Le Contrat Administratif : Principes et Caractères

Le droit administratif français se distingue par son caractère prétorien et l'exorbitance du droit commun.Il s'organise autour de l'affirmation de la justice administrative face à la justice judiciaire et son émancipation par rapport à l'administration active.

Contexte du Contrat Administratif

• Définition: Longtemps un outil mineur, la contractualisation des relations administratives est en développement.

  • Deux motivations: aspect négociateur et nécessité d'acceptation des mesures.

  • Inadapté à certains domaines comme le pouvoir de police (Arrêt Ville de Castelnaudary, 1932).

Les Caractères du Contrat Administratif

La distinction entre contrat administratif et contrat de droit privé est essentielle.

• Trois critères:

  1. Organique: ne détermine pas toujours la nature du contrat.

  2. Matériel (objet du contrat).

  3. Instrumental/Finaliste (prérogative de puissance publique - PPP).

Le Contrat Administratif par Détermination Légale

Le législateur qualifie certains contrats d'administratifs.

• Contrats à contentieux administratif: Ex. travaux publics si une partie est personne publique (Art. 4, loi 28 pluviôse an VIII).

• Contrats expressément qualifiés d'administratifs:

  • Marchés publics (Code des marchés publics, Loi MURCEF 2001).

  • Contrats de partenariat (Ordonnance 17 juin 2004).

Les Contrats Administratifs par Détermination Jurisprudentielle

Deux critères sont prépondérants:

1. Critère Organique (présence d'une personne publique).

   • Contrat entre deux personnes publiques: Présomption d'administrativité (Arrêt UAP, 1983) qui peut être renversée si l'objet est de droit privé (Arrêt Bureau d'aide sociale de Blénod-les-Pont-à-Mousson, 1990).

   • Contrat entre deux personnes privées: Présomption de caractère privé.

     • Exceptions:

       • Contrats du concessionnaire privé de service public avec occupation du domaine public (Arrêt Atlan, 2000).

       • Mandat exprès: personne privée agit au nom et pour le compte d'une personne publique (Arrêt LEDUC, 1961).

       • Contrat administratif par nature: marché de travaux publics étatiques par essence (Arrêt Société entreprise Pérot, 1963).

       • Mandat implicite ou tacite: personne privée réputée agir pour une personne publique, faisceau d'indices (cahier des charges, subventions, remise d'ouvrages) (Arrêt Société d'équipement de la région Montpelliéraine, 1975).

   • Contrat entre une personne publique et une personne privée: Le critère organique est nécessaire mais non suffisant. Le critère matériel doit être vérifié.

2. Critère Matériel (quand entre une personne publique et privée).

   • Objet du contrat:

     • Exécution d'un service public: le contrat participe à l'exécution d'un service public (Arrêt Terrier, 1903, confirmé TERROND, 1910).

       • Ex. Concession de service public, coordination de service public, ou agents exécutant le service public.

       • Évolution pour agents contractuels: tous agents contractuels d'un service public administratif géré par une personne publique sont agents administratifs (Arrêt M. Berkani c. CROUS du Rhône, 1996).

     • Clauses exorbitantes du droit commun: confèrent des droits ou obligations étrangères à celles du droit privé (Arrêt Stein, 1950).

       • Ex. Pouvoir de résiliation unilatérale, modification unilatérale, pouvoir de sanction.

       • Contrat soumis à un régime exorbitant dans son ensemble (Arrêt Société d'exploitation électrique de la rivière du Sant, 1973).

Régime Juridique du Contrat Administratif

• Déséquilibre inhérent: l'administration est en position favorisée.

• Quatre prérogatives exorbitantes (même sans mention contractuelle):

  1. Pouvoir de direction et de contrôle: ordres de service, contrôle d'exécution.

  2. Pouvoir de sanction: pécuniaires, coercitives, résiliation (Arrêt Deplanque, 1907). Soumis au contrôle de proportionnalité du JA.

  3. Pouvoir de modification unilatérale: pour l'intérêt général (Arrêt Compagnie nouvelle du gaz de Déville-lès-Rouen, 1902). Limites: ni objet, ni clauses financières. Indemnisation du cocontractant.

