La Séparation des Fonctions Administrative et Judiciaire

Le droit administratif est une branche du droit public qui régit l'organisation et le fonctionnement de l'administration publique, ainsi que ses relations avec les administrés. Loin d'être purement théorique, il se manifeste concrètement à travers des situations quotidiennes.

Exemples Concrets de Droit Administratif

1. Affaire des mariages à Mantes-la-Jolie

Le droit administratif se manifeste à travers des situations du quotidien, ce n'est pas qu'un droit théorique.

Face à des mécontentements et des incivilités lors de la célébration des mariages, le maire de Mantes-la-Jolie, en tant que garant de l'ordre public, a pris des mesures de prévention des troubles. Ces mesures, décidées par délibération du conseil municipal le 26 mars 2024, incluent :

• La signature d'une charte des mariages.
• Le respect d'un règlement intérieur spécifique.
• Le dépôt de chèques de caution (jusqu'à 1500 € pour couvrir l'annulation sans justificatif, les retards, les dégâts et les frais de nettoyage).

Cette situation illustre la mission première des fonctions administratives : garantir l'ordre public.

2. Affaire de l'arrêté anti-écrans à Seine-Port

Le maire de Seine-Port, exerçant son pouvoir de police, a pris un arrêté réglementant de manière permanente l'usage des téléphones portables et tablettes sur la voie publique. L'objectif était de prévenir les accidents et les troubles à l'ordre public. Cependant, des habitants ont saisi le juge administratif, estimant que cette décision portait atteinte aux libertés fondamentales. Le préfet de Seine-et-Marne a également saisi le juge pour contrôler l'acte administratif du maire.

Décision du Tribunal Administratif de Melun (20 juin 2024, ordonnance 2406377)

Le juge a suspendu l'arrêté du maire, considérant qu'il avait outrepassé ses pouvoirs de police en portant atteinte de manière disproportionnée aux libertés fondamentales. Une mesure de police doit être :

• Nécessaire.
• Adaptée.
• Proportionnée.

En cas de non-respect de ces principes, on parle d'excès de pouvoir ou d'illégalité. L'administration doit agir dans le cadre du respect de l'État de droit. Une décision administrative est immédiatement exécutoire tant qu'elle n'est pas suspendue ou annulée par un juge.

3. Affaire Google Ireland

Google contestait une imposition de 307 millions d'euros par l'administration fiscale française, arguant que son activité économique était basée en Irlande. Selon l'administration fiscale, Google possédait un établissement stable en France, justifiant l'impôt sur les sociétés.

Décision du Tribunal Administratif de Paris (12 juillet 2017)

Le tribunal a donné raison à Google, estimant que l'administration fiscale n'avait pas prouvé l'existence d'un établissement stable en France. L'administration fiscale a fait appel, mais la Cour Administrative d'Appel a rejeté l'appel le 25 avril 2019, confirmant que Google n'était pas assujetti à l'impôt en France. Cette affaire démontre que le juge administratif ne statue pas toujours en faveur de l'État.

I. La dualité des ordres juridictionnels

A. Spécificité du Droit Administratif Français

La France se distingue par une dualité de juridiction, avec un ordre judiciaire et un ordre administratif, contrairement aux systèmes de common law qui ont un juge unique pour toutes les affaires. Cette distinction est héritée de l'Ancien Régime, où le pouvoir royal cherchait à soustraire l'administration au contrôle des parlements (tribunaux judiciaires).

Raisons de cette spécificité

• L'administration est une puissance publique avec des pouvoirs que n'ont pas les particuliers.
• Elle agit dans l'intérêt général et accomplit des missions de service public.
• Elle dispose du privilège du préalable, lui permettant de prendre des actes unilatéraux qui s'imposent aux administrés.

B. L'Affirmation du Principe de Séparation des Autorités

La Révolution Française a consacré ce principe dans la loi des 16 et 24 août 1790, interdisant au juge judiciaire de connaître des affaires de l'administration. Ce principe a été réaffirmé par le décret du 16 Fructidor An III (septembre 1795).

Initialement, l'administration se jugeait elle-même (l'administrateur-juge).

C. L'Émergence d'une Juridiction Administrative

Dès le Consulat, des organes comme le Conseil d'État (CE), créé en l'an VIII (1800), et les conseils de préfecture, ont commencé à gérer les litiges administratifs. Au début, le CE rendait des avis, non des arrêts. Les administrés pouvaient exercer un recours gracieux (auprès de l'autorité ayant pris la décision) ou un recours hiérarchique (auprès de son supérieur).

