Droit administratif : Police et Service public

Ce chapitre essentiel pour l'examen aborde les autorités responsables de la police administrative et les règles de compétence lorsque plusieurs polices peuvent intervenir simultanément. La maîtrise de ces mécanismes est fondamentale pour analyser les cas pratiques.

En vertu de l'article L. 2212-1 du CGCT (Code Général des Collectivités Territoriales), le maire détient un pouvoir propre de police administrative générale sur le territoire de sa commune. Il est crucial de noter que le conseil municipal est incompétent en la matière, et que le maire n'est pas lié par son avis, comme l'a rappelé le CE, 11 déc. 2008, Fédération française de la montagne et de l'escalade.

L'article L. 2215-1 du CGCT permet au préfet de se substituer au maire si ce dernier est défaillant. Cette substitution exige une mise en demeure préalable du maire, qui est une formalité substantielle dont l'absence rendrait l'intervention préfectorale illégale. En cas de substitution, le préfet agit au nom de la commune, engageant sa responsabilité (CE, 1979, Mallisson).

Dans certaines communes (chefs-lieux de département, ou communes de plus de 20 000 habitants sous conditions, art. R. 2214-2 CGCT), la police est étatisée. Cela entraîne le transfert de compétences du maire vers le préfet pour des domaines comme les troubles graves à la tranquillité publique ou les grands rassemblements, engageant alors la responsabilité de l'État (CAA Nantes, 1993, Marie).

Le principe est celui de l'aggravation locale (CE, 1902, Commune de Néris-les-Bains). Une autorité locale peut prendre des mesures de police plus rigoureuses qu'une réglementation supérieure si des circonstances locales particulières le justifient. À l'inverse, l'assouplissement n'est possible que si un texte l'autorise expressément.

Lorsque la même autorité détient les deux pouvoirs, elle doit en principe utiliser la police spéciale, car elle prévoit des procédures et garanties spécifiques. L'utilisation de la police générale serait un détournement de procédure (CE, 1974, Ville de Digne).

Quand des autorités différentes détiennent la police générale et la police spéciale, la police générale peut intervenir si des circonstances locales particulières génèrent un risque de trouble à l'ordre public, rendant la mesure plus rigoureuse nécessaire (CE, 1959, Société Les Films Lutetia).

Certaines polices spéciales sont considérées comme exclusives et interdisent toute intervention de la police générale, en raison de la volonté du législateur, de la technicité du domaine, ou de la nécessité d'une réglementation uniforme. L'exemple majeur est celui des antennes-relais (CE, Ass., 2011, Commune de Saint-Denis).

Cependant, même dans le cas d'une police spéciale exclusive, l'intervention de la police générale reste possible en présence d'un péril imminent (par exemple, installations classées - CE, 2003, Houillères du bassin de Lorraine). Le seuil d'intervention est alors très élevé et doit être justifié par l'urgence absolue.

Les autorités de police administrative peuvent agir par des moyens juridiques, comme des arrêtés réglementaires ou des décisions individuelles, ou par des moyens matériels, incluant la gestion de la circulation ou l'enlèvement d'objets. Ces procédés sont encadrés par des principes stricts pour garantir le respect des libertés publiques.

Il est interdit à une autorité de police d'instaurer elle-même un régime d'autorisation préalable quand une liberté est soumise par la loi à un régime répressif. Le principe est que la liberté est la règle, et la sanction intervient en cas d'abus, sans exigence d'une autorisation préventive. Le Conseil d'État l'a clairement énoncé dans l'arrêt CE, Ass., 22 juin 1951, Daudignac, concernant l'activité de photographe-filmeur.

Le pouvoir de police administrative ne peut être délégué à une personne privée, en raison de son lien avec l'exercice de la force publique, nécessaire à la garantie des droits. Ce principe, affirmé par CE, 17 juin 1932, Ville de Castelnaudary, a une valeur constitutionnelle. Il interdit de confier à une entité privée la prérogative de prendre des décisions de police.

Cependant, certaines tâches purement matérielles d'exécution ou des prestations techniques détachables de la souveraineté peuvent être confiées à des personnes privées. Il peut s'agir de l'enlèvement des chiens errants ou de la gestion de fourrières de véhicules. La distinction clé est que la décision de police doit rester entre les mains de l'autorité publique, tandis que l'exécution matérielle peut être déléguée.

