L'Expropriation pour Cause d'Utilité Publique et les Travaux Publics

Ce cours de Master 1 Droit Public, édition 2025-2026, enseigné par Yann Durmarque de l'Université de Lille, explore deux concepts fondamentaux du droit administratif français : l'expropriation pour cause d'utilité publique et les travaux publics. Ces deux mécanismes, bien que distincts, partagent la caractéristique de concerner les biens immobiliers et d'être des moyens d'action privilégiés de l'administration pour poursuivre l'intérêt général.

Chapitre 1 : L'Expropriation pour Cause d'Utilité Publique

L'expropriation est une procédure par laquelle l'administration contraint un particulier à céder la propriété d'un immeuble pour un motif d'utilité publique, en échange d'une juste et préalable indemnité. Ce droit, qui porte atteinte à la propriété privée (droit à valeur constitutionnelle), est strictement encadré pour éviter tout arbitraire.

Section 1 : La Notion d'Expropriation

§ 1 : La Définition de l'Expropriation

L'article L. 1 du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, issu de l'ordonnance du 6 novembre 2014, définit l'expropriation comme la privation, totale ou partielle, d'immeubles ou de droits réels immobiliers, sous réserve d'une utilité publique formellement constatée à la suite d'une enquête, d'une détermination contradictoire des parcelles, et d'une juste et préalable indemnité.

A - La Définition Proprement Dite de l'Expropriation

1°) Les Principes Gouvernant l'Expropriation

L'expropriation est une procédure complexe, encadrée par des principes qui ont évolué au fil du temps.

a) Les Principes Traditionnels du Droit de l'Expropriation

Les origines de l'expropriation remontent au droit romain et à l'Ancien Régime, où les dépossessions forcées étaient admises pour des raisons militaires ou d'aménagement, moyennant dédommagement.

En réaction contre les abus de l'Ancien Régime, la Révolution et le Premier Empire ont posé les bases modernes du droit de l'expropriation, en érigeant trois principes fondamentaux :

• Premier principe : L'expropriation ne peut être utilisée que dans un but d'utilité publique (ou de nécessité publique, selon la Déclaration des Droits de l'Homme). La Cour européenne des droits de l'homme a estimé que des menaces répétées d'expropriation justifient une indemnisation.
• Deuxième principe : L'expropriation exige le versement d'une indemnité « juste et préalable ». Cette compensation doit couvrir l'intégralité du préjudice direct, matériel et certain, sans être ni une « bonne affaire » pour l'exproprié, ni une spoliation.
• Intervention du juge judiciaire : Une loi de 1810 a introduit l'obligation de faire intervenir le juge judiciaire, garant de la propriété privée, pour fixer l'indemnité et opérer le transfert de propriété. Cette intervention marque la dualité des phases administrative et judiciaire de l'expropriation.

b) L'Évolution du Droit de l'Expropriation

Le droit de l'expropriation a été marqué par plusieurs réformes législatives et une évolution constante.

1. Lois de 1833 et 1841 : Ces textes ont été la conséquence des politiques de grands travaux du XIXe siècle, élargissant l'emploi de l'expropriation et instaurant un jury de propriétaires pour fixer l'indemnité.
2. Décret-loi de 1935 : Il a modifié le système antérieur, notamment en supprimant le jury de propriétaires, et a été marqué par une extension continue de la notion d'utilité publique et la multiplication des régimes spéciaux.
3. Réforme de 1958 : Initiée par l'ordonnance du 23 octobre 1958 et les décrets de 1959, elle visait à :
   • Accélérer la procédure en permettant la simultanéité des phases.
   • Rétablir une unicité de procédure et limiter les régimes particuliers.
   • Assurer une juste indemnité en instaurant un juge spécifique.
   • Adapter la procédure aux travaux complexes (villes nouvelles).
   Cette réforme répondait à la lenteur, la complexité, la diversification excessive des procédures et l'inadaptation de l'ancien régime aux objectifs modernes.
4. Ordonnance de 2014 : La dernière réforme majeure est l'ordonnance du 6 novembre 2014, entrée en vigueur le 1er janvier 2015, qui a refondu le Code de l'expropriation. Elle a principalement visé à toiletter le droit existant en lui donnant plus de cohérence, sans apporter de modifications fondamentales.

c) L'Influence de la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales

L'article 1er du Protocole additionnel n°1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) reconnaît le droit de propriété tout en admettant des atteintes pour cause d'utilité publique. La Cour européenne des droits de l'homme (CrEDH) a développé une jurisprudence fondée sur la notion de « juste équilibre », qui exige une proportionnalité raisonnable entre le but poursuivi et les moyens utilisés.

La CrEDH impose un dédommagement en cas de privation de propriété, même si la Convention ne le prévoit pas expressément. L'absence d'indemnisation n'est admise que dans des « circonstances exceptionnelles » objectivement démontrées.

• La Cour respecte le jugement du législateur sur les modalités d'indemnisation, sauf s'il est « manifestement dépourvu de base raisonnable ».
• Le principe du « juste équilibre » ne signifie pas une indemnisation à valeur de marché, mais un « montant raisonnablement en rapport avec la valeur du bien ».

Des mesures peuvent être censurées si elles :

• Interdisent une procédure globale d'indemnisation.
• Proposent une indemnisation non raisonnable.
• Entraînent un enrichissement injuste des autorités.
• Sont dépourvues d'indemnisation adéquate après des rétrocessions forcées.
• Présentent un retard abusif dans le paiement.

La France a été condamnée en 1997 dans l'affaire Guillemin c/ France pour la durée et les conditions de l'expropriation, bien que cela ne remette pas en cause la procédure à deux phases, mais l'absence de réparation dans un délai raisonnable. Les condamnations de la France sont rares car le régime français est jugé protecteur des expropriés.

La jurisprudence de la CrEDH a entraîné des modifications du droit français :

• Modification de la ligne jurisprudentielle de la Cour de cassation concernant le rôle du commissaire du gouvernement pour assurer le principe d'égalité des armes.
• Modification du Code de l'expropriation par voie réglementaire (décret de 2005) pour placer le commissaire du gouvernement dans la même situation que les parties à l'instance.

Cependant, la CrEDH a également reconnu la pertinence des solutions nationales, comme dans l'affaire Maupas c/ France (2006).

2°) La Distinction entre l'Expropriation et d'Autres Modes de Contrainte

L'expropriation se distingue d'autres procédures administratives de contrainte, telles que la réquisition, les droits de préemption ou de rétention, la nationalisation, et l'occupation temporaire, chacune ayant ses propres caractéristiques et champs d'application.

a) Expropriation et Réquisition

Bien que toutes deux visent à contraindre un tiers à céder un bien dans l'intérêt général et soient strictement encadrées, l'expropriation et la réquisition diffèrent significativement.