La loi du 24 mai 1872 a transformé le CE en juridiction à part entière, instaurant un système de justice déléguée. L'article 9 de cette loi permet au CE de statuer souverainement sur les recours contentieux administratifs, notamment les recours pour excès de pouvoir (REP), qui peuvent annuler une décision administrative illégale. L'arrêt Cadot (1889) a confirmé que le CE est le juge de droit commun en matière administrative, pouvant être saisi directement sans recours hiérarchique préalable.

Constitutionnalisation du Juge Administratif

Le Conseil Constitutionnel (CC) a reconnu la valeur constitutionnelle du juge administratif par ses décisions:

• 22 juillet 1980 (n°80-119 DC): consacre l'indépendance de la juridiction administrative comme un principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR).
• 23 janvier 1987: La décision administrative relève, en principe, du juge administratif. Un renvoi des compétences vers le juge judiciaire est possible pour de bonnes raisons (ex: droit de la concurrence), mais le CC a posé une réserve constitutionnelle de compétence pour le juge administratif concernant l'annulation ou la réformation des décisions administratives.
• 28 juillet 1989: Le CC a rejeté une loi confiant au juge judiciaire le contrôle des décisions administratives relatives à l'entrée et au séjour des étrangers, réaffirmant la compétence du juge administratif pour les actes relevant des prérogatives de puissance publique.

D. L'Autonomie du Droit Administratif - L'Arrêt Blanco

L'arrêt Blanco du Tribunal des Conflits (8 février 1873) est fondateur. Il établit que le juge judiciaire n'est pas compétent pour juger les dommages causés par l'État, et que les règles applicables ne peuvent être celles du Code Civil. Cet arrêt a marqué le début de l'autonomie du droit administratif, dont les règles sont majoritairement créées par la jurisprudence du juge administratif.

Cet arrêt a conduit à la distinction de deux régimes de responsabilité : un pour les personnes privées (droit civil) et un pour les personnes publiques (droit administratif). Il a également mis en lumière le rôle central du service public dans la détermination de la compétence et des règles applicables.

II. L'Organisation de la Juridiction Administrative

La juridiction administrative française est une justice de masse, ayant traité près de 700 000 affaires en 2024.

A. Les Tribunaux et Cours Administratives d'Appel

Les Conseils de préfecture, créés en l'an VIII, sont les ancêtres des Tribunaux Administratifs (TA). Depuis 1953, les TA sont juges de droit commun en premier ressort, ayant une compétence générale territoriale. Il existe 42 TA en France, qui jugent en principe de manière collégiale (au moins 3 juges), bien que le juge unique soit de plus en plus utilisé, notamment pour les procédures d'urgence.

Au-dessus des TA se trouvent les Cours Administratives d'Appel (CAA). Elles permettent un double degré de juridiction, offrant un réexamen complet de l'affaire et pouvant annuler la décision du TA. Si la CAA annule, elle tranche elle-même l'affaire (effet dévolutif de l'appel).

B. Le Conseil d'État (CE)

Le CE est la juridiction suprême de l'ordre administratif. Il statue en dernier ressort en tant que juge de cassation (sur le droit, pas les faits) pour les décisions des CAA. Il est également juge en premier et dernier ressort pour les recours contre les actes des autorités les plus élevées (décrets du Premier Ministre ou du Président de la République).

Indépendance et Dualité Fonctionnelle

Les membres du CE, dont le Vice-Président joue un rôle essentiel, exercent leurs fonctions en toute indépendance, garantie par leur inamovibilité. Le CE est divisé en sections administratives (consultatives) et la section du contentieux (juridictionnelle).

Cette dualité fonctionnelle a soulevé des questions d'impartialité au regard de l'article 6 de la Convention Européenne des Droits de l'Homme (CEDH). La CEDH, dans l'arrêt Procola c. Luxembourg (1995), a jugé qu'une telle organisation était incompatible avec le droit à un procès équitable (théorie des apparences).

