Finances Publiques : Cours Licence 2 S/PO

Introduction : Les Sources Internes des Finances Publiques

Les finances publiques (FP) sont au cœur du droit public, reflétant les choix politiques, sociaux et économiques d'un État. Elles désignent l'ensemble des règles applicables aux deniers publics (ressources et charges) des personnes publiques. Le droit financier, en tant que matière pluridisciplinaire, tire ses fondements d'une diversité de sources, classées en sources internes et externes.

Cette note se concentre sur les sources internes des finances publiques, qui structurent l'élaboration, l'adoption et l'exécution du budget de l'État. Ces sources sont organisées selon la hiérarchie des normes juridiques et constituent la base juridique indispensable à toute analyse financière publique. Lire les sources internes, c'est comprendre l'architecture juridique et institutionnelle qui encadre l'action financière de l'État.

1. Les Sources Constitutionnelles

La Constitution est la pierre angulaire du droit financier. Elle est la source directe et indirecte de toutes les compétences et procédures dans l'ordre financier, garantissant la légitimité des règles.

a) Le Texte Constitutionnel

Le texte constitutionnel est la première source interne des finances publiques, déterminant les grands principes et la répartition des pouvoirs financiers.

• Préambule de la Constitution :

  Le Préambule de la Constitution sénégalaise, par exemple, réaffirme l'attachement à la transparence dans la conduite et la gestion des affaires publiques, ainsi qu'au principe de bonne gouvernance. Il fait également référence à la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen (DDHC) de 1789.

  • L'Article 14 de la DDHC stipule que "tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité (montant d'une quote part), l'assiette, le recouvrement et la durée." Ce principe est fondamental pour le consentement à l'impôt et le contrôle parlementaire.
  • L'Article 15 de la DDHC pose une règle de la comptabilité publique : "la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration". Ceci souligne l'importance de la redevabilité et du contrôle des deniers publics.

  Ces dispositions montrent comment l'impôt, au-delà de sa fonction de couverture des charges classiques de l'État, est également utilisé à des fins économiques (attirer les investissements) et sociales (ex : prise en compte de la situation familiale dans l'IRPP).

• Dispositif Constitutionnel Proprement Dit :

  Le corps de la Constitution détaille les principes financiers.

  • La Constitution du 22 janvier 2001 au Sénégal, et la loi de révision constitutionnelle 2016-10 du 5 avril 2016, insistent sur la transparence et la bonne gouvernance. Par exemple, l'article 25 alinéa 3 demande aux citoyens de s'acquitter de leurs obligations fiscales et de lutter contre la corruption, tandis que l'article 81 permet aux commissions parlementaires d'entendre les directeurs généraux des entités publiques.

  • L'article 25.1 affirme que les ressources naturelles appartiennent au peuple et doivent être gérées de façon transparente.
  • L'article 86 permet au Premier ministre d'engager la responsabilité du gouvernement sur un projet de loi de finances.
  • L'article 67 range le régime de l'impôt dans le domaine législatif en prévoyant que "la loi (...) fixe l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures".
  • L'article 68 attribue exclusivement l'initiative des lois de finances au pouvoir exécutif et limite le droit d'initiative et d'amendement des parlementaires en matière financière (article 82). Il impose également à la Cour des Comptes d'assister le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances.
  • La Constitution sénégalaise a créé la Cour des Comptes et en a fait une composante du pouvoir judiciaire (article 88) en énumérant ses compétences (article 92).

Historiquement, même la Constitution du 26 août 1960 présentait un titre spécial réservé aux "lois de finances", listant les dépenses supportées par le budget de l'État.

b) La Jurisprudence Constitutionnelle

Au Sénégal, la jurisprudence constitutionnelle en matière financière est principalement institutionnelle, concernant la distribution du pouvoir financier.

• Distribution du pouvoir à l'intérieur des organes de l'État :

  Elle clarifie la répartition des compétences entre la loi (Parlement) et le règlement (Gouvernement).

  • Jurisprudence constitutionnelle fiscale : Initialement, la Cour Suprême (faisant office de juge constitutionnel) considérait que la création de taxes parafiscales relevait du législateur, tandis que la fixation des taux revenait au Gouvernement (arrêt du 3 mai 1962). Plus tard, dans l'arrêt "Taux de la Redevance" (25 juillet 1967), elle a affirmé que les redevances n'ayant pas le caractère d'une imposition, le Gouvernement était compétent pour en fixer les taux, selon les articles 56 et 65 de la Constitution de 1963.

