Évolution du mandat présidentiel

L'élection du Président de la République au suffrage universel direct est le point de départ de toute compréhension de la Ve République. C'est par cette élection que naît la légitimité singulière du Président, qui le distingue de tous les autres élus de la nation.

Avant 1962, la Constitution de 1958 prévoyait une élection du Président par un collège de notables et d'élus locaux. Le général De Gaulle avait remporté cette première élection avec 78,5 % des suffrages en décembre 1958, mais sa légitimité ne provenait pas de ce mode d'élection. Elle venait de sa stature personnelle, de son charisme et de son incarnation de la Résistance pendant la Seconde Guerre mondiale. C'est en 1962 qu'une révision constitutionnelle a établi l'élection du Président au suffrage universel direct.

Cette légitimité électorale est unique en France : le Président est le seul élu de la nation tout entière. Valéry Giscard d'Estaing l'exprimait ainsi : « Ma circonscription, c'est la France. » Aucun autre élu, pas même le Premier ministre, ne dispose d'une telle investiture populaire. Cette légitimité propre du Président crée l'asymétrie fondamentale du régime politique.

De cette légitimité électorale découle le présidentialisme : un régime parlementaire à tendance présidentialiste, c'est-à-dire un système où le chef de l'État dispose d'une investiture populaire forte, s'appuie sur une majorité parlementaire de soutien et impose sa vision politique. Depuis 1962, tous les successeurs du général De Gaulle ont tiré leur autorité de cette élection directe du peuple. Cette centralité de l'élection présidentielle façonne l'ensemble de la vie politique : les sondages scrutent les intentions de vote pour la présidentielle, les médias se focalisent sur les candidats potentiels, et les acteurs politiques construisent leurs carrières en visant cette fonction suprême.

Jusqu'en 2000, le Président était élu pour sept ans, un mandat sans limite de renouvellement. Entre 1986 et 2002, la France a connu trois périodes de cohabitation : 1986-1988, 1993-1995 et 1997-2002. Durant ces périodes, le Président ne disposait plus de majorité à l'Assemblée nationale et voyait son pouvoir diminué face à un Premier ministre issu de la majorité parlementaire. Cette expérience négative a conduit à la révision constitutionnelle de 2000, qui a réduit le mandat présidentiel à cinq ans.

La révision de 2000 visait deux objectifs : d'abord, aligner la durée du mandat du Président (cinq ans) sur celle des députés (cinq ans) pour synchroniser les cycles électoraux ; ensuite, inverser le calendrier électoral en plaçant l'élection présidentielle avant les élections législatives. Cette inversion du calendrier transforme les élections législatives en élections de « lune de miel » : elles se déroulent deux mois après la présidentielle et confirment le résultat du scrutin présidentiel plutôt que de créer un véritable débat politique indépendant. Le mode de scrutin à deux tours des législatives renforce cet effet en dégageant des majorités nettes.

Cette révision, portée par l'ancien Président Valéry Giscard d'Estaing et relayée par le Premier ministre Lionel Jospin en période de cohabitation (1997-2002), a produit ses effets attendus. De 2002 à 2017, les élections législatives ont systématiquement confirmé les résultats présidentiels, dégageant des majorités nettes en faveur du nouveau Président : c'est le cas en 2002 (Chirac), 2007 (Sarkozy), 2012 (Hollande) et 2017 (Macron). Le Président est devenu de facto le véritable chef de la majorité parlementaire, pas seulement constitutionnellement, mais politiquement.

Juridiquement, la campagne présidentielle dure quinze jours, mais politiquement elle n'a pratiquement jamais de fin. À peine une élection passée, les acteurs politiques, les médias et les sondeurs se tournent vers la prochaine présidentielle. Les taux de popularité des Présidents baissent rapidement, et dès leur moitié de mandat, de potentiels candidats rivaux émergent. Cette acceleration de la vie politique crée une centralité médiatique incontournable de l'élection présidentielle. Tous les leaders politiques rêvent de concourir, tous les sondages parlent du Président, toutes les grandes décisions politiques sont lues à travers le prisme de l'élection présidentielle. Cette obsession collective du scrutin présidentiel renforce la croyance que c'est l'élection la plus importante, la seule vraiment décisive en France.

