Organisation et Action de l'Administration Publique

Le

DROIT ADMINISTRATIF : Organisation, Action et Contrôle de l'Administration

Le droit administratif régit l'ensemble des relations juridiques entre les citoyens et les administrations publiques. Il est la branche du droit public qui encadre l'exercice de la puissance publique, en veillant à la satisfaction de l'intérêt général. Ce domaine se structure autour de trois piliers fondamentaux : l'organisation de l'administration, les modalités de son action et les mécanismes de son contrôle.

INTRODUCTION : Les Fondements du Droit Administratif

L'administration, omniprésente dans la vie quotidienne, est chargée d'agir dans l'intérêt général. Puisque les citoyens ne peuvent assumer collectivement toutes les missions d'intérêt général, des personnes morales de droit public sont instituées à cette fin. Ces missions sont encadrées par des règles et principes spécifiques, dont les lois du service public qui constituent le noyau dur de l'administration.

• Égalité : L'administration doit traiter tous les citoyens de manière égale dans tous les domaines.
• Continuité : L'administration doit assurer la permanence de ses missions, garantissant le fonctionnement ininterrompu des services essentiels (ex: un gouvernement toujours en place).
• Changement : L'administration doit pouvoir s'adapter et évoluer pour préserver l'intérêt général, notamment à travers l'innovation et la modernisation.

Ces principes sont fondamentaux et guident l'action administrative.

ILLUSTRATIONS : Applications Concrètes

L'Administration Numérique

L'émergence de l'administration numérique, comme les guichets en ligne, illustre la loi du changement. Cependant, elle soulève des questions d'inégalités numériques, créant des situations de vulnérabilité :

• Dimension matérielle : Accès inégal aux équipements numériques.
• Dimension fonctionnelle : Manque de compétences numériques chez certains usagers.
• Dimension sociale : Association de la fracture numérique aux ruptures sociales existantes.

Face à ces défis, des textes comme l'Ordonnance Bruxelles Numérique visent à organiser la transition numérique des autorités publiques, tout en garantissant des alternatives non-numériques (guichets physiques, téléphone, voie postale) pour assurer l'inclusion. La Cour de Cassation, lors de contentieux, a interprété ces textes en exigeant des autorités un niveau de service équivalent pour les alternatives non-numériques afin d'éviter la discrimination.

Les Marchés Publics

Les marchés publics sont des contrats onéreux par lesquels une administration confie à un opérateur économique la réalisation de travaux, services ou fournitures. Le droit administratif encadre strictement leur attribution et exécution.

• Attribution : Respect du principe d'égalité et recours à la mise en concurrence pour sélectionner l'opérateur offrant les meilleurs services, évitant ainsi le favoritisme.
• Exécution : Exigence d'une bonne exécution du marché pour garantir la qualité des prestations.

PARTIE 1 : L'ORGANISATION DE L'ADMINISTRATION

L'organisation de l'administration est essentielle pour comprendre son fonctionnement. Elle se divise en organisation externe et interne.

TITRE 1 : L'ORGANISATION EXTERNE DE L'ADMINISTRATION

La Belgique est un État fédéral, composé d'une autorité fédérale, de régions et de communautés (entités fédérées), ainsi qu'un État décentralisé avec des collectivités locales. À chaque niveau, des administrations spécifiques sont présentes.

CHAPITRE 1 : LES ADMINISTRATIONS FÉDÉRALES, RÉGIONALES ET COMMUNAUTAIRES

Ces administrations sont structurées autour des ministres et de leurs cabinets, et se déclinent en administrations générales et spéciales.

SECTION 1 : LES MINISTRES ET LES SECRÉTARIATS POLITIQUES OU CABINETS MINISTÉRIELS

SOUS-SECTION 1 : LES MINISTRES

§1 : LA DÉSIGNATION DU MINISTRE

Les ministres sont désignés. La procédure varie selon le niveau de pouvoir :

• Niveau fédéral : Le Roi nomme les ministres fédéraux, qui prêtent serment entre ses mains.
• Niveau régional et communautaire : Le Parlement élit les ministres (LSRI, art.59, §1), qui prêtent serment entre les mains du président du parlement (LSRI, art.62). Le ministre-président, lui, prête serment entre les mains du Roi (LSRI, art.60, §4, al.3).

§2 : LA FONCTION DU MINISTRE

Les ministres se voient confier des attributions spécifiques (justice, défense, économie, culture, etc.), dont l'exercice diffère :

• Fédéral : Le ministre exerce ses attributions de manière propre, sauf disposition contraire.
• Régional ou communautaire : Le ministre exerce ses attributions collégialement au sein du gouvernement. Ses attributions spécifiques servent principalement à préparer les dossiers et assurer l'exécution des décisions gouvernementales, sauf délégation de pouvoir.

Pour l'exercice de leurs fonctions, les ministres disposent d'une administration sur laquelle ils exercent un pouvoir hiérarchique, leur permettant de donner des ordres pour traduire les décisions politiques en actes juridiques.

SOUS-SECTION 2 : LES SECRÉTARIATS POLITIQUES OU CABINETS MINISTÉRIELS

§1 : LA DÉSIGNATION DES MEMBRES

La désignation des membres de cabinet relève d'un pouvoir hautement discrétionnaire du ministre, privilégiant la confiance personnelle. L'acte de nomination doit être motivé en la forme, c'est-à-dire énoncer les considérations de fait et de droit. Les litiges surviennent souvent lors du terme des fonctions, où la rupture du lien de confiance, difficile à objectiver, peut mener à une cessation de fonction. Le principe d'audi alteram partem (audition préalable) s'applique dans ces cas. En cas d'annulation de la décision de fin de fonction, la réintégration n'est pas possible si le ministre n'est plus en poste, en raison du caractère temporaire et basé sur la confiance de la fonction.

§2 : LA FONCTION DES MEMBRES

Les membres du cabinet assistent le ministre dans ses tâches de direction et de décision. Ils peuvent être des experts (juridiques, financiers) ou du personnel de soutien (secrétaire, chauffeur). Le cabinet sert de courroie de transmission entre le ministre/gouvernement et l'administration.

SECTION 2 : LES ADMINISTRATIONS

Une administration est un ensemble d'agents agissant pour un ou plusieurs ministres dans l'intérêt général.

SOUS-SECTION 1 : LES ADMINISTRATIONS GÉNÉRALES

On distingue les administrations générales fédérales des régionales et communautaires, notamment en raison de la réforme Copernic de l'an 2000 au niveau fédéral.

§1 : LES ADMINISTRATIONS GÉNÉRALES À L'ÉCHELON FÉDÉRAL

1. Les services publics A. Les services publics fédéraux (SPF)
   1. Les services publics fédéraux verticaux : Il existe dix SPF verticaux (Affaires étrangères, Intérieur, Finances, etc.) qui soutiennent l'action gouvernementale de leurs ministres respectifs. Le ministère de la Défense est un SPF nonobstant son appellation traditionnelle.
   2. Les services publics fédéraux horizontaux : Il y a deux SPF horizontaux (Stratégie et Appui - BOSA, et Chancellerie du Premier ministre).
      • BOSA : Élabore et suit le processus budgétaire et comptable fédéral.
      • Chancellerie du Premier ministre : Assure la coordination générale de l'action gouvernementale.
   B. Les services publics de programmation (SPP)

   Les SPP sont créés pour des objectifs politiques temporaires nécessitant des moyens administratifs spécifiques. Ils sont rattachés à un SPF vertical mais disposent d'une autonomie de gestion et de moyens financiers propres. Anciennement plus nombreux, ils sont aujourd'hui au nombre de deux avec le gouvernement actuel.

2. L'organisation des services publics A. Le comité de direction

   Composé du président, des responsables opérationnels, directeurs fonctionnels et du responsable de la cellule stratégique. Il gère le SPF, prépare le budget, coordonne les services et propose le plan du personnel, dans le respect du plan stratégique.

   B. Le conseil stratégique

   Composé du ministre, du président du comité de direction, du chef de cabinet, du responsable de la cellule stratégique et d'experts externes. Il fixe les directives générales d'exécution des décisions politiques et assure une mission d'évaluation.

   C. Une observation

   Ce schéma est spécifique aux SPF. L'organisation des SPP est plus flexible et peut varier selon les objectifs gouvernementaux.

§2 : LES ADMINISTRATIONS GÉNÉRALES À L'ÉCHELON RÉGIONAL ET COMMUNAUTAIRE

Ces administrations n'ont pas connu la réforme Copernic. Elles sont dirigées par un secrétaire général d'administration (équivalent du SPF Chancellerie au fédéral) qui coordonne les différentes directions générales.

• Région wallonne : Le Service Public de Wallonie (SPW) inclut des directions générales transversales et opérationnelles.
• Communauté française : Le Ministère de la Fédération Wallonie-Bruxelles, composé de cinq administrations coordonnées par un secrétariat général.
• Région de Bruxelles-Capitale : Quatre ministères, dont le Service Public Régional de Bruxelles et d'autres services spécialisés.
• Communauté germanophone : Un seul ministère organisé en départements.

SOUS-SECTION 2 : LES ADMINISTRATIONS SPÉCIALES

Il ne faut pas confondre administration générale et administration spéciale, ni un SPF de justice avec l'administration de la justice elle-même.

