Définitions et Champ d'Application de la Fonction Publique

La fonction publique en France est un vaste domaine qui a évolué considérablement au fil du temps, passant d'un modèle classique et autoritaire à un système moderne et plus participatif. Elle désigne l'ensemble des individus qui exercent une activité au service des personnes publiques dans un intérêt général.

Historique et Évolution du Droit de la Fonction Publique

Modèle classique (avant 1946)

Ce modèle se caractérisait par une forte subordination du fonctionnaire à la puissance publique, inspirée de la logique militaire.

• Conditions du fonctionnaire :
• Citoyen pas comme les autres : Soumis à des restrictions sur les droits civiques et une exigence de loyalisme politique.
• Travailleur pas comme les autres : Absence de liberté syndicale et interdiction de grève (arrêt Winkell de 1909).
• Faiblesse des sources : Absence de statut général, compensée par des interventions législatives ponctuelles et un « statut jurisprudentiel » développé par le Conseil d'État.

Modèle moderne (après 1946)

La loi du 19 octobre 1946 marque une césure, introduisant un statut général des fonctionnaires et une logique participative. Ce statut républicain est le premier du genre.

• Réformes majeures :
• 1959 : Ordonnance du 4 février 1959, principalement formelle, adaptée à la nouvelle Constitution de 1958 (articles 34 et 37).
• 1983-1986 : Extension du statut aux agents des collectivités locales et hospitaliers, aboutissant aux quatre lois formant le statut général :
• Loi du 13 juillet 1983 (Titre I) : Droits et obligations des fonctionnaires.
• Loi du 11 janvier 1984 (Titre II) : Fonction publique de l'État.
• Loi du 26 janvier 1984 (Titre III) : Fonction publique territoriale.
• Loi du 9 janvier 1986 (Titre IV) : Fonction publique hospitalière.
• Codification de 2022 : Ces quatre lois ont été remplacées par le Code Général de la Fonction Publique (CGFP).

Sources Contemporaines du Droit de la Fonction Publique

• Sources constitutionnelles :
• Importance croissante due à la constitutionnalisation progressive du droit.
• Le lien entre fonction publique et service public n'est pas un principe constitutionnel absolu (décisions Cons. const. 2012).
• Répartition des compétences entre pouvoirs publics fixée par la Constitution.
• Le bloc de constitutionnalité (DDHC, Préambule 1946, PFRLR, texte C.) contient des règles de fond (égalité, liberté syndicale, droit de grève).
• Européanisation :
• Droit de l'Union Européenne : Influence majeure, notamment sur la libre circulation des travailleurs (nationalité UE requise) et le principe d'égalité hommes-femmes.
• Convention Européenne des Droits de l'Homme (CEDH) : Influence sur les principes de non-discrimination et les garanties procédurales (ex. article 6§1 sur le droit à un procès équitable).
• Droit écrit versus Jurisprudence :
• XIXe siècle : Domination du droit écrit.
• Première moitié du XXe siècle : Développement de la jurisprudence (statut jurisprudentiel du Conseil d'État).
• Après 1946 : Retour en force du droit écrit (lois de 1983-1986, CGFP).
• Malgré la codification, la jurisprudence conserve un rôle important (ex. devoir de réserve).

La Notion d'Agent Public

La fonction publique au sens organique englobe l'ensemble des personnes employées par des collectivités publiques.

Définition et Distinction des Catégories

• Sens large : Ensemble des personnes employées par des collectivités publiques, quel que soit leur statut.
• Sens strict (juridiquement) : Agents de l'Administration soumis au droit public (exclusion des employés soumis au droit du travail).
• Chiffres : 5,66 millions d'agents publics fin 2020.
• Catégories d'agents publics :
• Fonctionnaires : Majorité des emplois permanents, vocation à une carrière, statutaire.
• Agents contractuels : Recrutés selon les besoins variables du service public (soumis au droit privé ou public selon les cas).
• Ouvriers d'État : Catégorie singulière (23 000 agents), situation juridique propre mêlant droit public et droit du travail (principalement au ministère de la Défense).