  4. Pouvoir de résiliation unilatérale: pour faute grave (Arrêt SARL Comexp, 1983) ou motif d'intérêt général (Arrêt Distillerie de Magnas-Laval, 1958). Sous conditions: procédure contradictoire, motivation, indemnisation.

• Droits du cocontractant (contrebalancent les prérogatives administratives):

  • Droit au maintien de l'équilibre financier du contrat:

    • Fait du Prince: Mesure de l'autorité contractante hors cadre contractuel ou agissant dans ses prérogatives (mais affectant le contrat). Indemnisation de droit.

    • Théorie des sujétions imprévues: Difficultés matérielles, anormales, imprévisibles, étrangères aux parties rendant le contrat plus onéreux (Arrêt Min. des Travaux publics c/ Société nationale de construction, 1961).

    • Théorie de l'imprévision: Événements imprévisibles, extérieurs, bouleversant l'économie du contrat, obligeant l'administration à aider le cocontractant (Arrêt Compagnie générale d'éclairage de Bordeaux, 1916).

    • Force majeure: Bouleversement pérennisé entraînant résiliation (Arrêt Compagnie des tramways de Cherbourg, 1932).

Modes de Passation des Contrats Administratifs

• Appel d'offres: mode principal, offre la plus satisfaisante.

• Adjudication: attribué au moins disant (supprimé en 2001).

• Négociation directe (gré à gré, procédures adaptées): pour délégations de service public.

Actes Encadrant les Contrats Administratifs

• La Loi: l'administration contracte dans le cadre légal et réglementaire.

• Documents types:

  • CCAG (Cahiers des Clauses Administratives Générales) ou CCTG (Cahiers des Clauses Techniques Générales), approuvés par décret.

  • Documents fixés par circulaires ou informels.

  • Valeur: obligatoire si référence expresse, incitatif sinon.

Contentieux du Contrat Administratif

• Plein contentieux: le juge peut annuler, réformer, indemniser.

• Principe: recours pour excès de pouvoir (REP) interdit en matière contractuelle pour les tiers.

  • Aménagements pour les tiers:

    • Théorie des actes détachables: REP contre actes participant à la formation ou exécution du contrat (Arrêt Martin, 1905).

    • Déféré préfectoral (même pour contrats non soumis à transmission) (Arrêt Commune de Sainte-Marie, 1991).

    • Clauses réglementaires des contrats (Arrêt Cayzeele, 1996).

    • Contre le contrat lui-même (Arrêt Ville de Lisieux, 1998).

    • Recours du candidat évincé contre marchés publics (REP limité, plein contentieux) (Arrêt Société Tropic Travaux signalisation, 2007).

Les Marchés Publics

• Objectif: efficacité de la dépense publique via publicité et concurrence.

• Trois critères d'identification (Arrêt Président de l'Ass Nationale, 1999):

  1. Autorité administrative à l'origine (pouvoir adjudicateur).

  2. Objet: fournitures, services ou travaux.

  3. Titre onéreux: contrepartie financière.

• Processus de passation:

  • Sélection des candidatures: technique, capacité professionnelle et financière.

  • Sélection de l'offre: la plus satisfaisante.

  • Critères prédéterminés et communiqués, respectés par l'administration.

  • Droit pénal des marchés publics (corruption).

Les Délégations de Service Public (DSP)

• Contrat ancien, régime juridique modernisé par loi Sapin (1993) et MURCEF (2001).

• Définition (Art. L1411-1 CGCT): contrat par lequel une personne publique confie la gestion d'un service public à un délégataire (public ou privé), rémunération substantiellement liée aux résultats d'exploitation.

• Trois critères:

  1. Autorité administrative à l'initiative (délégant public).

  2. Service public délégué par contrat.

  3. Rémunération du délégataire liée aux résultats d'exploitation (implique un risque).

• Exigences: publicité et concurrence.

• Types de DSP:

  • Concession de service public: délégataire construit l'ouvrage et l'exploite à ses risques (Arrêt Compagnie générale d'éclairage de Bordeaux, 1916).

  • Affermage: ouvrage déjà construit, administration confie l'exploitation au fermier et reçoit une redevance.

  • Régie intéressée: ouvrage préexistant, rémunération fixe garantie au délégataire.