§ 1ER : L'ADMINISTRATION DE LA JUSTICE

L'État est impliqué dans l'administration de la justice à plusieurs niveaux :

• Juges : Rendent la justice.
• Ministère Public : Défend l'intérêt général (actions, réquisitions, avis).
• Greffiers : Exécutent les décisions royales (art. 40 C°).
• Commis et employés de greffe : Assurent le fonctionnement administratif, la tenue et la conservation des archives.
• Services de police judiciaire : Constatent, instruisent, enquêtent et rassemblent les preuves.

L'organisation de ces services et leur statut sont établis par le pouvoir législatif pour garantir l'indépendance judiciaire (ex: art. 151 C° pour les juges et ministère public, Code judiciaire).

§ 2 : L'ADMINISTRATION DE LA POLICE

La police est divisée en police judiciaire (répression des crimes et délits) et police administrative (maintien de l'ordre). Les deux sont organisées par le pouvoir législatif (art. 184 C°). Cette compétence législative est due aux menaces que la police administrative peut faire peser sur les droits et libertés fondamentaux, nécessitant une limitation par la loi.

§ 3 : L'ADMINISTRATION DE L'ARMÉE

L'organisation de l'armée est également réservée à la loi (art. 182 C° pour le recrutement, avancement, droits et obligations des militaires; art. 74 et 183 C° pour le contingent). Les raisons sont doubles :

• Éviter que l'armée ne devienne un instrument du gouvernement.
• Protéger les droits et libertés des citoyens concernés par l'enrôlement.

Le Roi conserve certaines prérogatives (conférer les grades, commander les forces armées, art. 107 et 167 C°).

§ 4 : L'ADMINISTRATION DE L'ENSEIGNEMENT

Il faut distinguer l'administration générale de l'Enseignement (sous l'autorité du gouvernement communautaire) de l'administration spéciale (sous l'autorité du législateur communautaire). L'administration spéciale comprend les services de dispense et de soutien directs à l'enseignement. L'organisation est réservée au législateur communautaire (art. 24, §5 C°) pour deux raisons :

• La liberté d'enseignement est une liberté fondamentale.
• La multiplicité des réseaux (libre, officiel) exige un consensus législatif.

SOUS-SECTION 3 : LES ADMINISTRATIONS COLLATÉRALE

Ces administrations se trouvent aux niveaux fédéral, régional, communautaire et local. Elles peuvent être établies par acte unilatéral ou bilatéral.

§ 1ER : LES ADMINISTRATIONS COLLATÉRALES ÉTABLIES PAR ACTE UNILATÉRAL

1. Les services administratifs autonomes A. Les services administratifs à comptabilité autonome

   Détachés de l'administration générale, ils bénéficient d'une souplesse administrative et financière sans personnalité juridique propre, reprenant celle de l'administration générale dont ils dépendent. Exemples : SELOR (recrutement fédéral), Secrétariat Polaire, FEDOREST.

   B. Les services administratifs personnalisés

   Ces services, également détachés de l'administration générale, se voient reconnaître une personnalité juridique propre par une loi, un décret ou une ordonnance. Ils conservent, en principe, un lien hiérarchique avec le pouvoir exécutif. Exemples : Régies autonomes (Régie des Bâtiments), Agences (AFSCA).

2. Les établissements publics

   Organismes publics personnalisés dotés d'une autonomie organique et technique. Ils sont créés unilatéralement par une ou plusieurs personnes de droit public fondatrices. Leur statut est défini par la loi, le décret ou l'ordonnance qui les crée. Contrairement à certains services administratifs autonomes personnalisés, les établissements publics sont soumis à un contrôle de tutelle (légalité et conformité à l'intérêt général), offrant davantage d'autonomie décisionnelle (le pouvoir décisionnel est réputé propre). Exemples fédéraux : INASTI, FSMA, Théâtre Royal de la Monnaie. Au niveau communautaire: ONE. Au niveau régional: Agence wallonne pour l'intégration des personnes handicapées.

3. Les autorités administratives indépendantes (AAI)

   Dotées ou non de la personnalité juridique, les AAI jouissent d'une marge d'autonomie incompatible avec un contrôle hiérarchique ou de tutelle. Leur indépendance est cruciale pour exercer leurs compétences avec objectivité et impartialité, notamment dans leur rôle régulateur. Elles disposent souvent d'un pouvoir réglementaire pour leur mission de police. Exemples : CREG, CSA, IBPT.

§ 2 : LES ADMINISTRATIONS COLLATÉRALES ÉTABLIES PAR ACTE BILATÉRAL

Ces administrations sont créées par contrat. Elles incluent les associations de droit public. Lorsque les pouvoirs publics détiennent la majorité des parts, on parle de sociétés d'économie mixte (Ex: Proximus). Si les parts privées sont majoritaires, elles deviennent des personnes privées non soumises au droit administratif (Ex: BIAC).

• Exemples d'associations de droit public : BPost, Banque Nationale, SNCB, INFRABEL, Palais des Beaux-Arts.

§ 3. DES PRESCRIPTIONS JURIDIQUES ASYMÉTRIQUES

Certaines administrations collatérales personnalisées sont soumises à des contrôles administratifs, financiers et budgétaires spécifiques (Loi du 16 mars 1954), classées en catégories (A, B, C). D'autres, exerçant une activité industrielle ou commerciale dans un marché concurrentiel, tombent sous la loi du 21 mars 1991, instaurant le concept de contrat de gestion (Proximus, BPost, SNCB).

CHAPITRE 2 : LES ADMINISTRATIONS LOCALES

Les administrations locales sont principalement des collectivités locales, bien que ce chapitre aborde aussi des administrations qui ne sont pas des collectivités locales. Il se concentre principalement sur la Région wallonne et la Région bruxelloise.

SECTION 1 : LA NOTION DE COLLECTIVITÉ LOCALE

Une collectivité locale est un ensemble de collectivités politiques autonomes qui exercent leurs responsabilités sur un territoire défini, sous le contrôle de collectivités supérieures.

SOUS-SECTION 1 : UNE COLLECTIVITÉ POLITIQUE

Les collectivités locales ne sont pas de simples entités administratives. Elles sont dotées d'autorités politiques élues qui prennent des décisions politiques autonomes. La Constitution (Titre III: "Des pouvoirs") reconnaît leur existence comme de véritables "pouvoirs" publics (art. 41, 162, 165 C°).

SOUS-SECTION 2 : UNE COLLECTIVITÉ AUTONOME

Les collectivités locales jouissent de différentes formes d'autonomie.

§1 : L'AUTONOMIE INSTITUTIONNELLE

Elles sont autonomes sur le plan institutionnel car leurs autorités sont sélectionnées par des élections. Bien que leurs règles d'organisation soient fixées par le législateur régional depuis la réforme de la Saint-Polycarpe, l'élection directe ou indirecte des conseils (communaux, provinciaux) et des collèges (communaux) leur confère une légitimité politique propre.

§2 : L'AUTONOMIE D'ATTRIBUTIONS

Elles disposent d'un pouvoir de libre initiative, découlant de la Constitution, pour définir leurs propres politiques. Ce pouvoir peut être limité par les collectivités supérieures (fédérale, communautaire, régionale) à travers leurs législateurs.

§3 : L'AUTONOMIE FISCALE

Réservée aux communes, provinces, agglomérations et fédérations de communes, l'autonomie fiscale leur reconnaît le droit d'établir des taxes (art. 170 C°). Cette autonomie est relative et limitée par le pouvoir fiscal des niveaux supérieurs (fédéral, régional, communautaire). Des dotations et subventions complémentaires sont nécessaires à leur équilibre financier, souvent allouées sous des conditions qui réduisent leur autonomie.

SOUS-SECTION 3 : UNE COLLECTIVITÉ CONTRÔLÉE

L'autonomie des collectivités locales n'est pas absolue ; elles sont sujettes à divers contrôles. Cela se traduit par des "vérifications" sur leurs actes ou moyens, voire sur leurs mandataires. Les contrôles sont de trois ordres :

• Contrôles juridictionnels : Exercés par le Conseil d'État et les tribunaux administratifs.
• Contrôles administratifs : Principalement le contrôle de tutelle.
• Contrôles financiers : Visent l'utilisation des dotations et subventions (ex: Cour des Comptes pour les provinces).

Cette combinaison de caractères (politique, autonome, contrôlé) se résume par la notion de décentralisation.

La décentralisation désigne la technique institutionnelle par laquelle une personne morale de droit public crée une autre personne morale de droit public, lui confie des responsabilités autonomes et exerce, à son égard, un – ou des – contrôle(s) de tutelle.

SOUS-SECTION 4 : UNE COLLECTIVITÉ DÉCENTRALISÉE À NE PAS CONFONDRE AVEC DÉCONCENTRÉE

La décentralisation est une technique d'organisation administrative où l'on confie des responsabilités autonomes à une entité distincte, soumise à un contrôle de tutelle. Elle peut exister dans des États unitaires comme fédéraux.

La déconcentration, en revanche, est une technique où des services sont géographiquement éloignés de la capitale pour plus d'efficacité, mais restent sous l'autorité hiérarchique du ministre responsable, sans aucune autonomie. Exemples : services de douane, bureaux de contribution. Les communes peuvent également jouer un rôle d'administration déconcentrée (délivrance de cartes d'identité).

SECTION 2 : LA COMMUNE

La commune est la collectivité de base en Belgique.

SOUS-SECTION 1 : LA COLLECTIVITÉ COMMUNALE DANS SA GLOBALITÉ

§1 : LE CONSTAT

Aucun territoire belge n'échappe à la présence communale. La commune est la collectivité territoriale fondamentale.