  • Jurisprudence constitutionnelle budgétaire : Malgré la possibilité de déférer la loi de finances au juge constitutionnel, les parlementaires sénégalais ont rarement saisi le juge pour contrôler la conformité d'une loi de finances à la Constitution. Cependant, des questions financières ont pu être soulevées de manière incidente, comme dans la décision "Amendement Niadiar Sène" (décision n° 1/C/98 du 24 février 1998) concernant l'exercice du droit d'amendement.

• Distribution du pouvoir entre l'État et les autres entités publiques :

  Le pouvoir financier est une prérogative de l'État, mais la délégation de fonctions à d'autres structures publiques (établissements publics, collectivités locales) implique l'octroi de compétences financières. L'article 67 de la Constitution sénégalaise indique que la loi fixe "les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leur compétence et de leurs ressources".

2. Les Sources Organiques

Les lois organiques sont des textes qui précisent et complètent les dispositions constitutionnelles, ayant une valeur supérieure à la loi ordinaire.

• La Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) :
  • Au Sénégal, la LOLF (Loi organique n°2020-07 du 26 février 2020) abroge et remplace la LOLF de 2011. Elle régit le régime juridique des lois de finances, en se fondant sur l'article 67 de la Constitution qui dispose que "les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique".
  • Une innovation majeure est l'introduction du budget-programme en lieu et place du budget de moyen, marquant une orientation vers la performance.
  • La nouvelle LOLF, bien qu'entrée en vigueur le 1er janvier 2016, a connu une période de transition jusqu'en 2020 pour permettre aux administrations de s'adapter.
  • Les LOLF ont une prééminence sur les autres lois organiques dans certains domaines, comme le montre la décision du Conseil Constitutionnel français du 2 janvier 1995.
• Autres Lois Organiques :

  D'autres lois organiques influencent les FP, comme la loi organique n° 2012-23 du 27 décembre 2012 sur la Cour des Comptes, qui s'assure de la régularité des opérations de recettes et de dépenses des organismes publics.

• Règlements Intérieurs des Assemblées Parlementaires :

  Ils contiennent également des dispositions relatives aux FP, encadrant les procédures de discussion et de vote.

3. Les Sources Législatives

En vertu du principe de la légalité financière (article 67 de la Constitution), la loi occupe une place prépondérante dans les sources des finances publiques.

a) Les Lois de Finances

Ce sont les sources législatives primordiales des FP. Elles sont des actes juridiques traduisant le budget.

• La Loi de Finances de l'Année (LFI) :

  Elle est la loi de finances initiale et "prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'État". Son vote obéit à une procédure spécifique définie par la Constitution (Article 68).

• La Loi de Finances Rectificative (LFR) :

  Les LFR "modifient, en cours d'année, les dispositions de la loi de finances de l'année" (Directive UEMOA, article 5). Elles sont souvent utilisées pour adapter le budget à l'évolution de la situation économique ou pour refléter les orientations politiques d'un nouveau gouvernement en cas d'alternance.

  Exemple : L'alternance politique au Sénégal le 25 mars 2012 a été suivie d'une LFR le 25 novembre de la même année.

  Bien que son dépôt soit important politiquement, le juge constitutionnel français a jugé que l'absence de dépôt d'un projet de LFR en temps utile n'affectait pas la constitutionnalité de la loi déférée.

• La Loi de Règlement (LR) :

  Elle clôt le cycle budgétaire annuel en constatant et en approuvant les disparités entre les prévisions de la LFA (et ses éventuelles LFR) et les réalisations effectives. Elle est cruciale pour le contrôle a posteriori.

b) Les Lois Ordinaires

Elles régissent des aspects spécifiques des finances publiques qui ne sont pas inclus dans les lois de finances annuelles.

Exemple : La loi n° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des Collectivités territoriales, particulièrement l'article 195, énumère les ressources financières des communes (impôts fiscaux, revenus du patrimoine, subventions, etc.).

c) Les Ordonnances

Elles sont des actes pris par le pouvoir exécutif dans des domaines normalement réservés à la loi, après habilitation parlementaire ou dans des circonstances exceptionnelles (par exemple, en cas de crise sanitaire ou d'urgence).

Exemple : La loi 2020-13 du 2 avril 2020, habilitant le Président de la République à prendre des mesures relevant du domaine de la loi pour faire face à la pandémie de COVID-19 et proroger l'état d'urgence.

