Histoire et structure de la juridiction administrative

La Séparation des Pouvoirs et l'Émergence du Droit Administratif Français

La France, à travers son histoire, a construit un système de justice administrative unique, fondé sur la séparation des pouvoirs et une méfiance historique envers le juge judiciaire dans les affaires de l'administration.

I. L'Émergence d'une Juridiction Administrative Imparfaite : La Justice Retenue

La Révolution Française, suivant les conflits de l'Ancien Régime entre le Parlement et le Roi, a posé les bases de la séparation des autorités administratives et judiciaires.

• Ancien Régime : Conflits entre les Parlements (qui enregistraient les ordonnances royales et faisaient des remontrances) et le pouvoir royal.

  Édit de Saint-Germain-en-Laye (1641) : Interdiction aux magistrats de juger les actes de l'administration.

• Révolution Française :
  • Article 7 du décret du 14 décembre 1789 : L'administration ne peut être troublée par le juge judiciaire.
  • Lois des 16 et 24 août 1790 (art 13) : "Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives."
  • Décret du 16 Fructidor An III : Réitère l'interdiction aux tribunaux judiciaires de juger les actes d'administration.
  • Article 5 du Code Civil : Interdit au juge de prononcer par voie de disposition générale et réglementaire.
  • Article 16 de la DDHC : Insiste sur la séparation des pouvoirs.

  → Objectif : Empêcher les juges de "gouverner" et d'empiéter sur le pouvoir normatif (fin des "arrêts de règlement").

• Création des Juridictions Administratives Initiales :
  • Constitution du 22 Frimaire An VIII (Napoléon) : Création du Conseil d'État.
  • Loi du 28 Pluviôse An VIII : Création des Conseils de Préfecture (compétence : fiscalité, travaux publics).
• Les Missions du Conseil d'État (sous Napoléon Ier) :
  • Législative : Préparer les projets de loi.
  • Administrative : Préparer les décrets, conseiller le gouvernement.
  • Contentieuse : Décisions proposées par la commission contentieuse du CE, mais *signées* par le souverain. Justice Retenue : Le souverain signe les décisions.

  Les Ministres-Juges (théorie du Ministre-Juge) : Compétence générale en première instance, juge et partie.

II. L'Affirmation d'une Juridiction Administrative Indépendante : La Justice Déléguée

Le basculement de la justice retenue à la justice déléguée marque l'autonomie progressive du juge administratif.

• Loi du 24 mai 1872 : Passage à la justice déléguée en droit. Le Conseil d'État rend ses décisions "au nom du peuple français", sans validation du souverain. Il devient juge d'appel de droit commun.
• Arrêt Cadot (CE, 13 décembre 1889) : Passage à la justice déléguée de fait. Le CE met fin à la théorie du ministre-juge et s'affirme compétent pour juger les litiges administratifs. Il devient le juge de droit commun en matière administrative.
• Arrêt Blanco (TC, 8 février 1873) : Affirme l'autonomie du droit administratif. L'administration doit être jugée selon des règles spécifiques (et non celles du droit privé).
  • Reconnaissance de la compétence du juge administratif grâce au critère du service public.
  • La responsabilité de l'État peut être engagée.
  • Les principes du Code civil sont écartés au profit de règles spéciales pour les services publics.
• Consécration Constitutionnelle :
  • Décision CC 22 juillet 1980 : Consacre l'indépendance des juridictions administratives et judiciaires.
  • Décision CC 23 janvier 1987 (Conseil de la concurrence) : La séparation administrative/judiciaire n'est pas constitutionnelle, mais l'indépendance de la juridiction administrative l'est (PFRLR pour l'annulation/réformation des actes de la puissance publique).

    → Le juge administratif reste le gardien de la légalité administrative.

  • Décision CC 3 décembre 2009 (Loi QPC) : La Cour de cassation et le Conseil d'État sont qualifiés de « juridictions placées au sommet de chacun des deux ordres de juridiction reconnus par la Constitution ».

III. L'Organisation et l'Évolution des Juridictions Administratives

Le système administratif s'est structuré pour faire face à l'augmentation du contentieux.

