite: La perte des législatives empêche le PR de gouverner pleinement. Une défaite électorale peut entraîner un changement de gouvernement.

   • Sanction électorale: Non-réélection (VGE, Sarkozy) ou non-candidature (Hollande).

C. Limites à la Sanction de la Responsabilité Politique (depuis 2000)

• Quinquennat (2000): Concomitance des élections présidentielles et législatives. Les citoyens ne peuvent plus "sanctionner" le PR aux législatives en cours de mandat.

• Limitation à deux mandats (2008): Le PR ne peut plus assumer sa responsabilité devant les électeurs pour un 3^e mandat.