Depuis 2000, il n'y a plus eu de véritable cohabitation au sens classique — jusqu'en 2024. Pendant vingt-deux ans, le système a fonctionné selon le schéma prévu : l'élection présidentielle donnait une majorité stable au Président pour cinq ans. Mais en juin 2024, le Président Emmanuel Macron a choisi de dissoudre l'Assemblée nationale, contrairement aux attentes. Les élections législatives qui ont suivi n'ont pas confirmé sa majorité : elles ont exprimé une défiance envers le Président plutôt qu'une adhésion. L'Assemblée s'est fragmentée en trois tiers distincts, sans majorité claire en faveur du Président.

Cette rupture de 2024 marque un dysfonctionnement du mécanisme prévu par la révision de 2000, mais n'invalide pas la centralité du Président. Malgré l'absence de majorité à l'Assemblée, le Président conserve le pouvoir discrétionnaire de nommer le Premier ministre : les choix successifs de Michel Barnier, François Bayrou et Sébastien Lecornu émanent directement du Président, non de la majorité parlementaire comme dans un régime parlementaire classique. De plus, les acteurs politiques n'ont pas contesté la centralité de la fonction présidentielle : au contraire, ils continuent tous de briguer cette charge, respectant sa prééminence institutionnelle. Le Président reste la clé de voûte des institutions, même lorsque sa majorité politique vacille.

La révision constitutionnelle de 2008 a complété le système en instaurant une limite : le Président ne peut plus exercer plus de deux mandats consécutifs. Cette limite n'existait pas dans le texte de 1958, où le Président pouvait théoriquement être réélu indéfiniment. En pratique, elle renforce la structure présidentialiste en fixant des horizons politiques clairs : un Président sait dès son arrivée que son influence sera maximale les cinq premières années, et qu'après une réélection, son second quinquennat sera marqué par la perspective de sa sortie et l'émergence de nouveaux candidats. Cette limite n'affaiblit pas la centralité présidentielle, elle l'encadre simplement dans le temps.

Le statut juridique du Président de la République a connu des évolutions significatives depuis 1958, notamment concernant sa responsabilité pénale. Avant 2007, un principe d'irresponsabilité judiciaire large prévalait pour les actes de fonction, à l'exception de la haute trahison, tandis qu'après 2007, un régime d'immunité temporaire a été mis en place.

Initialement, la Constitution de 1958 posait le principe d'une large irresponsabilité judiciaire du Président pour les actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions, tant sur le plan politique que pénal. La seule exception était la haute trahison, pour laquelle la Haute Cour de justice était compétente. Cependant, la notion de "haute trahison" n'était pas clairement définie, rendant la procédure complexe et jamais appliquée.

L'"affaire de la mairie de Paris" impliquant Jacques Chirac (menace de mise en examen pour des actes antérieurs à sa présidence) a mis en lumière les ambiguïtés de l'article 68 de la Constitution. Deux décisions clés ont alors précisé le statut du Président.

La Cour de cassation, dans un arrêt du 10 octobre 2001, a confirmé cette doctrine : il était impossible de mettre en examen ou de citer le Président comme témoin durant son mandat. Crucialement, elle a aussi établi que le délai de prescription de l'action publique était suspendu pendant le mandat présidentiel, reprenant son cours à l'issue de celui-ci. Cette suspension protège la fonction plutôt que la personne, permettant de poursuivre l'individu après la fin de ses fonctions.

La "révision de 2007" a refondu les articles 67 et 68 de la Constitution pour établir un nouveau régime. Le Président bénéficie désormais d'une immunité temporaire : il ne peut être poursuivi, assigné, entendu comme témoin ou mis en examen pendant son mandat. Cette immunité est large, couvrant même les affaires civiles, et vise à préserver la fonction présidentielle de toute entrave judiciaire. Cependant, elle ne concerne pas la personne du Président mais sa fonction, les poursuites pouvant reprendre un mois après la cessation de ses fonctions.

La révision a remplacé la haute trahison par une procédure de "destitution" du Président en cas de "manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat", devant le Parlement réuni en Haute Cour. Les sanctions sont politiques, mais la mise en œuvre de cette procédure est rendue difficile par la nécessité d'une majorité qualifiée des deux tiers.

