Finances publiques : définitions, conceptions, sources

Chapitre Introductif : Présentation des Finances Publiques

Les finances publiques étudient les règles juridiques applicables à la prévision, l'autorisation, l'exécution et le contrôle des opérations financières des personnes publiques. Elles couvrent la théorie générale, le droit budgétaire et la comptabilité publique.

1. Le Champ d'Application des Finances Publiques

• Critère Organique : Les finances des personnes publiques (État, collectivités territoriales, établissements publics).
• Critère Matériel : Les règles relatives aux deniers publics (fonds et valeurs) gérés par les comptables publics.
• Critère Finalitaire (moderne) : Les finances des organismes dont l'activité principale est la redistribution ou la production de services non marchands, financées majoritairement par des prélèvements obligatoires.

2. Les Conceptions des Finances Publiques

Les Fondements (Sources) des Finances Publiques

1. Sources Historiques

• Angleterre :
  • Grande Charte (1215) : Principe du consentement à l'impôt.
  • Pétition des Droits (1628) : Extension de l'autorisation parlementaire.
  • Bill of Rights (1688) : Autorisation parlementaire périodique des recettes et dépenses.
• France :
  • DDHC (1789) : Réaffirme le consentement, l'affectation et le contrôle de l'impôt.
  • Ordonnances de Villèle (1822-1827) : Principes fondamentaux du droit budgétaire.
  • Décret du 31 mai 1862 : Principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables.

2. Sources Externes

• Internationales : Conventions fiscales pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscale et éviter la double imposition.
• Communautaires (ex: UEMOA) : But d'harmonisation des législations (lois de finances, comptabilité) et des politiques budgétaires. Cèdent une partie de la souveraineté financière des États.

3. Sources Internes

• Sources écrites :
  • La Constitution : Source suprême, énonce les grands principes (transparence, bonne gouvernance).
  • Lois Organiques : Notamment la LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances).
  • Lois de Finances : Base juridique pour percevoir les recettes et exécuter les dépenses.
  • Lois Ordinaires : Droit fiscal, budget des collectivités.
  • Textes Réglementaires : Décrets d'application.
• Sources non écrites :
  • Jurisprudence : Précise les pouvoirs, crée des règles (ex: gestion de fait).
  • Coutume : Origine du débat d'orientation budgétaire.
  • Doctrine : Écrits des experts et universitaires.

Théorie Générale des Lois de Finances (LF)

1. Typologie des Lois de Finances

• Loi de Finances de l'Année (LFA) ou Initiale : Prévoit et autorise pour une année civile l'ensemble des ressources et charges.

  Attention : Les cavaliers budgétaires sont des dispositions étrangères à l'objet de la LF et sont interdits.

• Loi de Finances Rectificative (LFR) : Modifie en cours d'année les dispositions de la LFA si les grands équilibres sont bouleversés.
• Loi de Règlement : Constate les résultats financiers d'une année et approuve les différences entre les prévisions (LFA) et la réalisation.

2. Contenu des Lois de Finances

1. Le Budget Général : Le compte principal, retrace les dépenses (fonctionnement et investissement) et les recettes de l'État.
2. Les Comptes Spéciaux du Trésor (CST) : Retracent des opérations temporaires ou accessoires. Ne peuvent financer des salaires.
3. Les Budgets Annexes (BA) : Pour les services de l'État non dotés de la personnalité morale produisant des biens/services payants.

Procédure d'Élaboration et de Vote de la Loi de Finances

1. Les Principes Budgétaires

• Principes de 1ère génération (classiques) :
  • Annualité : L'autorisation budgétaire est valable un an (1er janvier - 31 décembre). Exception: les Autorisations d'Engagement (AE) pour les investissements pluriannuels.
  • Unité : Toutes les recettes et dépenses sont regroupées dans un document unique (unicité) soumis au Parlement.
  • Universalité : Comprend 2 règles :
    • Non-compensation : Pas de contraction entre recettes et dépenses. Montant brut.
    • Non-affectation : Une recette n'est pas affectée à une dépense précise.
  • Spécialité : Les crédits sont affectés à un objet précis. Exceptions : les virements (entre programmes d'un même ministère) et transferts (entre ministères) de crédits.
• Principes de 2ème génération (NGP) :
  • Sincérité : Les prévisions de recettes et charges doivent être réalistes et prudentes.
  • Spécialité par Programme : Les crédits sont répartis par programmes, qui regroupent des actions visant une politique publique. Chaque programme est associé à des objectifs et des indicateurs de performance.

2. Modalités de Prévision et Vote

• Évaluation des Dépenses :
  • Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB) : Méthode d'évaluation scientifique (planning, programming, budgeting).
  • Gestion Axée sur les Résultats (GAR) : Approche moderne visant des cibles de développement, traduite en budget via le Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT).
• Évaluation des Recettes :
  • Méthode de la pénultième année : Basée sur les recettes de l'avant-dernière année (N-2). Peu fiable.
  • Méthode directe : La plus utilisée. Tient compte des dernières rentrées fiscales connues et de la conjoncture économique.
• Vote de la Loi de Finances (Procédure actuelle) :
  • Vote d'ensemble pour les ressources (recettes).
  • Vote des crédits par programme et par dotation.

Voici une fiche de synthèse sur les finances publiques, conçue comme un aide-mémoire.

Chapitre Introductif : Présentation des Finances Publiques

Les Finances Publiques désignent l'étude des règles juridiques encadrant la prévision, l'autorisation, l'exécution et le contrôle des opérations financières de l'État et des autres entités publiques.

Section 1 : Le Champ d'Application des Finances Publiques

Les Définitions des Finances Publiques

• Critère organique : Les finances des personnes publiques (État, collectivités territoriales, établissements publics administratifs, organisations internationales).

