PARTIE 3: les conflits de normes droit privé

PARTIE 2 : LA MISE EN ŒUVRE DU DROIT

TITRE 1 : L'APPLICATION DE LA RÈGLE DE DROIT

Chapitre 1 : Les conflits de normes

Le droit français est structuré selon une hiérarchie des normes, où les règles de rang supérieur priment sur celles de rang inférieur. Cependant, l'application de cette hiérarchie peut générer des conflits, notamment entre les lois nationales, la Constitution et les engagements internationaux. La résolution de ces conflits implique différents mécanismes de contrôle exercés par des organes spécifiques, principalement le Conseil constitutionnel et les juridictions ordinaires.

Séparation des pouvoirs et rôle du juge

En vertu du principe de séparation des pouvoirs, les juges ordinaires (judiciaires ou administratifs) ne peuvent pas contrôler la constitutionnalité d'une loi. Ce contrôle est réservé à un organe spécifique : le Conseil constitutionnel, créé par la Constitution du 4 octobre 1958.

En principe, toute loi peut faire l'objet d'un contrôle de constitutionnalité. Cependant, certaines exceptions existent :

• Les lois référendaires (adoptées directement par le peuple) : elles échappent au contrôle du Conseil constitutionnel, car le peuple est la source de la souveraineté.

• Les lois constitutionnelles (qui modifient la Constitution elle-même) : elles sont au sommet de la hiérarchie des normes, donc non contrôlables.

• Les lois de transposition des directives européennes, lorsque la directive ne laisse aucune marge de manœuvre au législateur français, ne peuvent pas être censurées par le Conseil constitutionnel (décision Conseil constitutionnel, 2004, "Loi pour la confiance dans l'économie numérique").

Section 1 - La conformité à la Constitution

Le contrôle de constitutionnalité permet de vérifier que la loi respecte la Constitution, qui est la norme suprême de l'ordre juridique français. Ce contrôle est assuré par le Conseil constitutionnel, afin de garantir la suprématie du texte constitutionnel sur la loi. Il peut s'exercer avant la promulgation de la loi (a priori) ou après son entrée en vigueur (a posteriori).

A. Le contrôle a priori (article 61 de la Constitution)

Principe

Le contrôle a priori s'exerce avant la promulgation de la loi. Il permet de vérifier préventivement qu'une loi votée par le Parlement est conforme à la Constitution avant qu'elle ne devienne applicable.

L'article 61 de la Constitution dispose :

«Les lois organiques, avant leur promulgation, et les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel.

Les lois peuvent lui être déférées avant leur promulgation par le Président de la République, le Premier ministre, le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs.»

Depuis la révision constitutionnelle du 29 octobre 1974, 60 députés ou 60 sénateurs peuvent saisir le Conseil constitutionnel. Avant cette date, seules les plus hautes autorités de l'État (Président de la République, Premier ministre, présidents des assemblées) pouvaient le faire.

Déroulement du contrôle

Une fois saisi, le Conseil constitutionnel dispose d'un délai d'un mois pour rendre sa décision (article 61, alinéa 3). Ce délai peut être réduit à huit jours en cas d'urgence.

Pendant ce temps, la promulgation de la loi est suspendue. Le Conseil constitutionnel peut alors :

• Déclarer la loi conforme à la Constitution elle peut être promulguée par le Président de la République ;

• Déclarer la loi non conforme la loi ne peut pas être promulguée (décision de non-conformité) ;

• Déclarer une conformité partielle seule la partie conforme peut être promulguée (article 62 de la Constitution).

Article 62 de la Constitution : «Une disposition déclarée inconstitutionnelle ne peut être promulguée ni mise en application.»

Les décisions particulières du Conseil

• La conformité sous réserve d'interprétation : Le Conseil peut déclarer une loi conforme à condition qu'elle soit interprétée dans un certain sens. Dans ce cas, l'interprétation donnée par le Conseil s'impose à toutes les autorités administratives et juridictionnelles.

