Finances Publiques : Concepts et Cadre Juridique

FINANCE PUBLIQUE / DROIT BUDGÉTAIRE : Le Cheatsheet

Ce document synthétise les concepts clés du droit budgétaire etde la finance publique en France, avec une emphase particulière sur les évolutions récentes et les enjeux européens.

Titre I. La notion des finances publiques

La finance, du verbe "filer" (payer) et du latin "filius" (fin), est une somme d'argent à payer.

Chapitre I. Le domaine des finances publiques

§ I. Finances de l'État et finances locales

• Les finances locales représentent 20% de la dépense publique totale et 70% de l'investissement public français total.

• L'Art. 72-2 de la Constitution garantit la libre administration et l'autonomie financière des collectivités territoriales, qui doivent avoir 60% de recettes propres.

• La suppression de la taxe d'habitation a fragilisé cette autonomie, compensée à court terme par des dotations de l'État.

§ II. Finances de l'État et finances internationales

J. Bodin (1576) : "la souveraineté est la puissance absolue et perpétuelle de la république et la finance sous le nerf de la république" — L'État français décide de son propre budget.

• Lesobligations internationales (ex: le traité de Versailles) peuvent générer des contraintes financières.

• Le FMI peut imposer des conditions (ex: baisse de retraite) en échange d'aide.

A. La prise en comptedes obligations internationales

• L'aide aux pays en développement ou en difficulté fait partie des obligations.

B. La prise en compte des obligations relatives à l’Union européenne

• L'intégration européenne remet en question la souveraineté budgétaire.

• La France estun contributeur net de l'UE (20 milliards d'euros/an).

• Thomas Piketty (Capital et Idéologie, 2019) analyse ces dynamiques.

1. Les contraintes sur les ressources de l’État

• Fiscalité indirecte (TVA, droits d'accises) : encadrée par la Directive du 28 nov. 2006 (15% pourla TVA).

• 4 ressources financières de l'UE :

  1. Prélèvements agricoles (PAC).

  2. Droits de douane (16% des ressources).

  3. Part de TVA (0,3% de la TVA perçue par les États).

  4. Complément du revenu national brut (ressource principale depuis 1988).

2. Les contraintes surles dépenses de l'État

• Interdiction des aides d'état (subventions aux institutions).

• Le budget de l'UE doit être à l'équilibre (Maastricht).

• L'Art. 126 du TFUE permet de surveiller les dépenses des États membres.

§ III. Finances de l'État et finances sociales

• Le Conseil Constitutionnel (décision n° 60-11 DC du 20 janvier 1961) reconnaîtles dépenses sociales comme des charges publiques.

• Organismes de sécurité sociale : organismes privés financés par les cotisations sociales et la CSG.

• Création de la CADES (Caisse d'Amortissement de la Dette Sociale) en 1996 pour gérer la dette sociale.

Chapitre II. La délimitation des Finances publiques

§ I. La distinction entre « finances publiques » et « finances privées »

A. L'opposition entre« finances publiques » et « finances privées »

• Finalité : Intérêt général pour les finances publiques vs. Profit pour les privées.

• Moyens : Prérogatives de puissance publique pour l'État vs. recours à la justice pour les privés.

B. Une interdépendance croissante

• Exemples : hôpitaux, audiovisuel public.

C. Une convergence de gestion progressive

• Recherche d'équilibre budgétaire et maîtrise des dépenses.

• Souci de rendement du service public malgré la non-rentabilité intrinsèque (universités, hôpitaux).

• Contrôles de gestion et audits (Cour des Comptes, commissaires aux comptes).

§ II. La définition des Finances publiques

A. Une définition imparfaite

1. Le critère organique

• Opérations financières des personnes morales dedroit international, public ou public interne (État, collectivités, établissements publics locaux/nationaux).

2. Le critère matériel

• Opérations financières liées à des activités publiques par nature (non marchandes, ex: sécurité sociale).