• Tribunaux Administratifs (TA) :
  • Décret-loi du 30 septembre 1953 : Les Conseils de Préfecture deviennent Tribunaux Administratifs. Compétence de droit commun en premier ressort.
• Cours Administratives d'Appel (CAA) :
  • Loi du 31 décembre 1987 : Création des CAA pour désencombrer le Conseil d'État, instaurant un second degré de juridiction. Le CE devient juge de cassation pour leurs arrêts.
• Le Conseil d'État (CE) :
  • Juge de Cassation : Le CE est la juridiction administrative suprême (Art. L111-1 CJA). Arrêt Aillières (CE, 7 février 1947) : Consacre le PGD selon lequel toute décision administrative rendue en dernier ressort peut faire l'objet d'un recours en cassation.
  • Il est également juge de premier et dernier ressort (exceptionnel) et juge d'appel (exceptionnel).
  • Le CE statue sur les recours en cassation, mais aussi en premier ressort ou en appel dans certains cas.

IV. Le Rapporteur Public (Ancien Commissaire du Gouvernement)

La figure du rapporteur public (ex-commissaire du gouvernement) est essentielle mais a évolué pour garantir l'impartialité.

• Origines : Créé par ordonnance de 1831 (commissaires du Roi), puis rapporteur public par décret du 1er août 2009.
• Mission : Exposé public, indépendant et impartial des conclusions sur l'affaire (Art. L7 CJA) – Défini par Arrêt Gervaise (CE, 1957) et Esclatine (CE, 1998).
• Évolutions liées à l'impartialité :
  • Arrêt Kress c. France (CEDH, 2001) : Condamnation de la France car la participation du commissaire du gouvernement au délibéré violait l'article 6§1 ConvEDH (égalité des armes).
  • Directive 2005 / Décret 2005 : Communication des conclusions à toutes les parties, possibilité pour les avocats de répondre.
  • Arrêt Martinie c. France (CEDH, 2006) : Prohibe même la seule présence du commissaire au délibéré.
  • Décret du 1er août 2006 : Interdiction d'assister au délibéré (TA et CAA) ; au CE, possible sauf demande contraire des parties.

    → Arrêt Etienne c. France (CEDH, 2009) : Valide la conformité aux exigences du droit à un procès équitable.

  • Décret du 1er août 2009 : Le commissaire du gouvernement est renommé Rapporteur Public.
  • Décision Marc-Antoine c. France (CEDH, 2013) : Confirme la conformité actuelle du statut du rapporteur public.
  • Communication du sens des conclusions aux parties (CE, Martigues, 2013).

V. Le Tribunal des Conflits (TC)

Le Tribunal des Conflits est l'arbitre essentiel du dualisme juridictionnel français.

• Mission : Trancher les difficultés de compétence entre les ordres de juridiction (Art. 1, loi 1872). Intervient pour la durée excessive des procédures (depuis 2015).
• Institution : Restauré par la loi du 24 mai 1872 (disparu sous Second Empire).
• Composition : Paritaire (4 membres du CE, 4 de la Cour de cassation). Présidé par le Ministre de la Justice jusqu'en 2015.
• Base Constitutionnelle : Article 34 de la Constitution (ordre de juridiction distinct).
• Compétences spécifiques (d'attribution) :
  1. Conflit Positif : L'administration (préfet) soulève l'incompétence du juge judiciaire. Si le juge judiciaire refuse de se dessaisir, le préfet saisit le TC par un arrêté de conflit.
     • TC, 1950, Radiodiffusion Française : L'État peut gérer la radiodiffusion, le juge ne peut intervenir que si l'administration dépasse ses pouvoirs.
     • Ne peut être élevé en matière pénale, devant la Cour de cassation.
  2. Conflit Négatif : Double déclaration d'incompétence par les deux ordres de juridiction. La seconde juridiction saisie renvoie au TC (TC, 2011).
  3. Juge de renvoi : Toute juridiction peut saisir le TC si une question de compétence est sérieuse et met en jeu la séparation des ordres (TC, CNE, 2007).
  4. Conflit pour contrariété de jugement de fond : Deux décisions définitives et contradictoires des deux ordres sur le même objet, entraînant un déni de justice (TC, Rosay, 1933).
• Cas particuliers :
  • La voie de fait : L'administration agit de manière manifestement illégale, portant atteinte à une liberté individuelle ou entraînant l'extinction d'un droit de propriété. Compétence du juge judiciaire (garant des libertés - art. 66 Constit.).
    • TC, Action Française, 1935 : Seul le juge judiciaire est compétent.
    • TC, Bergoend, 2013 : Restreint les conditions de la voie de fait (atteinte à une liberté individuelle ou extinction d'un droit de propriété).
  • Accidents de véhicules : Compétence du juge judiciaire (loi du 31 décembre 1957; TC, Époux Mazamet, 1963).
  • Question préjudicielle : Un juge est confronté à une question qu'il ne peut trancher et qui conditionne le litige. Il sursoit à statuer et renvoie au juge compétent. Réduction progressive par le TC (Septfonds, 1923; Société du Chéneau, 2011).