• Exemple : Dans la décision n°2015-715 du 5 août 2015, concernant la Loi « Macron » et notamment son article 57 qui prévoyait que le ministre de la justice pouvait nommer un nouvel avocat aux conseils sur recommandation de l'autorité de la concurrence. Saisi par des parlementaires, le Conseil a reconnu que cet acte poursuivait une bonne administration de la justice sans atteinte à l'indépendance de la justice, et l'article a été déclaré conforme.

B. Le contrôle a posteriori (article 61-1 de la Constitution)

Le contrôle a posteriori concerne les lois déjà entrées en vigueur. Il a été instauré par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et est entré en vigueur le 1er mars 2010. Il repose sur la Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC).

Article 61-1 de la Constitution :

«Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation.»

Conditions de recevabilité

Pour qu'une QPC soit recevable, trois conditions doivent être réunies :

1. Une instance doit être en cours devant une juridiction (civile, administrative, pénale, etc.) ;

2. La disposition contestée doit être applicable au litige ou à la procédure en cours ;

3. Elle ne doit pas avoir déjà été déclarée conforme à la Constitution, sauf changement de circonstances ;

4. La question doit être nouvelle ou présenter un caractère sérieux.

Le double filtrage

Le contrôle de la QPC s'effectue en deux étapes :

• Premier filtre : la juridiction saisie (tribunal, cour d'appel, etc.) décide si la QPC mérite d'être transmise à la juridiction suprême compétente :

  • Conseil d'État (pour l'ordre administratif)

  • Cour de cassation (pour l'ordre judiciaire).

• Deuxième filtre : le Conseil d'État ou la Cour de cassation vérifie à nouveau les trois conditions énoncées ci-dessus. Si elles sont remplies, la QPC est transmise au Conseil constitutionnel.

La décision du Conseil constitutionnel

Une fois saisi, le Conseil constitutionnel contrôle la conformité de la disposition législative à l'ensemble du bloc de constitutionnalité (préambule de 1946, DDHC de 1789, Charte de l'environnement, principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, etc.).

Il peut alors :

• Rejeter la QPC la disposition est conforme et reste en vigueur ;

• Déclarer la disposition inconstitutionnelle elle est abrogée, en tout ou partie, à compter de la publication de la décision ou d'une date différée fixée par le Conseil (article 62 alinéa 2).

En pratique, environ 20% des QPC aboutissent à une déclaration d'inconstitutionnalité.

Effets des décisions QPC

• La décision s'impose à toutes les autorités publiques et à toutes les juridictions.

• La disposition déclarée inconstitutionnelle est supprimée de l'ordre juridique.

• L'abrogation vaut pour l'avenir, sauf si le Conseil décide d'un effet rétroactif limité.

Exemple : Décision n° 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010, Garde à vue certaines dispositions du Code de procédure pénale ont été abrogées car elles ne garantissaient pas suffisamment les droits de la défense.

Exemple de fiche de TD : La décision n°2017-683 QPC du 9 janvier 2018 illustre ce mécanisme. En l'espèce, un propriétaire contestait les dispositions de l'article 10 de la loi du 31 décembre 1975, en vertu des articles 2 et 17 de la DDHC 1789, qui instituaient un droit de préemption (priorité d'achat) des locataires et communes en cas de vente de logements après division d'immeuble. Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a effectué un contrôle de constitutionnalité a posteriori, en conciliant la protection du droit de propriété et l'objectif d'intérêt général du législateur. Il a déclaré inconstitutionnels les deux derniers alinéas du paragraphe I de l'article 10 (qui prolongeaient les délais de ventes, sans garantie suffisante) et a maintenu la validité du reste du dispositif. Cette décision a eu un effet immédiat, permettant aux procédures en cours de bénéficier de cette abrogation.

II) La question épineuse de la conformité des traités à la Constitution

Le cadre constitutionnel : articles 53, 54 et 55 de la Constitution

La Constitution de 1958 encadre la place et la validité des traités internationaux dans l'ordre juridique français à travers plusieurs articles :

• Article 53 précise les traités qui nécessitent une loi d'autorisation de ratification (traités de paix, de commerce, d'union, relatifs au territoire ou à la souveraineté nationale, etc.). Ainsi, le Parlement intervient pour autoriser la ratification ou l'approbation de certains traités importants.

