Intro chapitre 1 : Origines et fondements du droit administratif français

Le droit administratif est une branche du droit public qui régit l'activité des administrations et les institutions qui l'exercent. Il s'applique à l'administration en définissant ses prérogatives et ses obligations, distinctes du droit commun. Il est au cœur de la soumission de l'État au droit et encadre l'action publique.

Pour comprendre le droit administratif, il est essentiel de définir ce qu'est l'administration. Cela peut être fait selon deux approches complémentaires : l'approche organique, qui s'intéresse à qui elle est, et l'approche fonctionnelle, qui décrit ce qu'elle fait.

L'approche organique définit l'administration comme un ensemble d'institutions dotées de la personnalité morale. Historiquement, cela incluait l'État et les collectivités territoriales (départements), mais s'est étendu aux établissements publics à vocation spécifique. Ces entités, bien que distinctes des personnes physiques, peuvent être des sujets de droit.

La personnalité morale implique également le principe de spécialité, qui limite l'action de ces entités à la réalisation de leur finalité spécifique. Les personnes morales administratives doivent être représentées par des personnes physiques (autorités administratives individuelles ou collectives) pour exprimer leur volonté et agir en leur nom, assurant ainsi la représentation administrative.

L'approche fonctionnelle caractérise l'administration par l'activité qu'elle exerce. Cette activité est publique et administrative, principalement orientée vers l'intérêt général. Elle se distingue des activités privées, et son contenu peut varier selon les époques et les conceptions sociétales. Le droit administratif intervient pour régir cette activité spécifique et ses manifestations.

L'administration se caractérise par l'exercice d'une activité publique orientée vers l'intérêt général et dotée de prérogatives de puissance publique. Cette activité se distingue ainsi des rapports de droit privé par ses objectifs et les moyens mis en œuvre pour les atteindre.

L'administration agit dans un but d'intérêt général, notion dont le contenu est fluctuant selon les époques et les contextes. Cette finalité est au cœur de la distinction avec l'activité privée.

La conception anglo-saxonne, dite utilitariste, perçoit l'intérêt général comme la somme des intérêts particuliers. Elle vise à garantir à chaque individu la possibilité de poursuivre son propre avantage. À l'inverse, la conception française, inspirée de Rousseau, considère l'intérêt général comme transcendant la somme des intérêts individuels, révélée par la puissance publique et la volonté générale. Elle identifie des activités naturelles et permanentes (souveraineté, sécurité, éducation) et peut aussi résulter d'un choix des pouvoirs publics ou d'une démarche objective du juge.

Pour accomplir sa mission d'intérêt général, l'administration dispose de prérogatives de puissance publique, des moyens que les personnes privées ne possèdent pas et qui la font sortir de l'orbite du droit commun. Ces privilèges s'accompagnent également d'obligations supplémentaires.

Les privilèges d'action permettent à l'administration de prendre des décisions exécutoires sans passer par le juge, comme le privilège d'expropriation. Les privilèges de protection visent à garantir l'efficacité de l'action administrative en rendant par exemple les biens publics insaisissables et inaliénables. Ces prérogatives contribuent à l'inégalité apparente entre l'administration et le particulier, justifiant un droit spécifique.

L'activité administrative se décline traditionnellement en plusieurs fonctions. La fonction normative s'exprime par le pouvoir réglementaire de l'administration. La fonction de police administrative vise à prévenir les troubles à l'ordre public. Enfin, la fonction de prestation, développée avec l'État-providence, garantit un socle de services essentiels comme l'éducation, la santé et la protection sociale, caractérisant l'activité de service public. Plus récemment, une fonction de régulation est apparue pour encadrer certains secteurs.

Sous l'Ancien Régime, bien que le concept formel de droit administratif n'existât pas, des règles spécifiques encadraient déjà la gestion de la chose publique. Ces règles se distinguaient de celles applicables aux affaires privées, jetant les bases d'un traitement juridique distinct pour l'administration.

Le développement de ces règles visait à réduire l'arbitraire et à structurer le pouvoir. Plusieurs édits et ordonnances illustrent cette évolution, comme l'édit de 1566 sur les moulins, qui consacrait l'inaliénabilité du domaine de la Couronne, ou l'édit de Saint-Germain de 1641, interdisant aux parlements de connaître des affaires de l'État.

Malgré cette émergence de règles spécifiques, l'affirmation d'un droit administratif autonome était entravée par la confusion entre justice et administration. Cette confusion empêchait une distinction claire des compétences et des régimes juridiques, un problème que les révolutionnaires allaient s'attacher à résoudre.

À partir de 1789, les principes de la démocratie libérale et la théorie de l'État de droit ont profondément influencé la construction du droit administratif. L'article 16 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen (DDHC) pose la séparation des pouvoirs comme condition essentielle d'une Constitution, et l'idée de soumettre l'administration au droit s'impose.