3. Le critère fonctionnel

• Toutes les opérations financières (privées ou publiques) se rapportant à l'intérêt général.

B. Une définition à géométrie variable

• Les finances publiques englobent les règleset procédures pour les personnes publiques ou privées remplissant une mission de service public par des moyens financiers.

• Notion d'administration publique (Règlement européen de 2013) : organismes financés majoritairement par des fonds publics (État,services, établissements publics, administrations de sécurité sociale et locales).

TITRE II. Les sources budgétaires

G. Vedel ("Les bases constitutionnelles du droit administratif"), H. Kelsen (Théorie puredu droit), M. Weber (Savant et le politique), L. Philip ("La constitutionnalisation du droit budgétaire français").

Chapitre 1. Les sources constitutionnelles

• Le droit constitutionnelest la source principale.

§I. La DDHC de 1789

• Valeur constitutionnelle, socle des finances publiques.

• Art. 13 : Contribution commune indispensable, répartie selon les facultés.

• Art. 14 : Droit des citoyens de constater, consentir et suivre l'emploi de la contribution publique (vote annuel de l'impôt).

• Art. 15 : Droit de la Société de demander compte à tout Agent public (consultation des comptes).

• Décisions du Conseil Constitutionnel : Liberté d'Association (1971), Taxation d'office (1973).

§ II. La Constitution

• Art. 34 : Détermine la forme législative du budget de l'État, consacre la loi de finance.

• Art. 53 : Les traités internationaux engageant les finances de l'État doivent être ratifiés par une loi (charge financière certaine et directe).

§ III. Le rôle du Conseil Constitutionnel

• Rôle croissant depuis 1974.

• A dégagé le principe de sincérité budgétaire (1977, 1979) et le principe d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi fiscale(2009).

• Intervient souvent via les QPC.

Chapitre 2. Les sources organiques

§ I. La Loi Organique du 1er août 2001 relative aux Lois de Finances (LOLF)

Considérée comme la constitution budgétaire de la France. Adoptée à 98% en 2001, une révolution juridique et financière. Réformée le 28 décembre 2012.

A)L'adoption de la LOLF

• A remplacé l'ordonnance de 1959, renforçant le rôle du Parlement.

• La LOLF a une valeur supérieure aux lois de finance.

B. La définition du budget

• Instrument politique d'allocation, redistribution et orientation.

• Comprend 3 types de budgets : général, annexes, comptes spéciaux.

• Décrit recettes et dépenses, mais n'a pas de valeur normativeintrinsèque.

C. La présentation fonctionnelle du budget

• La LOLF a transformé le budget en un budget d'objectif.

• Hiérarchie : Mission (interministérielle, unitéde vote du Parlement, ex: sécurité), Programme (objectifs précis, évaluation, unité de gestion administrative), Action (informatives).

• Performance : objectifs et indicateurs chiffrés axés sur les attentes citoyennes, la qualité du service public, et l'efficience de gestion (productivité).

§ III. La loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

• Art. 34 de la Constitution (réforme 2008) : création des lois de programmation des finances publiques.

• Loi organique du 17 juillet 2012 (codifiée aux articles 1A à 1K de la LOLF) définit leur procédure et contenu.

• Ces lois ont une valeur supérieure aux lois de programmation qu'elles encadrent (CC, 18 janv. 2018).

§ IV. Loi organique et finances sociales

• Art. 34 de la C (initial) ne permettait pas l'approbation des comptes prévisionnels sociaux.

A. La révision constitutionnelle

• Loi constitutionnelle du 22 février 1996 a crééles lois de financement de la sécurité sociale (LFSS).

B. La loi organique du 22 juillet 1996

• Précise les LFSS : prévisions de recettes, orientations de la politique de santé/sécurité sociale, objectifs d'équilibre financier et de dépenses.

• Modifiée en 2022 : projet déposé le 1er mardi d'octobre.