§2 : LA QUESTION

L'existence et le fonctionnement des communes sont consacrés par de nombreux articles de la Constitution (art. 7, 41, 162, 170, 173, 190 C°), qui définissent leurs limites, intérêts, institutions, élections, décentralisation et pouvoirs fiscaux.

§3 : LES PRÉCISIONS

1. Le territoire

   Les limites territoriales des communes peuvent être modifiées par un acte législatif (décret ou ordonnance) émanant des régions (art. 7 C°, art. 6, §1, VIII, 2° LSRI). La réforme des années soixante-dix a vu de nombreuses fusions de communes par arrêtés royaux ratifiés par le législateur, une manœuvre qui a été reconnue régulière par le pouvoir juridictionnel malgré le contournement des autorités locales. Les 4 étapes de la fusion sont : proposition du Roi, avis des conseils communaux et collèges provinciaux, arrêté royal de fusion, ratification par le législateur.

2. La population

   On distingue les habitants (résidents) des citoyens électeurs (inscrits sur les listes électorales). Le recensement de la population détermine le nombre de conseillers et échevins. Le droit de vote communal est ouvert aux Belges de 18 ans jouissant de leurs droits civils et politiques, ainsi qu'aux étrangers ressortissants de l'UE qui en manifestent la volonté, et aux étrangers non-UE résidant en Belgique de manière ininterrompue depuis cinq ans et ayant fait une demande écrite.

SOUS-SECTION 2 : LES AUTORITÉS DE LA COMMUNE

La commune est caractérisée par l'unicité du corps communal, regroupant conseillers, bourgmestre et échevins, sans séparation des pouvoirs. Cette unicité se traduit par un mode de sélection (élection directe ou indirecte) et un mode de fonctionnement basé sur une collaboration étroite et l'irrévocabilité mutuelle (le conseil ne peut renverser le collège, ni le collège dissoudre le conseil pendant 6 ans, sauf motion de méfiance constructive en Région wallonne).

§ 1ER : LE CONSEIL COMMUNAL

Le conseil communal est l'autorité la plus importante. Il est composé de membres élus directement pour six ans (rééligibles), selon un système de représentation proportionnelle. La présomption irréfragable de connaissance linguistique de la région s'applique aux conseillers.

• Contrôle de l'élection : Effectué par le gouverneur de province (en Région wallonne) ou le collège juridictionnel (en Région bruxelloise). Il vérifie l'exactitude de la répartition des sièges et statue sur les recours des candidats.
• Perte de mandat : Peut survenir en cas d'incompatibilité, perte de condition d'éligibilité, démission ou déchéance (absence, non-déclaration de mandat).
• Fonctionnement : Présidé par le bourgmestre ou un conseiller, avec des règles spécifiques (CWADEL, NLC).
• Attributions : Règle "tout ce qui est d'intérêt communal" et les matières soumises par l'autorité supérieure (art. 41 C°, L1122-30 CWADEL, 117 NLC). C'est le principe du "tout au conseil communal, sauf...".

§ 2 : LE BOURGMESTRE

Le statut du bourgmestre varie selon les régions.

A. L'élection du bourgmestre en Région wallonne

Depuis 2006, le bourgmestre est élu par le conseil communal (élection au second degré). Il est désigné via un pacte de majorité parmi les conseillers belges ayant obtenu le plus de voix de préférence sur la liste la plus importante de la majorité. En cas de refus, le conseiller suivant est désigné, avec l'interdiction de siéger au collège. Une motion de méfiance constructive peut renverser le collège.

B. La nomination du bourgmestre en Région bruxelloise

Le bourgmestre est nommé par le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, parmi les élus belges du conseil communal et présentés par la majorité, ou exceptionnellement en dehors du conseil parmi les électeurs de la commune de nationalité belge âgés de 25 ans. La nomination doit tenir compte de critères politique (confiance), technique (compétences professionnelles) et moral (probité). Le procureur général peut attirer l'attention sur d'éventuels méfaits.

C. La nomination du bourgmestre dans les communes périphériques

Dans les six communes périphériques bruxelloises et les communes de Fourons et Comines-Warneton, la procédure de nomination est particulièrement minutieuse (art. 13bis NLC, resté fédéral). Le ministre flamand compétent peut refuser la nomination, et la section du contentieux administratif du Conseil d'État peut être saisie en cas de litige. La Cour constitutionnelle a confirmé la constitutionnalité de ce mécanisme, y voyant un contrôle juridictionnel, non administratif.

D. Les connaissances linguistiques dont le bourgmestre doit faire preuve

Comme les conseillers, le bourgmestre doit connaître la langue de la région linguistique. Cependant, à la différence des conseillers, la présomption de cette connaissance est réfragable, ce qui signifie que sa nomination peut être annulée par le Conseil d'État en cas de non-maîtrise avérée. Cela est particulièrement important dans les communes à facilités ou frontalières.

La section du contentieux administratif du Conseil d'État peut annuler la nomination du bourgmestre pour défaut de connaissance linguistique, notamment dans les communes à statut linguistique particulier (Fourons, Comines-Warneton).

Caractéristique	Décentralisation	Déconcentration
Autonomie Juridique	Oui, création d'une nouvelle personne morale de droit public	Non, service intégré à l'administration centrale
Contrôle	De tutelle (légalité et opportunité)	Hiérarchique (ordres contraignants)
Objectif	Autonomie d'action locale	Efficacité et proximité du service
Exemples	Communes, Provinces	Bureaux de douane, offices d'impôts locaux

	Conseiller Communal	Bourgmestre	Échevin
Désignation (Wallonie)	Élection directe	Élection par le Conseil Communal (pacte de majorité)	Désignation via pacte de majorité
Désignation (Bruxelles)	Élection directe	Nomination par le Gouvernement Régional	Élection par le Conseil Communal
Connaissances linguistiques	Présomption irréfragable	Présomption réfragable	Présomption réfragable

E. Les conditions auxquelles le bourgmestre peut être défait de son mandat

Le mandat de bourgmestre peut cesser par :

• Sanction disciplinaire : Pour inconduite notoire ou négligence grave (suspension ou révocation) décidée par le gouvernement régional (CWADEL, NLC).
• Sanction politique (Région wallonne uniquement) : Par une motion de méfiance constructive communale du conseil, qui doit contenir l'identité d'un successeur.
• Autres circonstances : Absence ou défaut de déclaration de mandat, non-remboursement de sommes indûment perçues.

§ 3 : LE COLLÈGE COMMUNAL OU COLLÈGE DES BOURGMESTRE ET ÉCHEVINS

Organe exécutif de la commune, présidé par le bourgmestre. La présence du président du CPAS (avec voix consultative à Bruxelles, délibérative en Région wallonne) est à noter.

A. Les conditions auxquelles l'échevin peut être désigné

• Région wallonne : Désignés via le pacte de majorité, parmi les conseillers communaux (belges ou non-belges de l'UE), en respectant la parité homme/femme (1/3 minimum du même sexe).
• Région bruxelloise : Élire par le conseil communal au scrutin majoritaire, parmi les conseillers communaux. L'acte de présentation doit être signé par la majorité des élus de la liste du candidat et du conseil. Respect de la parité homme/femme.
• Communes périphériques et à facilités : Élus directement par les électeurs, non par le conseil communal (art. 15, §2 NLC), ce qui peut conduire à des collèges représentant divers partis.
• Connaissances linguistiques : La présomption de connaissance est réfragable, comme pour le bourgmestre. Une insuffisance peut entraîner l'annulation de l'élection par le Conseil d'État, sauf dans les communes périphériques et Fourons/Comines-Warneton où la présomption est irréfragable.

B. Les conditions de démission de l'échevin

Similaires à celles du bourgmestre : régime disciplinaire, motion de méfiance constructive (Région wallonne), et autres circonstances (absence, défaut de déclaration).

C. Les règles de fonctionnement du collège

• Collégialité : Les décisions sont prises collectivement, même si les tâches sont réparties. Exception : fonctions d'officier de l'état civil.
• Continuité : Le collège assure la continuité de son action politique pendant 6 ans, sans pouvoir être renversé par le conseil (sauf motion de méfiance obstructive en Wallonie).
• Majorité : Les résolutions sont prises à la majorité des voix. La voix du président (bourgmestre) est décisive en cas d'urgence et de parité.

D. Les attributions du collège

Le collège assure l'administration quotidienne et des tâches multiples (L1123-23 CWADEL, 123 NLC) : exécution des règles supérieures, administration des établissements communaux, direction des travaux, représentation de la commune en justice.

§ 4 : LES SERVICES COMMUNAUX

La commune jouit d'une autonomie d'organisation. Les services sont assurés par l'administration générale (dirigée par le directeur général/secrétaire communal) et des administrations collatérales (régies communales, services intercommunaux, CPAS, ASBL).

A. L'administration générale

Prend en charge de nombreuses missions (emploi, urbanisme, finances, culture, etc.). Le directeur général (en Wallonie) ou secrétaire communal (à Bruxelles) est la clé de voûte, dirigeant et coordonnant les services. Le receveur communal ou directeur financier gère la comptabilité.

B. Les régies communales (collatérales)

Créées par acte unilatéral, elles peuvent être ordinaires ou autonomes.

• Régie communale ordinaire : Pas de personnalité juridique, la commune garde la maîtrise. Assume tout type de service (sociaux, sportifs). Ex: Régie foncière d'Ottignies-LLN.
• Régie communale autonome : Dispose d'une personnalité juridique propre (procédé de fondation) et exerce une activité industrielle ou commerciale (fourniture d'eau, exploitation de parkings, musées). Ex: Port d'Anvers.