À partir de 1789, l'affirmation du droit administratif s'inscrit dans l'idéologie de la démocratie libérale et de l'État de droit. L'objectif est de soumettre l'administration aux règles juridiques, rompant avec l'arbitraire de l'Ancien Régime. Cette transformation est guidée par les principes de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen (DDHC), notamment l'article 16 qui consacre la garantie des droits et la séparation des pouvoirs.

La loi des 16 et 24 août 1790 est un texte fondateur qui, en reprenant l'édit de Saint-Germain de 1641, pose le principe de la séparation des fonctions judiciaires et administratives. Elle stipule que les juges judiciaires ne peuvent pas connaître des actes de l'administration. Cette interdiction est réaffirmée par le décret du 16 fructidor an III.

Ces textes ont donné lieu à plusieurs interprétations. L'interprétation minimale se contente d'interdire au juge judiciaire d'utiliser des moyens coercitifs contre l'administration. Une autre interprétation, plus large, exclut la compétence du juge judiciaire pour contrôler l'administration et suggère la création d'une autre juridiction. Enfin, l'interprétation la plus radicale défend une séparation totale des fonctions, excluant tout contrôle juridictionnel de l'administration.

La Constitution de l'an VIII (1799) marque une étape décisive avec la création du Conseil d'État. Initialement, celui-ci a pour mission de conseiller l'État dans la rédaction des lois et règlements, et de résoudre les litiges administratifs. En parallèle, des Conseils de préfecture sont mis en place pour remplir des fonctions similaires au niveau départemental.

La véritable naissance de la juridiction administrative, telle que nous la connaissons, est souvent datée du 24 mai 1872, avec la fin de la justice retenue et le passage à la justice déléguée. Ce tournant conduit à la reconnaissance d'une compétence propre au juge administratif, marquant la dualité des ordres de juridiction en France, où le juge judiciaire et le juge administratif ont des compétences distinctes.

Le système juridique français se distingue des autres par son approche de l'administration. Alors que la Common Law refuse de reconnaître des règles spécifiques pour l'administration, la France a développé un droit administratif autonome et dérogatoire au droit commun (droit civil), appliqué par un juge dédié.

Dans les pays de Common Law, comme le Royaume-Uni, le juriste Albert Venn Dicey a théorisé la suprématie de la loi (rule of law), selon laquelle l'administration doit être soumise aux mêmes règles et au même juge que les particuliers. Pour lui, la loi est commune et exclut tout pouvoir discrétionnaire, le juge judiciaire étant compétent pour tous les litiges. Seules quelques dérogations très spécifiques peuvent exister.

Les pays romano-germaniques, quant à eux, admettent qu'une administration soumise au droit doit néanmoins l'être à un droit différent de celui qui régit les relations entre particuliers, et devant un juge spécifique. Cependant, des différences subsistent : l'Allemagne, par exemple, a décidé de soumettre l'administration au droit privé pour certains de ses contrats. La France, elle, se singularise par un système quasi absolu de droit et de juge administratifs, fruit de contingences historiques.

Le système français repose sur l'idée que le droit privé, fondé sur l'égalité et l'autonomie des personnes, ne convient pas à l'administration dont la mission est de servir l'intérêt général. Cela justifie la création d'un droit administratif autonome, dérogatoire au droit commun, ainsi que d'une juridiction administrative spécialisée distincte de l'ordre judiciaire.

Cette singularité s'explique par une tension historique entre la soumission de l'administration au droit et la volonté de la protéger de l'intervention des juges judiciaires. Des textes ont été adoptés pour préserver l'administration, consolidant ainsi la tendance à une protection accrue et à la reconnaissance d'un régime juridique propre.

L'évolution du droit administratif français a été marquée par des décisions jurisprudentielles fondatrices. Avant l'affirmation de la juridiction administrative, la compétence revenait souvent au ministre-juge, ou les litiges étaient potentiellement traités par le juge judiciaire, créant une incertitude quant au droit applicable à l'administration.

L'arrêt Blanco du Tribunal des conflits, rendu le 8 février 1873, constitue un jalon essentiel dans l'établissement de l'autonomie du droit administratif. Cette décision a marqué un tournant en affirmant que la responsabilité de l'État pour les dommages causés aux particuliers par ses agents ne pouvait être régie par les principes du Code civil.

Jusqu'alors, la théorie de l'État débiteur prévalait, impliquant que l'État, lorsqu'il était mis en cause, était traité de manière similaire à un débiteur privé. L'arrêt Blanco a cependant posé que cette responsabilité n'est ni générale, ni absolue, mais obéit à des règles spéciales, distinctes de celles du droit privé.

En distinguant les actes d'autorité des actes de gestion, la jurisprudence a progressivement établi un régime spécial de responsabilité pour l'administration. Ce régime spécifique est justifié par la nécessité de protéger l'intérêt général et l'action administrative, qui ne peut être entièrement soumise aux mêmes contraintes que les relations entre particuliers.