Titre III. Les différentes lois financières

Art. 1 LOLF : "Les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent."

Chapitre 1. La notion de loi de finance

§1. Une loi votée par le Parlement

• La loi de finance est une loi du Parlement, excluant l'intervention de l'exécutif (sauf Art. 47 C : 70 jours) etle référendum.

§2 Un contenu exclusif : L'activité financière de l'État

• Contient uniquement des mesures financières relatives à l'activité de l'État.

• Interdiction des cavaliers budgétaires (Conseil Constitutionnel peut les annuler, même d'office).

Chapitre II. Les différentes catégories de lois de finance

1. La loi de finance initiale (LFI)

• Autorise recettes et charges de l'État pour chaque année civile.

• Acte de prévision (recettes) et d'autorisation (dépenses et recettes).

• Formalisée en deux parties :

  1. Conditions générales de l'équilibre financier : autorisation de percevoir recettes, évaluation, équilibre global (besoin/capacité de financement).

  2. Moyens des services et dispositions spéciales : crédits par politique publique (mission), plafonds d'emplois, reports, mesures fiscales permanentes.

§ 2 : La loi de finance rectificative (LFR)

• Corrige prévisions et autorisations de la LFI en cours d'exercice.

• Facultative enthéorie, mais toujours présente dans la pratique.

• Obligatoire en cas de décrets d'avance ou bouleversement de l'équilibre (CC, 1991).

• Ne peut pas contenir de mesures fiscales importantes depuis la LOLF (2003), rôle de la loi de finance de fin de gestion.

§ III. La loi de règlement

• Caractère rétrospectif : vérifie l'utilisation des crédits etajuste les montants définitifs.

• Constatation des résultats d'exécution et régularisation des avances.

• Déposée au plus tard le 1er mai.

§ IV. Les lois d'urgence

• Art. 45 LOLF : deux procédures d'urgence si la LFI n'est pas déposée à temps.

  • Vote séparé de la première partie de la LFI.

  • Projet de loi spéciale pourpercevoir les impôts existants.

Chapitre III. Le domaine des lois de finance

1. Le domaine obligatoire ou partagé

A. Le domaine obligatoire

• Dispositions exclusivement contenues dans une loi de finance(ex: évaluation des budgets financiers, plafonds de dépenses).

B. Les dispositions exclusives mais non-obligatoires

• Contenues uniquement dans une loi de finance, mais non systématiques (ex: autorisation de l'État à prendre en charge unedette d'un tiers).

C. Les dispositions partagées

• Peuvent être dans une loi de finance ou une loi ordinaire (ex: fiscalité). Gouvernement préfère la loi de finance (délais de 70 jours).

§ II. Le domaine particulierdes lois relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes

• Pas structurées en deux parties ni soumises à délais comme les LFI/LFR.

• Contiennent des dispositions exclusives et obligatoires sur la constatation des opérations et larégularisation des avances.

Chapitre IV. Les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques

• Loi organique du 17 décembre 2012 (articles 1A à 1K de la LOLF)

• Fixent les objectifs à moyen terme des soldes structurels et effectifs, et l'évolution des dettes publiques (sur 3 ans minimum).

• Ne sont pas contraignantes pour les LFI.

TITRE IV : LES GRANDS PRINCIPES BUDGÉTAIRES

Le principe d'équilibre budgétaire est un principe fondamental à valeur constitutionnelle (CC, 1979), mais sa notion est protéiforme. L'Art. 34 de la Constitution (2008) intègre l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques, sous l'influence du droit européen.

CHAPITRE 1. L'ANNUALITÉ

Paragraphe 1 : le principe

A. La conciliation

• Périodicité du consentement de l'impôt (Art. 1 al. 2 LOLF).

• Budget sur une année civile (Janvier-Décembre), idem pour la sécurité sociale.

B. La signification

• Politique : renouvellement périodique du consentement de l'impôt pour contrôler l'exécutif.