• Prérogative de contrôle fondamentale de l'administration, pouvant aller jusqu'à la résiliation.

Les Finalités de l'Action Administrative

Deux grandes missions:

1. Assurer la sûreté des citoyens (Droit constitutionnel, Art. 2 DDHC).

2. Satisfaire les besoins de la population.

Ces missions fondent le droit administratif autour du service public et de la police administrative.

• Opposition historique:

  • École du service public (Duguit): l'administration agit par ses fins, le service.

  • École de la puissance publique (Hauriou): l'administration agit par ses moyens, les PPP.

• Jurisprudence: combine les deux critères (moyens et fins).

Chapitre 1: La Police Administrative (PA)

• Prévenir ou mettre fin aux atteintes à l'ordre public.

• Ordre public: objectif de valeur constitutionnelle (Décision CC 1995).

• Qualités de la PA:

  • Activité monopolistique (Arrêt Ville de Castelnaudary, 1932).

  • Mise en œuvre par actes unilatéraux (Arrêt les amis de la Terre, 1985).

  • Inaliénable et inconcédable (Arrêt Ville de Manton, 1994).

Distinction PA et Police Judiciaire (PJ)

• Critère finaliste:

  • PA: préventif (troubles à l'ordre public) (Décision CC, 2003).

  • PJ: répressif, lié à une infraction pénale déterminée (Arrêt Consorts Baud, 1951).

  • Opérations de police peuvent changer de nature (Arrêt Demoiselle Motsch, 1977).

Composantes de l'Ordre Public

• Général: l'autorité de police est compétente sur un territoire pour toutes les personnes et activités.

• Spécial: autorité compétente pour un élément déterminé.

• Niveaux:

  • National: pas de critère matériel fixe, motif de restriction des libertés.

  • Local: Art. L2212-2 CGCT: bon ordre, tranquillité, sûreté, salubrité publiques.

    • Composantes jurisprudentielles: moralité publique (Arrêt Société "les films Lutetia", 1959), dignité de la personne humaine (Arrêt Commune de Morsang-sur-Orge, 1995), protection contre soi-même, principe de précaution.

Autorités de Police Administrative

• National: Premier ministre (Arrêt Labonne, 1919) et Préfet (départemental).

• Local: Maire (communal).

• Concurrence de PA:

  • 2 autorités de police générale: la PA locale peut durcir la nationale (Arrêt Commune de Néris-les-Bains, 1902).

  • PA générales et spéciales: les préfets et maires cumulent ces compétences.

  • 2 autorités de police spéciales: obligation d'intervenir.

Limites des Mesures de Police Administrative

• Liberté est la règle, restriction est l'exception (Conclusions Corneille, Arrêt Baldy, 1917).

• La mesure de police doit être nécessaire et proportionnée (Arrêt Benjamin, 1933).

• Détournement de pouvoir: si prise pour un autre but que l'OP (Arrêt Pariset, 1875).

Contrôle du Juge Administratif sur les Mesures de Police

• Contrôle modulé:

  • Minimal: détournement de pouvoir, erreur manifeste d'appréciation. Rare (ex. publications étrangères jusqu'en 1997).

  • Normal: adéquation aux objectifs = contrôle de proportionnalité (Arrêt Benjamin, 1933).

  • Maximal: vérification de toutes les conditions de légalité (avantage/inconvénients).

• Conditions de légalité: justifiées par risques, adaptées à l'objectif (Ordonnance Préfet du Loiret, 2001).

Régime Dérogatoire en Cas de Crise

• Exigence accrue de maintien de l'OP (Arrêt Dame Dol et Laurent, 1919).

• Extension textuelle:

  • Art. 16 C: pouvoirs exceptionnels du PR.

  • Art. 36 C: état de siège.

  • Loi 1955: état d'urgence.

• Extension jurisprudentielle: théorie des circonstances exceptionnelles (Arrêt Heyriès, 1918): souplesse du contrôle, mesures illégales peuvent être validées si nécessaires et adaptées.

Chapitre 2: Le Service Public (SP)

• Notion centrale du droit administratif français (théorisée par L. Duguit).

• Définition: "activité d'intérêt général, gérée ou contrôlée par une personne publique, soumise au droit administratif."