4. Les Sources Administratives

Elles sont produites par les autorités chargées d'appliquer les lois financières et se déclinent en pouvoir réglementaire d'exécution et pouvoir réglementaire autonome.

a) Le Pouvoir Réglementaire d'Exécution

Il vise à concrétiser les dispositions de la loi de finances. Parce que la LFI est un acte d'évaluation, elle n'est jamais exécutée telle quelle. Ce pouvoir permet des ajustements significatifs en cours d'année :

• Virements de crédits (par arrêté)
• Transferts de crédits (par décrets)
• Annulations de crédits (par arrêté)

Exemples de textes : Décret 2020-978 du 23 avril portant RGCP (Règlement général sur la comptabilité publique), décret 2020-27 du 8 janvier 2020 portant plan comptable de l'État, et décret 2020-1020 du 6 mai 2020 sur la gestion budgétaire de l'État.

b) Le Pouvoir Réglementaire Autonome

Il intervient dans les domaines non couverts par une loi organique ou ordinaire.

• Exemple : Le Décret n° 2020-978 du 24 novembre 2020 portant règlement général sur la comptabilité publique (RGCP) qui définit le régime d'exécution des dépenses et recettes de l'État.
• Autre exemple : Le Décret 2014-1212 du 22 septembre 2014 portant Code des Marchés publics, qui détermine le régime juridique de la commande publique, garantissant les règles de concurrence, d'égalité et de transparence.

5. La Jurisprudence Administrative et Financière

Même si elle est moins développée que les autres sources, la jurisprudence des juridictions administratives et financières (par exemple, le Conseil d'État ou la Cour des Comptes) peut également constituer une source de droit financier interne en interprétant les textes et en comblant les lacunes.

Chapitre 2: Le Cadre Technique et Institutionnel de la Procédure d'Élaboration du Budget

L'élaboration du budget repose sur des techniques précises de prévision et est encadrée par un cadre institutionnel où le pouvoir exécutif joue un rôle central.

Section 2 : Les acteurs d'élaboration du budget

L'élaboration du budget incombe au pouvoir exécutif, avec une prépondérance du Ministre chargé des Finances et du Budget (MFB).

A/ Le Monopole de l'Exécutif

L'élaboration du budget est une compétence exclusive du pouvoir exécutif, découlant de l'article 42 de la Constitution qui confère au Président de la République le pouvoir de déterminer la politique de la nation. Le budget est l'instrument de mise en œuvre de cette politique.

• Le Ministre chargé des Finances prépare les Projets de Lois de Finances (PLF) qui sont ensuite adoptés en Conseil des Ministres.
• Le Parlement a l'interdiction de faire des propositions de loi (de finances) qui auraient pour conséquence de créer ou d'aggraver des charges publiques. Ce principe est essentiel pour maintenir l'équilibre budgétaire initié par l'exécutif.

Ce monopole est toutefois atténué par le Débat d'Orientation Budgétaire (DOB), prévu à l'article 56 de la LOLF 2020. Lors de ce débat, le Gouvernement présente au Parlement les grandes lignes du PLF. Le Parlement est alors informé des documents généraux économiques et financiers, incluant désormais les listes des programmes et indicateurs de performance. Le DOB se tient au plus tard le 30 juin (Décret n°2019-120). Cependant, il s'agit d'un débat sans vote, son objectif étant l'information des parlementaires plutôt que la prise de décision directe.

B/ La Prépondérance du Ministre chargé des Finances

Le Ministre chargé des Finances joue un rôle central dans l'élaboration du budget, justifié par des raisons juridiques et de fait.

• Raisons juridiques :
  • Le nouveau cadre harmonisé de gestion des FP confère des prérogatives spéciales au MFB. L'article 55 de la LOLF de 2020 dispose que "le Ministre chargé des finances prépare les PLF".
  • L'article 67 de la Directive UEMOA stipule que "le Ministre chargé des finances est responsable de l'exécution de la LF et du respect des équilibres budgétaire et financier définis par celle-ci".
  • Le MFB a également la compétence de subordonner l'utilisation des crédits par les ordonnateurs aux disponibilités de trésorerie de l'État, assurant ainsi une saine gestion de la trésorerie et la maîtrise des charges financières.
• Raisons de fait :
  • Le MFB dirige des directions générales stratégiques telles que la Direction Générale du Budget (DGB), la Direction Générale de la Comptabilité Publique et du Trésor (DGCPT), la Direction Générale des Impôts et des Domaines (DGID), la Direction Générale des Douanes (DGD), et la Direction Générale des Services Financiers (DGSF).
  • Cette concentration de pouvoirs techniques et administratifs lui confère un prestige et une influence considérables, les autres ministères dépendant souvent de son concours technique pour fonctionner.