Au-delà du cadre constitutionnel, la centralité médiatique et politique du Président crée une "responsabilité politique invisible". Un scandale ou une pression médiatique intense peut contraindre le Président à démissionner, même si les textes ne le prévoient pas directement. Cette dimension extra-constitutionnelle reflète la focalisation de l'attention sur le chef de l'État et sa position unique dans la vie politique française, le rendant vulnérable à une pression populaire non encadrée juridiquement.

Les compétences du Président de la République se divisent en deux catégories principales : les compétences propres et les compétences partagées. Cette distinction est cruciale pour comprendre l'étendue réelle de son pouvoir. Les compétences propres sont celles que le Président peut exercer sans le contre-seing ministériel, ce qui leur confère un caractère discrétionnaire et renforce son rôle central.

Cette fonction de garantie est complétée par des pouvoirs spécifiques, tels que la nomination du Premier ministre (Article 8). Ce pouvoir est discrétionnaire, le Président mettant fin aux fonctions du Premier ministre sur présentation de sa démission, et nommant les autres membres du gouvernement sur proposition de ce dernier. En période de concordance des majorités, le Président dispose d'une influence considérable sur ces choix.

Parmi les pouvoirs de garantie figurent également des prérogatives liées au Conseil constitutionnel (saisine, nomination d'un membre) et à l'autorité judiciaire. Le Président était auparavant président du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), mais la révision de 2008 a rompu ce lien pour renforcer l'indépendance de la justice. Cependant, il continue de veiller à l'indépendance de l'autorité judiciaire.

L'article 19 de la Constitution liste explicitement les actes du Président qui ne sont pas soumis au contre-seing ministériel, définissant ainsi ses compétences propres. Ces actes incluent la nomination du Premier ministre (Article 8), la dissolution de l'Assemblée nationale (Article 12), le recours au référendum (Article 11), la communication au Parlement (Article 18), ainsi que les pouvoirs de crise (Article 16).

Ces compétences, parce qu'elles n'exigent pas l'accord du gouvernement, confèrent au Président une marge de manœuvre considérable, surtout en période de fait majoritaire où il peut imposer une lecture présidentialiste des institutions. En revanche, en période de cohabitation, le Président doit interpréter ses compétences propres de manière plus stricte, en se limitant au texte constitutionnel.

La dissolution de l'Assemblée nationale (Article 12) est un pouvoir politique majeur permettant au Président de trancher un conflit avec le Parlement en soumettant la question aux électeurs. Elle sert également à discipliner la majorité parlementaire. Le Président communique avec le Parlement par des messages (Article 18), qui ne sont pas soumis au contre-seing et peuvent être lus devant les assemblées sans débat.

L'Article 16 confère au Président des pleins pouvoirs en cas de crise grave. Il n'a été activé qu'une seule fois en avril 1961, lors du putsch des généraux à Alger. Ce pouvoir est strictement encadré par des conditions cumulatives, incluant une menace grave et immédiate et l'interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics. La révision de 2008 a renforcé le contrôle de son utilisation. Malgré leur caractère exceptionnel, ces compétences structurent la position dominante du Président dans le régime.

Les compétences partagées du Président de la République sont celles qui nécessitent le contre-seing du Premier ministre et, le cas échéant, des ministres responsables, selon l'article 19 de la Constitution. Elles se distinguent des compétences propres par l'intervention du gouvernement. Leur exercice varie considérablement selon la concordance des majorités présidentielle et parlementaire.

Le Président exerce une influence prépondérante sur la composition du gouvernement et la présidence du Conseil des ministres, conduisant à une présidentialisation de l'exécutif. En période de majorité concordante, c'est le Président qui a la haute main sur le choix des ministres. En revanche, en cohabitation, le Premier ministre, fort de sa majorité parlementaire, choisit les membres de son gouvernement, bien que le Président puisse émettre des vétos sur certaines personnalités, notamment pour les ministères régaliens (Affaires étrangères, Défense).

La présidence du Conseil des ministres permet au Président d'influencer l'ordre du jour. En majorité concordante, les sujets sont souvent déjà entérinés. En cohabitation, la fixation de l'ordre du jour peut être un point de friction, le Président pouvant refuser d'inscrire certains sujets pour s'opposer à l'action gouvernementale. Les ordonnances, adoptées en Conseil des ministres, illustrent également ce rapport de force, le Président pouvant refuser de les signer.