• Historique: Des fours/moulins médiévaux aux missions régaliennes post-Révolution, puis à l'État-Providence et aux SP modernes (Arrêt Blanco, 1873).

Critères du SP (Blanco, 1873)

• Organique: Géré par une personne publique.

• Matériel: Activité d'intérêt général.

• Finaliste: Soumis à un régime exorbitant du droit commun.

• Crise juridique du SP (années 30): définition complexe.

Évolution des Critères

• Critère Organique:

  • Initialement: Personne publique gère le SP (Arrêt Casanova, 1901).

  • Élargissement: personne privée peut gérer un SP (Arrêt Terrier, 1903, Therrond, 1910).

  • Précisions jurisprudentielles:

    • Personne privée avec PPP (Arrêt NARCY, 1963): intérêt général, PPP, contrôle de l'administration.

    • Personne privée sans PPP (Arrêt APREI, 2007): intérêt général, sujétions exorbitantes, contrôle de l'administration (faisceau d'indices).

    • Personne privée à initiative privée (Arrêt Commune d'Aix-en-Provence, 2007) peut être SP si mission d'IG, importante pour la collectivité, organisation/financement public.

• Critère Matériel (activité d'intérêt général): Extension post-1945 (économie, social, culturel).

• Critère Finaliste (soumis au droit public): forte liaison avec la responsabilité administrative.

  • Rupture de la liaison entre personne publique et droit public: Arrêt Société commerciale Ouest Africain, 1921 distingue SPA et SPIC.

Distinction SPA / SPIC (USIA, 1956)

• Objet du service: plus grand service (SPA) ou plus grand profit (SPIC).

• Origine des ressources: impôt/taxe (SPA) vs usagers (SPIC).

• Modalités d'organisation et de fonctionnement: gestion publique (SPA) vs gestion privée (SPIC).

• Impact sur le droit applicable:

  • Statut des agents:

    • SPA: Droit public pour tous (Arrêt Berkani, 1990).

    • SPIC: Droit privé (sauf directeur et comptable public).

  • Rapports avec les usagers:

    • SPA: Droit public (légal/réglementaire) sauf PPP.

    • SPIC: Droit privé.

  • Actes:

    • SPA: Actes administratifs avec PPP (Arrêt Montpeur, 1942).

    • SPIC: Actes de droit privé (sauf actes d'organisation qui sont AAU).

Service d'Intérêt Économique Général (SIEG)

• Notion communautaire (Art. 106 TFUE): les activités marchandes sont soumises aux règles du marché, mais exceptions pour certaines activités non rentables.

• Conception minimale: service minimal nécessaire à tous les usagers (services publics en réseau, soumis à OSP).

Création et Suppression des SP

• Compétence:

  • Exécutif par principe, législateur si SP implique catégorie spécifique (enseignement, défense).

• SP Nationaux: constitutionnels ou issus du préambule 1946 (favorisent plutôt la privatisation aujourd'hui).

• SP Locaux: obligatoires (collecte ordures) ou facultatifs (cinéma en plein air).

• Interventionnisme économique local (Arrêt Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers, 1930): possible si intérêt public et respect liberté commerce/industrie (Arrêt Ordre des avocats au barreau de Paris, 2006).

Les Lois du SP (Lois de Rolland)

• Mutabilité: le SP doit s'adapter aux évolutions de l'intérêt général.

• Continuité: essentielle pour le SP.

  • Droit de grève des fonctionnaires encadré (Arrêt Winkell, 1909).

  • Service minimum (Décision CC, 2007, loi 2008).

• Égalité: tous les usagers doivent être traités de manière égale (PGD - CE, 1973).

  • Différenciation possible si situation appréciable, IG, conditions d'exploitation (Arrêt Denoyez, 1974).

  • Neutralité:

    • Agents (Arrêt Abbé Bouteyre, 1912): pas de rejet pour convictions tant que non appliquées en fonctions (avis Mlle Marteaux, 2000).

    • Usagers (Arrêt Kerouaa, 1992): respect de la neutralité, pas de signes ostentatoires.

Modes de Gestion du SP

• Directement par l'administration (régie) ou délégué à une personne.

• Régie simple: sans autonomie financière/personnalité morale.

• Régie directe (personnalisée): autonomie financière ou personnalité morale.