• Article 54 prévoit le contrôle de constitutionnalité des traités avant leur ratification.

  «Si le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de la République, le Premier ministre, le président de l'une ou l'autre assemblée, ou par soixante députés ou soixante sénateurs, déclare qu'un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de le ratifier ne peut intervenir qu'après révision de la Constitution.»

  En d'autres termes : si un traité est contraire à la Constitution, celle-ci doit être modifiée avant la ratification du traité.

• Article 55 consacre la supériorité des traités sur les lois, à condition qu'ils soient régulièrement ratifiés et appliqués par l'autre partie (principe de réciprocité) :

  «Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois.»

Le contrôle de constitutionnalité des traités

Le Conseil constitutionnel peut être saisi a priori, avant la ratification, pour vérifier la conformité d'un traité à la Constitution (article 54). Il n'examine donc pas la loi d'autorisation elle-même, mais le contenu du traité.

Si le traité n'est pas conforme, la Constitution doit être révisée pour permettre sa ratification. C'est ce qui s'est produit notamment pour le Traité de Maastricht (1992) et le Traité de Lisbonne (2007). Dans les deux cas, le Conseil constitutionnel a exigé une révision constitutionnelle préalable, la procédure de révision étant particulièrement lourde (article 89 de la Constitution).

Peut-on contester la constitutionnalité d'un traité après sa ratification ?

Non. Une fois le traité ratifié et entré en vigueur, il échappe à tout contrôle de constitutionnalité. Les juges ordinaires (administratifs et judiciaires) ne peuvent pas remettre en cause sa validité au regard de la Constitution.

Cela a été affirmé dans plusieurs arrêts majeurs :

• CE, 30 octobre 1998, Sarran et Levacher : Le Conseil d'État rappelle que, dans l'ordre interne, la Constitution prime sur les traités internationaux.

  «La suprématie conférée aux engagements internationaux par l'article 55 ne s'applique pas, dans l'ordre interne, aux dispositions constitutionnelles.»

• Cass. ass. plén., 2 juin 2000, Fraisse : La Cour de cassation confirme cette position :

  «La suprématie conférée aux engagements internationaux ne s'appliquent pas dans l'ordre interne aux dispositions de valeur constitutionnelle»

• CJCE, 15 juillet 1964, Costa c/ ENEL : La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) affirme au contraire que, dans l'ordre juridique européen, le droit de l'Union prime sur les droits nationaux, même constitutionnels. Cette primauté découle de l'engagement volontaire des États membres qui ont accepté de limiter leur souveraineté.

Cette tension entre le droit interne et le droit européen repose sur deux visions concurrentes :

Le Conseil constitutionnel reconnaît la spécificité de l'Union européenne et accepte que la France participe à un ordre juridique intégré, sur le fondement de l'article 88-1 de la Constitution (introduit en 1992 lors de la ratification du traité de Maastricht). Cependant, il maintient certaines limites :

• Dans sa décision n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004, Loi pour la confiance dans l'économie numérique, le Conseil a estimé qu'il ne peut censurer une loi de transposition d'une directive que si celle-ci porte atteinte à une règle ou à un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France.

• Autrement dit : Le droit de l'Union européenne prime, mais la Constitution reste la norme suprême pour ce qui relève de l'identité constitutionnelle française (valeurs fondamentales de la République, droits et libertés essentiels, etc.).

Section 2 - La conformité aux traités et à la loi

I) Contrôle de conventionnalité des lois

A. Admission progressive du contrôle de conventionnalité

Le contrôle de conventionnalité vise à vérifier la conformité d'une loi française aux engagements internationaux de la France, notamment aux traités et conventions internationaux (article 55 de la Constitution). Ce contrôle s'est développé progressivement, sous l'influence combinée de la jurisprudence nationale et du droit européen, et a profondément modifié la répartition des pouvoirs entre le législateur et le juge.

Le fondement juridique : article 55 de la Constitution

Article 55 de la Constitution de 1958 :

«Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie.»

Cet article consacre la supériorité des traités internationaux sur les lois nationales, à condition que :

• le traité soit ratifié ou approuvé régulièrement ;

• et que la réciprocité d'application soit assurée par les États partenaires.