• Critère matériel : Les règles relatives aux deniers publics (fonds et valeurs appartenant aux organismes publics et gérés par des comptables publics).

• Critère finalitaire : Définition la plus moderne. Les finances publiques sont celles des organismes dont l'activité principale est la redistribution ou la production de services non marchands, financées majoritairement par des prélèvements obligatoires (PO).

Les Conceptions des Finances Publiques

Section 2 : Les Fondements (Sources) des Finances Publiques

Sources Historiques

• Angleterre :

  • Grande Charte (1215) : Principe du consentement à l'impôt.

  • Pétition des droits (1628) : Extension de l'autorisation parlementaire à toutes les recettes.

  • Bill of Rights (1689) : Consacre l'autorisation parlementaire périodique des recettes et des dépenses.

• France :

  • DDHC (1789) : Réaffirme le consentement, l'affectation et le contrôle de l'impôt.

  • Constitution (1795) : Partage du pouvoir budgétaire (Exécutif prépare/exécute, Législatif adopte/contrôle).

  • Décret de 1862 : Instaure le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables.

Sources Externes

• Instruments internationaux : Conventions fiscales pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscale et éviter la double imposition.

• Instruments communautaires (ex: UEMOA) : Visent l'harmonisation des législations et des politiques budgétaires des États membres.

Sources Internes

• Écrites :

  • La Constitution : Première source interne.

  • Les lois organiques : Définissent le régime juridique des lois de finances.

  • Les lois de finances : Base juridique des opérations de recettes et de dépenses.

  • Les lois ordinaires : Fiscalité, droit budgétaire local.

  • Les règlements : Précisent l'application ou régissent des domaines comme la comptabilité publique.

• Non écrites :

  • Jurisprudence : Précise le pouvoir financier (juridictions constitutionnelles) et crée des règles (gestion de fait, responsabilité des comptables).

  • Coutume : Origine du débat d'orientation budgétaire.

  • Doctrine : Écrits des experts en finances publiques.

Partie 1 : Théorie Générale des Lois de Finances

Chapitre 1 : Typologie et Contenu des Lois de Finances

Typologie des Lois de Finances

• Loi de Finances de l'Année (LFA) ou Initiale : Prévoit et autorise pour une année civile l'ensemble des ressources et charges de l'État.

  Attention aux cavaliers budgétaires : dispositions étrangères à l'objet d'une loi de finances, qui sont interdites.

• Loi de Finances Rectificative (LFR) : Modifie en cours d'année les dispositions de la LFA si les grands équilibres sont bouleversés.

• Loi de Règlement : Constate les résultats financiers de chaque année et approuve les écarts entre les prévisions (LFA/LFR) et la réalisation.

Contenu de la Loi de Finances

• Comptes principaux :

  1. Budget Général : Le plus important, retrace les recettes et les dépenses de l'État.

  2. Comptes Spéciaux du Trésor (CST) : Retracent des opérations temporaires (ex: prêts). Ne peuvent payer des salaires.

  3. Budgets Annexes (BA) : Pour les services de l'État non dotés de la personnalité morale qui produisent des biens/services payants.

• Masses budgétaires :

  • Opérations budgétaires : Dépenses et recettes définitives de l'État (fiscales et non fiscales).

  • Opérations de trésorerie : Ensemble des mouvements de numéraires (emprunts, dépôts).

Partie 2 : Les Procédures de la Loi de Finance

Chapitre 1 : L'Élaboration et l'Adoption de la Loi de Finance

Les Principes Budgétaires

1. Principes de 1ère génération (classiques) :

   • Annualité : Le budget est voté et exécuté pour une période d'un an.

   • Unité : Toutes les recettes et dépenses doivent figurer dans un document unique.

   • Universalité : Interdiction de compenser une recette avec une dépense (règle de non-compensation) et d'affecter une recette à une dépense précise (règle de non-affectation). Assure la clarté et le contrôle parlementaire.

   • Spécialité : Les crédits sont ouverts pour une dépense déterminée et ne peuvent être utilisés pour autre chose (sauf exceptions : virements, transferts).

   • Équilibre : Les recettes doivent être égales aux dépenses (principe phare, aujourd'hui assoupli).

2. Principes de 2ème génération (modernes - NGP) :

   • Sincérité : Les prévisions de recettes et de charges doivent être réalistes et prudentes.

   • Spécialité par programme : Les crédits sont regroupés par "programme", qui correspond à une politique publique avec des objectifs et des indicateurs de performance.

Les Modalités de Prévision Budgétaire

• Méthodes classiques d'évaluation des recettes :

  • Pénultième année : Base les prévisions sur les résultats de l'avant-dernière année. Peu fiable.

  • Méthode directe : La plus utilisée aujourd'hui. Évalue chaque impôt en tenant compte de la conjoncture économique et des modifications législatives.

• Méthodes scientifiques d'évaluation des dépenses :

  • 1ère génération : Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB), Budget Base Zéro (BBZ).

  • 2ème génération (NGP) : Gestion Axée sur les Résultats (GAR), qui s'appuie sur le Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) et les budgets-programmes. Objectif : passer d'une logique de moyens à une logique de résultats.

L'Adoption de la Loi de Finance (Vote)

• Procédure ancienne : Multiples votes par titre et par ministère pour les dépenses.

• Procédure actuelle (NGP) :

  • Vote d'ensemble pour les ressources de chaque compte (Budget Général, BA, CST).

  • Pour les dépenses, le vote se fait par programme et par dotation.

  • Vote unique pour les plafonds d'emplois et les opérations de trésorerie.