En réponse, la France a adapté son fonctionnement :

• Un décret de 2008 interdit aux membres ayant participé à un avis de juger les recours contre les actes pris après cet avis (article R122-21-1 du Code de Justice Administrative).
• Suite à l'arrêt Kress c. France (2001) de la CEDH, le rôle du commissaire du gouvernement a été réformé par un décret de 2009. Désormais appelé rapporteur public, il ne participe plus au délibéré des juges et ses conclusions sont communiquées aux parties avant l'audience, renforçant l'impartialité.

THÈME II : Les Sources du Droit Administratif

CHAPITRE II : La Constitution et ses Prolongements

La Constitution, au sens large (bloc de constitutionnalité), est une source fondamentale du droit administratif. Le CE la fait respecter et l'invoque pour annuler certains actes administratifs. Les administrés peuvent également s'en prévaloir dans leurs recours.

SECTION I : Le Texte de la Constitution

La Constitution de 1958 traite peu explicitement de l'administration, se concentrant sur les pouvoirs exécutif et législatif. Cependant, elle établit les fondements de l'action administrative :

• Article 13: pouvoirs du Président de la République (PDR).
• Articles 20 et 21: pouvoirs du Premier Ministre (PM).

La Constitution organise également l'administration d'État et les administrations décentralisées (établissements publics et collectivités territoriales).

L'Administration d'État

La Constitution du 4 octobre 1958 consacre un titre entier au Gouvernement (Titre III, articles 20-23). Elle établit le bicéphalisme administratif, où le PM exerce le pouvoir réglementaire (article 21) mais le PDR signe les ordonnances et décrets délibérés en Conseil des Ministres (CDM) (article 13).

Répartition des compétences entre PDR et PM

• Décrets du PDR non délibérés en CDM: Par l'arrêt CE, 27 avril 1962, Sicard, la signature du PDR est considérée comme superfétatoire si le décret est également signé par le PM, le rendant techniquement un décret du PM.
• Décrets délibérés en CDM et signés par le PDR: Ces décrets sont de la compétence du PDR. L'arrêt CE, Ass. 10 septembre 1992, Meyet, a confirmé que si un décret est délibéré en CDM sans obligation mais signé par le PDR, il est considéré comme son acte, élargissant les compétences du PDR.

Pouvoir de nomination des grands fonctionnaires

Le CE, 8 mai 1963, Malzieux, a établi que, en cas de doute sur la nature d'un décret de nomination, la compétence revient au PDR. Le principe du parallélisme des formes et des compétences est appliqué : l'autorité de nomination est aussi l'autorité de révocation (CE, 7 octobre 1992, Reverdy).

De nombreux postes importants (préfets, ambassadeurs, etc.) sont nommés par le PDR en vertu des "emplois à la décision du gouvernement".

Administrations Autonomes et Décentralisées

La Constitution ménage une place aux établissements publics (art. 34) et aux collectivités territoriales (art. 72). Les lois fixent les règles pour la création de catégories d'établissements publics, et le pouvoir réglementaire crée les entités spécifiques. L'organisation décentralisée de la République est un principe constitutionnel (art. 1^er C°).

SECTION II : Les Prolongements de la Constitution

Le préambule de la Constitution de 1958 renvoie à la DDHC de 1789, au préambule de la Constitution de 1946 et à la Charte de l'environnement, qui ont une valeur constitutionnelle.

Invécabilité des dispositions du Préambule et des textes auxquels il renvoie

Le juge administratif distingue les dispositions suffisamment précises pour être directement invocables de celles qui nécessitent une loi d'application. Par exemple, l'alinéa 4 du préambule de 1946 sur le droit d'asile n'est pas directement invocable (CE, 27 septembre 1985, France Terre d'Asile) car il est trop général sans une loi précise.

Cependant, l'ensemble des textes du bloc de constitutionnalité produisent des effets juridiques. Le CC, dans sa décision sur la liberté d'association de 1971, a ouvert la voie à l'invocabilité des principes du préambule. Le CE a reconnu la valeur constitutionnelle de la Charte de l'environnement (CE, Commune d'Annecy, 3 octobre 2008).

II. Les Principes Non-Écrits

A) Identification des Principes Fondamentaux Reconnus par les Lois de la République (PFRLR)

Les PFRLR sont des principes non écrits qui ont valeur constitutionnelle.

• Avant 1958: Le CE les dégageait (ex: liberté d'association, CE Ass., 11 juillet 1956, Amicale des Annamites de Paris).
• Après 1958: Le CC est le principal identificateur des PFRLR. Le CE, en tant que conseiller du gouvernement ou juge, a aussi identifié des PFRLR, comme le principe interdisant l'extradition pour des motifs politiques (CE, Ass., 3 juillet 1997, Moussa Koné).