Loi antérieure contraire à un traité postérieur

Lorsqu'un traité international postérieur à une loi nationale contient des dispositions contraires à celle-ci, le traité prévaut : la ratification du traité abroge implicitement la loi antérieure contraire, en vertu de la hiérarchie des normes.

Loi postérieure contraire à un traité antérieur : le tournant de 1975

Le véritable problème s'est posé lorsque le législateur adopte une loi postérieure à un traité déjà ratifié. Fallait-il faire prévaloir la volonté du législateur national ou l'engagement international ?

Au départ, le Conseil constitutionnel a refusé d'exercer un tel contrôle.

• Décision du 15 janvier 1975, Loi relative à l'interruption volontaire de grossesse (IVG) : Le Conseil constitutionnel refuse de contrôler la conformité d'une loi à un traité international, estimant que cela ne relève pas de sa compétence :

  «La supériorité des traités sur les lois n'a pas un caractère constitutionnel.»

  Le Conseil se limite donc au contrôle de constitutionnalité, pas de conventionnalité.

L'intervention des juridictions ordinaires : la révolution de 1975

La même année, un revirement majeur intervient avec la jurisprudence Jacques Vabre :

• Cour de cassation, 24 mai 1975, Société des cafés Jacques Vabre : La Cour de cassation accepte d'écarter l'application d'une loi postérieure contraire à un traité international (en l'espèce, le Traité de Rome de 1957 sur le marché commun). Pour la première fois, le juge judiciaire contrôle la conventionnalité d'une loi.

• Conseil d'État, 20 octobre 1989, Nicolo : Le Conseil d'État adopte la même position pour l'ordre administratif. Il accepte de faire primer les traités sur les lois, même si ces dernières sont postérieures.

Ainsi, depuis 1975 (Jacques Vabre) et 1989 (Nicolo), tous les juges français, judiciaires ou administratifs, peuvent écarter l'application d'une loi contraire à un traité international ratifié.

Cela marque une extension considérable du pouvoir du juge, au détriment du législateur, et une limite à la souveraineté nationale, au profit du respect des engagements internationaux.

Conséquence : un contrôle diffus

Contrairement au contrôle de constitutionnalité, qui est exercé uniquement par le Conseil constitutionnel, le contrôle de conventionnalité est diffus : il peut être exercé par tout juge français, qu'il soit judiciaire ou administratif.

Cela signifie qu'un tribunal d'instance, une cour d'appel, ou même le Conseil d'État peuvent refuser d'appliquer une loi contraire à un traité ou à une convention internationale (par ex. la Convention européenne des droits de l'homme).

B. La déformation contemporaine : le contrôle de proportionnalité

L'influence de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH)

La Convention européenne des droits de l'homme (signée en 1950, ratifiée par la France en 1974) a considérablement renforcé le contrôle de conventionnalité. Au départ, les juges français attendaient la condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) avant de modifier leur jurisprudence. Mais, progressivement, ils ont commencé à anticiper les exigences de la CEDH, en effectuant eux-mêmes le contrôle de proportionnalité.

Du contrôle abstrait au contrôle concret

Le contrôle de proportionnalité consiste à vérifier si l'application d'une loi à une situation donnée entraîne une atteinte disproportionnée à un droit garanti par une convention internationale.

On distingue :

• un contrôle in abstracto on examine la loi en général (comme dans le contrôle de constitutionnalité) ;

• un contrôle in concreto on examine les effets concrets de l'application de la loi à un cas précis.

Exemple jurisprudentiel : l'arrêt du 4 décembre 2013

• Cour de cassation, 1re chambre civile, 4 décembre 2013 : La Cour refuse d'appliquer l'article 161 du Code civil, qui interdit le mariage entre le beau-père et la belle-fille. Les juges estiment que, appliqué à un couple ayant vécu ensemble plus de 20 ans, cet article constitue une ingérence injustifiée dans le droit au respect de la vie privée et familiale, garanti par l'article 8 de la CEDH.

La Cour effectue un contrôle de proportionnalité in concreto : elle écarte la loi au cas par cas, si elle viole un droit conventionnel.

