Ordonnateurs et comptables publics

Les Finances Publiques : Approfondissement des Concepts et du Cadre Juridique

Les finances publiques constituent un domaine complexe et essentiel qui englobe les opérations financières d'un ensemble d'organismes publics et privés. En droit, cette expression fait référence aux ressources et aux charges publiques, c'est-à-dire la manière dont les gouvernants collectent et dépensent les fonds [Source 1, 2].

Évolution et Délimitation du Périmètre des Finances Publiques

Initialement, le terme "finance" désignait les revenus de l'État (XIVe siècle), puis l'ensemble des revenus et dépenses publiques. Plus récemment, une discussion a émergé concernant l'inclusion de la monnaie (opérations publiques sur la monnaie) et de l'activité des institutions bancaires et financières privées, surtout avec l'accroissement du financement public par l'emprunt. Bien que certaines de ces activités soient traditionnellement réservées au droit financier privé, la financiarisation – le recours croissant des acteurs aux banques pour leurs activités – plaide pour une extension du concept. Cependant, pour ce cours, elles ne sont pas incluses [Source 2].

Le périmètre des finances publiques est vaste et inclut diverses entités :

• Personnes morales de droit public :

  • L'État souverain.

  • Les opérateurs de l'État : établissements publics (ex: universités), groupements d'intérêt public (ex: Agence du service civique).

  • Les Collectivités Territoriales : leur rôle s'est accru depuis les années 1980 et 2000 avec la décentralisation de certaines compétences de l'État (ex: CCVM, établissements publics locaux) [Source 3].

  • Les organisations internationales et l'Union Européenne [Source 3].

• Personnes privées participant aux finances publiques :

  • Les organismes de Sécurité Sociale : majoritairement de droit privé, mais gèrent des sommes colossales (ex: ACOSS, CNAV, CADES). Ils incarnent l'idée que les finances publiques sont avant tout des choix politiques [Source 3].

  • Les entreprises publiques, soumises aux mêmes exigences que les autres composantes des finances publiques [Source 3].

  • Les organismes bénéficiant du concours financier d'une personne publique (ex: associations) [Source 3].

La "publicisation" des finances publiques sociales est due à plusieurs facteurs :

• En 1961, le Conseil Constitutionnel a étendu la notion de charge publique aux régimes d'assistance et de sécurité sociale [Source 4].

• L'évolution des ressources de la protection sociale : depuis les années 1990, des impôts ont remplacé certaines cotisations sociales pour le financement, rapprochant ainsi son fonctionnement de celui de l'État (ex: la TVA contribue de plus en plus au financement de la protection sociale) [Source 4].

• Le régime budgétaire des finances sociales a été aligné sur celui de l'État, notamment avec la révision constitutionnelle de 1996 permettant les lois de financement de la sécurité sociale [Source 4].

• L'inclusion des finances sociales dans le champ des finances publiques par le droit européen [Source 4].

Les Administrations Publiques au Sens de la Comptabilité Nationale

La notion d'administrations publiques (APU) au sens de la comptabilité nationale est cruciale. Elle désigne les unités institutionnelles dont la fonction principale est de produire des services non-marchands ou d'effectuer des opérations de redistribution, avec des ressources provenant principalement des prélèvements obligatoires [Source 5].

Ce concept englobe des organismes de droit public et privé et se subdivise en trois sous-secteurs :

1. Administrations Publiques Centrales (APUC) : l'État et ses organismes administratifs (établissements publics administratifs) [Source 5].

2. Administrations Publiques Locales (APUL) : collectivités territoriales, groupements de collectivités (intercommunalités) et leurs établissements publics locaux [Source 5].

3. Administrations de Sécurité Sociale (ASSO) : régimes obligatoires de Sécurité Sociale, CADES, etc., fournissant des prestations sociales [Source 5].

Les entités ayant des activités marchandes (y compris les entreprises publiques qui pratiquent des activités marchandes) n'entrent pas dans ce champ [Source 5, 6]. La notion d'APU est essentielle pour la gouvernance des finances publiques (Pacte de Stabilité et de Croissance, droit français, LOLF) [Source 6].