B) Qui les fait respecter ?

Le CC et le CE veillent au respect des PFRLR. Le CC censure les lois qui les méconnaissent, et le CE les applique dans le contrôle des actes administratifs (CE, Ass. 29 avril 1994, Commissaire de la République, Nouvelle Calédonie).

III. Le Contrôle de Constitutionnalité

Le contrôle de constitutionnalité des lois est le monopole du CC (article 61 C°). Le CE refuse d'exercer ce contrôle en invoquant la séparation des pouvoirs et la Constitution elle-même (CE, 6 novembre 1936, Arrighi ; CE, 5 janvier 2005, Mlle Deprez).

La théorie de la loi écran empêche le juge administratif de contrôler la constitutionnalité d'un acte administratif pris sur le fondement d'une loi quand celle-ci fait écran entre l'acte et la Constitution. Cependant, cet écran peut devenir transparent si l'acte réglementaire va au-delà de la simple application de la loi (CE, 17 mai 1991, Quintin) ou si la loi est une simple loi d'habilitation qui ne précise pas les conditions d'exercice du pouvoir réglementaire (CE, Ass. 18 juillet 2013, Fédération nationale de la pêche en France).

CHAPITRE III. Les Sources Internationales et Européennes

Le droit international et européen a une place importante dans l'ordre juridique français. La France adopte une approche moniste, où le droit international est intégré, mais la Constitution conserve sa primauté en droit interne (CE, Ass. 30 octobre 1998, Sarran).

SECTION I. Les Différentes Sources Internationales et Européennes

I. Les Conventions et Traités Internationaux

Les traités sont négociés et ratifiés par le PDR (article 52 C°). Certains nécessitent une loi d'approbation (article 53 C°). Si un traité est contraire à la Constitution, il ne peut être ratifié qu'après une révision constitutionnelle (article 54 C°).

L'article 55 C° établit que les traités régulièrement ratifiés et publiés ont une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve de leur application par l'autre partie (condition de réciprocité).

• Le CE vérifie le respect de la procédure de ratification (CE Ass. 18 décembre 1998, SARL. du Parc d'Activités de Blotzheim).
• La condition de réciprocité, longtemps vérifiée par le ministre des Affaires étrangères, l'est désormais par le CE lui-même (CE, Ass. 9 juillet 2010, Mme Cheriet-Benseghir).
• Une convention ou traité doit être d'effet direct pour être invocable par les administrés. Les stipulations doivent être suffisamment précises et ne pas avoir pour objet exclusif les relations entre États (CE, Ass. 11 avril 2012, GISTI).

II. Le Droit de l'Union Européenne (UE)

Le droit de l'UE a un statut particulier en France, du fait des dispositions constitutionnelles (article 88-1 C°). La CJUE (Cour de Justice de l'Union Européenne) a développé une jurisprudence favorable à l'application du droit européen en droit interne (CJUE, 5 février 1963, Van Gend en Loos : reconnaissance de l'effet direct du droit européen).

A. Droit Primaire et Droit Dérivé

• Droit Primaire: Les traités fondateurs (TFUE, TUE) s'intègrent à l'ordre juridique français.
• Droit Dérivé: Les actes adoptés par les institutions européennes (article 288 TFUE) :
  • Règlements: Obligatoires et directement applicables dans tous les États membres (effet direct complet, vertical et horizontal). Ex: RGPD (CE, 8 déc. 1999, Renucci).
  • Directives: Elles lient les États quant au résultat à atteindre, mais laissent le choix des moyens pour la transposition en droit interne. Les directives supposent un acte de transposition national (loi ou décret).
    • Le CE a longtemps été prudent, mais la transposition des directives est une exigence constitutionnelle (CC, 10 juin 2004).
    • Les dispositions précises et inconditionnelles d'une directive non transposée à l'expiration du délai peuvent être invoquées par les particuliers (CE, Ass. 30 octobre 2009, Mme Perreux, revirement de jurisprudence).
  • Décisions: Obligatoires pour les destinataires qu'elles désignent (particuliers ou entreprises) et ont un effet direct vertical (CE, 10 janvier 2001, Région Guadeloupe).