• Technique :

  • Antériorité : budget préparé avant l'exercice (70 joursselon Art. 47 C).

  • Caractère temporaire : autorisation des recettes et dépenses valable un an (crédits non consommés caducs au 31 décembre).

  • Cadre de l'année civile: 1er janvier au 31 décembre en France.

§ II. Les aménagements

A. Les autorisations d'engagement

• Art. 8 LOLF : crédits en autorisations d'engagement (AE) pour investissement/fonctionnement sur plusieurs années, et crédits de paiement (CP) pour le personnel.

B. Les reports de crédits

• Crédits caducs non consommés, mais reportspossibles dans des conditions strictes (max 3% par programme, par arrêtés).

C. Les décrets d'avance

• Gouvernement ouvre des crédits supplémentaires en cours d'exercice.

• Gagés : justifiés par l'urgence, soumis à avis du CE et commissions des finances (max 1% du budget, annulation de crédits ou nouvelles recettes).

• Non gagés : en cas d'urgence impérieuse d'intérêt national, avis du CE et délibération du Conseil des ministres (commissions des finances informées, non consultées).

• Le Parlement doit ratifier les avances dans la prochaine loi de finance.

Chapitre II. L'unité

§ I.Le principe

• Art. 6 et 32 LOLF : toutes les opérations de recettes et dépenses de l'État doivent être retracées dans un document budgétaire unique (une seule loi de finance).

• Concerne uniquement le budget de l'État.

§ II. Les aménagements

A. Les budgets annexes

• Budgets de services de l'État sans personnalité morale, financés par la rémunération de leur activité.

• Existent 2 budgets annexes : publication officielle (LégiFrance) et contrôle/exploitation aérien (DGAC).

• Créés/supprimés par une LFI, ils constituent une mission.

• Financés par des redevances, doivent être à l'équilibre (déficit comblé par budget général, excédent réintégré).

B. Les Comptes Spéciaux

• Ouverts par LFI pour retracer des opérations hors budget général par services de l'État sans personnalité morale.

1. Les différentes catégories de comptes spéciaux

• Comptes d'affectation spéciale (CAS) : ressourcesparticulières directement liées aux dépenses (ex: radars automatiques).

• Comptes de commerces : opérations industrielles/commerciales accessoires (ex: approvisionnement pétrolier, travail des détenus).

• Comptes d'opérations monétaires : opérations monétaires (ex: émission de monnaie, pertes/bénéfices de changes).

• Comptes de concours financiers : avances du ministère des finances (ex: aux CT, prêts à l'étranger).

2. Le régime juridique

• Soldes reportables. Interdiction de virement entre budget de l'État et comptes spéciaux.

• Constituent des missions.

§ III. Les dérogations

A. Les budgets autonomes

• Documentsfinanciers des collectivités et organismes publics (établissements publics) dotés d'une existence juridique distincte.

• Non soumis au contrôle direct du Parlement.

B. Les débudgétisations

• Pratique de retirer une dépense du budget général pour la placer dans un autre budget (moins de contrôle parlementaire).

Chapitre III. L'universalité budgétaire

§I. Le principe

• Depuis la Restauration, remplace la règle du produit net.

• Non contraction : recettes et dépenses inscrites pour leur montant intégral, sans compensation (Art. 6 LOLF).

• Non affectation : les recettes forment une masse unique et indifférenciée couvrant toutes les dépenses.

• Confirmé par le CC en 1982.

A. La règle du produit brut : la non contraction

• Assure la transparence et l'éclairage de l'autorisation budgétaire.

• Empêche la constitution de "caisse noire".

B. La règle de la non affectation des recettes

• L'exécution d'une dépense n'est pas subordonnée à une recette spécifique.

• Les dépenses publiques relèvent de la volonté souveraine de l'État.