• Établissement public (EP): personne créée par CT, gère un SP, exerce des PPP (Arrêt Canal de Gignac, 1899). Autonomie (budget, personnel) mais rattachement à la CT.

• Délégation à une personne privée: (cf. DSP).

Chapitre 1: La Responsabilité de l'Administration

• Historique: longtemps irresponsable (sauf textes), puis reconnaissance avec Arrêt Blanco (1873).

• Responsabilité spécifique: pas celle du Code civil, distinction faute lourde/simple.

• Contentieux: plein contentieux (juge peut réformer et indemniser).

Compétence du Juge Judiciaire

• Par exception, si l'administration agit comme une personne privée (actes de droit privé, SPIC sauf leur directeur).

• Dommages résultant de voie de fait (illégalité manifeste)/emprise irrégulière (atteinte grave au droit de propriété ou liberté fondamentale).

• Régimes légaux de responsabilité: fautes des enseignants, véhicules, erreurs judiciaires, attroupements, activités médicales.

Faute Personnelle, Faute de Service et Cumul

• Faute de service: impersonnelle, erreur liée à l'administration (Arrêt Pelletier, 1873). Types: par action (décision illégale) ou inaction (défaut de surveillance).

• Faute personnelle: dépourvue de lien avec le service (malveillance). Peut être liée à une faute pénale mais le JA n'est pas lié par cette qualification. Ex: violences, vols.

• Faute commise en dehors des fonctions, mais non dépourvue de lien avec le service (Arrêt Mlle Mimeur, 1949): ex. usage de véhicule de fonction.

• Cumul de fautes et de responsabilités: permet à la victime d'engager la responsabilité de l'administration.

Responsabilité sans Faute

• Lorsque l'activité administrative cause des charges ou un dommage spécial et anormal.

• Dommages causés aux collaborateurs occasionnels du SP: RSF (Arrêt Cames, 1895).

• Rupture du principe d'égalité:

  • Fait des lois (Arrêt La Fleurette, 1938), conventions internationales (Arrêt Gardedieu, 2007).

  • Décisions administratives régulières (Arrêt Couitéas, 1923).

  • Dommages permanents des travaux publics (Arrêt Commune de Vic-Fezensac, 1931).

Conditions d'Engagement de la Responsabilité

• Préjudice indemnisable:

  • Certain (non hypothétique, futur possible, perte de chance).

  • Direct (causalité avec l'acte administratif).

  • Personnel (pas seulement individuel, ex. famille).

• Préjudice imputable:

• Causes exonératoires (complètes/partielles): faute de la victime, fait du tiers, force majeure, cas fortuit.

• Indemnisation: réparation intégrale (valeur au moment de l'accident pour biens, jour du jugement pour personnes), intérêts moratoires/compensatoires.

Le Contentieux Administratif

Histoire

• Ancien régime: interdiction aux juridictions ordinaires de connaître de l'administration (Édit de Saint-Germain, 1641). Le "Roi retient" la justice.

• Révolution: distinction juge judiciaire/administratif (Loi 1790, Décret An III).

• 19e-20e siècle: affirmation de la juridiction administrative. Création du Conseil d'État (An VIII), passage de la "justice retenue" à la "justice déléguée" (Loi 1872) -> arrêt CADOT (1889).

• Période contemporaine:

  • Consécration constitutionnelle du dualisme juridictionnel (indépendance organique, réserve de compétence).

Les Juridictions Administratives

• Conseil d'État (CE): juge administratif suprême.

  • Composition: auditeurs, maîtres des requêtes, conseillers d'État.

  • Fonctions: consultative (lois, ordonnances, décrets), contentieuse (juge de 1er et dernier ressort pour certains actes, juge d'appel, juge de cassation).

• Tribunaux Administratifs (TA): créés en 1953 (42 actuellement).

  • Compétences: consultatives pour le préfet, juge de premier ressort de droit commun.

• Cours Administratives d'Appel (CAA): créées en 1987 (8 actuellement).

  • Compétences: attributions administratives, juge d'appel de droit commun.

La Répartition des Compétences: Tribunal des Conflits (TC)

• Mission: résoudre les conflits entre ordres judiciaire et administratif (codifié).