Le Droit des Finances Publiques

Le Droit des Finances Publiques se caractérise par son objet : les opérations financières publiques. Contrairement à d'autres branches du droit public (international, constitutionnel, administratif, européen) qui sont définies par leurs sources, le droit financier est transversal [Source 7].

Il se compose de quatre grandes familles de règles [Source 8] :

1. Le droit budgétaire : règles d'élaboration, d'adoption et de présentation du budget d'un organisme [Source 9].

2. Le droit de la comptabilité publique : règles d'enregistrement des opérations financières, d'exécution des budgets (recettes et dépenses), de compétences des agents et de contrôle de l'exécution [Source 9].

3. Les règles relatives à la gouvernance des finances publiques : apparues dans les années 1990 (Traité de Maastricht, Pacte de Stabilité et de Croissance) et renforcées après la crise de 2007-2008 (Pacte Budgétaire Européen). Ce sont des règles de fond qui influencent le contenu des budgets (dette, déficit, dépense publique) et imposent des contraintes (ex: déficit < 3% du PIB). Elles fixent des objectifs plus que des obligations sanctionnables juridiquement [Source 10].

4. Les règles relatives à la gestion budgétaire publique : inspirées du modèle entrepreneurial, ces règles sont apparues en France dans les années 2000. Elles promeuvent la performance et la rationalisation de la gestion publique, notamment introduites par la LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances) du 1er août 2001 [Source 11].

Sources Formelles des Finances Publiques

Les règles des finances publiques proviennent de diverses sources :

Sources d'origine interne :

• Constitution de 1958 :

  • Compétence du législateur en matière fiscale et budgétaire (Art. 34, 39, 40, 47, 72-2) [Source 11].

  • Gouvernance des finances publiques et tenue des comptes (Art. 47-2 : régularité et sincérité des comptes ; Art. 34 alinéas 2 et 3 : orientations pluriannuelles et équilibre des comptes) [Source 11].

• Lois organiques : autorité inférieure à la Constitution, elles complètent ses dispositions et ont un contenu matériellement constitutionnel [Source 12].

  • LOLF du 1er août 2001 : texte fondamental des finances publiques [Source 12].

  • Loi organique du 21 décembre 2021 : ajoute des dispositions sur la gouvernance des finances publiques et la programmation [Source 12].

  • Loi organique du 29 juillet 2004 : détaille l'autonomie financière locale [Source 12].

  • Loi organique du 2 août 2005 (modifiée en 2022) : relative aux lois de financement de la sécurité sociale [Source 12].

• Lois ordinaires :

  • Lois de finances (LF) [Source 13].

  • Lois de programmation des finances publiques (LPFP) [Source 13].

  • Lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) [Source 13].

  • Lois ordinaires intervenant dans le domaine financier et fiscal [Source 13].

• Décret du 7 novembre 2012 (GBCP) : relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, fixant les fondamentaux de la comptabilité publique et de la gestion budgétaire de l'État [Source 14].

Sources d'origine internationale et européenne :

• Conventions internationales bilatérales : ex: lutte contre la double imposition (France a signé 120-130 traités) ou droits de mutation à titre gratuit [Source 15].

• Traités multilatéraux : ex: CEDH (lutte contre l'évasion fiscale), règlements et traités de l'Union Européenne [Source 15].

• Droit de l'Union Européenne :

  • Normes originaires : Traité sur le Fonctionnement de l'UE (TFUE) (Art. 126 : interdiction déficit public excessif >3% du PIB et dette >60% du PIB) [Source 16].

  • Pacte de Stabilité et de Croissance (1997, modifié en 2024) : règlements et directives (procédure de déficit excessif, surveillance préventive) [Source 16].

  • Le Two Pack (2013) : renforce la surveillance des budgets des États de la zone Euro [Source 16].

  • Traité sur la Stabilité, la Coopération et la Gouvernance (TSCG) ou Pacte Budgétaire Européen (2012) : traité intergouvernemental imposant une règle d'équilibre des finances publiques (déficit structurel <0,5% du PIB) [Source 16].

Les Principes Budgétaires Fondamentaux

Les lois de finances (LF), par lesquelles le Parlement autorise les recettes et les dépenses de l'État, sont régies par des principes fondamentaux visant à garantir le contrôle parlementaire et la bonne gestion [Source 17, 18].