§ II. Les exceptions au principe d'universalité

A. Les exceptions à la non contraction

• Comptes spéciaux : solde net des opérations pour les comptes de commerce et monétaires.

• Marchés de conversionet de transformation : dérogation pour le ministère des armées (revente de matériel usagé).

B. Les exceptions à la règle de la non affectation

1. Les procédés directs d'affectation

• Budget annexe etcomptes spéciaux (notamment CAS).

• Affectation d'une imposition à un budget autonome public (ex: CSG à la CNAF).

2. Les procédés indirects d'affectation

• Fonds de concours : fonds non fiscaux versés volontairement à l'État pour financer des investissements d'intérêt public (ex: Notre Dame, > 5 milliards €/mois).

• Attributions de produit : recettes de prestations fournies par un servicede l'État (ex: INSEE, douane).

• Rétablissement de crédit : annulation d'une dépense déjà effectuée pour restituer les crédits.

Chapitre IV. La spécialité

§ I. Le principe

• Crédits affectés à des catégories de dépense déterminées (mission, programme, action).

• Programme : unité de spécialisation pour le plafond des crédits.

• Mission : unité de vote.

• Objectif : améliorer l'efficacité de la gestion publique.

§ II. Les aménagements

A. Les dotations aux pouvoirs publics

• Dotation globale pour le PDR, Sénat, AS(budgets autonomes) en vertu de la séparation des pouvoirs.

B. Les dotations « crédits non répartis » ou les crédits provisionnés

• Dépense accidentelle et imprévisible (décret,1% de l'ouverture des crédits).

• Provision relatives aux rémunérations publiques (arrêté, pour les personnels).

C. Les fonds spéciaux (dits "secrets")

• Financent les services secrets.

• Contrôle par une commission de vérification des comptes spéciaux (parlementaires et membres de la Cour des Comptes).

§ III. Les dérogations

A. Les virements de crédits

• Transfert de crédits entre programmes au sein d'un même ministère (max 2% des crédits, modifie l'objet de la dépense).

B. Les transferts de crédits

• Modification de répartition entre programmes de ministères distincts (objet inchangé, ex: remaniement ministériel).

C. La fongibilité asymétrique

• Liberté des ministres gestionnaires dans la gestion internedes crédits d'un programme (peuvent ventiler entre actions).

Chapitre V. La sincérité

§ I. La sincérité budgétaire

• Créée par le CC (1993, suite Maastricht), formalisée à l'Art. 32 LOLF.

• Les lois de finances présentent "de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'état."

• Le CC contrôle la réalité des prévisions (pas irréalistes) maisne se substitue pas, et ne censure que s'il y a volonté de fausser les grandes lignes de l'équilibre.

§ II. La sincérité comptable

• HCFP (Haut Conseil des Finances Publiques) : valide les hypothèses macroéconomiques du gouvernement.

• Art. 27-2 C (réforme 2008) : les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères (certification des comptes par la Cour desComptes).

Titre V L'élaboration et le vote des lois des finances

Chapitre I. L'élaboration du projet de loi de finances

§ I. Le rôle prépondérant du Ministère du Budget

• Sous autorité du PM, le Ministre des finances prépare les projets de loi de finance (responsabilité collective).

• La Direction du budget joue un rôle central dans la préparation.

§ II. Le calendrier budgétaire

A. Le séminairegouvernemental et la détermination des perspectives budgétaires

• Janvier : analyse et identification des pistes de réformes. Présentation de la stratégie budgétaire en Conseil des ministres.

• Lettre de cadragedu PM : fixe objectifs et plafonds aux ministres.

B. La phase de discussions (mars à juin)

• Conférences de performances : discussion sur objectifs et indicateurs.

• Conférences budgétaires : négociations financières entre ministères et Direction du budget.

• Arbitrages : internes (ministères) puis du PM (lettres plafond).

C. La phase relative à l'élaboration finale des lois de finances

• Évaluation des recettes (avec INSEE).