III. La Coutume Internationale et les Principes Généraux du Droit International (PGDI)

Le préambule de la C° de 1946 (alinéa 14) indique que la République se conforme aux règles du droit public international, y compris la coutume. Le CE a reconnu l'application des règles du droit coutumier international (CE, 23 octobre 1987, Sté Nachfolger ; CE, Ass. 6 juin 1997, Aquarone). Cependant, la coutume internationale ne saurait prévaloir sur une loi.

Les PGDI font également partie des règles appliquées par le juge administratif (CE, 28 juillet 2000, Paulin).

IV. Hiérarchie des Normes Internationales

• Dans l'ordre interne, la Constitution demeure la norme suprême (CE, Ass. 30 octobre 1998, Sarran ; CE, 21 avril 2021, French Data Network).
• Le CE contrôle la constitutionnalité des décrets de transposition des directives européennes. En cas de règle équivalente en droit de l'UE, le CE peut écarter la difficulté ou poser une question préjudicielle à la CJUE (CE, Arrêt Arcelor). Si aucun principe équivalent n'existe, le CE peut annuler le décret de transposition pour violation de la Constitution française.
• Le contrôle de conventionnalité des lois par le juge administratif a été établi par l'arrêt Nicolo (CE, Ass. 20 octobre 1989), où le CE s'est reconnu compétent pour faire prévaloir les traités internationaux sur les lois, même postérieures (revirement de la jurisprudence des Semoules, CE, 1er mars 1968). Ce contrôle s'étend aux règlements et directives européens (CE, 24 septembre 1990, Boisdet ; CE, 1992, Rothmans).
• Les conventions internationales prévalent sur les actes administratifs (CE, Ass. 30 mai 1952, Mme Kirkwood). L'exception d'inconventionnalité de la loi permet d'annuler un acte réglementaire fondé sur une loi contraire à un traité.
• Le CE a reconnu un Principe Général du Droit (PGD) selon lequel l'administration a l'obligation d'abroger un acte réglementaire devenu illégal du fait d'un changement dans les circonstances de droit (CE, Ass. 3 février 1989, Compagnie Alitalia).

CHAPITRE IV. Les Principes Généraux du Droit (PGD)

Les PGD sont des règles non écrites, dégagées par le juge administratif pour combler les vides juridiques. Ils n'ont pas forcément été immédiatement nommés PGD, mais ont été utilisés dans la jurisprudence (Georges Vedel). L'expression PGD apparaît explicitement après la Seconde Guerre Mondiale (CE, 1945, Aramu).

La valeur des PGD est supra-décrétale mais infra-législative. Ils peuvent justifier l'annulation d'un décret. Ils sont applicables immédiatement dès leur identification par le juge (rétroactivité).

SECTION I. Les PGD Techniques

I. Les PGD Relatifs au Droit Administratif Général

• Obligation de respect du principe de légalité: L'administration doit non seulement respecter le droit, mais aussi ne pas appliquer une réglementation illégale, même non censurée par le juge (CE, 14 novembre 1958, Ponard). Elle a aussi l'obligation d'abroger un règlement devenu illégal (CE, Ass. ALITALIA).
• Principe de non-rétroactivité des actes administratifs unilatéraux: Un acte administratif ne peut produire d'effet rétroactif (CE, 25 juin 1948, Sté du journal l'Aurore).
• Principe de sécurité juridique: L'administration doit prévoir des mesures transitoires lorsqu'une nouvelle réglementation est susceptible de porter une atteinte excessive à des situations en cours (CE, Ass., 24 mars 2006, KPMG). Ce principe n'interdit pas les revirements de jurisprudence.

II. Les PGD Relatifs à l'Appareil Administratif

• Principe du contrôle hiérarchique: Le supérieur a le droit et le devoir de contrôler les actes de son subordonné pour des motifs de légalité et d'opportunité (CE, 30 juin 1950, Quéralt).
• Devoir d'obéissance des fonctionnaires: Avec une limite : l'ordre manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public (CE, 10 novembre 1944, Langneur - théorie des baïonnettes intelligentes).
• Principe d'impartialité: L'administration doit être impartiale. Une personne ayant un intérêt personnel ne peut siéger dans un organisme prenant des décisions la concernant (CE, 29 avril 1949, Bourdeaux ; CE, 1 décembre 1978, Ministre de l'économie des finances, SCI Strasbourg).
• Principe de continuité du service public: Ce PGD justifie, par exemple, la limitation du droit de grève des fonctionnaires pour garantir la continuité du service (CE, 7 juillet 1950, Dehaene).