Quatre principes historiques, renforcés par la LOLF, et un principe plus récent :

1. Annualité budgétaire :

   • Exige que la LF soit adoptée avant le début de l'exercice budgétaire (principe d'antériorité). Les autorisations de recettes et dépenses sont valables pour une année civile. Ce principe a valeur constitutionnelle (Art. 34 et 37) [Source 19].

   • Atténuations :

     • Autorisations de dépenses pluriannuelles : pour engagements sur plusieurs années, complétées par des crédits de paiement annuels (Art. 8 LOLF), sauf pour les dépenses de personnel [Source 19, 20].

     • Inscription du budget annuel dans une perspective pluriannuelle (lois de programmation, budget triennal) [Source 20].

   • Atteintes :

     • Permanence des grandes masses de crédits (incrémentalisme) ; la charge de la dette en est un exemple [Source 20].

     • Report de crédits non utilisés d'une année sur l'autre (Art. 15 LOLF) [Source 21].

     • Non-adoption de la LF : une loi spéciale peut autoriser la perception des impôts en attendant la promulgation de la LF [Source 21].

2. Unité budgétaire :

   • Le budget de l'État doit être adopté dans une seule loi de finances annuelle (Art. 34 LOLF), sans budget extraordinaire [Source 22, 23].

   • Le budget reste un document unique, même s'il peut contenir des ensembles particuliers :

     • Budgets annexes : pour certaines activités de service public (ex: DGAC) [Source 23].

     • Comptes spéciaux : isolent des opérations spécifiques. La LOLF n'en autorise que quatre types (Art. 21-24 LOLF) :

       • Comptes d'affectation spéciale (ex: Pensions) [Source 24].

       • Comptes de concours financiers (prêts de l'État ; ex: avances aux collectivités territoriales) [Source 24].

       • Comptes de commerce (opérations industrielles et commerciales de l'État) [Source 24].

       • Comptes d'opérations monétaires (opérations avec le FMI) [Source 24].

   • Totalité budgétaire : toutes les recettes et dépenses de l'État doivent figurer au budget (Art. 6 LOLF) [Source 25].

   • Atteintes :

     • Débudgétisation : transfert d'activités (et de leur financement) hors du budget. Le Conseil Constitutionnel a limité cela aux dépenses non permanentes de l'État [Source 25].

     • Opérations de trésorerie (Art. 25 LOLF) : émission et remboursement des emprunts de l'État. Elles sont distinctes des opérations budgétaires, excepté le remboursement des intérêts [Source 25, 44, 45].

3. Universalité budgétaire :

   • Règle de non-affectation des recettes : toutes les recettes financent toutes les dépenses (Art. 6 LOLF) [Source 26].

   • Règle de non-compensation entre recettes et dépenses : les montants bruts doivent être présentés [Source 26].

   • Ces règles connaissent des dérogations (comptes spéciaux, budgets annexes, rétablissement de crédit) [Source 26].

4. Spécialité budgétaire :

   • Concerne la spécialisation du vote (crédits votés par missions) et la spécialisation de l'autorisation de dépense (crédits spécialisés par programmes, Art. 7 LOLF) [Source 27]. Protège les droits du Parlement [Source 27].

   • Assouplissements :

     • Décrets d'avance (Art. 13 LOLF) : le gouvernement peut augmenter les crédits d'un programme en cours d'année, avec compensation, sous réserve de ratification parlementaire [Source 28, 41].

     • Crédits non répartis : pour dépenses imprévues ou rémunérations exceptionnelles [Source 28].

5. Sincérité budgétaire :

   • Principe récent, reconnu par le Conseil constitutionnel depuis les années 1990 et ayant valeur constitutionnelle (Art. 14 et 15 DDHC, Art. 32 LOLF) [Source 29].

   • Diffère de la sincérité des comptes (exactitude des comptes publics, Art. 47-2 Constitution) [Source 29].

   • Implique l'absence d'intention de fausser l'équilibre budgétaire, tant lors de la présentation de la LF que lors de son exécution (nécessité de LFR en cas de modification des équilibres majeurs) [Source 29, 30].