Les limites du contrôle de proportionnalité

Ce contrôle, bien que garantissant mieux les droits fondamentaux, soulève plusieurs critiques :

• il affaiblit la prévisibilité et la sécurité juridique, car une loi peut être écartée dans certains cas et appliquée dans d'autres ;

• il renforce le pouvoir des juges, qui deviennent des co-législateurs de fait ;

• il peut créer des tensions avec le principe de séparation des pouvoirs.

II) Le contrôle de légalité

Le contrôle de légalité consiste à vérifier qu'un acte administratif (notamment un règlement) est conforme à la loi. Il s'agit donc d'un contrôle de conformité verticale, entre la norme réglementaire (inférieure) et la norme législative (supérieure).

Ce contrôle relève principalement du juge administratif, qui veille au respect de la hiérarchie des normes et à la limitation du pouvoir réglementaire.

La théorie de la loi-écran

Selon la théorie de la loi-écran, le juge administratif ne peut pas contrôler la constitutionnalité d'un acte administratif lorsqu'il trouve son fondement direct dans une loi.

Autrement dit :

• si un règlement a été pris en application d'une loi,

• et que cette loi fait écran entre la Constitution et le règlement, le juge administratif ne peut pas remonter jusqu'à la Constitution pour contrôler la conformité du règlement.

Exemple jurisprudentiel :

• CE, 6 novembre 1936, Arrighi : Le Conseil d'État refuse de contrôler la constitutionnalité d'un décret pris sur le fondement d'une loi, car la loi fait écran entre la Constitution et le règlement.

En revanche, si la loi d'application est absente ou si le règlement est autonome, le juge administratif peut contrôler sa constitutionnalité.

Le contrôle de légalité des règlements

Le juge administratif vérifie que le pouvoir réglementaire (exécutif ou administratif) respecte les limites de ses compétences fixées par la Constitution (article 34 et 37) et par la loi.

• Article 34 de la Constitution : fixe les matières réservées à la loi (parlement).

• Article 37 de la Constitution : le reste relève du règlement (gouvernement).

Le contrôle de légalité permet donc d'éviter que le pouvoir réglementaire :

• empiète sur le domaine de la loi, ou

• édicte des mesures contraires à la loi.

Les deux voies de contrôle : recours pour excès de pouvoir et exception d'illégalité

Le recours pour excès de pouvoir (REP)

Le recours pour excès de pouvoir permet à toute personne ayant intérêt à agir de demander l'annulation d'un acte administratif illégal (notamment un règlement). Il s'agit d'un recours direct devant le juge administratif.

Le juge va vérifier si :

• l'acte respecte la hiérarchie des normes (loi, Constitution, traités) ;

• l'autorité administrative n'a pas dépassé sa compétence ;

• la procédure d'adoption de l'acte a été respectée.

Si le recours aboutit, le règlement est annulé rétroactivement : il est anéanti comme s'il n'avait jamais existé.

Délai pour agir : 2 mois à compter de la publication de l'acte (article R.421-1 du Code de justice administrative).

L'exception d'illégalité

L'exception d'illégalité est un moyen de défense, et non un recours direct. Elle permet à une partie, dans le cadre d'un procès en cours, de contester la légalité d'un règlement sans demander son annulation, simplement pour écarter son application au litige.

Elle peut être soulevée à tout moment, même après le délai de 2 mois.

• Si le litige relève du juge administratif, celui-ci statue directement.

• Si le litige relève du juge judiciaire, celui-ci doit surseoir à statuer (mettre le procès en pause) et demander au juge administratif de se prononcer sur la légalité du règlement (théorie de la question préjudicielle).

Exception : le juge judiciaire peut exercer lui-même le contrôle de légalité lorsqu'il s'agit de protéger :

• la liberté individuelle,

• ou la propriété privée.

(Exemple : Tribunal des conflits, 17 octobre 2011, SCEA du Chéneau).

Le contrôle de la légalité des règlements autonomes

Les règlements autonomes (pris dans le domaine de l'article 37 de la Constitution) peuvent être contrôlés directement par le juge administratif, car ils ne dépendent pas d'une loi.

Le juge peut donc vérifier leur conformité à la Constitution ou à un traité international.