La décision Blanco a conduit à l'abandon progressif de la théorie de l'État débiteur au profit d'un critère fondé sur la gestion publique. Dès lors, la compétence du juge administratif est établie lorsque le litige concerne un service public ou met en œuvre des prérogatives de puissance publique, plutôt que des activités relevant du droit privé. C'est à partir de cette jurisprudence que le juge administratif a construit son propre champ de compétence, délimitant ainsi l'autonomie du droit administratif par rapport au droit commun.

Face à l'émergence progressive du droit administratif et de sa juridiction propre, des auteurs du XIXe et début XXe siècles ont cherché à conceptualiser cette branche du droit. L'objectif était de dégager un critère unique permettant de justifier à la fois le régime juridique spécial applicable à l'administration et la compétence du juge administratif.

Développée par des auteurs comme Édouard Laferrière au XIXe siècle, cette théorie fonde le droit administratif sur l'idée que l'administration, en tant que dépositaire de la puissance publique, ne peut être traitée comme un particulier. Elle dispose de privilèges spécifiques pour l'accomplissement de ses missions, justifiant ainsi un régime juridique dérogatoire du droit commun. Cette approche s'appuie notamment sur l'interprétation de la jurisprudence Blanco, en soulignant que la soustraction de l'État au droit privé découle de sa nature de puissance publique.

La théorie distingue les actes d'autorité, où l'administration agit avec une volonté de commandement et utilise ses prérogatives de puissance publique, des actes de gestion, où elle agit comme un simple gérant, pouvant alors être soumise au droit commun. Seuls les actes d'autorité relèveraient pleinement du droit administratif et de la compétence du juge administratif.

Au début du XXe siècle, Léon Duguit et l'École de Bordeaux proposent une autre justification basée sur la notion de service public. Pour Duguit, le droit administratif et la compétence du juge administratif se justifient par la finalité de l'État, qui est d'exercer une mission de service public distincte des activités privées. L'État n'est pas une puissance qui commande, mais une entité chargée d'assurer les services essentiels à la collectivité, ce qui nécessite des règles particulières pour protéger l'intérêt général.

Cette théorie a été confortée par plusieurs arrêts du Conseil d'État et du Tribunal des Conflits, notamment l'arrêt Terrier (CE, 1903) qui reconnaît la compétence du juge administratif pour les litiges liés à l'exécution d'une mission de service public, l'arrêt Feutry (TC, 1908) et l'arrêt Thérond (CE, 1910). Ces décisions ont consacré le service public comme critère essentiel pour l'application d'un régime juridique spécial et la compétence du juge administratif.

Le mouvement solidariste, porté par des penseurs comme Léon Bourgeois, a influencé cette théorie. Selon le solidarisme, l'individu s'épanouit grâce aux ressources mises à sa disposition par la société et doit en retour participer à son maintien. L'État, par l'intermédiaire des services publics, prend en charge un certain nombre de prestations pour garantir cette solidarité, justifiant ainsi son action et le régime juridique qui lui est applicable.

Face à la crise des théories classiques de la puissance publique et du service public, de nouvelles approches ont émergé pour justifier et délimiter le droit administratif. Ces théories alternatives se divisent principalement en deux catégories: les théories systématiques et les théories réalistes, cherchant à s'adapter aux évolutions de l'action administrative.

Les théories systématiques partagent avec les classiques la volonté de dégager un critère unique. Elles se sont souvent axées sur la notion d'utilité publique ou d'intérêt général pour caractériser le droit administratif, en lien avec la fonction de l'administration. Cependant, ces concepts peuvent être jugés trop généraux et fluctuants pour servir de fondement exclusif.

Parmi les figures marquantes, Georges Vedel a tenté de fonder le droit administratif sur une base constitutionnelle, notamment sous la Constitution de la IVe République puis celle de 1958. Il identifiait le droit administratif comme l'ensemble des dispositions régissant l'activité du pouvoir exécutif, ce qui revient à un critère lié à la puissance publique, mais ancré dans le cadre constitutionnel.

Les théories réalistes, caractérisées par leur pragmatisme, rejettent l'idée d'un critère unique et systématique pour fonder la compétence administrative et celle du juge. Elles reconnaissent la pluralité des critères (service public, puissance publique, mais aussi l'idée de gestion privée dans certains cas) et s'adaptent aux situations.

L'approche réaliste se résume souvent par la formule : « la compétence suit le fond ». Cela signifie que la juridiction compétente (administrative ou judiciaire) est déterminée par la nature du régime juridique applicable au litige. Si le litige implique des prérogatives de puissance publique ou un service public, le juge administratif est compétent ; si l'administration agit comme un particulier, ce sera le juge judiciaire. Cette flexibilité reflète la complexité et la diversité des activités administratives contemporaines.