C. Les services intercommunaux

Collaboration entre communes, régie par l'art. 162, al. 4 C°. Deux formes :

• Entente intercommunale : Mise en commun de services ou moyens via une convention sans création d'une nouvelle personne morale. Ex: Achat d'un immeuble commun, service d'incendie sans personnalisation.
• Association intercommunale : Création d'un nouvel être juridique (personnalité juridique) pour des missions d'intérêt communal. On distingue les "pures" (que des pouvoirs publics) et les "mixtes" (avec prépondérance des pouvoirs publics et des personnes privées). Ex: ORES, I.B.W. Les régions définissent les modes d'association, mais ne peuvent créer de nouvelles formes juridiques qui restent du ressort fédéral (droit des sociétés). Des intercommunales "interrégionales" existent aussi (VIVAQUA, SIBELGA).

D. Les établissements publics locaux

Organismes autonomes et personnalisés chargés de missions de service public local. Exemples : Fabriques d'église, Monts de piété, Zones pluricommunales de police, CPAS, Wateringues et Polders (qui ont la particularité de pouvoir lever l'impôt, art. 173 C°, et dont la matière a été régionalisée).

• CPAS (Centre Public d'Action Sociale) : Établissement public par commune, dédié à l'aide sociale. Doté d'un conseil de l'action sociale (organe de décision), un président (gestion quotidienne), un bureau permanent (gestion courante) et éventuellement des comités spéciaux. Ses membres sont élus par le conseil communal. Il est soumis à un contrôle de tutelle (régional ou communal) et peut s'associer avec d'autres entités.

E. Les A.S.B.L. communales (Associations Sans But Lucratif)

Créées par les communes, ces ASBL sont régies par le droit privé et jouissent d'une autonomie juridique. Elles ne sont pas soumises au droit public, sauf dispositions législatives contraires (ex: certaines ASBL bruxelloises sont soumises à contrôle de tutelle). Les ASBL pluricommunales regroupent plusieurs communes mais restent de droit privé.

SOUS-SECTION 3 : LES ATTRIBUTIONS DE LA COMMUNE

§ 1ER : LES ATTRIBUTIONS DE LA COMMUNE EN GÉNÉRAL

Elles couvrent les matières d'intérêt communal et celles déléguées par les niveaux supérieurs.

• Matières d'intérêt communal : Non énumérées, mais définies par l'art. 41 C° comme ce qui est "exclusivement communal". Ce champ évolue dans le temps et est susceptible de "disqualification" par les autorités supérieures (ex. police de la circulation routière - fédéral, urbanisme - régional, enseignement - communautaire).
• Matières d'intérêt fédéral, régional ou communautaire : Compétences confiées par les autorités supérieures, n'étant pas d'intérêt communal propre (ex: tenue des registres électoraux, délivrance des permis de conduire). Les articles L1131-1 CWADEL et 116 NLC, ou L1122-30 CWADEL et 117 NLC, autorisent cette délégation.

§ 2 : LES ATTRIBUTIONS DE LA COMMUNE EN PARTICULIER

1. L'enseignement communal

   La liberté d'enseignement (art. 24 C°) est une compétence communautarisée. Jadis d'intérêt communal, elle a été "disqualifiée". Cependant, la commune conserve des obligations spécifiques : ouvrir et entretenir des écoles primaires et gardiennes sous certaines conditions de demande parentale. L'enseignement communal fait partie de l'enseignement officiel subventionné, soumis à l'obligation de neutralité.

2. La police communale

   L'art. 135, §2 NLC confie aux communes la mission d'assurer la "bonne police" (propreté, salubrité, sûreté, tranquillité) sur son territoire. Cette compétence est d'intérêt communal, mais coexiste avec les pouvoirs de police des provinces (intérêt provincial) et de l'État fédéral (intérêt fédéral/général).

   A. L'autorité compétente en matière de police communale
   • Conseil communal : Adopte les ordonnances de police générales et abstraites (art. 119 NLC), motivées et proportionnées à l'objet (ex: interdiction de mendicité).
   • Collège communal : Compétent pour la police des spectacles (interdiction temporaire en cas de trouble à l'ordre public) et les ordonnances temporaires de circulation routière (art. 130, 130bis NLC).
   • Bourgmestre : Dispose de pouvoirs extraordinaires en cas d'urgence (art. 134 NLC) pour prendre des ordonnances de police (confirmées par le conseil). Prend également des mesures individuelles pour le maintien de l'ordre public (art. 133 NLC), ou des mesures spécifiques de fermeture d'établissements (art. 134quater NLC) après audition préalable (principe audi alteram partem ). Certaines lois particulières lui confèrent aussi des pouvoirs (ex: fermeture d'établissement lié au trafic de stupéfiants).
   B. Les services de police

   Suite à l'affaire Dutroux, la loi du 7 décembre 1998 a créé une police intégrée à deux niveaux : fédérale et locale. La police locale exerce ses missions au niveau communal (police administrative préventive et judiciaire répressive). Le territoire est divisé en zones de police (uni ou pluricommunales), avec un conseil zonal de sécurité pour la coordination et l'élaboration d'un plan zonal de sécurité (art. 35 L. 1998). Les zones pluricommunales sont des établissements publics dotés de la personnalité juridique et d'un conseil de police (compétences du conseil communal) et un collège de police (compétences du collège communal).

SECTION 3 : LA PROVINCE

La province est une collectivité politique intermédiaire.

SOUS-SECTION 1 : LA COLLECTIVITÉ PUBLIQUE

§1 : LE CONSTAT

La province est une collectivité intermédiaire entre communes et régions. Elle souffre d'un double handicap : peu de contact direct avec les citoyens et un rôle limité dans le développement économique et social.

§2 : LA QUESTION

La Constitution reconnaît l'existence des provinces (art. 5, 7, 41, 162, 170 C°). La matière provinciale a été largement régionalisée, avec des décrets spécifiques en Wallonie et Flandre. Bruxelles-Capitale est un territoire extra-provincialisé.

§3 : LES PRÉCISIONS

1. Le territoire de la province

   La Belgique compte 10 provinces (5 wallonnes, 5 flamandes), plus l'arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale, qui est extra-provincialisé. La modification des limites provinciales relève des régions par décret (art. 7 C°, 6, §1, VIII, 2° LSRI), sauf si cela affecte les limites des régions linguistiques, nécessitant alors une loi spéciale. L'art. 5, al. 2 C° ne fonde pas l'existence de l'arrondissement de Bruxelles-Capitale, qui relève des autorités régionales bruxelloises (art. 163 C°).

2. La population de la province

   Distinction entre habitants (résidents) et citoyens (électeurs provinciaux). Le nombre d'habitants détermine le nombre de conseillers et députés provinciaux. Seuls les électeurs belges votent pour les élections provinciales. Les citoyens bruxellois ne votent pas pour la province.

SOUS-SECTION 2 : LES AUTORITÉS DE LA PROVINCE

À la différence de la commune, il n'y a pas d'unicité mais une "trinité" du pouvoir provincial : conseil, collège et gouverneur. Le gouverneur, nommé par le gouvernement régional, assure le respect des règles supérieures et ne défend pas les intérêts propres de la province.

§ 1ER : LE CONSEIL PROVINCIAL

Élu directement par les citoyens de la province pour six ans (non-dissoluble), selon le système de la représentation proportionnelle. Les conseillers provinciaux doivent être électeurs. Le conseil provincial vérifie les pouvoirs de ses membres. Il a la plénitude de compétences au sein de la province (questions d'intérêt provincial et attributions déléguées par les autorités supérieures).

§2 : LE COLLÈGE PROVINCIAL

Composé de 4 ou 5 députés élus par le conseil provincial, pour six ans. Les députés peuvent être révoqués par motion de méfiance constructive. Le gouverneur de province siège au collège mais sans voix délibérative ni consultative. Le collège assure l'administration journalière de la province.

§ 3 : LE GOUVERNEUR

Le gouverneur est le "commissaire du gouvernement dans la province" (L2212-51 CWADEL), nommé par le gouvernement régional sur avis conforme du Conseil des ministres fédéral. Sa nomination est discrétionnaire (au grand choix) et pour une durée illimitée (jusqu'à la retraite). Il exécute les normes fédérales, régionales et communautaires, et contrôle les actes du conseil et du collège provincial. Il peut être révoqué par le gouvernement régional sur avis conforme du Conseil des ministres fédéral en cas de manquement grave ou de rupture du lien de confiance. Il est assisté par des commissaires d'arrondissement.

§ 4 : LES SERVICES PROVINCIAUX

Dirigés par le greffier provincial ou directeur général provincial, nommé et révoqué par le conseil provincial. Ils prennent différentes formes : administration générale, services décentralisés (ex: fédération du tourisme), régies provinciales (ordinaires ou autonomes, pour activités industrielles/commerciales), et services déconcentrés (agents aidant le gouverneur).

§ 5 : LES INSTITUTIONS SPÉCIFIQUES À L'ARRONDISSEMENT ADMINISTRATIF DE BRUXELLES-CAPITALE

Bruxelles-Capitale étant extra-provincialisé, les attributions provinciales sont exercées par :

• Les autorités communautaires (COCOM pour bicommunautaires, COCOF/VGC pour unicommunautaires).
• Les autorités régionales bruxelloises pour les autres attributions (fédérales/régionales).

Il existe aussi un vice-gouverneur et un collège juridictionnel (pour le contentieux électoral communal).