Le Fonctionnaire

Défini par trois traits cumulatifs :

1. Acte unilatéral de nomination : Édicté par une autorité administrative pour un emploi permanent.
2. Détention d'un grade : Titulaire du grade (non de l'emploi), avec vocation à une carrière administrative.
3. Soumission à un statut : Normes législatives et réglementaires (article L1 CGFP).

• Critères d'identification :
• Employeur public : Exclut l'emploi par une personne privée, sauf dérogations législatives.
• Caractère unilatéral de la situation d'emploi : Le statut est décidé unilatéralement, non négociable.
• Caractère durable de la situation d'emploi : Vocation à une carrière.
• Principe fondamental : Un emploi permanent doit être pourvu par un fonctionnaire (article L. 311-1 CGFP).
• Stagiaires : Nommés à titre probatoire, avec vocation à la titularisation.

L'Agent Public Contractuel

• Ressource d'ajustement : Flexibilité administrative.
• Régime juridique : Peut être régi par le droit privé ou le droit public. La qualification législative prévaut.
• Détermination du régime : En l'absence de qualification législative, deux éléments cumulatifs :
• Élément organique : Employé par une personne publique.
• Élément matériel : Nature de l'activité gérée (SPA ou SPIC).
• Distinction SPA/SPIC : Cruciale depuis l'arrêt Bac d'Eloka (1921).
• Service Public Administratif (SPA) : Agents contractuels de droit public (arrêt Berkani de 1996, mettant fin aux difficultés de la "participation directe").
• Service Public Industriel et Commercial (SPIC) : Majorité des agents soumis au droit privé, compétence du juge judiciaire (sauf exception pour les dirigeants ou chefs de comptabilité publique - arrêt Jalenques de Labeau de 1957).
• Cas particuliers :
• Auxiliaires : Agents d'appoint, en voie de disparition, assimilés aux contractuels.
• Vacataires : Tâches précises et ponctuelles, souvent requalifiés en agents contractuels en cas de litige si l'activité est durable.

Unité de la Notion d'Agent Public

Malgré les distinctions, le service de l'intérêt général et l'affectation à des missions de SPA constituent l'unité de la notion.

• Situation statutaire : Tous les agents publics sont dans une situation statutaire et réglementaire, qu'ils soient fonctionnaires ou contractuels. Leur régime est prédéfini unilatéralement.
• Conséquences de la situation statutaire :
• Unilatéralisme de la relation d'emploi :
• Exclusion de tout aménagement conventionnel (ne peut déroger aux textes).
• Absence de portée normative des accords collectifs (historiquement, les accords n'avaient pas de valeur juridique contraignante, bien que cela évolue avec la loi de 2019 et l'ordonnance de 2021).
• Mutabilité de la situation juridique : Le fonctionnaire n'a pas de droit acquis au maintien du statut (application du principe de mutabilité du service public). Cela s'applique aussi aux agents contractuels.
• Contentieux « objectif » : Les décisions les concernant sont contestées par recours pour excès de pouvoir, cherchant l'annulation de l'acte plutôt que la défense de droits personnels.

Organisation et Gestion de la Fonction Publique

Les Organes de Décision

• Parlement : Principal organe décisionnel en théorie, mais rôle de « chambre d'enregistrement » des décisions gouvernementales.
• Compétence législative sur les règles statutaires et budgétaires.
• Président de la République : Pouvoirs étendus de nomination aux emplois civils et militaires de l'État (art. 13 C.). Compétence liée pour la plupart des nominations.
• Premier Ministre : Pouvoir réglementaire (art. 21 C.) et de nomination (par délégation du Président) aux emplois civils et militaires.
• Ministre de la Transformation et de la Fonction Publique : Gère la fonction publique, souvent en lien avec les comptes publics, assisté par la Direction Générale de l'Administration et de la Fonction Publique (DGAFP).
• Centre National de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT) : Établissement public national, gère la formation, les concours, le reclassement des cadres territoriaux (notamment Catégorie A).

Les Organes de Consultation

Reflètent une logique participative. Les avis ne sont généralement pas contraignants.