• Objet : L'expropriation porte uniquement sur des immeubles ou droits réels immobiliers. La réquisition a un champ plus large, pouvant viser des services personnels, des biens mobiliers, ou des entreprises.
• Conséquences : La réquisition n'entraîne pas le transfert forcé de propriété ; elle permet une jouissance temporaire ou l'utilisation d'un bien. L'expropriation, en revanche, vise le transfert de propriété.
• Conditions d'emploi : L'expropriation est une procédure toujours ouverte, tandis que la réquisition est employée dans des circonstances très déterminées (réquisitions militaires, civiles, de logement, de police, d'aide, de moyens de secours, pour les forces de police, maritimes).

b) Expropriation et Droits de Préemption ou de Rétention

Ces droits constituent des prérogatives d'acquisition préférentielle pour l'administration, mais ne sont pas des cessions forcées directes.

• Droit de préemption : L'administration peut acquérir un bien prioritairement si le propriétaire décide de le vendre. Il n'y a pas de contrainte à la vente, le vendeur pouvant renoncer si le prix proposé ne lui convient pas. La préemption peut concerner divers biens (archives privées, immeubles) et s'exerce dans des zones spécifiques (urbaines, d'aménagement différé, espaces naturels sensibles, périmètres des SAFER). En cas de désaccord sur le prix, il est fixé par le juge de l'expropriation (pour zones urbaines et ZAD) ou le tribunal judiciaire (pour SAFER).
• Droit de rétention : Il s'agit de la faculté de l'autorité publique de s'opposer à l'exportation d'un objet (ex: œuvres d'art, archives) en l'acquérant au prix fixé par l'exportateur, pour des raisons d'intérêt national.

Bien que distincts, la jurisprudence admet que le droit de préemption ne fait pas obstacle à l'exercice de l'expropriation, pouvant entraîner une interpénétration des procédures.

c) Expropriation et Réserves Foncières ou Nationalisation

• Nationalisation : Vise à l'acquisition par l'État de l'ensemble (mobilier et immobilier) d'une ou plusieurs entreprises. Elle diffère de l'expropriation par son objet (patrimoine d'entreprise visé par appropriation d'actions), son but (peut être sanction, pas seulement utilité publique), sa procédure (fixée par le législateur, sans intervention du juge judiciaire), et sa rareté.

d) Expropriation et Occupation Temporaire

L'occupation temporaire, régie par la loi de 1892, permet d'occuper un terrain pour des besoins liés à des travaux publics civils ou militaires (extraction de matériaux, dépôts de terre, etc.).

• Elle est temporaire, d'une durée maximale de cinq ans. Au-delà, l'administration doit procéder à l'expropriation ou le propriétaire peut l'exiger.
• La jurisprudence admet que l'administration peut exproprier des parcelles spécifiquement pour une occupation temporaire, sans que les dispositions de l'occupation temporaire fassent obstacle à cette expropriation.

e) Une Curiosité pour l'Heure Toute Théorique : l'Expropriation Contre Soi-même

Cette technique, bien que théorique, permettrait à une personne publique, propriétaire d'un bien (de son domaine privé), de l'exproprier si des droits réels de tiers la contraignent. L'expropriation aurait pour effet d'éteindre tous les droits réels ou personnels sur l'immeuble exproprié. Cependant, elle est limitée au domaine privé, le domaine public étant insusceptible d'expropriation.

B - L'Utilité Publique : Fondement de la Légalité de l'Expropriation

L'utilité publique est le cœur de la légalité de l'expropriation. Initialement comprise comme une « nécessité publique » (Déclaration de 1789), elle a évolué vers la notion d'« utilité publique » (Code civil), puis d'« intérêt général ».

Le contrôle juridictionnel de l'utilité publique d'une opération d'expropriation se déroule en trois phases :

1. L'opération répond-elle à un but d'intérêt général ?
2. La nécessité publique de l'opération est-elle incontestable ? Le juge vérifie si l'expropriant n'aurait pas pu réaliser l'opération par d'autres moyens (ex: utilisation de biens de son propre patrimoine).
3. Application de la théorie du bilan coût-avantages : Les atteintes à la propriété privée, le coût financier et les inconvénients sociaux ou économiques sont-ils excessifs au regard de l'intérêt public de l'opération ?

Historiquement, l'utilité publique était liée à la constitution du domaine public pour les travaux publics. Cependant, sous l'influence législative et jurisprudentielle, elle a été élargie à la notion d'intérêt général, détachée des concepts de service public, travail public ou ouvrage public. Ainsi, l'expropriation peut mener à la création d'une parcelle du domaine privé si l'affectation initiale à un travail public n'est pas réalisée.

1°) L'Élargissement Législatif de la Notion d'Utilité Publique

La notion d'utilité publique a été considérablement élargie par de nombreux textes législatifs, s'orientant vers le concept plus vaste d'intérêt général.

• Expropriation pour hygiène : Loi de 1850 pour les immeubles insalubres.
• Protection de sources thermales : Loi de 1856.
• Protection du patrimoine : Lois de 1887, 1913, 1930 pour les monuments historiques et sites naturels.
• Expropriation par zones : Loi de 1918 (reprise en 1935) pour valoriser ou bénéficier de plus-value (supprimée en 1958).
• Création d'infrastructures et logements : Lois des années 1920-1950 pour terrains sportifs, logements pour familles nombreuses, aérodromes, lotissements, zones d'habitation et d'industrie.
• Aménagement territorial : Loi d'orientation foncière de 1967 pour la constitution de « réserves foncières » anticipant l'extension des agglomérations, sans projet précis.
• Prévention des risques majeurs : Code de l'environnement (L. 561-1) pour les biens exposés à des risques naturels (mouvements de terrain, inondations). La loi « Grenelle 2 » (2010) a étendu ces risques, mais le Conseil constitutionnel a validé la différenciation de traitement avec l'érosion côtière.
• Plans de prévention des risques technologiques : L. 515-19 du Code de l'environnement autorise l'expropriation par anticipation.
• Protection des espaces agricoles et naturels périurbains : Loi de 2005.
• Grands événements : Loi de 2009 pour la construction de stades d'intérêt général (ex: JO Paris 2024).

2°) L'Élargissement Jurisprudentiel de la Notion d'Utilité Publique

Le Conseil d'État a largement contribué à l'extension de la notion d'utilité publique, parfois en devançant le législateur. Il considère qu'une opération est justifiée d'utilité publique dès lors qu'elle « présente un intérêt général ».