Paragraphe 2 : Le calendrier budgétaire

La procédure d'élaboration du budget est un processus rigoureux et chronologique, régi par le décret n° 2019-120 relatif à la préparation du budget de l'État.

A/ La Préparation des Projets de Budgets des Institutions et des Ministères

Cette phase comprend plusieurs étapes cruciales :

1. Le Cadrage Budgétaire et Macroéconomique :
   • Dès janvier de l'année N pour le budget N+1, la Direction de la programmation budgétaire élabore le cadrage budgétaire, projetant les dépenses sur trois ans, basé sur les hypothèses de croissance.
   • Au plus tard le 25 mars, les résultats du cadrage budgétaire sont transmis à la Direction chargée des prévisions économiques. Cela permet d'établir le cadrage macroéconomique, qui projette les agrégats macroéconomiques (perspectives de recettes et dépenses, niveau d'équilibre budgétaire).
   • Au plus tard le 15 avril, le Ministre chargé des Finances établit la première version du cadrage macroéconomique.
   • Au plus tard le 15 juillet, le Ministre chargé des Finances communique aux institutions constitutionnelles et aux ministères leurs enveloppes triennales (par nature de dépenses et par programme). Ces montants constituent les plafonds de dépenses à respecter pour le budget de l'année à venir et les deux suivantes.
2. La Circulaire du MFB :
   • Concomitamment à la notification des enveloppes, le MFB envoie une circulaire aux institutions et ministères dépensiers. Cette circulaire précise les conditions de présentation de leurs propositions budgétaires (recettes et dépenses) et fixe la date limite de transmission.
   • Les propositions doivent respecter les plafonds de dépenses, la lettre de cadrage macroéconomique et budgétaire, et les directives de la circulaire.
   • Les projets de budget et les propositions de dispositions à insérer dans le PLF doivent être déposés au ministère chargé des finances au plus tard le 30 juin.

B/ Les Conférences Budgétaires (CB)

Les conférences budgétaires sont des instances de discussion et de vérification des propositions budgétaires.

• Elles réunissent les représentants des ministères et institutions, et ceux des services compétents du MFB (programmation budgétaire, planification, contrôle budgétaire, solde).
• Durant ces conférences (qui démarrent au plus tard le 4 août), les ministères et institutions présentent et défendent leurs projets, motivant leurs choix et exposant leurs contraintes.
• En cas de désaccord, les Ministres des finances procèdent à un pré-arbitrage au plus tard le 15 août.
• Les arbitrages du Premier Ministre, au plus tard le 31 août, arrêtent définitivement les montants des recettes et des dépenses en Conseil Interministériel.

Après les arbitrages, le MFB élabore le PLF définitif au plus tard le 15 septembre. Il est ensuite adopté en Conseil des Ministres dans la deuxième quinzaine du mois de septembre. La phase d'élaboration se clôt avec le dépôt du PLF sur le bureau de l'Assemblée nationale au plus tard le jour de l'ouverture de la session ordinaire unique (première quinzaine d'octobre).

Chapitre 1 : Le Cadre Juridique de la Procédure d'Élaboration du Budget

L'élaboration du budget est encadrée par des principes juridiques fondamentaux : l'annualité budgétaire et la sincérité.

Section 1 : Le Principe de l'Annualité

Le principe de l'annualité budgétaire signifie que les prévisions, les autorisations et l'exécution de la loi de finances sont enfermées dans un délai d'un an, appelé l'exercice budgétaire.

§1 : Signification de l'annualité

Le principe de l'annualité budgétaire implique que l'autorisation de prélever les impôts et d'effectuer les dépenses publiques est limitée à un an. C'est un principe classique, inscrit dans tous les textes budgétaires.

• L'article 5 de la LOLF 2020 stipule : "La LF de l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'État".
• L'article 7 de la LOLF 2020 ajoute que "la LF de l'année contient le budget de l'État pour l'année civile. Le budget décrit les recettes et les dépenses budgétaires autorisées par la LF".

Au Sénégal, comme en France, l'année budgétaire coïncide avec l'année civile (du 1er janvier au 31 décembre). Cependant, cette pratique n'est pas universelle (ex: Royaume-Uni: 1er avril, États-Unis: 1er octobre).

Avant 1991 au Sénégal, l'année budgétaire commençait le 1er juillet, principalement pour attendre le montant des aides budgétaires de la CEE. Le retour à l'année civile renforce la clarté et la conformité aux standards internationaux.