SOUS-SECTION 3 : LES ATTRIBUTIONS DE LA PROVINCE

§ 1ER : LES QUESTIONS D'INTÉRÊT PROVINCIAL

L'art. 41 C° confie au conseil provincial la régulation des questions d'intérêt provincial. Ces intérêts manquent de détermination précise et sont complétés, non concurrents, des compétences communales et supérieures. Exemples : organisation d'écoles techniques, promotion du tourisme ou d'activités économiques.

§ 2 : LES QUESTIONS D'INTÉRÊT FÉDÉRAL, RÉGIONAL ET COMMUNAUTAIRE

La province exécute aussi des missions d'intérêt général confiées par les autorités supérieures. Le gouverneur agit comme agent déconcentré de la région pour exécuter les normes fédérales et fédérées, tandis que le conseil provincial délibère sur des questions d'intérêt supérieur en tant qu'autorité décentralisée.

SECTION 4 : LA COLLECTIVITÉ SUPRACOMMUNALE

Suite à la 6ème réforme de l'État (2014), l'art. 41 C° permet aux régions de supprimer les institutions provinciales et de les remplacer par des collectivités supracommunales, dotées de l'autonomie fiscale et soumises aux principes constitutionnels de décentralisation territoriale. Les régions peuvent fixer des principes complémentaires. La Wallonie a abrogé les dispositions la concernant en 2018.

SECTION 5 : L'AGGLOMÉRATION ET LA FÉDÉRATION DE COMMUNES

Créées par la loi du 26 juillet 1971 en exécution de l'art. 165 C° pour gérer des intérêts dépassant le niveau communal.

SOUS-SECTION 1RE : L'AGGLOMÉRATION DE COMMUNES

En pratique, seule l'agglomération bruxelloise existe, couvrant les 19 communes bruxelloises. Elle a la personnalité juridique (art. 3, §3 Loi 1971) et des compétences propres (). Ses compétences sont exercées par les institutions de la Région de Bruxelles-Capitale (Parlement et Gouvernement) qui adoptent des règlements et arrêtés d'agglomération. Les contrôles de tutelle sont absents, mais les contrôles juridictionnels subsistent. La 6ème réforme de l'État a transféré de nouvelles compétences à l'agglomération bruxelloise, notamment celles liées à la sécurité civile.

SOUS-SECTION 2 : LA FÉDÉRATION DE COMMUNES

Une commune ne peut appartenir qu'à une fédération OU une agglomération. Les fédérations de communes sont restées une notion virtuelle, aucune n'ayant été instituée en pratique.

SECTION 6 : LES COMMISSIONS COMMUNAUTAIRES BRUXELLOISES

Instituées par les articles 136 et 166, §3 C°, la COCOF (francophone), la VGC (néerlandophone) et la COCOM (commune) sont des collectivités politiques décentralisées dotées de la personnalité juridique.

SOUS-SECTION 1ER : LES INSTITUTIONS

• COCOF et VGC : Chacune a une assemblée (membres du groupe linguistique du Parlement bruxellois) et un collège (ministres et secrétaires d'État du même groupe linguistique).
• COCOM : Dotée d'une assemblée réunie (membres des deux groupes linguistiques du Parlement bruxellois) et d'un collège réuni (tous les ministres du gouvernement régional, président compris mais sans voix délibérative).

SOUS-SECTION 2 : LES ATTRIBUTIONS

Trois ordres d'attributions en tant que collectivités décentralisées :

• Compétences propres (art. 166, §3, 1° et 3° C°) : Création d'écoles, musées, centres de médecine préventive. Ex: COCOF a créé des centres PMS et gère un réseau d'enseignement.

• Compétences réglementaires déléguées (art. 166, §3, 2° C°) : COCOF et VGC exercent des compétences règlementaires déléguées par les Communautés française et flamande respectivement. Un décret communautaire peut ainsi être exécuté par des arrêtés de la Commission communautaire concernée à Bruxelles.

• Missions communautaires dévolues aux provinces (art. 163, al. 1° C°) : En l'absence de provinces à Bruxelles, les commissions communautaires héritent des missions communautaires qui, dans les autres régions, sont déléguées aux provinces. L'exercice se fait par voie réglementaire (COCOF/VGC pour missions unicommunautaires, COCOM pour bicommunautaires).

La COCOF et la COCOM ont également une seconde casquette de collectivité fédérée avec leurs propres attributions.

SOUS-SECTION 3 : LES CONTRÔLES

Les actes (règlements, arrêtés) des commissions communautaires sont soumis aux contrôles juridictionnels et de tutelle. Le contrôle de tutelle est, en théorie, affirmé par l'art. 166 C°, mais en pratique, il n'est organisé que pour la COCOF et la VGC (par décrets communautaires), et non pour la COCOM.

SECTION 7 : LE DISTRICT

Le district est un organe territorial intra-communal, dont la création et l'organisation sont encadrées par l'article 41, al. 2, 3 et 4 C°. Il ne peut être créé que dans les communes de plus de 100 000 habitants (sur initiative du conseil communal) et ses membres sont élus directement. La LSRI confie aux régions la tâche d'organiser les districts par décret ou ordonnance spéciale. Seule la Région flamande a adopté un décret spécial, et des districts n'existent donc, en pratique, qu'en Flandre (ex: 9 districts à Anvers).

SOUS-SECTION 1RE : LE CONSEIL

§ 1ER : LA COMPOSITION DU CONSEIL

Le conseil de district est composé de membres élus directement pour six ans par les citoyens du district. Une incompatibilité existe avec les fonctions de conseiller communal.

§ 2 : LES ATTRIBUTIONS DU CONSEIL

Variable, il peut se voir déléguer des compétences d'intérêt communal par le conseil communal, à l'exception de matières comme le budget ou les impôts communaux. Les compétences d'intérêt fédéral, régional ou communautaire ne peuvent être déléguées que si expressément prévu. Le conseil peut adopter des règlements et ordonnances.

SOUS-SECTION 2 : LE BUREAU ET LE PRÉSIDENT

Élus par le conseil de district en son sein. Le bureau peut recevoir des délégations du collège communal, et le président du bourgmestre (sauf en matière de police).

TITRE 2 : L'ORGANISATION INTERNE DE L'ADMINISTRATION

L'organisation interne de l'administration concerne les règles applicables aux fonctionnaires, c'est-à-dire le droit de la fonction publique.

CHAPITRE 1 : LES CONCEPTS GÉNÉRIQUES

SECTION 1 : L'AGENT STATUTAIRE ET L'AGENT CONTRACTUEL

SOUS-SECTION 1 : L'AGENT STATUTAIRE

La situation de l'agent statutaire est déterminée unilatéralement par l'autorité publique via des dispositions générales (le statut). La nomination est l'acte unilatéral qui rend le statut applicable. Le statut comprend le statut administratif, le statut pécuniaire et le statut syndical.

§1 : LE STATUT ADMINISTRATIF

Il regroupe les règles de recrutement, promotion, droits, devoirs et régime disciplinaire. Il est fixé unilatéralement :

• Fédéral : Par le Roi (art. 107 al. 2 C°).
• Régional/Communautaire : Par les gouvernements (art. 87, §3 LSRI).
• Provincial/Communal : Par les conseils provinciaux et communaux.

La nationalité est une exception : seuls les Belges sont éligibles aux emplois civils et militaires, sauf dérogation législative (art. 10 al. 2 C°). La loi du changement permet de modifier le statut pour l'avenir, sans droit acquis au maintien des avantages.

§2 : LE STATUT PÉCUNIAIRE

Il régit les rémunérations, échelles de traitement, congés, etc. Il est fixé par les mêmes autorités que le statut administratif. Les pensions sont du ressort du législateur fédéral (art. 179 C°). Le traitement est la contrepartie du service accompli et constitue un droit acquis selon la "théorie du service fait". Il est déterminé de manière unilatérale et impersonnelle par l'autorité, sans négociation contractuelle. Il est également susceptible de modification unilatérale pour l'avenir, mais pas rétroactivement.

§3 : LE STATUT SYNDICAL

Il organise les relations sociales entre l'autorité et les organisations syndicales (négociation et concertation). Il est du ressort du législateur fédéral (art. 87, §5 LSRI). La loi du 19 décembre 1974 est le texte principal. Elle impose des consultations préalables (négociation pour les questions importantes, concertation pour les moindres) sur les mesures générales touchant le personnel. Une procédure de négociation non respectée rend l'acte illégal, même si l'accord lui-même n'est pas juridiquement contraignant.

SOUS-SECTION 2 : L'AGENT CONTRACTUEL

Attaché à l'administration par un contrat de travail, régi par la loi du 3 juillet 1978. Le recours à des agents contractuels est une dérogation au principe du statutaire, autorisé dans des cas précis : besoins temporaires, remplacement, tâches auxiliaires ou spécifiques, ou nécessitant des connaissances particulières (bien que le nombre de contractuels soit élevé en pratique).

§1 : L'ENGAGEMENT

Bien que libre comme dans le secteur privé, l'engagement d'un agent contractuel dans le secteur public doit respecter le principe d'égalité. Cela implique la publicité des emplois vacants et la comparaison des titres et mérites des candidats. Le SELOR est souvent impliqué dans ce processus. La jurisprudence du Conseil d'État peut annuler la décision de recourir à un engagement contractuel si elle est irrégulière, via la théorie de l'acte détachable.