• Diversité des objectifs : Agrandissement de colonie de vacances, construction d'une salle des fêtes, d'une auberge de jeunesse, logement de fonctionnaires, création de zones artisanales, aménagements de loisirs (Asterix-land), logements sociaux.
• Expropriation intercommunale : La jurisprudence a admis qu'une commune puisse exproprier un terrain sur le territoire d'une autre commune pour l'extension d'une zone industrielle si elle ne dispose pas de terrain équivalent sur son propre territoire.
• Organisations internationales et États étrangers : Accords de Vienne (1961) transposés en droit interne, permettant l'expropriation pour l'installation d'organisations internationales ou à leur profit (ex: OTAN).

a) De l'Utilité Publique In Abstracto au Contrôle de la Nécessité de l'Opération

Le contrôle du juge administratif sur l'utilité publique a évolué, passant d'un examen abstrait à une appréciation concrète de la nécessité de l'expropriation.

• Contrôle in abstracto (avant 1968) : Le juge vérifiait si le projet, en lui-même, pouvait être légalement déclaré d'utilité publique, sans tenir compte des inconvénients (ex: affaire BO, 1958, pour un hippodrome).
• Contrôle de la nécessité de l'opération (depuis 1968) : Le juge apprécie la nécessité du recours à l'expropriation in concreto, en vérifiant :
  • Le respect du principe de spécialité des personnes publiques (pour les établissements publics, l'expropriation doit relever de leur mission ; pour les collectivités territoriales, elle doit satisfaire un besoin de la population).
  • La matérialité de cette nécessité (l'acquisition envisagée est-elle réellement nécessaire ? Absence de terrains équivalents ?).
  • Que le périmètre de l'expropriation n'excède pas ce qui est strictement nécessaire pour le projet.
• Hypothèses d'exclusion de l'utilité publique :
  • But principal financier (sauf exception légales).
  • Faire échec à une décision de justice ou d'un particulier.
  • Existence d'un terrain alternatif par l'administration.
  • Satisfaction d'intérêts privés exclusifs.

  Cependant, la jurisprudence a pu admettre la satisfaction d'un intérêt privé s'il satisfaisait également à un intérêt général (ex: déviation routière pour usines Peugeot, extension de société si avantage économique pour la région, centre commercial en rénovation urbaine, base nautique pour société privée si la collectivité réalise son objectif à moindre coût).

b) La Théorie du Bilan Coût-Avantages : « Clef de Voûte » du Contrôle In Concreto de l'Utilité Publique

La théorie du bilan coût-avantages est une construction jurisprudentielle majeure du Conseil d'État, visant à apprécier l'équilibre entre les bénéfices d'une opération d'expropriation et ses inconvénients.

α) La Construction de la Théorie du Bilan Coût-Avantages

Introduite par l'arrêt Ville Nouvelle Est (1971), la théorie du bilan coût-avantages met en balance « les atteintes à la propriété privée, le coût financier et les inconvénients d'ordre social » avec « l'intérêt qu'elle présente ». L'arrêt Société civile Sainte-Marie de l'Assomption (1972) a ajouté la prise en compte des « atteintes à d'autres intérêts publics » (environnement, patrimoine, sécurité).

• Bilan en trois temps (depuis Commune de Levallois-Perret, 2012) :
  1. But d'intérêt général.
  2. Nécessité d'exproprier.
  3. Bilan coût-avantages.
• Intérêts publics pris en compte : Protection de l'environnement, principe de précaution (bien que distinct du bilan), sauvegarde des monuments et sites, prévention des risques pour la sécurité.
• Coût financier : L'opération ne doit pas être excessivement coûteuse pour la collectivité.
• Terrains équivalents : Pour les collectivités locales, le juge vérifie l'existence de terrains équivalents permettant de réaliser le projet sans expropriation.
• Nécessité de la parcelle : La parcelle incluse doit être nécessaire à la réalisation de l'opération.

β) Une Théorie du Bilan Coût-Avantages Autorisant l'Émergence d'une Véritable Politique Jurisprudentielle

La subjectivité des éléments du bilan a permis au juge de développer une véritable politique jurisprudentielle. Le Conseil d'État veille à ne pas substituer sa décision à celle de l'administration et à ne pas exercer un contrôle d'opportunité pur.

• Rareté des annulations : Les annulations fondées sur le bilan coût-avantages sont rares et concernent souvent des projets d'ampleur minime (ex: aérodrome de catégorie D, parc de stationnement de petite commune).
• Grands projets : Pour les projets d'envergure (centrales nucléaires, TGV, camps militaires, tunnels ferroviaires), l'importance de l'opération l'emporte fréquemment sur ses inconvénients. Le juge utilise souvent la formule « n'est pas de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique ».
• Contestabilité de certaines décisions : Des refus d'annulation peuvent paraître discutables (ex: projet immobilier coûteux, avis défavorables de sections administratives ou de la Cour des comptes validant la rentabilité d'un projet, incertitude des éléments du bilan, dérogations au Code de l'environnement).
• Annulations significatives : Des projets jugés réellement déraisonnables peuvent être censurés, même s'ils sont d'importance (ex: expropriation d'un hôtel particulier pour une occupation temporaire et coûteuse, projet autoroutier au coût exorbitant). L'annulation des projets A69/A680 par le TA de Toulouse en 2025 faute de raison impérative d'intérêt public majeur en est un exemple récent.

γ) Du Contrôle de l'Utilité Publique par le Bilan Coût-Avantages à l'Émergence d'un Contrôle Hors Bilan : le Principe de Précaution

Le principe de précaution, consacré par la Charte de l'environnement (2004), a soulevé la question de son intégration au bilan coût-avantages.

• Exclusion du bilan : Après une phase d'hésitation, le Conseil d'État a finalement considéré (arrêt STOP THT, 2013) que le principe de précaution ne fait pas partie intégrante des éléments du bilan coût-avantages. Il est un principe constitutionnel distinct, et le bilan ne concerne que des atteintes avérées, tandis que la précaution vise des risques futurs et incertains.

§ 2 : Les Personnes et les Biens Concernés par l'Expropriation

L'expropriation implique divers acteurs et ne peut porter que sur certains biens.

A - Les Personnes Concernées par l'Expropriation

1°) Les Acteurs de l'Expropriation

a) Le Détenteur du Pouvoir d'Exproprier

Le détenteur unique du pouvoir d’exproprier est l'État. C'est une prérogative régalienne qui ne peut être exercée que par les autorités étatiques (décret en Conseil d'État, arrêté ministériel, arrêté préfectoral). Les collectivités locales n'ont pas la compétence pour déclarer l'utilité publique, même après les lois de décentralisation.

• Conséquence : toute action en réparation des conséquences dommageables d'une annulation de Déclaration d'Utilité Publique (DUP) doit être dirigée contre l'État.
• Exception : la Polynésie française peut déclarer l'utilité publique quand l'expropriation est à son profit.
• Le préfet dispose d'un pouvoir discrétionnaire dans l'appréciation de l'opportunité de la procédure.
• La responsabilité de l'État peut être engagée en cas de faute dans la délivrance des autorisations. Le Tribunal des Conflits précise la répartition des compétences entre juge administratif (fautes de la phase administrative) et juge de l'expropriation (préjudices liés au transfert irrégulier et fixing de l’indemnité).

b) La Qualité d'Expropriant : Personnes Publiques et Privées

L'expropriant est la personne qui sollicite le déclenchement de la procédure. Initialement réservée à l'État, cette qualité a été étendue.