SECTION II. Les PGD Normatifs

I. Les PGD Relatifs au Contentieux de l'Action Administrative

• Ouverture d'un recours contentieux même sans texte: Le CE a consacré la possibilité de recours en cassation et en annulation même si les textes les interdisent (CE, 7 février 1947, D'Aillières ; CE, 17 février 1950, Dame Lamotte).
• Effets du recours pour excès de pouvoir: Un acte annulé par le juge est réputé n'avoir jamais existé (effet rétroactif) (CE, 26 décembre 1925, Rodière).

II. Les Principes Relatifs aux Rapports entre les Administrés et l'Administration

• Principe général de liberté: "La liberté est la règle, la restriction de police, l'exception." Une mesure de police doit être nécessaire, adaptée et proportionnée (CE, 19 mai 1933, Benjamin).
• Principe général d'égalité: Comprend l'égalité devant les charges publiques (CE, 30 novembre 1923, Couitéas) et l'égalité des sexes (CE, Ass., 3 juillet 1936, Mlle Bobard).
• Respect des droits de la défense: Toute décision administrative revêtant un caractère de sanction doit respecter les droits de la défense de la personne concernée (CE, 5 mai 1944, Veuve Trompier-Gravier). Cela inclut l'information préalable et la possibilité de se faire assister.

CHAPITRE V. Les Lois et les Règlements

Ce sont des sources internes dominantes, bien que concurrencées par le droit international et européen.

SECTION I. Les Catégories et le Régime Juridique des Lois

I. Les Diverses Catégories de Lois

• Lois ordinaires: Votées par le Parlement selon la procédure habituelle.
• Lois organiques: Prévues par la Constitution, régissent l'organisation des pouvoirs publics et sont soumises à un contrôle obligatoire du CC.
• Lois constitutionnelles: Modifient la Constitution, votées par les deux assemblées et adoptées par Congrès (3/5 des voix) ou référendum.
• Lois référendaires: Adoptées par référendum (PDR), elles échappent au contrôle du CC.
• Décisions prises par le PDR dans le cadre de l'article 16 C°: Ces décisions sont des actes de gouvernement insusceptibles de recours juridictionnel (CE Ass., 2 mars 1962, Rubin de Servens).
• Ordonnances (article 38 C°): Actes du gouvernement dans le domaine de la loi après habilitation parlementaire. Elles ont une valeur administrative tant qu'elles ne sont pas ratifiées, puis acquièrent une valeur législative rétroactivement (CE, 4 novembre 1997, Association de Défense de Sté des Course des hippodromes de province). Le CE contrôle leur légalité avant ratification (CE Ass. 19 octobre 1962, Canal).

Le CC joue un rôle essentiel dans le contrôle de la normativité des lois et de la compétence du législateur (incompétence négative).

SECTION II. Les Règlements

Les règlements sont des actes à portée générale et impersonnelle pris par diverses autorités administratives (PDR, PM, préfets, maires, etc.).

I. Les Règlements Autonomes

Ces règlements ne sont pas des règlements d'application de la loi.

• Avant 1958: Le CE a reconnu le pouvoir du Chef de l'État de prendre des règlements autonomes en vertu de ses pouvoirs propres (CE, 8 août 1919, Labonne). Il a également étendu un pouvoir réglementaire "par nature" aux ministres et chefs de service pour le bon fonctionnement de leurs administrations (CE, 7 février 1936, Jamart).
• Après 1958: L'article 37 C° reconnaît expressément un pouvoir réglementaire autonome au PM (CE, 4 juin 1975, Bouvet de la Maison Neuve). Ces règlements autonomes doivent respecter la loi et les PGD (CE, 26 juin 1959, Syndicat général des ingénieurs conseil).

II. Les Réglementations et Actes Intérieurs

Sont concernées les circulaires, instructions, notes de service, etc. qui sont des actes internes à l'administration.