§2 : L'EXÉCUTION

L'exécution est régie par la loi du 3 juillet 1978. L'autorité ne peut modifier unilatéralement les clauses du contrat (contrairement au statutaire). Les litiges relèvent des juridictions du travail.

§3 : LE TERME

Le terme du contrat est également régi par la loi du 3 juillet 1978. Le licenciement est possible sous préavis. La Cour constitutionnelle exige une audition préalable pour un licenciement, reconnaissant les principes de bonne administration. Le tribunal du travail est compétent pour ces litiges.

SOUS-SECTION 3 : L'INTÉRÊT DE LA DISTINCTION

Différences importantes :

• Régime juridique : Statut pour le statutaire, contrat et loi de 1978 pour le contractuel.
• Engagement : Plus strict pour le statutaire (concours, sélection), plus souple pour le contractuel (mais avec des garanties d'égalité).
• Mutabilité : Le statut peut être modifié unilatéralement pour l'avenir par l'autorité (loi du changement), le contrat ne peut l'être sans l'accord des parties (sauf exceptions minimes).

SECTION 2 : L'AGENT ORGANE ET L'AGENT PRÉPOSÉ

SOUS-SECTION 1 : L'AGENT ORGANE

Celui qui, en vertu de la loi ou d'une délégation, dispose d'une parcelle de la puissance publique et peut engager la personne publique (ex: ministre, bourgmestre, haut fonctionnaire).

SOUS-SECTION 2 : L'AGENT PRÉPOSÉ

Celui qui n'exerce pas de puissance publique et n'engage pas la personne publique (ex: chauffeur, secrétaire, ouvrier).

SOUS-SECTION 3 : L'INTÉRÊT DE LA DISTINCTION

Triplement pertinent :

§1 : AU NIVEAU DES CONDITIONS D'ACCÈS À LA FONCTION PUBLIQUE

L'agent organe doit être Belge (sauf exception législative). L'agent préposé peut être étranger de l'UE, car il n'exerce pas de puissance publique.

§2 : AU NIVEAU DE L'APPLICATION DE L'ARTICLE 6 DE LA CEDH

La Cour EDH a étendu l'application de l'article 6 CEDH (procès équitable) aux agents publics, si le droit interne ne leur reconnaît pas de protection juridictionnelle suffisante, à moins que l'objet du litige soit lié à l'exercice de l'autorité étatique ou remette en cause le lien de confiance spécial. En Belgique, la distinction est moins pertinente car des principes généraux de droit assurent déjà des garanties similaires.

§3 : AU NIVEAU DU DROIT DE LA RESPONSABILITÉ CIVILE EXTRACONTRACTUELLE DE L'ADMINISTRATION

Avant la loi du 10 février 2003, la distinction était cruciale. L'organe répondait de sa faute intra vires (dans les limites de ses fonctions), le préposé selon l'art. 1384 Code Civil (dol, faute lourde, faute légère habituelle). La loi de 2003 applique un régime unifié (dol, faute lourde, faute légère habituelle) à tous les membres du personnel public (statutaire ou contractuel), excluant les mandataires publics (ministres, bourgmestres) qui restent soumis au droit commun (art. 1382 Code Civil pour l'organe agissant dans les limites de ses fonctions).

SECTION 3 : LE CADRE, L'EMPLOI ET LA FONCTION

SOUS-SECTION 1 : LE CADRE

Le cadre est un acte administratif unilatéral réglementaire qui définit et classe les emplois nécessaires à un service public. Il se présente sous forme de tableau (ordonnancement des catégories et recensement du nombre d'emplois). On distingue :

• Cadre organique : Établit catégories et nombre d'emplois.
• Cadre linguistique : Répartit les emplois par rôle linguistique (francophone/néerlandophone) dans certains services fédéraux et bruxellois (art. 43 Loi emploi des langues). La Commission permanente de contrôle linguistique rend des avis. Le respect des cadres linguistiques est d'ordre public.

SOUS-SECTION 2 : L'EMPLOI

L'emploi est une entité administrative

Introduction au Droit Administratif

Le droit administratif englobe l'ensemble des règles juridiques qui régissent l'organisation, l'action, et le contrôle des administrations publiques dans leurs rapports avec les citoyens. Son objectif principal est la poursuite de l'intérêt général, une mission que les citoyens ne peuvent assumer individuellement, justifiant la création de personnes morales de droit public.

Les Lois du Service Public

Le noyau du droit administratif repose sur trois principes fondamentaux, aussi appelés "lois du service public".

• Le principe d'égalité : L'administration doit traiter tous les citoyens de manière égale, sans discrimination. Cela s'applique à l'accès aux services publics, aux charges publiques et aux emplois publics.
• Le principe de continuité : Les services publics essentiels doivent être assurés sans interruption. Ce principe justifie des régimes spécifiques, comme la limitation du droit de grève dans certains secteurs, pour garantir la permanence de l'action administrative (par exemple, un gouvernement doit toujours être en fonction).
• Le principe du changement (ou de mutabilité) : L'administration doit pouvoir adapter ses missions et son fonctionnement pour répondre à l'évolution de l'intérêt général. Cela lui permet de modifier unilatéralement des règlements ou des contrats pour s'adapter à de nouvelles circonstances.

Illustrations du Droit Administratif Contemporain

1. L'Administration Numérique

Le passage au numérique ("digital first") reflète la loi du changement mais soulève d'importants défis liés à l'égalité.

• La fracture numérique : Il existe plusieurs niveaux d'inégalités face au numérique :
  • Matérielle : L'incapacité d'acquérir les équipements nécessaires (ordinateur, smartphone).
  • Fonctionnelle : Le manque de compétences pour utiliser les outils numériques.
  • Sociale : La fracture numérique qui se superpose et accentue les fractures sociales existantes.
• L'Ordonnance Bruxelles Numérique : Ce texte vise à organiser la transition numérique des services publics bruxellois. Un volet crucial est "Bruxelles inclusive", qui impose le maintien d'alternatives non numériques (guichet physique, téléphone, voie postale) pour garantir l'accès à tous. La Cour Constitutionnelle a validé ce texte à condition que les alternatives offrent un niveau de service au minimum équivalent au service numérique.

2. Les Marchés Publics

Les marchés publics sont des contrats onéreux par lesquels une administration confie à un opérateur économique la réalisation de travaux, la fourniture de matériel ou la prestation de services.

L'objectif principal des règles encadrant les marchés publics est d'assurer une utilisation efficace et équitable des deniers publics, tout en évitant le favoritisme.

• Principes d'attribution : La procédure d'attribution doit impérativement respecter le principe d'égalité et recourir à la mise en concurrence. Cela oblige l'administration à choisir l'opérateur présentant la meilleure offre, et non un "ami" du pouvoir.
• Principe d'exécution : Le droit administratif édicte également des règles pour garantir la bonne exécution des prestations convenues dans le contrat de marché public.

Partie 1 : L'Organisation de l'Administration

L'administration belge est structurée à plusieurs niveaux, reflétant la nature fédérale et décentralisée de l'État. On distingue l'organisation externe (structure des administrations) de l'organisation interne (gestion du personnel).

Titre 1 : L'Organisation Externe de l'Administration

Chapitre 1 : Administrations Fédérales, Régionales et Communautaires

Ces administrations sont dirigées par des ministres et se déclinent en différentes structures pour accomplir leurs missions d'intérêt général.

Section 1 : Ministres et Cabinets Ministériels

• Les Ministres :
  • Désignation : Les ministres fédéraux sont nommés par le Roi. Les ministres des Régions et Communautés sont élus par leur Parlement respectif.
  • Fonction : Le ministre fédéral exerce ses attributions en propre. Le ministre régional ou communautaire les exerce collégialement, au sein de son gouvernement. Chaque ministre dispose d'un pouvoir hiérarchique sur son administration pour traduire les décisions politiques en actions concrètes.
• Les Cabinets Ministériels :
  • Désignation : Les membres d'un cabinet sont désignés par un pouvoir hautement discrétionnaire du ministre, basé sur la confiance personnelle. L'acte de nomination doit être formellement motivé, mais la rupture du lien de confiance est difficile à objectiver juridiquement. L'audition préalable de l'agent (principe audi alteram partem) est toutefois requise avant une fin de fonction.
  • Fonction : Le cabinet fait le lien entre le politique (ministre) et l'administratif (l'administration). Il est composé d'experts, de secrétaires, etc., et aide le ministre à diriger son administration.

Section 2 : Les Administrations

On distingue les administrations générales, spéciales et collatérales.

Sous-section 1 : Administrations Générales

L'organisation diffère entre le niveau fédéral et les entités fédérées.

• Niveau Fédéral (post-réforme Copernic) :
  • Services Publics Fédéraux (SPF) : On trouve 10 SPF "verticaux" qui soutiennent l'action d'un ministre (ex: SPF Finances, SPF Justice) et 2 SPF "horizontaux" qui ont un rôle transversal (ex: SPF Stratégie et Appui - BOSA).
  • Services Publics de Programmation (SPP) : Créés pour des objectifs politiques temporaires (ex: SPP Intégration sociale). Ils sont rattachés à un SPF et disposent d'une autonomie de gestion.
  • Organisation interne : Chaque SPF est doté d'un Comité de direction (gestion) et d'un Conseil stratégique (stratégie et évaluation).
• Niveau Régional et Communautaire : L'organisation est plus traditionnelle, souvent autour d'un grand ministère coordonné par un Secrétaire général. Exemples : Service public de Wallonie, Ministère de la Fédération Wallonie-Bruxelles.