• Collectivités locales : Elles peuvent demander l'expropriation pour des opérations d'intérêt communal, départemental ou régional (ex: cimetières, écoles, zones industrielles, voies publiques). Elles peuvent même le faire pour des terrains situés hors de leur territoire si l'utilité publique le justifie et qu'aucun terrain équivalent n'est disponible sur leur propre territoire.
• Établissements publics : Reconnu depuis l'après Seconde Guerre mondiale, confirmé par l'arrêt Ministre de la santé publique et de la sécurité sociale c/ Sieur LEVESQUE (1972). Leur pouvoir d'exproprier est limité par le principe de spécialité. Les EPIC (métropoles, communautés urbaines, etc.) et les EPF locaux ont aussi ce droit.
• Personnes privées : Exceptionnellement, certains textes ou l'exercice d'une mission de service public confèrent ce droit (ex: concessionnaires de mines, distributeurs d'énergie, gestionnaires de service public, concessionnaires d'aménagement, titulaires de contrats de partenariat). La jurisprudence Ancelle (1973) a reconnu ce droit aux Caisses régionales de Sécurité sociale.

La délibération d'une personne privée demandant l'expropriation est un acte administratif préparatoire, attaquable en recours.

2°) Les Bénéficiaires de l'Expropriation

La désignation du bénéficiaire n'est pas une condition de légalité de la DUP, et sa modification ne constitue pas une modification substantielle.

a) La Confusion entre les Qualités d'Expropriant et de Bénéficiaire

L'expropriant opère le plus souvent pour son propre compte, cumulant les deux qualités. En l'absence de précision dans l'acte, l'État est présumé bénéficiaire. Le juge vérifie que l'opération présente un intérêt pour l'expropriant.

Lorsque plusieurs personnes publiques sont intéressées, l'acte déclaratif d'utilité publique peut désigner une seule d'entre elles pour conduire la procédure.

b) La Dissociation entre les Qualités d'Expropriant et de Bénéficiaire

Dans certains cas, l'expropriant (personne publique) acquiert un bien pour le compte d'une autre personne, en vue d'une rétrocession ultérieure. Le bénéficiaire doit alors exercer une activité d'intérêt général.

• Expropriation d'une personne publique au profit d'une autre personne publique : L'État a une compétence générale. Une commune ne peut exproprier pour le compte d'une autre que depuis l'arrêt Dame Grignard (1977).
• Expropriation d'une personne publique au profit d'une personne privée : Reconnu depuis l'arrêt Établissements Vézia (1935), si la personne privée exerce une mission d'intérêt général (ex: entreprises travaillant pour la Défense, syndicats professionnels). Le Code de l'expropriation (L. 21-1) liste limitativement les cas de rétrocession à des personnes privées (logements, ZAC, résorption d'insalubrité, prévention des risques, etc.).
• Expropriation d'une personne publique au profit d'un État étranger : Possible si diligentée par l'État français, notamment pour l'installation de missions diplomatiques ou d'organisations internationales (ex: affaire ORIBUS, 1957).

B - Les Biens Susceptibles d'être Expropriés

1°) La Règle : les Immeubles, Seuls Biens Susceptibles d'être Expropriés

L'expropriation porte principalement sur les immeubles et les droits réels immobiliers.

a) L'Expropriation des Immeubles par Nature

• Principe : Les fonds de terre et les bâtiments (immeubles par nature) peuvent toujours être expropriés, même s'ils sont protégés par des mesures spécifiques ou appartiennent à des personnes juridiques étrangères. Les biens du domaine privé d'une personne publique sont également expropriables.
• Exception : Les biens du domaine public ne peuvent pas être expropriés. Pour les exproprié, ils doivent préalablement sortir du domaine public par un acte de déclassement ou un changement d'affectation officiel.

b) L'Expropriation Peut Porter sur un Immeuble par Destination

Si l'immeuble par destination est affecté à perpétuelle demeure à l'immeuble par nature (art. 525 Code civil), il suit le sort de ce dernier et peut être exproprié avec lui (ex: boiseries, grille d'entrée).

c) L'Expropriation sur Tout ou Partie du Bien Immobilier

L'expropriation peut concerner l'ensemble du bien (sol, dessous, dessus) ou seulement une partie (ex: tréfonds pour tunnel, canalisation). L'expropriation d'un fonds immobilier entraîne celle des droits réels immobiliers qui s'y rattachent (droit d'eau, servitude de passage). Les droits réels immobiliers seuls (usufruit, bail emphytéotique, servitudes) peuvent être expropriés, généralement pour les faire disparaître, et non pour les transférer à la collectivité expropriante, sauf exceptions légales.

2°) Les Exceptions à la Règle : les Autres Biens Susceptibles d'être Expropriés (Meubles)

Par principe, les meubles ne peuvent être expropriés. Cependant, la loi prévoit des exceptions :

• Inventions intéressant la défense nationale : Par décret (Code de la propriété intellectuelle).
• Meubles et approvisionnements des usines de guerre (loi de 1936).
• Biens culturels maritimes (loi de 1989/L. 532-11 Code du patrimoine).
• Fonds de commerce : Traditionnellement considéré comme un meuble, il est exproprié indirectement en cas d'expropriation de l'immeuble où il est situé.

Section 2 : La Procédure d'Expropriation

La procédure d'expropriation est divisée en deux phases distinctes : une phase administrative et une phase judiciaire. Ces étapes, rappelées à l'article L. 1 du Code de l'expropriation, sont conçues pour encadrer strictement l'atteinte au droit de propriété.

Historiquement, ces phases devaient être successives. Cependant, des évolutions ont permis une simultanéité. Un point clé de cette procédure est l'abandon de la théorie de l'expropriation indirecte et de l'intangibilité de l'ouvrage public, qui permettait à l'administration d'acquérir un bien sans procédure formelle. Sous l'influence de la Cour européenne des droits de l'homme, les jurisprudences Binet (2002) et Syndicat départemental de l'électricité et du gaz des Alpes-Maritimes et Commune de CLANS (2003) ont marqué un recul de ce principe, permettant au juge administratif d'ordonner la démolition d'un ouvrage public si sa régularisation est impossible et après un bilan coût-avantages.

§ 1 : La Phase Administrative de l'Expropriation

Cette phase vise à décider si l'expropriation est réellement nécessaire et à identifier les biens à acquérir.

A - La Reconnaissance de l'Utilité Publique de l'Opération : la Déclaration d'Utilité Publique (DUP)

La DUP est l'acte pivot de la phase administrative, attestant du caractère d'utilité publique du projet.