   • Le contrôle du Conseil Constitutionnel est limité aux erreurs manifestes d'appréciation et non à la politique budgétaire elle-même [Source 30].

Les Lois de Finances : Typologie et Objet

Les lois de finances (LF) et le budget de l'État sont indissociables : la LF est l'autorisation parlementaire (dimension active), le budget sa traduction comptable (dimension passive) (LOLF 2001) [Source 31]. Elles constituent une catégorie de lois particulière par leur objet, périmètre et structure.

La LF dérive du droit des citoyens au consentement à l'impôt (Art. 14 DDHC) [Source 33].

Les LF intègrent la logique de performance et de transparence :

• Depuis la LOLF, le budget est organisé par missions (grandes politiques publiques) et programmes (objectifs opérationnels), chacun avec des crédits, objectifs et indicateurs de performance. Le Parlement autorise les crédits en échange d'engagements mesurables [Source 42, 82, 83].

• Elles doivent présenter les finalités et objectifs des crédits pour améliorer la transparence, non seulement pour les parlementaires mais aussi pour les citoyens [Source 43].

Les lois de finances (LF) évaluent également les ressources et charges de trésorerie et autorisent le recours à l'emprunt, parfois avec un plafond de dette [Source 46, 47].

• Un tableau de financement est obligatoire (Art. 34 LOLF) pour informer sur le financement du déficit et le remboursement des emprunts [Source 46].

• Le Parlement peut fixer un plafond de variation de la dette négociable à moyen et long terme (Art. 34 et 48 LOLF) [Source 48].

Périmètre des Lois de Finances

La LOLF encadre strictement le contenu des lois de finances pour éviter la dispersion et les incursions non budgétaires [Source 55].

1. Domaine réservé et obligatoire (Art. 34 LOLF) :

   • Article liminaire (soldes APU, dette, prélèvements obligatoires, dépenses publiques...) [Source 56, 68].

   • Évaluation des recettes et autorisation de les percevoir [Source 56].

   • Plafonds de dépenses (budget général, budgets annexes, comptes spéciaux) [Source 56].

   • Autorisation de recours à l'emprunt et tableau de financement [Source 56].

   • Fixation des crédits par mission, objectifs de performance et indicateurs [Source 56].

   • Plafond de variation nette de la dette [Source 56].

2. Domaine réservé mais facultatif :

   • Affectation de certaines recettes à des dépenses précises [Source 57].

   • Règles d'utilisation d'un surplus de recettes fiscales [Source 57].

   • Ratification d'actes réglementaires (ex: décrets d'avance) [Source 57].

3. Domaine partagé :

   • Fiscalité : les dispositions fiscales peuvent figurer dans une LF ou une loi ordinaire. Le Conseil constitutionnel a confirmé l'absence d'exclusivité des LF en la matière [Source 58, 59].

   • Autres matières : règles d'information et de contrôle parlementaire, comptabilité publique, responsabilité pécuniaire des agents, modalités de répartition des concours aux CT [Source 60].

4. Domaine interdit :

   • Toute disposition étrangère à la matière budgétaire (appelée "cavalier budgétaire") [Source 61, 62].

   • Le Conseil constitutionnel censure d'office ces dispositions (ex: intégration d'enseignants bilingues, changement de nom du "Conseil des impôts") [Source 63, 64].

Structure des Lois de Finances

Les LF ont une structure spécifique et constante, prévue par la LOLF [Source 65, 66].

1. Article liminaire :

   • Institué par la loi organique du 17 décembre 2012 (transposition du TSCG), intégré à la LOLF en décembre 2021 (Art. 1er H et 1er I) [Source 67].

   • Présente les grands équilibres financiers : solde public, dette publique, prélèvements obligatoires, dépenses publiques, répartition par APU [Source 68].

   • Outil de transparence, maîtrise et responsabilisation pour le Parlement et les citoyens [Source 69].

2. Première partie :

   • Contient les éléments essentiels à la continuité financière de l'État : autorisation de percevoir les impôts et les ressources non fiscales, autorisation d'emprunt, ressources affectées aux CT, nouvelles mesures fiscales [Source 70].