Sous-section 2 : Administrations Spéciales

Ces administrations sont organisées directement par la loi ou le décret en raison de leur lien avec des droits fondamentaux ou la séparation des pouvoirs.

Administration Spéciale	Fondement de l'organisation par la loi/décret	Exemples de prérogatives
Justice	Art. 151 C° (protection de l'indépendance judiciaire)	Le statut des juges et membres du ministère public est fixé par le Code judiciaire. Le Roi nomme les juges.
Police	Art. 184 C° (impact sur les libertés fondamentales)	La loi du 7 décembre 1998 organise une police intégrée à deux niveaux (fédéral et local).
Armée	Art. 182-183 C° (éviter une maîtrise purement gouvernementale, lien avec les droits des citoyens)	Le mode de recrutement et le statut des militaires sont fixés par la loi. Le Roi commande les forces armées.
Enseignement	Art. 24, §5 C° (liberté d'enseignement, protection des réseaux)	Le statut des enseignants de tous les réseaux (officiel, libre subventionné) est réglé par décret.

Sous-section 3 : Administrations Collatérales

Ces administrations autonomes sont créées soit par acte unilatéral, soit par contrat.

• Créées par acte unilatéral (fondation) :
  • Services administratifs autonomes : Détachés de l'administration générale pour une gestion plus souple. Ils peuvent avoir une simple comptabilité autonome (ex: SELOR) ou être personnalisés avec une personnalité juridique propre (ex: Régie des Bâtiments). Ils restent sous pouvoir hiérarchique.
  • Établissements publics : Organismes publics personnalisés avec une autonomie organique et technique. Ils sont soumis à un contrôle de tutelle (contrôle de légalité et d'opportunité) et non hiérarchique. Exemples : ONSS, le Théâtre de la Monnaie, ACTIRIS.
  • Autorités administratives indépendantes : Leur mission de régulation de marché (ex: énergie, audiovisuel) exige une indépendance totale. Elles ne sont soumises à aucun contrôle administratif (ni hiérarchique, ni de tutelle), seulement à un contrôle juridictionnel. Exemples : CREG, CSA.
• Créées par acte bilatéral (association) :
  • Associations de droit public : Issues d'un contrat entre personnes publiques, ou entre public et privé. Tant que la part publique est majoritaire, elles restent de droit public (on parle de sociétés d'économie mixte). Exemples : BPost, SNCB, Proximus.

Chapitre 2 : Les Administrations Locales

L'organisation locale repose sur des collectivités politiques décentralisées, dotées d'une autonomie mais soumises à un contrôle de tutelle.

Section 1 : La Notion de Collectivité Locale

• Collectivité politique : Dotée d'autorités élues qui prennent des décisions politiques propres à leur échelon.
• Collectivité autonome :
  • Institutionnelle : Autorités propres issues d'élections locales.
  • D'attributions : Pouvoir de libre initiative pour les matières d'intérêt local, même si les collectivités supérieures peuvent restreindre ce champ.
  • Fiscale (limitée) : Communes, provinces, et agglomérations peuvent lever des impôts, mais ce pouvoir est encadré par la loi fédérale.
• Collectivité contrôlée : Soumise à des contrôles juridictionnels et administratifs (tutelle).
• Concept clé : Ces caractéristiques définissent la décentralisation, à ne pas confondre avec la déconcentration (services extérieurs d'une administration centrale restant sous son pouvoir hiérarchique, ex: services des douanes aux frontières).

Section 2 : La Commune

La commune est la collectivité de base en Belgique. Son existence et ses grands principes sont garantis par la Constitution (art. 7, 41, 162).

Le Territoire et la Population

• Territoire : Les limites d'une commune ne peuvent être modifiées que par un acte législatif (décret ou ordonnance). Les fusions de communes des années 70 ont été réalisées par des arrêtés royaux ratifiés par la loi, un stratagème pour contourner les oppositions locales et l'absence de contrôle juridictionnel des lois à l'époque.
• Population :
  • Habitants : Personnes résidant sur le territoire. Leur nombre détermine le nombre de conseillers et d'échevins.
  • Citoyens : Personnes inscrites sur les listes électorales. Inclut les Belges, les ressortissants UE (sur demande) et les non-ressortissants UE résidant en Belgique depuis au moins 5 ans (sur demande et avec engagement à respecter la Constitution).

Les Autorités Communales

Le principe est celui de l'unicité du corps communal : le conseil, le bourgmestre et les échevins ne sont pas séparés comme les pouvoirs exécutif et législatif au niveau fédéral. Ils sont mutuellement irrévocables (sauf motion de méfiance en Wallonie).

• Le Conseil Communal : Organe le plus important, il règle tout ce qui est d'intérêt communal. Ses membres sont élus au suffrage direct proportionnel tous les 6 ans. L'élection est contrôlée par le gouverneur (Wallonie) ou un collège juridictionnel (Bruxelles).
• Le Bourgmestre :
  • Désignation: Élu par le conseil communal au sein de la majorité en Wallonie. Nommé par le gouvernement régional à Bruxelles, sur présentation du conseil. La nomination dans les 6 communes périphériques de Bruxelles suit une procédure fédérale spécifique et sensible.
  • Sanctions : Peut être suspendu ou révoqué par le gouvernement régional pour inconduite notoire ou négligence grave. En Wallonie, il peut aussi être démis par une motion de méfiance constructive.
  • Attributions : Chargé de l'exécution des lois et règlements supérieurs, et dispose de compétences importantes en matière de police administrative.
• Le Collège Communal (ou Collège des Bourgmestre et Échevins):
  • Désignation des échevins: Désignés via le pacte de majorité en Wallonie. Élus par le conseil communal à Bruxelles. Dans les communes à facilités, ils sont élus directement par les électeurs.
  • Fonctionnement : Les décisions sont prises collégialement.
  • Attributions : Administration des établissements communaux, direction des travaux, représentation de la commune en justice.

Les Services et Attributions de la Commune

• Services Communaux : La commune s'organise librement. On trouve l'administration générale (dirigée par le Directeur général/Secrétaire communal), mais aussi des régies (ordinaires ou autonomes), des intercommunales (pures ou mixtes), des établissements publics locaux (CPAS, zones de police pluricommunales) et des A.S.B.L. communales.
• Attributions : Elles couvrent les "intérêts communaux" non pris en charge par un niveau de pouvoir supérieur, ainsi que les missions déléguées par l'État fédéral, les Régions ou les Communautés (ex: tenue de l'état civil). Des exemples clés d'attributions sont l'enseignement communal et la police communale (police administrative générale via les règlements communaux, et service de police locale structuré en zones).

Autres sections sur les collectivités locales

• La Province : Collectivité intermédiaire entre les communes et la Région. Ses autorités sont le Conseil Provincial, le Collège Provincial et le Gouverneur de province (commissaire des gouvernements fédéral et fédérés). Son rôle est aujourd'hui souvent remis en question.
• L'Agglomération et la Fédération de communes : Prévues par la Constitution (art. 165), seule l'agglomération bruxelloise a vu le jour, et ses compétences sont exercées par les organes de la Région bruxelloise.
• Les Commissions communautaires bruxelloises (COCOF, VGC, COCOM) : Collectivités politiques décentralisées exerçant à Bruxelles certaines compétences communautaires.
• Le District : Organe intracommunal pouvant être créé dans les grandes villes (+100.000 habitants). Actuellement, seule la ville d'Anvers en a créé.

Titre 2 : L'Organisation Interne de l'Administration (Droit de la Fonction Publique)

Cette section traite des règles applicables aux agents travaillant pour l'administration.

Concepts Génériques

Concept	Définition et Intérêt
Agent statutaire vs. Contractuel	L'agent statutaire est nommé par un acte unilatéral et régi par un statut (ensemble de règles générales). L'agent contractuel est lié par un contrat de travail (loi de 1978). Le statut offre plus de stabilité, tandis que le contrat offre plus de souplesse. La distinction est cruciale pour le régime juridique, le recrutement, et la fin de la relation de travail.
Agent organe vs. Préposé	L'agent organe dispose d'une parcelle de la puissance publique (ex: policier, bourgmestre). Le préposé exécute des tâches sans ce pouvoir (ex: chauffeur). La distinction est pertinente pour les conditions d'accès à la fonction (nationalité) et le régime de responsabilité civile.
Cadre, Emploi, Fonction	Le cadre est un tableau fixant le nombre et la catégorie des emplois nécessaires. L'emploi est une unité de travail prévue au cadre. La fonction est l'ensemble des tâches attachées à un emploi. Le cadre limite le pouvoir de nomination de l'autorité.

Principes Généraux de la Fonction Publique Statutaire

• Recrutement : Doit être objectif, transparent et garantir l'égalité via des concours ou examens organisés par des instances comme le SELOR. Un stage probatoire précède souvent la nomination définitive.
• Devoirs : L'agent doit servir avec loyauté, conscience, intégrité et neutralité. Il a un devoir de réserve et doit éviter les conflits d'intérêts.
• Droits : L'agent jouit de la liberté d'expression (avec des limites), du droit à la formation, du droit de grève, et du droit à la déconnexion.
• Régime disciplinaire : Sanctionne les manquements aux devoirs. Une procédure stricte garantit les droits de la défense (audition, assistance, accès au dossier). Il existe une gradation des sanctions (du rappel à l'ordre à la révocation). La suspension préventive dans l'intérêt du service n'est pas une sanction mais une mesure d'ordre pour écarter un agent le temps d'une enquête.
• Positions administratives : Un agent peut être en activité de service (position normale), en non-activité (absence de longue durée) ou en disponibilité (maladie prolongée, retrait d'emploi).