1°) Le Débat Public

Précédant l'enquête publique, le débat public, instauré par la loi "Barnier" (1995), vise à informer et faire participer le public aux grands projets d'aménagement d'intérêt national ayant un fort impact environnemental. La Commission nationale du débat public (CNDP) garantit cette participation. Certains projets sont obligatoirement soumis à débat. Après consultation, le maître d'ouvrage peut ajuster son projet.

2°) L'Exigence de l'Enquête Préalable à la DUP

L'enquête publique est une garantie pour le propriétaire. Elle a été réformée par la loi de 1983 et la loi "Grenelle II" (2010), distinguant deux types :

a) Les Enquêtes Prévues par le Code de l'Expropriation

Elles concernent les expropriations sans atteinte environnementale.

• Information préalable : Sensibilisation du public avant l'enquête.
• Dossier d'enquête : Contenu variable selon le projet (acquisition simple ou acquisition avec travaux), mais il doit être suffisamment précis pour évaluer l'utilité publique, sans être trompeur. Il contient une notice explicative, un plan de situation, le périmètre des immeubles, et une estimation sommaire des acquisitions (dont une sous-évaluation flagrante entraîne l'illégalité). Pour les projets avec travaux, il faut également un plan général des travaux et leurs caractéristiques principales.
• Appréciation des dépenses : Doit être récente, à jour et sincère.
• Commissaire enquêteur : Désigné par le président du tribunal administratif, il ne doit pas être intéressé par l'expropriation. Il recueille les observations du public et émet un avis motivé.

b) Les Enquêtes Spécifiques Portant sur des Opérations Affectant l'Environnement et Prévues par le Code de l'Environnement

Ces enquêtes visent à assurer l'information et la participation du public sur les projets impactant l'environnement.

• Dossier : Outre le contenu classique, il inclut une étude d'impact, une note de présentation non technique, une note sur les textes régissant l'enquête, un bilan de la concertation préalable, et les avis émis.
• Particularités : Durée minimale plus longue (1 mois), publicité renforcée (presse, affichage, radios locales), autonomie accrue du commissaire enquêteur.

Une erreur dans le choix du type d'enquête n'entache pas nécessairement l'irrégularité si l'enquête environnementale a été menée.

2°) La Déclaration d'Utilité Publique Proprement Dite

La DUP ne doit pas apporter de modifications substantielles au projet soumis à enquête. Une déclaration de projet (introduite par la loi de 2002) doit être adoptée pour les travaux affectant l'environnement.

Si un accord amiable intervient, la procédure est arrêtée. La cession amiable est un contrat de droit privé et a les mêmes effets que l'ordonnance d'expropriation.

a) Les Autorités Compétentes pour Déclarer l'Utilité Publique

Les autorités varient selon l'importance du projet. Le préfet est compétent pour la majorité des projets. Le Premier ministre (par décret après avis du Conseil d'État) est compétent pour les grands ouvrages (aérodromes de catégorie A, centrales nucléaires, ports, autoroutes, chemins de fer). Le ministre responsable du projet déclare l'utilité publique pour les installations des administrations centrales.

b) Le Contenu de l'Acte Déclaratif d'Utilité Publique

L'autorité n'est pas tenue de déclarer l'utilité publique. L'acte déclaratif doit définir les travaux, fixer le périmètre des terrains à exproprier, et préciser le délai de réalisation (5 ans pour arrêtés préfectoraux/ministériels, prorogeable ; 10 ans pour projets d'urbanisme ; pas de délai pour décret en Conseil d'État). Toute augmentation du coût affectant l'économie générale du projet nécessite une nouvelle enquête publique pour la prorogation. Le document doit être accompagné d'un document exposant les motifs d'utilité publique.

c) La Nature Juridique de la Déclaration d'Utilité Publique

La DUP est un acte sui generis, ni purement individuel, ni réglementaire. Le Conseil d'État a écarté son caractère réglementaire dans l'arrêt Demoiselle du Halgouët (1963) et a supprimé la possibilité d'invoquer son illégalité par voie d'exception après les délais de recours. Elle n'a pas à être motivée au sens strict, mais doit être accompagnée d'un document justificatif. Elle peut acquérir un caractère réglementaire si elle approuve des dispositions d'un plan d'urbanisme.

d) Les Effets de la Déclaration d'Utilité Publique

La DUP ne transfère pas la propriété ; l'exproprié conserve ses droits (usus, fructus, abusus) mais ne peut apporter d'améliorations spéculatives. L'exproprié peut mettre en demeure l'administration d'acquérir le bien si celle-ci tarde. L'administration peut renoncer au projet, mais sa responsabilité pourra être engagée. Le juge administratif tend à préserver la légalité des DUP, en permettant la régularisation des vices de procédure.

B - La Détermination des Immeubles à Exproprier : l'Arrêté de Cessibilité

1°) L'Enquête Parcellaire

Cette enquête a pour double objectif de permettre aux propriétaires de contester l'opération et à l'administration d'identifier tous les propriétaires et titulaires de droits réels pour estimer l'indemnité. Elle est organisée par le préfet et comprend un plan parcellaire et la liste des propriétaires. Notification individuelle aux propriétaires. Les enquêtes DUP et parcellaires peuvent être menées simultanément.

2°) L'Arrêté de Cessibilité

Il est édicté par le préfet et désigne les propriétaires et les parcelles (et droits réels) à exproprier, avec une grande précision (un document d'arpentage est nécessaire pour les parties de parcelles). L'arrêté ne peut accroître l'emprise de l'expropriation, sauf si cela est une condition nécessaire et directe du projet. Il n'est pas un acte créateur de droits et ne transfère pas la propriété. Il doit être transmis au juge de l'expropriation dans les six mois.

§ 2 : La Phase Judiciaire

Le juge judiciaire, garant de la propriété privée, intervient pour le transfert de propriété et la fixation de l'indemnité. Le juge de l'expropriation est un juge unique spécialisé, dont les décisions peuvent faire l'objet d'un appel devant une chambre des expropriations de la Cour d'appel, puis d'un pourvoi en cassation.