• Organisation: 8 juges (4 CE, 4 Cour de cassation), présidé par le Garde des Sceaux.

• Types de conflits:

  • Positif: les deux ordres réclament la compétence (ex. Arrêt Blanco, 1873).

  • Négatif: personne ne veut de la compétence.

  • Déni de justice: jugements de fond contradictoires.

• Prévention des conflits: le législateur attribue certaines matières explicitement à un ordre.

Compétences du Juge Judiciaire dans le Contentieux Administratif

• Justice judiciaire elle-même: organisation et fonctionnement.

• Gestion du domaine privé de l'administration.

• SPIC.

• Atteintes aux libertés individuelles (Art. 66 C).

• Emprise irrégulière, Voie de fait (atteinte grave au droit de propriété/libertés).

• Interprétation et contrôle de légalité des actes administratifs (le JJ peut interpréter les actes réglementaires, mais question préjudicielle pour actes individuels au JA).

Procédure Administrative Contentieuse

• Principes généraux (Code de Justice Administrative):

  • Inquisitorialité: le juge mène l'instruction, maîtrise la preuve (Arrêt Barel, 1954).

  • Caractère écrit de l'instruction (exceptions: observations orales, débat).

  • Contradictoire: égalité des parties, possibilité de s'exprimer sur tous les éléments.

  • Publicité de l'audience (sauf délibéré secret).

  • Motivation des jugements.

• Recevabilité de la requête:

  • Contre une décision administrative préalable (sauf exceptions).

  • Délai de 2 mois (exceptions, décision implicite).

  • Ministère d'avocat (sauf exceptions).

• La formation de jugement:

  • Collégiale (minimum 3 juges impairs) par principe, garantit l'impartialité.

  • Juge unique pour affaires "simples" ou urgentes (référés).

  • Rôle du rapporteur public (anciennement commissaire du gouvernement) pour éclairer le juge (Décret 2009, CEDH Kress, 2001).

Les Voies de Recours

• Appel: devant la CAA.

  • Conditions: intérêt à agir (jugement doit faire grief), délai 2 mois, ministère d'avocat.

  • Juge de droit et de fait ("effet dévolutif").

• Cassation: devant le CE.

  • Conditions: arrêt d'appel doit faire grief, intérêt à agir, pourvoi contre décision en dernier ressort.

  • Contrôle: incompétence, vice de forme, erreur de droit, erreur de qualification juridique des faits.

Pouvoirs du Juge pour Exécuter un Jugement

• Injonction: ordonne à l'administration d'agir ou de s'abstenir (Arrêt Époux Bourezak, 1997).

• Astreinte (Loi 1980): somme d'argent pour forcer l'exécution (Arrêt Kavvadias, 1995).

Procédures d'Urgence (Loi 2000)

• Juge des référés (juge unique, rapide).

• Référé suspension (Art. L521-1 CJA):

  • Conditions: requête en annulation/réformation, doute sérieux sur la légalité, urgence (atteinte grave/immédiate à un intérêt, Arrêt Confédération nationale des radios libres, 2001).

• Référé liberté (Art. L521-2 CJA):

  • Conditions: atteinte grave et manifeste à une liberté fondamentale (Arrêt Commune de Venelles, 2001). Juge statue en 48h.

• Référé conservatoire (mesures utiles) (Art. L521-3 CJA):

  • Conditions: urgence, utilité de la mesure, pas obstacle à l'exécution de l'acte administratif.

Les Branches du Contentieux Administratif (Laferrière)

• Pleine juridiction: le juge se prononce en fait et en droit (responsabilité, contractuel).

• Annulation (REP): annule des actes administratifs unilatéraux pour motifs de droit (caractère objectif).

• Répression: contentieux disciplinaire, contraventions de grande voirie.

• Interprétation: le juge est saisi pour se prononcer sur la légalité d'un acte (renvoi du JJ).

Recours pour Excès de Pouvoir (REP)

• Conditions de recevabilité:

  • Acte administratif unilatéral contesté.

  • Requérant: capacité, qualité, intérêt à agir (non "populaire", ex. contribuable local, usager du SP).

  • Conditions formelles: délai 2 mois, non soumis au ministère d'avocat au TA/CAA (sauf CE).

• Cas d'ouverture: illégalité de l'acte.