   • Se clôture par l'article d'équilibre, avec deux tableaux :

     • Un tableau des masses agrégées : synthèse de la politique budgétaire, montants des recettes et plafond global des dépenses, distinction investissement/fonctionnement, équilibre budgétaire prévisionnel [Source 71].

     • Un tableau de financement : modalités de financement du déficit, montant des remboursements de dette et des nouveaux emprunts [Source 72].

   • Détermine l'équilibre général et les grandes orientations financières [Source 72].

3. Deuxième partie :

   • Titre premier : Moyens des politiques publiques et dispositions relatives aux autorisations budgétaires [Source 73, 74].

     • Autorisations de dépenses (budget général, budgets annexes, comptes spéciaux) [Source 74].

     • Objectifs et indicateurs de performance [Source 74].

     • Plafonds d'emplois publics par ministère et autorités indépendantes [Source 74].

     • Dispositions sur le report de crédits (Art. 15 LOLF) [Source 74].

   • Titre second : Dispositions permanentes relatives aux finances de l'État [Source 73, 75].

     • Mesures non rattachées (sans incidence immédiate sur le budget de l'année, ex: garanties de l'État) [Source 75].

     • Mesures rattachées (affectant directement les dépenses de l'exercice à venir, ex: affectation spécifique de crédits) [Source 75].

   • La première partie doit être adoptée avant la discussion de la seconde partie (Art. 42 LOLF) pour garantir la cohérence et l'efficacité [Source 76].

4. États législatifs annexés : font partie intégrante de la LF et ont la même valeur juridique [Source 77].

   • État A : "Voies et moyens" (détail des recettes) [Source 78].

   • État B : dépenses du budget général [Source 78].

   • État C : budgets annexes [Source 78].

   • État D : dépenses des comptes spéciaux dotés de crédits [Source 78].

   • État E : comptes spéciaux sans crédits (autorisation de découvert) [Source 78].

   • État F (depuis 2023) : objectifs de performance et indicateurs de résultats [Source 79].

   • État G ou H : récapitulatif des moyens par mission (Art. 48 LOLF) [Source 80].

Cette organisation budgétaire (missions/programmes) instaurée par la LOLF assure clarté, stabilité et comparaison des budgets [Source 81, 82, 83].

Élaboration et Adoption des Lois de Finances

La LF de l'année est un moment crucial [Source 84].

Initiative gouvernementale :

• L'initiative appartient exclusivement au Gouvernement (Art. 39 et 47 Constitution), une tradition ancienne due à des raisons historiques et pratiques [Source 85, 86].

• Le Gouvernement dispose de l'appareil administratif pour élaborer des prévisions fiables et est responsable de l'exécution du budget. Le budget est un instrument central de sa politique [Source 88].

• La discussion porte sur le texte initial du Gouvernement, même après examen en commission (règle maintenue pour les LF après la réforme constitutionnelle de 2008) [Source 87].

• Le débat d'orientation budgétaire a été remplacé par le débat sur le programme de stabilité (Art. 1er K LOLF), qui associe le Parlement en amont à la définition des orientations [Source 89].

Processus d'élaboration :

• Long et structuré, sous l'autorité du Premier ministre et piloté par le ministre des Finances (Art. 39 LOLF) [Source 90, 91].

• S'étale de février à septembre et inclut plusieurs étapes [Source 92] :

  1. Conférences budgétaires ministérielles (analyse exécution budget précédent, prévisions, économies) [Source 93].

  2. Conférences de performance (évaluation résultats, définition objectifs) [Source 94].

  3. Arrêtés des prévisions macroéconomiques (cadre financier) [Source 95].

  4. Conférences d'arbitrage (négociation budgets ministériels avec Direction du budget) [Source 96].

  5. Lettres-plafonds ministérielles (fixation des crédits alloués) [Source 97].

  6. Réunions de répartition (ventilation des moyens par politique publique) [Source 98].

  7. Adoption en Conseil des ministres (dernier mercredi de septembre), puis dépôt à l'Assemblée Nationale [Source 98].

• Le projet de LF est un ensemble documentaire volumineux : exposé des motifs, structure législative (article liminaire, articles, états législatifs), annexes budgétaires [Source 98].