§2 : Atténuations au principe de prévision annuelle

Bien que le principe de l'annualité soit fondamental, la nouvelle gestion publique introduite par la Directive UEMOA et transposée dans la LOLF prévoit des aménagements pour plus de flexibilité et une optique pluriannuelle.

• La Pluriannualité :

  L'article 51 de la LOLF 2020 énonce que "le PLFA est élaboré par référence au document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle couvrant une période minimale de trois ans". Ainsi, le budget annuel s'inscrit désormais dans un cadre pluriannuel, mais il ne s'agit pas d'une dérogation au principe d'annualité, car chaque année, la loi de finances autorise les dépenses nécessaires pour l'année en cours.

  La notion d'Autorisation d'Engagement (AE) remplace l'ancienne Autorisation de Programme (AP) comme autorisation pluriannuelle. L'AE concerne les dépenses d'investissement et celles relatives aux contrats de Partenariat Public-Privé (PPP) (art. 17 LOLF 2020). Pour les dépenses de personnel et de transfert, elles ne sont pas concernées par la pluriannualité.

  Le système de double autorisation (AE/Crédits de Paiement - CP) permet de concilier la pluriannualité de l'engagement avec l'annualité du paiement. Les CP sont la tranche annuelle des crédits votée chaque année.

• Aménagements de l'exécution annuelle :

  Le système de l'exercice (art. 7 du décret n° 2020-978, RGCP) stipule que les opérations génératrices de recettes ou de dépenses budgétaires sont rattachées à l'exercice auquel elles se rapportent, indépendamment de leur date d'encaissement ou de décaissement. Cela permet une comptabilité en droits constatés.

  Les aménagements spécifiques sont :

  • La Période Complémentaire (PC) : Elle permet de prendre en compte, au titre de l'année N, des opérations engagées durant N mais dont l'exécution intervient en N+1. Sa durée est désormais d'un mois pour accélérer la clôture des comptes. Dans la LOLF 2011, elle est réservée aux opérations comptables.
  • Les Anticipations sur Crédits : Elles sont l'inverse de la PC. On impute une dépense engagée en fin d'année N sur les crédits de l'année N+1. C'est utilisé pour des dépenses urgentes.
  • Les Reports de Crédits : Un crédit non consommé est en principe annulé. Cependant, des exceptions permettent de reporter des crédits sur l'exercice suivant, notamment pour les opérations en capital, les contrats de PPP, et les AE disponibles sur un programme. Cela évite le gaspillage des crédits en fin d'année, mais peut aussi réduire l'incitation à la diligence dans la gestion.

Section 2 : Le Principe de Sincérité

La sincérité est un nouveau principe budgétaire qui impose au Gouvernement de fournir au Parlement des éléments permettant de vérifier l'exactitude du contenu de la LF et des comptes de l'État.

§1 : La sincérité budgétaire et comptable

Le principe de sincérité s'applique aux prévisions budgétaires (recettes et dépenses) et aux comptes de l'État.

• La Sincérité Budgétaire (prévisions) :

  L'article 30 de la LOLF 2020 énonce : "les prévisions de ressources et les charges de l'État doivent être sincères" (al.1). Elles doivent être effectuées "avec réalisme et prudence, compte tenu des informations disponibles au moment où le PLF est établi" (al.2).

  • Élément subjectif : Le Gouvernement doit exprimer avec vérité ce qu'il savait au moment de l'établissement du PLF (bonne foi, franchise).
  • Élément objectif : Les prévisions doivent être crédibles et fondées sur des éléments d'appréciation objectifs (ex: taux de croissance de l'année N) et anticiper les contraintes macroéconomiques.

  Ce principe s'applique aux LFI et aux LFR. En France, le Conseil Constitutionnel a exercé un contrôle de la sincérité depuis les années 1990.

• La Sincérité des Comptes :

  Elle s'applique à la Loi de Règlement (LR). Les comptes de l'État doivent donner une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l'État, comme pour les entreprises privées (bilan, compte de résultat avec produits et charges).

§2 : Le contrôle de la sincérité budgétaire

Le contrôle vise à garantir la véracité des informations financières.

• Organes de contrôle :
  • Le Conseil Constitutionnel, lors du contrôle de la constitutionnalité des lois de finances.
  • La Cour des Comptes, dans son rapport sur l'exécution de la LF, en comparant les prévisions aux réalisations.
• Portée du contrôle :
  • En matière de dépenses : Le contrôle est plus simple, visant à vérifier que les dépenses n'ont pas été sous-évaluées, notamment les dépenses obligatoires ou inéluctables (salaires, dette).
  • En matière de recettes : Le contrôle est plus difficile en raison du caractère aléatoire des prévisions. Le juge constitutionnel exerce un contrôle minimum (erreur manifeste d'appréciation) pour éviter que des surévaluations manifestes de recettes n'insécurisent la loi de finances.