• Rédaction du projet de loi de finance (Direction du budget).

• Avis du CE sur la légalité.

• Délibération du Conseil des ministres, puis dépôt àl'AS.

§ III. Le débat d'orientation sur les finances publiques

• Permet au Parlement d'être associé à la préparation.

• Rapport sur l'économie et les orientations financières, suivi d'un débat.

ChapitreII. La procédure d'adoption de la loi de Finances

§ I. L'examen du projet de loi de Finances

A. La discussion budgétaire : une procédure contraignante

1. Les délais de la procédure budgétaire

• Date de dépôt : au plus tard le 1er mardi d'octobre à l'Assemblée Nationale (Art. 39 LOLF).

• Délais d'adoption : 70 jours pour les deux chambres, 40 jours pour l'AS, 20 jours pour le Sénat (Art. 47 C).

• Sanctions du retard : si 70 jours dépassés, le gouvernement peut adopter par ordonnance.

2) Les étapes de la procédure

• Dépôt à l'AS, examen par la Commission des Finances (rôle essentiel du président).

• Examen en séance publique : discussion générale puis article par article.

B. Les limites du pouvoir d'initiative parlementaire

• Art. 40 C : irrecevabilité des amendements diminuant les ressources ou aggravant les charges.

• Art. 47 LOLF : interdiction des cavaliers budgétaires (dispositions sans rapport financier).

1. L'irrecevabilité des amendements aggravant les charges ou diminuant les ressources

• Empêche les parlementaires de réduire les recettes fiscales ou d'augmenter les dépenses publiques sans contrepartie.

• Le "gage tabac" permet une perte de recette si compensée par un nouvel impôt.

2. La sanction des cavaliers budgétaires (art. 47 LOLF)

• Dispositions sans rapport avec l'objet financier de la loi de finance.

• Peuvent être déclarées irrecevables par le gouvernement ou des parlementaires, appréciées par le président dela commission des finances.

• Le CC peut les annuler, même d'office, si contestées lors des débats.

§ II. Le vote du projet de loi de Finances

A. La procédure de vote

1. L'ordre des votes

• Adoption prioritaire de la première partie (Art. 42 LOLF).

• Adoption de la seconde partie : vote des recettes (ensemble) et des dépenses (par mission).

2. Le votebloqué

• Art. 44 al 3 C : le gouvernement demande un vote unique sur tout ou partie du texte, ne retenant que les amendements acceptés.

B. Le recours à l'article 49 al. 3 de laConstitution

• Engagement de la responsabilité du gouvernement.

• Utilisable une seule fois par session pour une loi ordinaire, mais illimité pour les lois de finance (arme puissante).

TITRE VI. L'ENDETTEMENT PUBLIC

Introduction

Depuis 1975, les budgets sont systématiquement en déficit, pourtant le principe d'équilibre budgétaire est constitutionnel (CC, 1979). L'Art. 34 de la Constitution (2008) et le droit européen visent l'équilibre des comptes publics.

CHAPITRE 1. LES INSTRUMENTS EUROPÉENS DE LIMITES À L'ENDETTEMENT PUBLIC

1. Convergence et discipline budgétaires

A. Les raisons politiques et économiques et la chronologie de textes

• Création de l'UEM (1994) et de l'Euro (1999) ont nécessité une discipline budgétaire.

• Mise en place du Pacte de Stabilité et de Croissance (PSC) pour renforcer le contrôle des finances nationales.

• Réformes en 2011 (surveillance des déséquilibres) et 2013 (calendrier budgétaire commun, règle d'or dans le TSCG).

B. Les critères de finances publiques saines

1) Les critères de convergence (Art. 21 TFUE)

• Stabilité des prix : taux d'inflation ne dépassant pas 1,5 points celui des 3 meilleurs pays.

• Taux de change.

• Taux d'intérêts à long terme : ne dépassant pas de 2% celui des 3 meilleurs pays.