• Circulaires:
  • Initialement, seules les circulaires réglementaires (innovatrices) étaient contestables par REP (CE, Ass. 29 janvier 1954, Institution N-D du Kreisker).
  • La jurisprudence a évolué vers le critère du caractère impératif pour leur recevabilité en REP (CE, 18 décembre 2002, Mme Duvigneres).
  • La loi de 2018 impose la publication des circulaires et permet aux administrés de s'en prévaloir, même erronées (opposabilité de la doctrine administrative).
• Lignes directrices: Actes fixant une ligne de conduite pour des décisions individuelles, sans être des normes impératives (CE, 11 décembre 1970, Crédit Foncier de France ; CE, 19 septembre 2014, Jousselin).
• Documents de Portée Générale (DPG): Le CE, 12 juin 2020, GISTI a créé cette nouvelle catégorie d'actes admin. Les DPG émanant d'autorités administratives sont susceptibles de REP s'ils sont susceptibles d'avoir des effets notables sur les droits ou la situation des administrés. Cet arrêt marque l'adaptation du juge administratif au droit souple (soft law).

THÈME III. Acteurs Administratifs

L'administration française, en dépit des changements de régimes politiques, a conservé une structure stable, héritée en grande partie de l'An VIII. Cette "Constitution administrative" est essentielle pour le fonctionnement du pays. L'administration d'État se compose de services centraux et déconcentrés.

CHAPITRE VI. L'Administration d'État, l'État Central

L'État, en tant que personne morale de droit public, agit par le biais de ses représentants. Il existe une imbrication forte entre les autorités politiques et administratives.

SECTION I. Les Services Centraux

Le juge administratif joue un rôle de régulation des prérogatives gouvernementales.

I. La Régulation des Prérogatives Gouvernementales

A. Une Réglementation Fonctionnelle

1) La Régulation des Fonctions du Premier Ministre (PM)

Le PM dirige l'action du gouvernement, mais n'est pas le supérieur hiérarchique des ministres au sens juridique. Cependant, il dispose d'un pouvoir d'instruction politique et peut adresser des circulaires pour cadrer l'action gouvernementale (CE, 26 décembre 2012, Libérez les Demoiselles).

2) La Régulation des Fonctions des Ministres

Les ministres sont à la fois des autorités politiques et les chefs de départements ministériels. Les décrets d'attribution définissent leurs missions et leur autorité sur les services administratifs. Le CE a rappelé qu'un décret d'attribution ne confère pas de compétence normative (CE, 29 décembre 1997, Syndicat National des Industries de la Boulangerie Pâtisserie). Cependant, les ministres disposent d'un pouvoir réglementaire "par nature" pour le bon fonctionnement de leur service (jurisprudence Jamart, confirmée par CE, 11 mars 2024, Association Rassemblement National).

3) La Régulation du Conseil des Ministres (CDM)

Les délibérations du CDM sont considérées comme des déclarations d'intentions sans effet juridique direct, et donc insusceptibles de recours contentieux (CE, 17 mai 1957, Simonet).

B. Une Régulation Procédurale

Le CE, conseiller juridique du gouvernement, intervient également dans le contrôle des nominations gouvernementales. Bien que le gouvernement ait une large autonomie en la matière, les fonctionnaires ont des devoirs, notamment celui de réserve (CE, Ass., 13 mars 1953, Tessier).

II. La Limitation des Prérogatives du Gouvernement

Le CE contrôle les décisions ministérielles, notamment en vérifiant le respect des procédures (CE, 23 décembre 2011, Danthony).

Le CE contrôle aussi la gestion ministérielle, notamment par le principe de séparation de l'ordonnateur et du comptable. Un ministre qui manipulerait des fonds publics serait déclaré comptable de fait (CE, 6 janvier 1995, Nucci).

III. La Protection des Prérogatives Gouvernementales

Le CE reconnaît l'immunité juridictionnelle de certains actes, appelés actes de gouvernement, qui ne peuvent être contestés devant le juge administratif (Ex: décision d'utiliser l'article 16 C°, décrets de nomination du gouvernement). Cette protection est destinée à sauvegarder l'autonomie du gouvernement.

SECTION II. Les Services Déconcentrés

La déconcentration est l'organisation de l'État au niveau local, avec des agents locaux représentant le pouvoir central. Le modèle napoléonien de l'An VIII a institué le rôle central du préfet. La loi ATR de 1992 et les décrets successifs (ex: décret du 7 mai 2015) ont renforcé le rôle du préfet en tant que coordinateur des services déconcentrés de l'État. Le préfet est le seul haut fonctionnaire dont les missions sont prévues par la Constitution.