Titre II : La Présentation de la Loi de Finances de l'Année (Décision Budgétaire)

La présentation de la loi de finances est structurée pour assurer clarté et contrôle, avec un texte de loi divisé en deux parties et des annexes détaillées.

Chapitre 3 : Le Contenu de la LF de l'Année ou Présentation Matérielle de la LF de l'Année

Le contenu de la loi de finances est dichotomique, distinguant dispositions financières et non financières.

§1 : Les dispositions financières

Elles concernent les opérations financières de l'État, réparties en opérations budgétaires et opérations de trésorerie.

A/ Les opérations budgétaires
Elles figurent dans le budget et se composent de ressources et de charges.

a) Les ressources budgétaires
Elles sont réparties en ressources fiscales et non fiscales.

1) Les ressources fiscales
Elles constituent l'essentiel des ressources et comprennent :

• L'impôt : Une prestation pécuniaire requise par voie d'autorité, à titre définitif, sans contrepartie déterminée, pour la couverture des charges publiques. Deux catégories principales :
  • Impôts directs : Assis directement sur les biens et les personnes (Impôt sur les revenus, impôts sur le patrimoine).
  • Impôts indirects : TVA, droits d'enregistrement et de timbre (peuvent être considérés comme des impôts faute de consentement).
• La taxe : Un prélèvement obligatoire payé en contrepartie d'un service rendu (ex: timbre postal).
• La taxe parafiscale : Un prélèvement obligatoire au profit d'un Établissement Public à Caractère Industriel et Commercial (EPIC) ou d'une personne morale de droit privé.

Exemple : Projet de Loi de Finances (PLF) 2023 au Sénégal projetait des recettes fiscales à 3 486,7 milliards de FCFA.

2) Les ressources non fiscales
Elles proviennent de diverses sources autres que l'impôt ou la taxe.

• Amendages, rémunérations de services rendus, redevances (ex: aéroportuaires), fonds de concours, dons et legs.
• Revenus du domaine public (ex: exploitation de ressources naturelles par des sociétés minières ou pétrolières), remboursements de prêts et avances.
• Retenues et cotisations sociales, produits divers.

Exemple : Le PLF 2023 prévoyait une baisse des recettes non fiscales, passant de 180 à 153,8 milliards de FCFA.

b) Les charges budgétaires (art. 11 LOLF)
Elles sont divisées en dépenses ordinaires et dépenses en capital.

• Les dépenses ordinaires :
  • Dépenses de personnel (salaires, traitements).
  • Charges financières de la dette (intérêts, commissions).
  • Dépenses d'acquisition de biens et services (fonctionnement).
  • Dépenses de transfert courant (subventions aux ménages, bourses familiales).
  • Dépenses en atténuation de recettes (dégrèvements, remboursements d'impôts).
• Les dépenses en capital :
  • Dépenses d'investissement (amélioration de biens, développement de nouvelles activités).
  • Transferts en capital.

Ces ressources et charges sont principalement retracées dans le budget général (BG), ou par dérogation dans les budgets annexes (BA) ou les comptes spéciaux du trésor (CST).

B/ Les opérations de trésorerie
Évaluées et autorisées par la LF, elles sont exécutées sous la responsabilité du Trésor public et retracées dans des comptes spécifiques (articles 27 et 28 LOLF 2020).

a) Les ressources de trésorerie

1) Les emprunts : Se distinguent de l'impôt par leur caractère volontaire et la nécessité d'un remboursement. L'émission d'emprunts doit être autorisée par la LF, qui fixe un plafond annuel.

2) Les autres ressources de trésorerie : Produits de cession d'actifs, dépôts sur les comptes des correspondants, remboursements de prêts et avances, recettes exceptionnelles.

b) Les charges de trésorerie

1) Le remboursement des emprunts : La principale charge de trésorerie. Il est important de distinguer :

• Service de la dette : Ce que l'État rembourse annuellement (intérêts et capital), prévu dans la LFA.
• Stock de la dette : L'encours total de la dette.

Au sein de l'UEMOA, l'endettement est plafonné à 70% du PIB par le Pacte de stabilité.