Documents budgétaires annexés :

• Annexes bleues : explicatives, déposées en octobre avant le débat parlementaire. Détail par mission/programme (y compris PAP), voies et moyens, rapport économique, social et financier [Source 98].

• Annexes jaunes : générales (Art. 39 et 51 LOLF), déposées pendant la discussion. Sujets variés (opérateurs de l'État, UE, CT, effort économique) [Source 99].

• Annexes orange : documents de politiques transversales (art. 128 LFR 2005). Présentent les politiques interministérielles (ex: prévention délinquance) [Source 99].

• La liste et le contenu de ces annexes peuvent évoluer [Source 100].

Examen parlementaire :

• Entre octobre et décembre, examen successif par l'Assemblée Nationale et le Sénat, strictement encadré par des délais (Art. 47 Constitution, Art. 39 et ss. LOLF) [Source 101, 102].

• Délai global de 70 jours. Au-delà, le Gouvernement peut mettre en vigueur le budget par ordonnance [Source 103].

• Dépôt prioritaire à l'Assemblée Nationale (Art. 39 LOLF), au plus tard le premier mardi d'octobre [Source 105].

• Examen par la Commission des Finances : analyse, amendements, rapport général. Le rapporteur général (avec rapporteurs spéciaux) contrôle l'article liminaire, la 1re partie et les équilibres. Pouvoirs d'information étendus [Source 106, 107, 108].

• Le Président de la Commission des Finances (souvent de l'opposition) veille au calendrier et à la recevabilité des amendements [Source 109].

• Les autres commissions permanentes donnent leur avis sur les crédits de leur domaine [Source 110].

• Discussion en séance publique à l'Assemblée Nationale (environ 5 semaines) : d'abord la 1re partie, puis la 2e partie [Source 111].

• Examen par le Sénat (20 jours) : débute les travaux avant la transmission officielle. Procédure bicamérale [Source 111].

• Procédure accélérée (Art. 40 LOLF) : Commission Mixte Paritaire (CMP) puis nouvelles lectures si nécessaire. Le Gouvernement peut donner le dernier mot à l'Assemblée Nationale pour garantir l'adoption avant le 31 décembre [Source 111].

Droit d'amendement des parlementaires :

• Essentiel mais fortement encadré (Art. 40 Constitution) pour préserver l'équilibre budgétaire [Source 112].

• Irrecevabilité des amendements qui diminuent les ressources publiques ou créent/aggravent une charge publique [Source 112, 113].

• Pour les recettes : une baisse doit être compensée par une hausse équivalente (impôt compensé) [Source 112].

• Pour les dépenses : plus strict, aucune création/aggravation de charge n'est autorisée, même compensée [Source 113].

• Atténuation (Art. 47 LOLF) : un parlementaire peut réduire les crédits d'un programme pour augmenter ceux d'un autre au sein de la même mission, préservant l'équilibre global de la mission [Source 114].

• L'influence parlementaire reste restreinte par la technicité du budget et les instruments de rationalisation du parlementarisme (Art. 49 al. 3, Art. 44 al. 3 Constitution) [Source 115].

Les Finances Locales

Les finances locales concernent les collectivités territoriales (CT), qui, du fait de leur singularité, obéissent à des règles spécifiques [Source 116]. La décentralisation, qui confère des compétences à des personnes morales élues, est distincte de la déconcentration, qui est une organisation interne de l'État [Source 116].

Les budgets locaux : aspect formel et matériel

• Chaque CT dispose de son propre budget (communes, départements, régions), présentant les prévisions et autorisations de dépenses et recettes [Source 117].

• Structure du budget local :

  • Budget primitif : acte le plus important, équivalent local de la LFI [Source 117].

  • Partie d'informations générales (contexte économique, financier) [Source 117].

  • Présentation générale de l'équilibre financier (masse budgétaire, équilibre des sections) [Source 117].

  • Deux sections distinctes :

    • Section de fonctionnement : retrace les opérations courantes, récurrentes, non patrimoniales [Source 117].

      • Dépenses de fonctionnement (personnel, biens et services, subventions, intérêts de la dette) [Source 117].

      • Recettes de fonctionnement (impôts locaux, dotations de l'État, produits des services) [Source 117].

    • Section d'investissement : retrace les opérations qui affectent le patrimoine de la collectivité [Source 118].