VI. Les Sources du Droit Administratif : La Norme Constitutionnelle

Le juge administratif contrôle la constitutionnalité en fonction de l'existence ou non d'une loi-écran.

• Contrôle de Constitutionnalité de l'Acte Administratif :
  1. NON, si loi écran : Le juge administratif ne peut pas contrôler la constitutionnalité d'un acte administratif pris sur le fondement d'une loi. La loi écran fait obstacle au contrôle.
     • CE, Arrighi, 1936 : Le CE se déclare incompétent pour annuler un règlement pris sur le fondement d'une loi, même s'il est contraire à la Constitution.
     • CE, Sect., Fédération nationale de l'éclairage et des forces motrices, 1950 : Première utilisation du terme "loi-écran".
     • Réitéré par Rouquette, 1999.
     • Cependant, pour l'écran transparent (loi habilitant simplement le gouvernement), le juge peut contrôler l'acte administratif (ex: CE, Quintin, 1991).
  2. OUI, si pas de loi écran : Le juge peut contrôler la constitutionnalité de l'acte administratif.
     • Si l'acte administratif trouve son fondement directement dans la Constitution (règlements autonomes, art. 37). Ex: CE, Société EKY, 1960.
     • Via la QPC (Question Prioritaire de Constitutionalité) : Mécanisme permettant à un citoyen de soulever l'inconstitutionnalité d'une loi déjà en vigueur (Art. 61-1 Constitution, 2008).
     • Le Conseil d'État ou la Cour de cassation filtrent la question avant transmission au Conseil constitutionnel.
     • Le rôle de filtrage donne un contrôle indirect au juge administratif.
     • En cas d'absence de loi-écran, l'acte administratif peut être contesté par recours pour excès de pouvoir (CE ass Dame Lamotte 1950), le juge contrôlant la conformité à la Constitution et au bloc de constitutionnalité.
• La Hiérarchie des Normes Constitutionnelles :
  • La Constitution est au sommet (CE, Sarran, Levacher et autres, 1998).
  • Pas de hiérarchie entre les différentes normes constitutionnelles (CC, Nationalisations, 1982).
  • Bloc de Constitutionnalité :
    • Constitution de 1958
    • Préambule de 1946 : Valeur constitutionnelle (CC, IVG, 1975). Il consacre les PFRLR (ex: CE, Koné, 1996 sur l'interdiction d'extradition politique) et les PPNT.
    • Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen (DDHC) de 1789 : Valeur constitutionnelle (CC, Loi de finances pour 1974).
    • Charte de l'environnement de 2004 : Intégrée au bloc de constitutionnalité (CC, OGM, 2008 ; CE, Commune d'Annecy, 2008).
    • Principes à Valeur Constitutionnelle (PVC) : Dégagés par le Conseil Constitutionnel (ex: la fraternité, QPC Cédric H., 2018).
    • Objectifs à Valeur Constitutionnelle (OVC) : Fixés par le CC, ils guident le législateur mais ne sont pas directement opposables à l'administration (CE, Association de réinsertion du Limousin, 2002).

VII. Les Sources du Droit Administratif : Droit Européen et Juge Administratif

Le droit interne est de plus en plus influencé par la conventionnalisation du droit.