2) Les autres charges de trésorerie : Retraits sur les comptes des correspondants, prêts et avances.

§2 : Les dispositions non financières de la LF

Elles sont hétérogènes et regroupées au Sénégal sous l'appellation "Dispositions diverses TITRE II".

• Dispositions à caractère fiscal et sur la responsabilité en matière financière.
• Exemple : Dispositions relatives à l'autorisation de régulation des dépenses (article 66 LOLF 2020), permettant au Ministre chargé des finances d'annuler des crédits devenus sans objet ou pour prévenir une dégradation des équilibres budgétaires.

Chapitre 4 : Les Principes Budgétaires Relatifs au Contenu de la LF

L'élaboration de la LF respecte des principes essentiels pour garantir clarté, contrôle et rationalisation.

§1 : Le principe d'unité budgétaire

Introduit au 19ème siècle, il signifie que toutes les ressources et charges de l'État doivent figurer dans un document unique.

A/ Signification et justifications du principe

a) Signification : Selon l'article 5 de la LOLF 2020, la LFA "prévoit et autorise, pour chaque année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'État" (opérations budgétaires et de trésorerie). Le budget est l'ensemble des documents décrivant ces ressources et charges et est contenu dans la LF (acte d'autorisation).

b) Justifications :

• Politique : Facilite le contrôle financier du budget par le Parlement sur un nombre réduit de documents, garantissant le respect des affectations.
• Technique : Conforte le principe de l'équilibre budgétaire ; un document unique permet une lecture directe des finances de l'État.
• Juridique : Permet un meilleur respect des délais d'adoption du budget (60 jours).

B/ Les atténuations au principe
L'article 31 de la LOLF 2020 prévoit des exceptions avec les budgets annexes (BA) et les comptes spéciaux du Trésor (CST).

a) Les budgets annexes (BA) : (Article 34 LOLF 2020)

• Opérations financières de services de l'État non dotés de la personnalité morale, dont l'activité produit des biens ou services payants.
• La création, suppression et affectation des recettes sont décidées par une loi de finances.
• Un BA constitue un programme et est rattaché à un ministère.

b) Les comptes spéciaux du Trésor (CST) : (Article 36 LOLF 2020)
Ils retracent des opérations effectuées par les services de l'État et gérées par les ministères eux-mêmes, pour isoler certaines recettes et dépenses. On distingue :

• Comptes d'affectation spéciale : Retracent opérations financières par des ressources particulières (ex: Fonds national de retraite).
• Comptes de commerce : Opérations à caractère industriel ou commercial réalisées à titre accessoire par les services publics.
• Comptes d'avances : Avances que le MFB consent (ex: aux collectivités locales). Durée : 1 an, max 2 ans avec renouvellement.
• Comptes de prêts : Prêts consentis par l'État (durée > 2 ans, max 10 ans).
• Comptes de garanties et d'avals : Engagements de l'État pour garantir des prêts.

§2 : Le principe d'universalité budgétaire

Rappelé à l'article 32 de la LOLF 2020, il dispose que "Il est fait recette du montant intégral des produits sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les dépenses et toutes les recettes sont imputées au BG". Il assure la clarté des comptes et un contrôle efficace par le Parlement.

Il a une double portée :

A/ La règle de non-contraction ou non-compensation (règle du produit brut)

a) Signification et intérêt : Interdit au Gouvernement de présenter un budget qui omettrait certaines dépenses sous prétexte de recettes spécifiques. Le Parlement contrôle une liste exhaustive de dépenses et recettes (pas un solde global). Intérêts : transparence budgétaire, contrôle parlementaire des dépenses (évite les demandes excessives), et vision claire de l'équilibre budgétaire.

b) Exceptions : Très rares, concernent certains CST qui peuvent être à découvert, où seule la différence éventuelle (découvert) apparaît au budget.

B/ Le principe de non-affectation

a) Signification : Une recette ne peut être affectée à une dépense particulière. Les ressources de l'État constituent un ensemble global finançant l'ensemble des dépenses. Cela garantit la stabilité du financement des dépenses publiques, qui ne peuvent être soumises aux aléas de certaines ressources.

b) Exceptions : Nombreuses, incluent :

• Fonds de concours : Versés par des personnes physiques ou morales (y compris bailleurs de fonds) pour des dépenses spécifiques, à utiliser selon la volonté du donateur.
• Rétablissements de crédits : Recettes issues de la restitution de sommes payées indûment ou provenant de cessions ayant fait l'objet d'un paiement budgétaire.
• BA et CST : Disposent de recettes propres qui leur sont affectées.