• Situation des finances publiques : déficit public < 3% du PIB, dette publique < 60% du PIB.

2) L'objectif budgétaire à moyen terme (OMT)

• Chaque État membre a son OMT : solde budgétaire structurel garantissant la soutenabilité des finances publiques.

3) La règle d'or

• Situation budgétaire en équilibre ou excédent, ou déficit très marginal (TSCG).

• Déficit structurel < 0,5% du PIB (1% si dette publique < 60%).

• Distinction entre déficit nominal(recettes - dépenses) et solde structurel (corrigé des variations de conjoncture).

• Définition du PIB potentiel (croissance potentielle) et impact des dépenses (structurelles vs conjoncturelles).

2. Le contrôle du respect des règles budgétaires européennes

A. Le volet préventif (Semestre européen)

• Surveillance pour discuter des plans économiques et budgétaires des États membres.

• La Commission émet des recommandations mais n'a pas de pouvoir de sanction direct.

• Existe aussi une surveillance des déséquilibres budgétaires (dépôt de 0,2% du PIB en cas de non-respect) et des déséquilibres macroéconomiques.

B. Le volet correctif/répressif

• En cas de non-respect des critères (3% et 60%) : procédure de déficit excessif.

• La Commission et le Conseil peuvent adresser des recommandations, puis des mises en demeure.

• Possibilité de sanctions financières : dépôt non rémunéré de 0,2% à 0,5% du PIB, converti en amende si le déficit n'est pas comblé après 2 ans.

C. L'assouplissement des procédures

• Clause de sauvegarde du PSC : dérogation temporaire en cas de circonstances inhabituelles(ex: pandémie).

• Règles modifiées à partir de 2025.

3. L'assistance financière aux états membres en difficultés: un exemple concret de solidarité européenne

A. Le mécanisme européen de stabilité (MES)

• Art. 136 TFUE : mécanisme pour préserver la stabilité de la zone euro.

1) Organisation

• Organisation intergouvernementale, dirigée par un Conseil des gouverneurs (Ministres des finances).

• Capital de 750 milliards d'euros (500 Mds des États membres, 250 Mds du FMI).

• Allemagne et France sont les principaux contributeurs (25% et 20%).

2) Lesmissions

• Accorder des prêts à des taux faibles.

• Acheter des obligations des États membres.

• Recapitaliser des établissements financiers.

• Octroyer uneassistance financière en cas de risque d'endettement.

3) Les conditions d'octroi de l'aide

• Ratification préalable du traité.

• Négociation des conditions par la Commission et la BCE.

• Majorité qualifiée de 85% des votes pour l'octroi de l'aide.

4) La période covid-19

• Ligne budgétaire de 240 milliards d'euros non conditionnée pourgérer la crise.

B. La politique non conventionnelle de la BCE (banque centrale européenne)

1) Le principe : interdiction d'acheter des titres souverains

• Art. 123 TFUE : interdit à la BCE et aux banques centrales nationales d'acheter des titres de dette des administrations publiques pour éviter la concurrence et l'aléa moral.

2) L'exception: Le rachat de titres souverains sur le marché secondaire

• Programmes de rachat sur le marché secondaire (ex: SMP en 2010, OMT en 2012, QE en 2015, PEPP en 2021).

• Ces rachats ont euun impact significatif sur la baisse des taux d'intérêt et l'économie des États membres.

3) La controverse entre la CJUE et la Cour constitutionnelle allemande

• En 2020, la Cour Constitutionnelle allemande a contesté la légalité des achats massifs de titres par la BCE, accusant une politique économique plutôt que monétaire.

• La CJUE a réaffirmé sa compétence exclusive pour juger de la conformité des actes de l'UE.

• La controverse a été résolue par la transmissionde documents justificatifs par la BCE.

C. Le plan de relance européen

1) Création et objectif

• Initiative franco-allemande : 750 milliards d'euros empruntés par la Commission au nom de l'UE (mutualisation de la dette).