      • Dépenses d'investissement (accroissement, amélioration, renouvellement du patrimoine, remboursement du capital de la dette) [Source 119].

      • Recettes d'investissement (dotations de l'État, autofinancement, emprunts) [Source 120].

  • Annexes : informations détaillées (état du personnel, dette, engagements hors bilan, subventions) [Source 121].

• Distinction majeure avec le budget de l'État : le traitement de l'emprunt [Source 122].

  • Budget de l'État : emprunts (ressources et remboursement du capital) sont hors budget (opérations de trésorerie), seuls les intérêts sont budgétisés [Source 123].

  • Budget local : tout ce qui concerne l'emprunt est budgétisé (intérêts en fonctionnement, remboursement du capital et ressources d'emprunt en investissement) [Source 124]. Cela offre une vision plus complète de la situation financière.

Élaboration et présentation des budgets locaux :

• L'exécutif local (maire, président) a l'initiative financière, prépare le projet et le soumet à l'organe délibérant [Source 124].

• Temporalité spécifique : dépend de la LF de l'État pour connaître les dotations, impôts locaux, etc. [Source 124].

• Dates limites d'adoption : 15 avril (voire 30 avril en cas de renouvellement de l'assemblée) [Source 125].

• Principes budgétaires applicables : unité, universalité, spécialité, sincérité, annualité, avec adaptations [Source 125].

  • Annualité sans antériorité budgétaire : le budget local peut être adopté en cours d'année [Source 125].

  • Principe d'équilibre réel : les ressources d'emprunt ne financent que les dépenses d'investissement ("règle d'or locale"), sans déficit dissimulé [Source 126].

  • Report des résultats budgétaires N-1 en N : déficits ou excédents de l'année précédente sont intégrés au nouveau budget [Source 127, 128, 129].

L'autonomie financière des CT :

• Garantie constitutionnelle introduite en 2003 (Art. 72-2 Constitution) suite à un contexte financier et politique (nécessité de respecter les engagements européens, revendications des élus locaux, absence de base textuelle auparavant) [Source 130, 131, 132, 133, 135].

• L'Art. 72-2 énonce cinq règles clés [Source 136] :

  1. Libre disposition des ressources par les CT [Source 137].

  2. Possibilité de percevoir le produit des impositions de toute nature ; l'autonomie fiscale n'est pas constitutionnellement garantie, mais dérive de la loi [Source 138].

  3. Les ressources propres doivent représenter une part déterminante des ressources totales (loi organique de 2004 fixe des planchers) [Source 139].

  4. Garantie de ressources en cas de transfert, d'extension ou de création de compétences par l'État [Source 140].

  5. Dispositifs de péréquation pour favoriser l'égalité entre CT (objectif législatif) [Source 141].

Encadrement national des finances publiques locales :

• Phénomène récent, visant à faire participer les CT au respect des engagements européens (Pacte de Stabilité, TSCG) [Source 144, 145].

• Les Lois de Programmation des Finances Publiques (LPFP) deviennent l'instrument central pour définir une trajectoire financière pluriannuelle [Source 145].

• L'Art. 1er A de la LOLF prévoit que les LPFP définissent l'évolution attendue du solde public pour les différents sous-secteurs des APU (central, local, sécurité sociale) [Source 145].

• Le pilotage s'inscrit dans un cadre européen (programme de stabilité, projet de plan budgétaire) [Source 146].

• L'État a encadré les finances locales par deux logiques [Source 147] :

  • Encadrement des ressources locales :

    • Enveloppe normée dans les années 1990 : limiter la progression des ressources pour limiter mécaniquement les dépenses [Source 148].

    • Baisse des concours financiers (ex: DGF) sous François Hollande (2014-2017) pour inciter à maîtriser les dépenses, stratégie qui a échoué [Source 149].

  • Encadrement des dépenses locales : face à l'échec de l'encadrement par les ressources [Source 150].

    • Objectif d'évolution de la dépense locale (LPFP 2014-2019) : taux d'évolution annuel indicatif [Source 151].

