Instruments de la politique climatique

La Politique Climatique et la Préservation de l'Environnement : Enjeux, Instruments et Acteurs

La politique climatique est l'ensemble des actions et des instruments mis en œuvre par les pouvoirs publics pour réduire les impacts négatifs de l'activité humaine sur l'environnement, notamment le réchauffement climatique. Elle est justifiée par l'existence d'externalités négatives et implique une action à différentes échelles, mobilisant une diversité d'acteurs.

1. Mise à l'Agenda Politique de la Question Environnementale

L'environnement, qui désigne le milieu comprenant l'air, l'eau, la terre, les ressources naturelles, la flore, la faune, les êtres humains et leurs interrelations, est devenu une préoccupation majeure. La mise à l'agenda politique de cette question, c'est-à-dire son passage du domaine privé au domaine public, s'est intensifiée à partir des années 1970.

• Chronologie :
  • Début des années 1970 : La question environnementale commence à prendre de l'ampleur dans le débat public.
  • 1987 : Le rapport Brundtland introduit le concept de développement durable.
  • Depuis, une série de dispositifs et d'injonctions collectives ont émergé, modifiant la recherche, les actions publiques et privées, ainsi que les comportements individuels et collectifs.
• Facteurs déclencheurs : Le réchauffement climatique et la multiplication des événements climatiques extrêmes (sécheresses, inondations, tempêtes, etc.) ont contribué à cette prise de conscience et à l'urgence d'agir.

2. Les Acteurs de la Question Environnementale

La question environnementale est portée par une multitude d'acteurs, chacun ayant un rôle spécifique :

• Experts : Des organismes comme le GIEC (Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat) alertent sur le réchauffement climatique et fournissent des évaluations scientifiques.
• Organisations Non Gouvernementales (ONG) et Mouvements Citoyens : Ces acteurs s'emparent de la question environnementale pour sensibiliser le public, faire pression sur les gouvernements et les entreprises, et proposer des solutions (ex: mouvements altermondialistes).
• Pouvoirs Publics : Ils interviennent en menant des politiques environnementales à différentes échelles.
• Entreprises : Certaines entreprises intègrent les préoccupations sociales et environnementales dans leurs valeurs, leurs décisions et leur stratégie, adoptant une approche de Responsabilité Sociétale des Entreprises (RSE). La certification « B Corp » (Benefit Corporation), par exemple, atteste de l'engagement d'une entreprise à avoir des effets bénéfiques sur le monde tout en restant rentable, en rendant des comptes à toutes les parties prenantes (clients, fournisseurs, salariés, actionnaires).

Ces acteurs entretiennent des relations de coopération, comme la mise en place d'accords pour préserver les ressources ou limiter les émissions. Cependant, les besoins en ressources naturelles et en énergie peuvent également être sources de conflits environnementaux, opposant des acteurs autour d'équipements ou de politiques modifiant l'environnement.

3. Instruments de la Politique Climatique

L'existence d'externalités négatives, où les coûts sociaux d'une activité (comme la pollution) ne sont pas intégrés dans le prix du marché, justifie l'intervention des pouvoirs publics. La politique climatique vise à modifier les comportements des agents économiques à travers divers instruments combinés.