A - Le Transfert de Propriété : l'Ordonnance d'Expropriation

• Saisine du juge : Le préfet transmet un dossier complet au juge de l'expropriation dans un délai de six mois suivant l'arrêté de cessibilité.
• Ordonnance : Le juge dispose de quinze jours pour rendre l'ordonnance d'expropriation. Elle est rendue sans débat contradictoire, ce qui a soulevé des questions de conformité avec la CEDH, mais a été jugé conforme par la Cour de cassation et le Conseil constitutionnel.
• Contenu de l'ordonnance : Elle vise toutes les pièces du dossier, désigne les immeubles et propriétaires expropriés, et le bénéficiaire.
• Nature du contrôle : Le juge de l'expropriation exerce un contrôle purement formel, vérifiant l'accomplissement des formalités sans apprécier la légalité ou l'opportunité des actes administratifs sous-jacents.
• Refus de l'ordonnance : Le juge peut refuser de prononcer l'ordonnance si le dossier est incomplet, si la DUP est caduque, ou si l'arrêté de cessibilité est trop ancien.
• Effets de l'ordonnance :
  • Pour les propriétaires : Perte du droit de propriété (abusus), mais conservation de l'usus et du fructus tant que l'indemnité n'est pas versée. Droit à indemnité dès cette date.
  • Voies de recours : Pourvoi en cassation pour incompétence, excès de pouvoir ou vice de forme. Recours en rectification d'erreur matérielle ou en interprétation.
  • Droit de rétrocession : Si les immeubles n'ont pas reçu leur destination prévue dans les cinq ans, les anciens propriétaires peuvent demander la rétrocession pendant trente ans. Ce droit est d'ordre public de protection.
  • Pour les usufruitiers, occupants et créanciers : L'ordonnance « éteint, par elle-même et à sa date, tous droits réels et personnels » existant sur les immeubles expropriés, transformant ces droits en créances indemnitaires.
  • Pour l'expropriant : Il devient propriétaire dès l'ordonnance, mais la prise de possession est conditionnée par le versement de l'indemnité. Il dispose de 5 ans pour donner au bien sa destination.

B - La Fixation de l'Indemnité et la Prise de Possession

L'indemnité est versée préalablement à la prise de possession et doit être juste.

1°) La Fixation de l'Indemnité

• Négociation amiable : La priorité est donnée à un accord amiable. La cession amiable a les mêmes effets juridiques que l'ordonnance d'expropriation.
• Intervention du juge : À défaut d'accord, le juge de l'expropriation fixe l'indemnité.
• Droit de réquisition d'emprise totale : L'exproprié peut demander l'expropriation de la totalité de son bien si l'emprise partielle le rend inutilisable ou déséquilibré (notamment pour les exploitations agricoles).
• Droit de délaissement : Le propriétaire peut contraindre l'expropriant à acquérir son bien après un an sans expropriation. La Cour de cassation a jugé qu'un propriétaire ayant fait usage de ce droit a droit à une indemnisation adéquate, même si le bien a perdu sa destination initiale et a été revendu à un prix très supérieur.
• Rôle du commissaire du gouvernement : Fonction exercée par le directeur départemental ou régional des finances publiques. Son rôle a été modifié pour respecter le principe du contradictoire et l'égalité des armes.
• Types d'indemnités :
  • Indemnité principale : Couvre l'intégralité du préjudice matériel, direct et certain (valeur vénale du bien). Le préjudice moral est exclu. Elle doit inclure tous les accessoires du bien.
  • Indemnités accessoires : Couvrent les frais annexes (réemploi, déménagement, dépréciation du surplus, perte de revenus locatifs, transferts d'activité, etc.).
• Évaluation du bien :
  • Consistance du bien : Déterminée au jour de l'ordonnance d'expropriation. Les améliorations postérieures à l'enquête préalable sont présumées spéculatives.
  • Valeur du bien : Appréciée au jour du jugement. Il est interdit de considérer les plus-values liées aux projets d'urbanisme. L'usage effectif du bien un an avant l'enquête doit être retenu.
  • Critères d'évaluation : Les juges ont une grande liberté, mais doivent tenir compte des accords amiables entre les parties, conformément aux règles du Code de l'expropriation.
  • Facteurs limitant l'indemnité : Plus-value apportée au reste du terrain par les travaux, prise en compte des accords amiables dans la même zone.

2°) Le Versement de l'Indemnité et la Prise de Possession

Le paiement de l'indemnité par l'expropriant doit intervenir dans les trois mois suivant la fixation définitive. En cas de retard, des dommages et intérêts moratoires sont dus. Si le paiement est tardif (plus d'un an), l'exproprié peut demander la révision de l'indemnité.

La prise de possession par l'expropriant n'est possible qu'un mois après le versement ou la consignation de l'indemnité. Toute prise de possession anticipée constitue une emprise irrégulière et ouvre droit à indemnisation.

Il existe enfin des procédures spéciales d'urgence et d'extrême urgence, qui abrègent les délais et permettent une prise de possession plus rapide, mais sont strictement encadrées (ex: grands ouvrages publics d'intérêt national, Jeux Olympiques). Le Conseil constitutionnel a validé ces procédures, estimant qu'elles ne remettent pas en cause la garantie de l'indemnité ni l'intervention du juge judiciaire, mais les retardent seulement.

Chapitre 2 : Les Travaux Publics

Historiquement, les travaux publics ont toujours été au cœur des préoccupations étatiques, dès le XVIe siècle (Henri IV, Sully) jusqu'à aujourd'hui. D'abord liés aux routes et canaux, ils se sont étendus aux chemins de fer, autoroutes, ports et aéroports. Le contentieux des travaux publics a été l'un des premiers à relever des juridictions administratives, soulignant leur importance juridique et contentieuse.

Section 1ère : La Définition du Travail Public

La notion de travail public est complexe et n'a jamais été définie précisément par le législateur. C'est la jurisprudence qui a établi les critères permettant de le distinguer du travail privé et d'autres concepts comme l'ouvrage public ou le service public.

§ 1 : Les Éléments Constitutifs d'un Travail Public

Un travail public se caractérise par deux éléments : un travail immobilier et un critère alternatif de qualification.

A - La Nécessité d'un Travail Immobilier

Le travail public doit être un travail (1°) exécuté sur un immeuble (2°).

1°) Un Travail

La jurisprudence interprète largement la notion de « travail », englobant toute activité matérielle, même les opérations juridiques (ex: réfection du cadastre) ou des tâches mineures (tondre, élaguer). La nature de l'opération (construction, transformation, destruction, réparation, déblaiement, balayage, enlèvement des ordures, dragage, etc.) est indifférente. Seules les « simples besognes ménagères » sont exclues. La Cour administrative d'appel d'Aix-en-Provence a jugé que les platanes ne sont pas des immeubles au sens de l'article R. 532-1 du Code de justice administrative a été critiquée comme remettant en cause la summa divisio et la responsabilité de la puissance publique en cas de défaut d'entretien, ce qui est une solution isolée.

2°) L'Exécution du Travail sur un Immeuble

La notion d'immeuble est également appréhendée largement, reprenant les critères civilistes. Il doit s'agir d'un ancrage solide et durable de l'ouvrage au sol (bâtiment, abri, cage de but, chaudières, local préfabriqué) ou d'une chose incorporée au sol. Les travaux sur des immeubles par destination (chauffage central, ascenseur, orgues) sont aussi inclus. Le caractère provisoire ou définitif est indifférent. Les travaux mobiliers ne sont publics que s'ils sont liés à une opération immobilière.