2) Conditions

• Conditions économiques : plans nationaux pour la relance et la résilience (écologie, numérique).

• Conditions morales : suspension des versements en cas de non-respect de l'État de droit.

3) Le remboursement de l'emprunt

• Débute en 2028, sur 30 ans.

• Nouvelles ressources de l'UE (ex: contribution surles plastiques).

CHAPITRE 2. LES INSTRUMENTS INTERNES DE LIMITES À L'ENDETTEMENT PUBLIC

§ I. Innovation

• Le TSCG impose l'obligation de transposer la règle de l'équilibre structurel au niveau national.

• Mise en place de procédures internes contraignantes et d'un organe national indépendant de surveillance (HCFP en France).

§ II. Transposition

A. Unetransposition minimale

• Le CC (2012) a estimé que la ratification du TSCG ne nécessitait pas de révision constitutionnelle (Art. 88-1 C suffisante).

1. La transposition de la règle d'or

• Utilisation de l'Art. 34 C (lois de programmation des finances publiques) et de la loi organique du 17 décembre 2012.

• Objectif : déficit structurel < 0,5% du PIB.

2. La transposition relative au conseil budgétaire indépendant et au mécanisme de correction automatique

• Création du Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP), organisme indépendant.

• LeHCFP émet des avis sur les lois de finances et identifie les écarts entre les résultats d'exécution et les orientations de solde structurel (mécanisme de correction automatique).

B. La valeur et les risques de cette transposition minimale

• Valeur juridiquement faible des lois de programmation : le CC a estimé qu'elles ne pouvaient pas fonder une censure d'une loi de finance.

• Avis non-obligatoires du HCFP : consultatifs, ne lient pasle gouvernement.

Chapitre III. L'émission et la gestion de la dette publique française

L'endettement est autorisé par la LOLF (Art. 34) sous autorisation du Parlement. Le besoin de trésorerie de l'État est géré par des empruntsà court terme (bons du trésor) pour maintenir un solde positif quotidien.

§ I. L'emprunt public

• Ressource non définitive avec un coût.

A. L'autorisation d'emprunter

• Figuredans la loi de finance initiale (Art. 34 LOLF), sous forme d'autorisation d'engagement.

B. Les éléments de l'emprunt

1. Durée: court (trésorerie), moyen (mobilier), long (immobilier).

2. Taux d'intérêt.

3. Unité monétaire (en euros, exceptions pour devises étrangères).

C.Le marché des obligations

• L'État emprunte sur le marché obligataire (titres de dette négociables).

• Rémunération par coupons (intérêts).

• Notation des États paragences pour évaluer le risque de remboursement.

• Détention de la dette : plus de 60% par des étrangers (fonds d'investissement, fonds souverains).

§ II. La gestion de la dette

• Gestion quotidiennede la trésorerie et de la dette par l'Agence France Trésor (AFT).

A. Les instruments obligataires

• BTF (Bons du Trésor à Taux Fixe et à intérêtsprécompté) : < 1 an.

• OAT (Obligations Assimilables du Trésor) : > 1 an, jusqu'à 50 ans.

B. Les organismes de gestion de la dette

1. La dette del'État

• Agence France Trésor (AFT) (créée en 2001) : gère l'émission et l'amortissement des titres, avec une stratégie d'émission pour réduire les coûts.

• Caisse de la dette publique (créée en 2003) : établissement public autonome pouvant acheter des titres.

2. La dette de la sécurité sociale

• Financée par cotisations sociales, mais en déficit depuis les années 90.

• Lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) donnent au Parlement le contrôle.

• Caisse d'Amortissement de la Dette Sociale (CADES) (créée en 1996) : gère la dette sociale, émettant des titres et bénéficiant de ressources fiscales (CRDS, CSG).

• Objectif d'extinction de la dette sociale désormais en 2033 (retardé par la crise Covid).