3.1. Types d'Instruments

1. Réglementation :
   • Définition : Ensemble d'obligations juridiques (normes, lois, règlements) imposant des limites quantitatives aux émissions polluantes ou à l'utilisation de certains produits.
   • Exemples : Normes d'isolation thermique pour les logements neufs, seuils d'émission de CO₂ pour les véhicules, interdiction de substances comme le glyphosate.
   • Avantages : Facile et rapide à instaurer, très efficace pour les pollutions dangereuses, incite à l'innovation pour se conformer aux normes.
   • Inconvénients : Non incitative à faire mieux que la norme, s'applique de manière uniforme, pénalisant les agents ayant les coûts de dépollution les plus élevés. La fixation du seuil peut être difficile et soumise à l'influence des lobbys.
2. Fiscalité Écologique :
   • Définition : Repose sur la taxation (éco-taxes) et les subventions. Appliquée selon le principe du "pollueur payeur", elle vise à donner un prix aux atteintes à l'environnement pour inciter à leur réduction.
   • Théorie : Mise en avant par Arthur Cecil Pigou en 1920, elle permet d'internaliser les coûts des externalités en les faisant payer par ceux qui les génèrent.
   • Exemples : Taxe carbone, subventions pour les innovations vertes (technologies moins polluantes ou énergivores).
   • Avantages : Entraîne une hausse des prix réduisant la demande de biens nuisibles, encourage l'innovation verte, génère des recettes fiscales pouvant servir à réparer les dommages environnementaux ou à réduire d'autres taxes (ex: sur le travail). La liberté d'arbitrage pour les pollueurs (polluer et payer ou moins polluer) favorise l'acceptation sociale.
   • Inconvénients : Peut avoir des effets négatifs sur la compétitivité de certains secteurs et sur le pouvoir d'achat des ménages. Elle pèse proportionnellement plus sur les pauvres (effet régressif) et nécessite des mesures d'accompagnement pour éviter l'accroissement des inégalités et les conflits sociaux. Si elle est adoptée uniquement à l'échelle nationale, elle risque de provoquer des délocalisations d'entreprises.
3. Marché des Quotas d'Émissions (Marché Carbone) :
   • Définition : Un marché mondial de permis d'émissions négociables, permettant aux entreprises ou États d'échanger des droits à émettre des polluants (souvent des GES). Dans l'Union Européenne, il existe depuis 2005 et s'applique à environ 12 000 installations.
   • Fonctionnement : Une quantité maximale d'émissions de GES est allouée (1 quota = 1 tonne de CO₂). Ces quotas peuvent être achetés ou vendus. La quantité globale de quotas diminue avec le temps pour inciter à la dépollution (ex: réduction de 2,2% par an à partir de 2021 dans l'UE, contre 1,74% auparavant).
   • Avantages : Incitatif, car les entreprises aux faibles coûts de dépollution sont encouragées à réduire leurs émissions et à vendre leurs quotas excédentaires, tandis que celles aux coûts élevés peuvent acheter des permis. C'est un mécanisme efficace économiquement.
   • Inconvénients : La principale difficulté est de fixer le nombre de quotas, ce qui détermine leur prix. Les variations du prix du carbone, inhérentes au marché, brouillent les anticipations des entrepreneurs et rendent incertaine la rentabilité des investissements environnementaux, freinant ainsi la modification des appareils productifs. Si le marché est uniquement national, il peut entraîner des délocalisations.

3.2. Évolution du Prix du Quota de CO₂

Le prix du quota de CO₂ (en €/t CO₂) a connu des variations significatives au fil du temps. Les événements majeurs influençant ce prix incluent l'entrée en guerre, le passage à des objectifs de réduction d'émissions plus ambitieux (ex: -55% en 2030 par rapport à 1990 pour l'UE) et l'introduction de mécanismes de régulation comme la "réserve de stabilité".

4. L'Action Publique pour l'Environnement à Différentes Échelles

L'action publique pour l'environnement s'articule sur des échelles supranationales, nationales et locales.