Les mesures de police administrative sont soumises au contrôle du juge administratif, notamment par le biais du recours pour excès de pouvoir. Ce contrôle vise à garantir la légalité des actions de l'administration et à protéger les libertés fondamentales.

Le juge administratif exerce un double contrôle. La légalité externe porte sur la compétence de l'autorité, la forme et la procédure suivie. La légalité interne vérifie le respect de la hiérarchie des normes, l'exactitude matérielle des faits, la qualification juridique des faits, l'absence de détournement de pouvoir et la proportionnalité de la mesure.

Le pouvoir de police est aussi une obligation. L'autorité compétente doit agir en présence d'un trouble suffisamment grave menaçant l'ordre public (CE, 23 oct. 1959, Doublet). Cette obligation peut entraîner l'annulation d'un refus d'agir ou engager la responsabilité de l'administration. L'État doit également assurer le respect des réglementations existantes.

Pour être légales, les mesures de police doivent impérativement respecter les règles de compétence, de forme et de procédure. Elles doivent également être motivées si la loi l'exige, respecter le principe du contradictoire le cas échéant, s'appuyer sur des faits matériellement exacts, se conformer aux normes supérieures (liberté du commerce et de l'industrie, concurrence), et éviter tout détournement de pouvoir.

L'arrêt CE, 19 mai 1933, Benjamin est fondamental : il impose au juge de vérifier que la mesure de police est adaptée, nécessaire et proportionnée au trouble à l'ordre public. Le juge recherche s'il n'existait pas une mesure moins attentatoire aux libertés qui aurait permis d'atteindre le même objectif. Le contrôle est très poussé car il touche directement aux libertés publiques.

Les interdictions générales et absolues sont souvent considérées comme illégales car elles sont par nature disproportionnées. Cependant, elles ne sont pas systématiquement proscrites ; leur légalité dépend d'une évaluation rigoureuse des circonstances spécifiques et de l'intensité du risque pour l'ordre public. Le juge évalue si aucune mesure moins restrictive ne pouvait prévenir le danger.

La distinction entre police administrative et police judiciaire est fondamentale en droit public. Elle détermine la compétence juridictionnelle : le juge administratif pour la police administrative, le juge judiciaire pour la police judiciaire. Cette distinction a été clairement établie par le Tribunal des Conflits dans l'arrêt TC, 1956, Trésor public c/ Giry.

L'évolution de la responsabilité de l'administration pour les activités de police marque un tournant majeur avec l'arrêt CE, 10 février 1905, Tomaso Grecco. Avant cet arrêt, les activités de police étaient majoritairement considérées comme irresponsables, mais il a ouvert la voie à l'engagement de la responsabilité de l'État.

Historiquement, la responsabilité de l'État pour les services de police exigeait une faute lourde. Cependant, cette exigence s'est progressivement assouplie. Aujourd'hui, certaines activités peuvent engager la responsabilité sur la base d'une faute simple, tandis que les opérations particulièrement délicates continuent de nécessiter une faute lourde. Dans certains cas de risques spéciaux, la responsabilité sans faute peut même être engagée, comme pour les dommages liés à l'utilisation d'armes à feu.

La notion de service public est au cœur du droit administratif, mais sa définition reste complexe. Une approche politique, comme celle de Duguit, le voit comme la réponse aux besoins d'interdépendance sociale. Juridiquement, il sert à déterminer l'application du régime de droit public et est souvent perçu comme un label ou une notion fonctionnelle.

L'identification d'un service public repose sur trois critères majeurs. Le premier est le critère fonctionnel, qui exige une activité d'intérêt général. Cet intérêt général est une notion évolutive, dépendante des époques et des besoins sociaux. Le service public peut prendre la forme de prestations (matérielles, financières, intellectuelles) ou de prescriptions juridiques.

Le second est le critère organique : le service public doit être rattaché à une personne publique. Ce rattachement, nécessaire et affirmé par le CE, 1935, Établissements Vézia, peut intervenir lors de la création, de l'organisation ou de la suppression du service. Il est crucial de respecter le principe de spécialité pour les collectivités territoriales et les établissements publics.

Le rattachement peut être établi par loi, décret, délibération ou contrat (CE, 1956, Époux Bertin). La gestion du service public peut être directe par la personne publique (régie) ou confiée à un tiers. La régie autonome représente une gestion publique directe avec une certaine indépendance financière et organisationnelle.