B - Le Critère Alternatif de Qualification

Le travail public doit être lié à une personne publique, soit parce qu'il est fait pour son compte dans un but d'intérêt général (1ère branche, Commune de Monségur), soit parce qu'il est réalisé par une personne publique pour un service public (2ème branche, Effimieff).

1°) Le Travail Public, un Travail Entrepris Pour le Compte d'une Personne Publique dans un But d'Intérêt Général (Jurisprudence Commune de Monségur, 1921)

Ce critère, posé par l'arrêt Commune de Monségur, a donné au travail public son autonomie par rapport au domaine public et au service public.

• Travail accompli pour le compte d'une personne publique : Il n'est pas nécessaire que la personne publique exécute les travaux elle-même, mais l'ouvrage doit lui revenir (ex: biens de retour dans une concession). Le critère est jugé rempli même sans mandat explicite si l'ouvrage est destiné à une collectivité publique.
• Travail accompli dans un but d'intérêt général : La jurisprudence interprète très largement cette notion.
  • Elle est plus large que le service public : Des travaux peuvent être publics même s'ils ne concernent pas un service public (ex: églises affectées à l'utilité générale, concessions de chutes d'eau).
  • Elle dépasse la notion de domaine public : Des travaux effectués sur des dépendances du domaine privé d'une collectivité peuvent être publics s'ils sont réalisés dans un but d'utilité générale (ex: chemins ruraux, forestiers, entretien de mairies, barrages, routes, travaux sur propriétés privées pour intérêt général).

2°) Les Travaux Exécutés Par une Personne Publique Pour la Réalisation d'un Service Public (Jurisprudence Effimieff et Consorts Grimouard, 1955)

Ces arrêts ont ajouté une deuxième branche de qualification : travaux publics sont ceux entrepris par une personne publique dans le cadre d'un service public, même s'ils visent des immeubles privés.

• Pas nécessaire que le bénéficiaire soit une personne publique.
• Exécution dans le cadre d'une mission de service public : L'objet du service public doit être la réalisation du travail.
• Intervention de la personne publique : Elle doit être à l'initiative des travaux, les exécuter en régie ou les déléguer contractuellement. L'intervention d'une personne publique, même minime, est essentielle.
• Exclusion : Travaux exécutés par une personne privée pour son propre compte ou au bénéfice d'autres personnes privées, même dans l'intérêt général. Exception pour certains cas d'organisations internationales.

§ 2 : Les Relations entre Ouvrage Public, Travail Public et Domaine Public

A - Les Relations entre Ouvrage Public et Travail Public

Historiquement, ces deux notions étaient souvent confondues, l'ouvrage public étant vu comme le résultat d'un travail public. René Capitant a distingué les deux concepts.

1°) Le Rapprochement des Notions d'Ouvrage Public et de Travail Public

Les deux concepts partagent la caractéristique d'être immobiliers, nécessitant une implantation solide et durable au sol. Un simple fonds naturel ne constitue pas un ouvrage public ; il faut un aménagement (travail) qui le transforme en ouvrage. Ainsi, l'ouvrage public est un produit artificiel de l'activité humaine. Un travail public conduit fréquemment à la création d'un ouvrage public, et les travaux d'entretien sont souvent des travaux publics.

2°) L'Autonomie des Deux Concepts d'Ouvrage Public et de Travail Public

Malgré leurs similitudes, ils sont autonomes :

• Des travaux publics peuvent concerner la démolition d'un ouvrage, sans en créer un nouveau.
• Des travaux publics peuvent être exécutés sur des immeubles privés (ex: l'affaire Chervet, où l'État aménage un pont privé pour la navigation).
• Un ouvrage public peut être le résultat de travaux privés, puis acquis par une personne publique (ex: l'affaire Roubaud ou Ville de Lavaur).

B - Les Relations entre Ouvrage Public et Domaine Public

1°) L'Affectation : Fondement du Rapprochement des Notions d'Ouvrage Public et de Domaine Public

L'affectation est le point commun essentiel entre les deux notions. Le domaine public est affecté à l'usage direct du public ou à un service public, tandis que l'ouvrage public est affecté à une fonction d'intérêt général. De nombreuses dépendances du domaine public (voies, gares, canaux, bâtiments publics) sont des ouvrages publics. L'ouvrage public relève du domaine public s'il est affecté à un service public avec aménagement spécial ou à l'usage direct du public.

2°) L'Autonomie des Deux Notions d'Ouvrage Public et de Domaine Public

Les deux notions sont distinctes sur trois points :

• Un ouvrage public doit être une « dépendance immobilière œuvrée ». Les biens meubles ou les dépendances naturelles non aménagées du domaine public (rivages, fleuves) ne sont pas des ouvrages publics.
• Des ouvrages publics peuvent appartenir au domaine privé des personnes publiques (ex: chemins ruraux, routes forestières, immeubles des offices HLM).
• Des ouvrages publics peuvent être la propriété de personnes privées (ex: aéroports de Paris après privatisation, ouvrages affectés à un service public mais appartenant à un concessionnaire privé). Même des personnes privées non concessionnaires peuvent posséder des ouvrages publics si ces derniers sont affectés à l'usage direct du public et entretenus par une collectivité publique.

Existe une relation étroite entre les notions d'ouvrage et de travail public, notamment dans le contentieux de la responsabilité en cas de dommages.

Section 2nde : Le Régime Juridique des Travaux Publics

Le régime juridique des travaux publics est complexe et recouvre divers aspects, des procédés d'exécution aux dommages résultant de leur réalisation ou de l'existence d'ouvrages publics.

L'administration peut recourir à la régie directe, à la concession de travaux publics (où le concessionnaire construit et exploite l'ouvrage), ou au marché public. Le marché d'entreprise de travaux publics (METP), qui mêlait gestion de service et rémunération par la personne publique, a été critiqué pour son opacité et est désormais prohibé. Le marché public reste le principal mode d'exécution.

La question des dommages de travaux publics est centrale, qu'ils proviennent de la réalisation de travaux ou de l'existence d'un ouvrage. Ce contentieux, quasi-délictuel, est particulièrement important devant la juridiction administrative.

§ 1 : La Notion de Dommages de Travaux Publics

A - La Définition des Dommages de Travaux Publics

Pour être qualifié de dommage de travaux publics, le dommage doit être lié à un travail public ou à un ouvrage public. Il n'y a pas de dommage de travaux publics si le dommage est lié à une activité administrative sans rapport avec un travail public ou à un bien mobilier.