• Supériorité des Traités sur les Lois :
  • Historiquement, les traités étaient une légalité internationale indépendante.
  • C de 1946 (article 26) : Les traités régulièrement ratifiés ont force de loi. CE ass, Dame Kirkwood, 1952 : reconnaissance de l'annulation d'un acte administratif non conforme à une convention internationale.
  • C de 1958 (article 55) : Les traités ont une valeur supra législative (sous conditions de régularité de ratification, publication, et réciprocité).
• Contrôle de Conventionnalité par le Juge Administratif :
  • CE, Syndicat général des fabricants de semoule de France, 1968 : La loi postérieure prévaut sur un traité antérieur (position initiale du CE). La loi fait écran entre l'AA et le traité.
  • CC, IVG, 1975 : Le CC refuse d'opérer un contrôle de conventionnalité des lois, laissant ce rôle aux juges ordinaires.
  • C de C, Société des cafés Jacques Vabre, 1975 : Le juge judiciaire opère un contrôle de conventionnalité des lois (la loi est écartée, non annulée).
  • CE, Nicolo, 1989 : Le CE change de position et accepte de contrôler la conventionnalité des lois. Ce contrôle s'applique aussi à la ConvEDH (CE, Diop, 2001).
• Supériorité de la Constitution :
  • Les articles 88-1, 52, 53 et 54 de la Constitution affirment que la participation à l'UE ne subordonne pas la Constitution française au droit de l'Union.
  • La saisine facultative du Conseil constitutionnel peut générer des risques de non-conformité.
  • La suprématie de la Constitution est réaffirmée par les trois juges (CC, IVG, 1975; CE, Sarran, 1998; C de C, Fraisse, 2000).
• Interprétation des Traités Internationaux :
  • CE, Rekhou, 1981 : Le CE renvoyait au MAE pour l'interprétation des traités non clairs (renvoi préjudiciel obligatoire).
  • CE, Gisti, 1990 : Le CE peut interpréter lui-même un traité si le texte est clair (théorie de l'acte clair). Le renvoi au MAE devient facultatif.
  • CE ass, Chevrol-Benkeddach, 1999 : Renvoi au MAE dans un souci de réciprocité, mais le CE se considérait lié par l'avis.
  • Arrêt Chevrol c. France (CEDH, 2003) : Condamnation car le renvoi au MAE et le fait que le CE soit lié privaient les justiciables d'un procès équitable.
  • CE ass, Cheriet-Benseghir, 2010 : Le CE peut demander l'avis du MAE mais n'est plus lié par cet avis.
  • CE, Société parc d'activité de Blotzheim, 1998 : Le CE contrôle la régularité de la procédure de ratification des traités.
• Droit de l'Union Européenne :
  • Droit originaire : Traités fondateurs de l'UE.
  • Droit dérivé : Actes des institutions.
    • Règlements : Portée générale, obligatoires et directement applicables. Valeur supra législative (CE, Boisdet, 1990).
    • Directives : Fixent les objectifs, mais laissent le choix des moyens aux États. Valeur supra législative (CE ass, Rothmans International France, 1992).
      • L'administration doit abroger les règlements nationaux incompatibles (CE, Alitalia, 1989).
      • La responsabilité de l'État peut être engagée en cas de non-respect d'une directive (CJCE, Francovich c. Italie, 1991; CE, Arizona Tobacco, 1992) ou d'inconventionnalité d'une loi (CE, Gardedieu, 2007).

VIII. Le Rôle du Conseil d'État : Fonctions Consultative et Contentieuse

Le Conseil d'État est une institution fondamentale du droit administratif français, combinant conseil et jugement.

• Double Fonction : Consultative et contentieuse (Loi du 24 mai 1872, Arrêt Cadot).
• Fonction Consultative :
  • Obligatoire : Pour les projets de loi et ordonnances (Art. 39 C, L122-1 CJA) et certains projets de décret.
    • Le défaut de transmission est sanctionné (CC, 3 avril 2003).
    • Un avis consultatif n'est pas conforme ; il n'engage pas le juge (CE, Tête, 1998).
  • Facultative : Saisie par le président d'une assemblée pour les propositions de loi (Art. 39 C).
  • Peut agir de sa propre initiative (L112-3 CJA) pour proposer des réformes.
• Fonction Contentieuse :
  • L111-1 CJA : Juridiction administrative suprême.
  • Agit comme juge de premier et dernier ressort (exceptionnel : élections régionales, changement de nom).
  • Agit comme juge d'appel (exceptionnel : élections municipales et départementales).
  • Agit comme juge de cassation pour les décisions rendues en dernier ressort par les TA et CAA.
  • Comprend six sections administratives et la section du contentieux (organisée en chambres).