    • Contrats de Cahors (LPFP 2018-2022) : mécanisme contraignant. Fixation d'un objectif national de croissance des dépenses de fonctionnement (<1,2%/an) et signature de contrats individualisés avec les 320 plus grandes CT. Sanction financière en cas de dépassement (reprise de 75% du dépassement sur les dotations) [Source 152]. Le Conseil Constitutionnel a jugé ce dispositif conforme à l'autonomie financière.

    • Le projet de LPFP 2023-2027 a vu l'abandon d'un mécanisme contraignant similaire, marquant un recul de l'encadrement direct, mais pas de la logique de pilotage [Source 153].

Exécution des Budgets Publics : Ordre et Contrôle

L'exécution des budgets publics obéit aux principes du décret du 7 novembre 2012 (GBCP), notamment le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics [Source 154].

Phases de l'exécution budgétaire :

• Pour les recettes : constatation, liquidation, recouvrement, encaissement [Source 154, 156].

• Pour les dépenses : engagement, liquidation, ordonnancement, paiement [Source 154, 157].

Les ordonnateurs :

• Selon l'Art. 10 du décret GBCP, les ordonnateurs "prescrivent l'exécution des recettes et des dépenses" [Source 155].

• Fonctions relatives aux recettes (Art. 11 décret GBCP) :

  • Constatation des droits et obligations (vérification de l'existence de la créance) [Source 156].

  • Liquidation de la recette (détermination du montant exact) [Source 156].

  • Émission des ordres de recouvrement (titre de perception exécutoire) [Source 156].

• Fonctions relatives aux dépenses (Art. 11 décret GBCP) :

  • Engagement de la dépense (acte juridique créant une dette) [Source 157].

  • Liquidation de la dépense (vérification et détermination du montant exact) [Source 157].

  • Ordonnancement de la dépense (envoi d'un ordre de payer au comptable) [Source 157].

• Les ordonnateurs disposent d'un pouvoir d'initiative, notamment en matière de dépenses, et peuvent dépenser moins que les crédits autorisés [Source 158].

• Ce ne sont pas des spécialistes financiers mais des administrateurs (élus ou nommés) dont les fonctions financières sont accessoires [Source 159].

• Catégories :

  • Ordonnateurs principaux (ministres, chefs d'exécutifs locaux, présidents d'établissements publics) [Source 159].

  • Ordonnateurs secondaires (agissent par délégation fonctionnelle ou territoriale) [Source 159].

  • Ordonnateurs délégués (agissent par délégation de signature) [Source 159].

Les comptables publics :

• Exercent leurs fonctions financières à titre principal, nommés par le ministre du budget et dirigent un poste comptable [Source 160, 161].

• Agissent en compétence liée (ne peuvent qu'agir dans un sens déterminé par les règlements), à l'inverse des ordonnateurs [Source 162].

• Sont les seuls autorisés à manier et détenir des fonds publics (les ordonnateurs ne peuvent ni encaisser, ni conserver, ni extraire de fonds) [Source 162].

• Interviennent à la fin de la chaîne pour les recettes (encaissement) et les dépenses (paiement) [Source 163].

• Exercent des contrôles (Art. 19 et 20 décret GBCP). En cas d'irrégularité, le paiement est interrompu et l'ordonnateur informé (Art. 38) [Source 164].

• Assurent la tenue de la comptabilité budgétaire et de la comptabilité générale (patrimoniale) [Source 164]. L'ordonnateur participe également à la tenue de certains comptes.

Points Clés à Retenir

• Les finances publiques englobent les opérations financières des administrations publiques (État, APUL, ASSO) et certaines entités privées, régies par un ensemble de règles spécifiques.

• La LOLF est le texte fondamental qui structure le budget de l'État, ses principes et son processus d'élaboration et d'adoption.

• Les principes budgétaires (annualité, unité, universalité, spécialité, sincérité) garantissent le contrôle parlementaire et la bonne gestion, tout en connaissant des assouplissements et dérogations.

• L'autonomie financière des collectivités territoriales est constitutionnellement garantie, mais leur gestion est de plus en plus encadrée par l'État pour respecter les engagements européens.

• La séparation des ordonnateurs (décideurs) et des comptables publics (exécutants et contrôleurs) est un pilier de la gestion budgétaire publique, assurant régularité et transparence.