Le pouvoir de nomination des emplois civils et militaires est partagé entre le Président (article 13) et le Premier ministre (article 21). En période de fait majoritaire, le Président influence largement ces nominations. En cohabitation, le Premier ministre dispose du dernier mot. La révision de 2008 a introduit l'avis conforme des commissions parlementaires pour les nominations à la tête de quinze Autorités administratives indépendantes (AAI) et au Défenseur des droits, bien que ce mécanisme de contrôle soit rarement bloquant en pratique.

Les articles 15 (chef des armées) et 52 (négociation et ratification des traités) confèrent au Président des compétences clés en diplomatie et défense. Bien que l'article 20 attribue au gouvernement la détermination de la politique de la nation et la disposition de la force armée, ces domaines sont considérés comme le «domaine réservé» du chef de l'État en période de majorité concordante. En cohabitation, ils deviennent des compétences partagées, mais la pratique montre que le Président conserve une influence majeure.

Le Président préside les conseils et comités supérieurs de la Défense nationale et est l'unique décideur du recours à l'arme atomique. Il conduit la politique étrangère et représente la France sur la scène internationale (Conseil européen, sommets multilatéraux). La révision de 2008 exige l'approbation parlementaire pour la poursuite des opérations militaires au-delà de quatre mois, mais ne remet pas en cause l'initiative présidentielle en la matière.

Le Président intervient de trois manières dans la procédure législative. Premièrement, il convoque le Parlement en session extraordinaire par décret, à la demande du Premier ministre ou de la majorité des députés. Historiquement, des Présidents comme De Gaulle ou Mitterrand ont affirmé leur prérogative exclusive sur cette décision. Deuxièmement, le Président peut demander, avec le contre-seing du Premier ministre, une nouvelle délibération d'une loi votée avant sa promulgation, invoquant des raisons constitutionnelles ou d'autres motifs, s'apparentant alors à un droit de veto. Enfin, il promulgue les lois par décret contresigné par le Premier ministre, officialisant ainsi leur entrée en vigueur.

La centralité du Président de la République dans la Ve République est une caractéristique fondamentale. Elle résulte d'une interaction complexe entre le texte constitutionnel et la pratique politique, notamment la "lecture présidentialiste" des institutions. Cette lecture extensive des pouvoirs présidentiels s'impose surtout en période de majorité concordante, où le Président dispose d'un soutien parlementaire.

La légitimité électorale du Président, seul élu au suffrage universel direct, en fait la "clé de voûte des institutions". Cette légitimité, renforcée par l'inversion du calendrier électoral en 2000, alignant élections présidentielles et législatives, vise à assurer une majorité de soutien au chef de l'État. Ainsi, les élections législatives sont devenues des scrutins de confirmation, créant un fait majoritaire quasi systématique.

Cette prépondérance se manifeste par le développement constant des services présidentiels, avec un grand nombre de collaborateurs et d'agents rattachés à l'Élysée. Le Président, de fait, participe activement au pouvoir gouvernemental, même pour les compétences partagées, où le contre-seing ministériel devient souvent une formalité en période de majorité concordante. Il est considéré comme le chef de la majorité parlementaire.

En revanche, en période de cohabitation, le Président ne dispose plus d'une majorité à l'Assemblée nationale. Cela entraîne un "retour au texte" de la Constitution, où les pouvoirs présidentiels sont interprétés de manière stricte. Les compétences propres du Président sont exercées avec rigueur, tandis que les compétences partagées reviennent largement au Premier ministre, qui détient alors la légitimité parlementaire. Les tensions peuvent apparaître, comme lors des refus de signature d'ordonnances par le Président.

Malgré la "lecture parlementariste" que pourrait suggérer une cohabitation, l'alignement des élections voulu par la révision de 2000 a rendu les cohabitations plus rares. Les leaders politiques continuent de concentrer leurs efforts sur l'élection présidentielle, ce qui maintient la centralité de la fonction même en l'absence de majorité absolue, comme on l'a vu après 2022 et 2024. Le Président conserve un pouvoir discrétionnaire sur la nomination du Premier ministre, même minoritaire, ce qui souligne la persistance de cette prééminence.