Cinq hypothèses de dommages de travaux publics :

1. Dommages résultant de l'exécution d'un travail public ou de la construction d'un ouvrage public (ex: accident pendant démolition, chute dans tranchée).
2. Dommages résultant de l'inexécution d'un travail public ou de l'absence d'un ouvrage public (si l'administration avait l'obligation de réaliser les travaux ou l'ouvrage).
3. Dommages résultant de l'existence d'un ouvrage public : Dommages permanents aux propriétés voisines si les inconvénients excèdent les inconvénients normaux de voisinage (ex: privation d'eau par un canal, aggravation des crues par un pont, nuisances d'un aérodrome). Un dommage accidentel n'exige pas que le préjudice soit grave et spécial pour le maître d'ouvrage.
   • En matière de responsabilité, le maître de l'ouvrage est responsable même sans faute pour les dommages causés aux tiers par un ouvrage public, à moins qu'il ne prouve la faute de la victime ou la force majeure.
4. Dommages provenant des modalités d'entretien d'un ouvrage public : Théorie du défaut d'entretien normal (ex: obstacle dans un canal, tranchée non signalée).
5. Dommages résultant du fonctionnement d'un ouvrage public : Nuisances causées par le fonctionnement normal ou anormal d'un ouvrage (ex: trépidations de train, fumées d'une manufacture). Le fait d'exploitation (faute d'un préposé) est assimilé au fait de l'ouvrage.

B - La Détermination de la Juridiction Compétente pour Connaître des Dommages de Travaux Publics

1°) Le Principe de la Compétence Juridictionnelle Administrative

Le contentieux des dommages de travaux publics relève par principe du juge administratif en raison du caractère attractif du travail public ou de l'ouvrage public, considérés comme étant l'auteur du dommage. Ce principe a des conséquences importantes, notamment sur les actions en responsabilité extracontractuelle.

Le contentieux relève du plein contentieux. Jusqu'en 2017, la règle de la décision préalable liant le contentieux ne s'appliquait pas, mais elle a été rétablie par le décret "JADE" (2016), exigeant une demande préalable à l'administration, bien qu'elle puisse intervenir en cours d'instance. Enfin, le recours au ministère d'avocat est facultatif.

2°) Les Exceptions à la Compétence Administrative

• Dommages aux usagers des services publics industriels et commerciaux (SPIC) : Compétence du juge judiciaire, la nature du service primant sur celle de l'ouvrage.
• Dommages résultant d'une emprise ou d'une voie de fait : Compétence du juge judiciaire en cas d'atteinte irrégulière à la propriété par l'administration.
• Dommages causés par un véhicule : La loi de 1957 attribue la compétence au juge judiciaire pour tout accident impliquant un véhicule, quelle que soit sa nature (même les engins de travaux publics se déplaçant par eux-mêmes).
• Recours contre les assureurs : Compétence du juge judiciaire pour l'action directe de la victime contre l'assureur.
• Faute personnelle détachable du service : Compétence du juge judiciaire.

§ 2 : La Qualité de la Victime, Fondement de la Détermination du Régime Juridique Applicable

Le régime de responsabilité varie selon la qualité de la victime : tiers, usager ou participant.

A - Le Tiers et le Régime de Responsabilité Sans Faute

Le tiers bénéficie d'un régime de responsabilité sans faute (arrêt GRAU, 1952). Il doit simplement prouver le lien de causalité entre le dommage et le travail/ouvrage public, sans prouver de faute de l'administration. Le dommage doit être direct, spécial et anormal (dépassant les inconvénients normaux de voisinage). Le juge des référés peut ordonner des mesures conservatoires pour prévenir ou faire cesser un trouble.

Le tiers est défini « par défaut », comme celui qui n'est ni usager, ni participant, ce qui représente une catégorie résiduelle.

B - L'Usager et le Participant, Soumis à des Régimes de Responsabilité Pour Faute

Ces deux catégories sont soumises à des régimes de responsabilité pour faute, mais avec des nuances.

1°) Le Participant, Soumis au Régime du Droit Commun de la Faute Prouvée

Le participant est toute personne impliquée dans l'exécution effective des travaux (entrepreneurs, préposés, agents de l'administration, architectes). Il est lié à l'opération par un titre juridique (contrat).

• Compétence juridictionnelle : Généralement juge administratif.
• Régime de responsabilité : Le plus rigoureux. Exige la faute prouvée de l'administration (maître d'œuvre ou entrepreneur). La victime doit prouver le lien de cause à effet et le comportement fautif.

2°) L'Usager, Soumis à un Régime de Responsabilité Pour Faute Présumée : la Théorie du Défaut d'Entretien Normal de l'Ouvrage Public

L'usager est celui qui utilise effectivement l'ouvrage public, quelles que soient les modalités d'utilisation. Si l'usager est aussi usager d'un service public administratif (SPA), la compétence est administrative et il peut rechercher la responsabilité pour dommages de travaux publics. Si c'est un service public industriel et commercial (SPIC), la compétence est judiciaire.

a) Le Principe du Défaut d'Entretien Normal de l'Ouvrage Public

L'usager bénéficie d'un régime de responsabilité pour faute présumée. Il prouve le lien entre l'ouvrage et le dommage, et c'est à l'administration de prouver que l'ouvrage était normalement entretenu.

L'entretien normal de l'ouvrage public a un double objectif :

• Assurer l'usage de l'ouvrage conformément à sa destination (y compris la sécurité des usagers). Un usage non conforme de l'ouvrage (ex: pêcher sur un perré instable) peut dégager la responsabilité de l'administration.
• Garantir la sécurité des usagers : L'entretien normal inclut les opérations nécessaires à la sécurité.

L'entretien normal peut être assuré par des travaux publics (élagage, déneigement, balayage) ou par une signalisation appropriée (prévenant des dangers excédant ceux que l'usager « normalement attentif » doit supporter).

Cependant, ce système a parfois conduit à des injustices, la signalisation étant parfois jugée suffisante même face à des dangers majeurs et inévitables (chutes de pierres, avalanches). La notion de « risque accepté » a été critiquée comme une facilité pour l'administration d'échapper à sa responsabilité.

b) Une Jurisprudence éteinte : la Théorie de l'Ouvrage Public Exceptionnellement Dangereux

Cette théorie (arrêt DALLEAU, 1973) visait à appliquer un régime de responsabilité pour risque aux usagers d'ouvrages présentant un danger exceptionnel (ex: falaises instables sur une route). Cependant, depuis l'arrêt DALLEAU, la jurisprudence a constamment refusé d'appliquer cette théorie, même dans des situations graves (passages à niveau non surveillés). Le juge a souvent motivé son refus par l'existence d'une signalisation appropriée, reportant ainsi la responsabilité sur l'usager qui "acceptait le risque". Cette position est largement critiquée par la doctrine comme étant une forme d'exemption de responsabilité excessive, car elle ne garantit pas la sécurité de l'usager. L'action en démolition d'un ouvrage public irrégulier empiétant sur une propriété privée est imprescriptible.