§3 : Le principe de l'équilibre budgétaire

Postule une égalité parfaite entre les ressources et les charges de la LF. Son interprétation a évolué au gré des théories économiques.

A/ La conception économique de l'équilibre budgétaire

• Conception classique : Ne pas dépenser plus que ce que l'on possède. Les dépenses s'adaptent aux ressources fiscales. L'emprunt est prohibé, sauf en cas de circonstances exceptionnelles (guerre, crise), car il peut créer un déficit et un cercle vicieux. Le budget doit être neutre.
• Déséquilibre budgétaire comme moyen d'action (Keynes) : Les crises ont montré les limites de la conception classique. Le déficit budgétaire peut devenir un outil pour agir sur l'économie (investissements, consommation, plein emploi), avec l'idée d'un rétablissement à terme par les rentrées fiscales de la reprise économique.
• Théories cycliques (Kondratiev, Schumpeter) : L'équilibre est recherché sur un cycle économique plus long, les années de récession étant compensées par les années de prospérité.

Aujourd'hui, face aux limites de ces théories (chômage, inflation), on observe un retour à la nécessité de contenir le déficit budgétaire, avec des instruments de lutte contre les déficits excessifs (notamment au niveau de l'UEMOA).

B/ La manifestation juridique de l'équilibre budgétaire

a) Énoncé du principe : L'article 3 de la LOLF 2020 dispose que "les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte, compte tenu de la situation et des objectifs macro-économiques de l'État et les obligations du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité des États membres de l'UEMOA".

b) Mesure de l'équilibre : Les États membres doivent respecter des normes :

• Déficit : Le ratio (recettes totales - dépenses hors financement externe) / PIB ne doit pas être négatif.
• Endettement : Le ratio de l'encours de la dette intérieure et extérieure / PIB nominal ≤ 70%.

L'objectif n'est pas d'interdire tout déficit, mais de gérer les "déficits excessifs" (article 65 Traité UEMOA). La notion de soutenabilité remplace celle de l'équilibre strict.

§4 : Le principe de spécialité budgétaire

Il suppose une présentation détaillée des crédits budgétaires qui s'impose en termes d'exécution, limitant la marge de manœuvre du Gouvernement dans l'utilisation des fonds.

A/ La signification du principe

• Les parlementaires, en adoptant la LF, votent une répartition des crédits qui ne peut être modifiée qu'avec leur autorisation (sauf exceptions).
• La spécialisation des crédits est largement l'œuvre du pouvoir exécutif. Le Parlement vote par "grandes masses" (missions), mais les crédits sont spécialisés par programme ou par dotation.

1) La notion de programme : (Article 12 LOLF 2020)

• Unité de spécialisation de droit commun : "À l'intérieur des ministères, les crédits sont décomposés en programmes".
• Classification par destination : chaque programme regroupe des crédits pour une politique publique, avec des objectifs précis et des indicateurs de performance mesurables.
• Les crédits sont répartis en : personnel, biens et services, investissements, transferts.
• Le Gouvernement peut modifier la nature des dépenses lors de l'exécution, sous réserve de ne pas augmenter les dépenses de personnel et de ne pas diminuer les dépenses d'investissement.

2) Les dotations : (Article 14 LOLF 2020)

• Ensembles de crédits non répartis en programmes, destinés à couvrir des dépenses spécifiques sans objectifs ou critères de performance associés (ex: institutions constitutionnelles, dépenses accidentelles et imprévisibles, charges de la dette).

B/ Les aménagements au principe de la spécialité
Ce sont des procédures permettant de modifier la répartition initiale des crédits.

a) Les transferts de crédits : (Article 21 LOLF 2020)

• Mouvements de crédits entre programmes de ministères distincts.
• Autorisés par décret sur rapport conjoint du MFB et des ministres concernés.
• Interdiction de transfert entre une dotation et un programme.

b) Les virements de crédits : (Article 21 LOLF 2020)

• Modifient la répartition des crédits entre programmes d'un même ministère.
• Autorisés par arrêté interministériel (si la nature de la dépense ne change pas) ou par décret (si la nature change).
• Interdiction de virement entre une dotation et un programme.

c) Les crédits globaux :

• Destinés à couvrir des dépenses accidentelles et imprévisibles, non réparties par programme lors du vote de la LFI.
• Leur répartition par programme s'opère par décret.

d) Les fonds politiques :

• Au Sénégal, votés pour le Président de la République pour des activités diverses.
• Traditionnellement gérés par ses proches collaborateurs.