Partie 2 : L'Action de l'Administration

L'administration agit par des faits juridiques (opérations matérielles) et des actes juridiques (manifestations de volonté destinées à produire des effets de droit). Le droit administratif s'intéresse principalement aux actes, qui peuvent être unilatéraux ou bilatéraux.

Titre 1 : L'Acte Administratif Unilatéral (AAU)

C'est l'instrument d'action par excellence de l'administration, manifestation de son pouvoir de commandement pour imposer sa volonté dans l'intérêt général.

• Forme : Généralement écrit, mais le silence de l'administration peut valoir décision de rejet après mise en demeure (art. 14, §3 LCCE).
• Auteurs : Principalement les autorités administratives, mais aussi, pour certains de leurs actes, les assemblées législatives ou les autorités judiciaires. Des personnes privées gérant un service public peuvent aussi être qualifiées d'autorités administratives et prendre des AAU.
• Actes non-AAU : Les actes de gestion interne (circulaires interprétatives, mesures d'ordre intérieur), les actes préparatoires (sauf s'ils causent grief) et les actes post-décisoires (notification, publication) ne sont généralement pas des AAU car ils ne produisent pas d'effets juridiques suffisants par eux-mêmes.

Classification des AAU

• Acte réglementaire : Contient des normes générales et abstraites. Il ne s'épuise pas par une seule application. Exemple : un règlement-taxe communal.
• Acte individuel : Concerne une ou plusieurs personnes déterminées ou une situation concrète. Exemple : une nomination, un permis d'urbanisme.

L'intérêt de la distinction est crucial : la consultation de la Section de Législation du Conseil d'État n'est requise que pour les actes réglementaires, la motivation formelle (loi du 29/07/1991) ne s'applique qu'aux actes individuels, et la théorie du retrait d'acte varie selon la nature de l'acte.

Régime Juridique de l'AAU

L'AAU doit respecter la hiérarchie des normes. Sa légalité est évaluée selon sa conformité externe et interne.

1. Légalité externe :
   • Compétence de l'auteur : L'autorité doit être régulièrement investie et agir dans les limites matérielles, territoriales et temporelles de sa compétence. La délégation de pouvoir est une exception encadrée, à ne pas confondre avec la délégation de signature.
   • Formes et formalités : Certaines sont substantielles. Elles incluent les propositions et avis, les principes de bonne administration (droits de la défense, audi alteram partem, impartialité), l'enquête publique, et la motivation formelle pour les actes individuels.
2. Légalité interne :
   • Objet : L'administration exerce soit une compétence liée (pas de marge d'appréciation), soit un pouvoir discrétionnaire (marge d'appréciation, mais pas arbitraire).
   • Motifs : L'acte doit reposer sur des motifs de droit et de fait exacts et pertinents. Le contrôle du juge est entier sur les motifs de droit et l'existence des faits, mais marginal sur l'adéquation de la décision aux faits (contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation ou de la proportionnalité).
   • But : L'acte doit viser l'intérêt général. S'il vise un but illicite (intérêt privé, politique), il est entaché de détournement de pouvoir.
3. Caractère obligatoire et exécutoire :
   • Entrée en vigueur : Déterminée par l'acte lui-même ou, à défaut, 10 jours après publication au Moniteur belge pour les règlements. La rétroactivité est en principe interdite.
   • Mutabilité et Disparition : Les règlements sont mutables à tout moment. Les actes individuels bénéficient d'une plus grande stabilité. La théorie du retrait d'acte permet à l'administration de retirer un acte illégal dans des conditions strictes (notamment un délai de 60 jours pour les actes créateurs de droits).
   • Force Exécutoire : L'AAU bénéficie du privilège du préalable (il est exécutoire sans intervention préalable du juge). L'exécution d'office (par la force) est possible dans des cas limités (domaine public, urgence, texte légal l'autorisant).

Titre 2 : L'Acte Administratif Bilatéral (Le Contrat)

L'administration recourt de plus en plus au contrat pour mener son action, passant d'une logique verticale à une logique consensuelle.

• Contrat de l'administration : Convention de droit privé où l'administration agit comme un particulier (ex: contrat de bail, de vente).
• Contrat administratif : Contrat où l'administration dispose de prérogatives exorbitantes du droit commun pour garantir l'intérêt général. Exemples : pouvoir de modification unilatérale, de sanction, de résiliation unilatérale. Ces pouvoirs sont tempérés par des théories protectrices du cocontractant (imprévision, sujétions imprévues, fait du prince).

Exemples de Contrats Administratifs

• Concession Domaniale : Contrat autorisant un usage privatif du domaine public (ex : terrasse de café, emplacement sur un marché). L'autorité garde un pouvoir de résiliation unilatérale pour motif d'intérêt général.
• Contrat de Gestion : Contrat-cadre entre une autorité publique et une entreprise publique autonome (ex: RTBF, SNCB) pour définir ses missions et modalités d'exécution.
• Marché Public : Contrat très réglementé où un "pouvoir adjudicateur" confie des travaux, fournitures ou services à un "opérateur économique" contre un prix. La procédure est encadrée par des principes de concurrence, d'égalité et de transparence.
  • Procédures de passation : Incluent les procédures ouverte et restreinte, les procédures avec négociation, le dialogue compétitif, etc.
  • Sélection et Attribution : Le pouvoir adjudicateur évalue d'abord les candidats (motifs d'exclusion, critères de sélection de capacité) puis les offres (critères d'attribution comme le prix, le coût, le rapport qualité/prix).
  • Contentieux : Un régime de recours spécifique (loi du 17/06/2013) organise des protections avant et après la conclusion du contrat, incluant le délai d'attente (standstill), les recours en suspension, et les sanctions alternatives.

Partie 3 : Le Contrôle de l'Administration

Un État de droit suppose des mécanismes de contrôle efficaces sur l'action administrative.

Titre 1 : Contrôles Administratifs et Citoyen

• Le Recours Administratif : Permet de contester un acte auprès de l'administration elle-même.
  • Recours inorganisé : Recours gracieux (à l'auteur de l'acte) ou hiérarchique (au supérieur). L'administration n'est pas tenue de l'examiner. Il ne suspend pas les délais de recours juridictionnels.
  • Recours organisé : Prévu par un texte, il est un préalable obligatoire à la saisine du juge. Il a souvent un effet dévolutif (l'autorité de recours réexamine entièrement l'affaire).
• Le Contrôle de Tutelle : Contrôle administratif exercé par une autorité supérieure sur les actes d'une autorité décentralisée (ex: Région sur une commune). L'autorité de tutelle vérifie la conformité à la loi et à l'intérêt général et peut suspendre ou annuler un acte.
• Le Contrôle Citoyen :
  • Accès aux documents administratifs : Garanti par l'art. 32 de la Constitution. Il permet à tout citoyen d'accéder aux informations détenues par l'administration, avec certaines exceptions (vie privée, secret des délibérations, etc.).
  • L'Ombudsman (Médiateur) : Examine les réclamations sur le fonctionnement de l'administration et formule des recommandations. La saisine du médiateur suspend le délai de recours au Conseil d'État.

Titre 2 : Contrôle Juridictionnel

La Belgique a un système dualiste de contrôle juridictionnel de l'administration.

• Les Juridictions Judiciaires : Compétentes pour les litiges liés aux droits subjectifs (civils et politiques). Elles traitent la majorité des contentieux contractuels et la responsabilité civile extracontractuelle de l'administration (fondée sur l'art. 1382 du Code civil).
• Les Juridictions Administratives : Le Conseil d'État est la juridiction administrative suprême. Ses principales compétences sont :
  • Contentieux de l'annulation : Pour "excès de pouvoir", il peut annuler un AAU illégal. L'arrêt a une autorité absolue et un effet rétroactif.
  • Contentieux de la suspension : Permet de suspendre l'exécution d'un AAU en cas de moyen sérieux et d'urgence, souvent utilisé dans le contentieux des marchés publics.
  • Contentieux de l'indemnité réparatrice : Permet au Conseil d'État, après avoir constaté une illégalité, d'octroyer une indemnité pour le préjudice subi, offrant une alternative à l'action en responsabilité devant le juge judiciaire.
  • Contentieux de la cassation administrative : Le Conseil d'État agit comme "Cour de cassation" pour les décisions rendues en dernier ressort par d'autres juridictions administratives.

L'Exception d'Illégalité (Article 159 de la Constitution)

"Les cours et tribunaux n'appliqueront les arrêtés et règlements généraux, provinciaux et locaux, qu'autant qu'ils seront conformes aux lois."

Cet article constitue un instrument de contrôle fondamental et commun à toutes les juridictions.

• Principe : Il donne le pouvoir et le devoir à tout juge (judiciaire ou administratif) d'écarter l'application d'un acte administratif illégal dans le litige dont il est saisi. C'est un contrôle incident.
• Portée : Le juge ne peut pas annuler l'acte, mais simplement refuser de l'appliquer dans le cas d'espèce. L'acte reste dans l'ordonnancement juridique mais est privé d'effet dans le litige.
• Différence d'application : Les juridictions judiciaires appliquent l'art. 159 à tout acte (réglementaire ou individuel) sans limite de temps. Le Conseil d'État, pour des raisons de sécurité juridique, refuse de l'appliquer aux actes individuels devenus définitifs (c'est-à-dire après l'expiration du délai de recours en annulation).