4.1. Échelle Supranationale

• Bien Commun Mondial : L'environnement et les ressources naturelles sont des biens communs (rivaux et non excluables), justifiant une action concertée des États et une gestion supranationale.
• Coordination Internationale :
  • Sommets et conférences pour le climat (ex: Sommet de la Terre de Rio en 1992).
  • Accords internationaux (ex: Protocole de Kyoto en 1997, qui visait une réduction de 5% des GES entre 2008-2012 par rapport à 1990, objectif atteint collectivement).
  • Malgré l'existence d'organismes comme le PNUE (Programme des Nations unies pour l'environnement, créé en 1972), la gouvernance environnementale mondiale reste relativement limitée, et la portée des accords souvent insuffisante.
• Comportements de Passager Clandestin : Les États peuvent être tentés de ne pas participer pleinement aux accords internationaux ou de ne pas mener de politique climatique ambitieuse, afin de bénéficier des efforts des autres sans en supporter les coûts. C'est le principe du passager clandestin.
• Dumping Environnemental : Un État peut alléger ses dispositions législatives de protection de l'environnement pour accroître la compétitivité de ses entreprises, au détriment de l'environnement global.
• Inégalités de Développement : Les inégalités entre pays freinent la préservation de l'environnement. Les pays en développement, par manque d'accès au capital physique ou humain, sont souvent contraints d'exploiter leurs ressources naturelles (forêts, poissons, minerais), conduisant à de graves dégradations. Ces inégalités sont mesurées par l'IDH (Indice de Développement Humain), classant les pays en pays développés (IDH > 0,9), pays émergents (0,7-0,9), pays en développement (0,5-0,7) et pays les moins avancés (IDH < 0,5).
• Courbe de Kuznets Environnementale : Cette théorie suggère que la dégradation environnementale augmente avec le revenu par habitant, atteint un pic, puis diminue. Cette analyse est cependant contestée par les faits.
• Politique Européenne :
  • Le développement durable est un principe fondateur des politiques européennes depuis le traité de Maastricht.
  • Objectifs : préservation du "capital naturel", transition vers une économie sobre en carbone et mesurée dans l'utilisation des ressources (traitement des déchets, recyclage), protection de la santé humaine.
  • Engagements chiffrés pour 2030 : réduction des GES de 40% (par rapport à 1990), 32% d'énergies renouvelables, amélioration de l'efficacité énergétique de 32,5%.

4.2. Échelle Nationale (France)

• Historique : Un ministère de l'Environnement a été créé dès 1971, initialement pour la protection de la faune et la flore. Il est aujourd'hui le ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires et le ministère de la Transition énergétique.
• Missions actuelles : Préparer et mettre en œuvre la politique du gouvernement dans les domaines du développement durable, de l'environnement, des technologies vertes, de la transition énergétique, du climat, de la prévention des risques, etc.
• Approche : Les premières politiques nationales (années 1990-2000) étaient sectorielles et quantitatives. Aujourd'hui, elles sont conformes aux recommandations de l'OCDE et couvrent des domaines comme l'agriculture intensive, le parc nucléaire, les transports routiers, la taxation des activités polluantes et le dialogue social environnemental. Le Plan d'action climat 2021 en est un exemple.

4.3. Échelle Locale

• Rôle croissant : Les collectivités territoriales ont été reconnues plus tardivement (en 2004) comme "chefs d'orchestre" et relais majeurs des actions environnementales.
• Initiatives :
  • Dès 2004, institution des premiers Plans Climat Territoriaux (PCT) et émergence d'initiatives locales (ex: interdiction des pesticides par certaines communes).
  • Ces initiatives des territoires "pionniers" visaient à améliorer l'attractivité et la compétitivité.
  • À partir de 2010, les collectivités de plus de 50 000 habitants ont l'obligation d'adopter un Plan Climat-Énergie Territorial (PCET).
• Limites : Malgré les injonctions formelles, la tendance reste souvent à l'incitation, et les prescriptions législatives ne sont pas toujours contraignantes au-delà des objectifs de moyens fixés par la loi.

Conclusion et Enjeux

La politique climatique est une démarche complexe, confrontée à des défis économiques, sociaux et politiques. La combinaison des instruments (réglementation, fiscalité, marchés de quotas) est essentielle, mais chacun présente des avantages et des inconvénients. La coordination internationale est freinée par les comportements de passager clandestin et les inégalités de développement, tandis que l'action locale et nationale cherche à adapter les directives générales aux spécificités territoriales. La transition vers une économie durable nécessite une approche intégrée, une forte volonté politique et l'engagement de tous les acteurs.