• Conseil Commun de la Fonction Publique (CCFP) : Examen des textes communs aux trois fonctions publiques.
• Conseils Supérieurs des Trois Fonctions Publiques (CSFP-État, CSFP-Territoriale, CSFP-Hospitalière) : Consultés sur les projets de textes spécifiques à chaque fonction publique. La parité (représentants Administration/personnel) a été remise en cause dans certains.
• Commissions Administratives Paritaires (CAP) : Consultées sur les situations individuelles (carrières, discipline). Rôle réduit par la loi de 2019. Elles se transforment en conseils de discipline. Les Commissions Consultatives Paritaires (CCP) existent pour les contractuels.
• Comités Sociaux : Fusion des comités techniques et des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) par la loi de 2019. Compétents pour les questions à caractère général.

La Gestion des Corps et Catégories

• Corps (FPE, FPH) et Cadres d'emplois (FPT) : Cadre juridique de la carrière des fonctionnaires. Forte tendance au regroupement et à la suppression des corps dans la FPE.
• Catégories : A, B, C (basées sur le niveau de recrutement). La catégorie D a été supprimée.
• Grade : Titre conférant vocation à occuper un emploi. Distinct de l'emploi (article L. 411-5 CGFP). L'avancement de grade est au mérite.
• Classe : Division du grade, permet de valoriser le mérite.
• Échelon : Subdivision du grade/classe, détermine le traitement (selon ancienneté et valeur professionnelle).
• Emploi : Ce que le fonctionnaire occupe concrètement. Le fonctionnaire est titulaire de son grade, non de son emploi. L'Administration a une grande latitude pour les affectations, mais le fonctionnaire a droit à un emploi correspondant à son grade et à une affectation dans un délai raisonnable.

Principe d'Égalité de Traitement

Entre fonctionnaires d'un même corps, il implique une situation juridique identique. PGD et principe constitutionnel.

• Strict encadrement des exceptions :
• Circonstances exceptionnelles.
• Conditions différentes d'exercice des fonctions.
• Assouplissement récent pour permettre des discriminations positives (ex: selon localisation géographique).

Déconcentration et Décentralisation

• FPE : Déconcentration limitée de la gestion des personnels. Le préfet ne prend pas les décisions individuelles concernant les agents publics.
• FPT : Les employeurs locaux (communes, départements, régions) gèrent leurs agents, assistés par des Centres de Gestion (EP locaux).
• FPH : Le chef d'établissement nomme les personnels (sauf directeurs généraux nommés par le ministre).

Le Parcours Professionnel du Fonctionnaire (Accès et Carrière)

Le Recrutement

• Principes fondateurs :
• Égalité d'accès aux emplois publics : Principe constitutionnel (article 6 DDHC), garantissant le recrutement par un jury indépendant et interdisant les discriminations (opinions religieuses ou politiques, sexe).
• La charge de la preuve en matière de discrimination est aménagée : le requérant doit fournir des éléments, l'Administration doit prouver l'objectivité de sa décision (arrêt Perreux, 2009).
• Conditions statutaires : Nationalité française (sauf exceptions pour UE/EEE ou corps spécifiques), jouissance des droits civiques, casier judiciaire compatible (bulletin n°2), position régulière service national, aptitude physique (adaptée au poste et assouplie pour les travailleurs handicapés).
• Garanties requises : L'Administration apprécie si le candidat présente les garanties nécessaires à l'exercice des fonctions, notamment via des agréments pour les postes sensibles (contrôle approfondi du juge).
• Le Concours : Principe de recrutement (article L. 320-1 CGFP), mais sans valeur constitutionnelle.
• Distinction avec l'examen (nombre de places limité pour le concours).
• Règles du concours :
• Jury indépendant et souverain dans l'appréciation des candidatures (mais doit respecter les règles du concours et est soumis à un contrôle externe du juge).
• Principes de collégialité et d'impartialité (déport en cas de liens avec un candidat).
• Établissement d'une liste de lauréats (ordre de mérite en FPE/FPH, liste d'aptitude alphabétique en FPT).
• Effets de la réussite au concours : Simple vocation, pas un droit au recrutement immédiat (sauf respect de l'ordre d'inscription).
• Contentieux : Annulation possible pour irrégularité, mais souvent platonique. Possibilité d'indemnisation pour perte de chance.

La Période de Stage et la Titularisation

Le stage est une période probatoire entre la nomination et la titularisation, sauf pour certains corps (ex : professeurs d'université).

• Rôle du stage :
• Formation : Distingue fonctionnaires stagiaires (en poste) et élèves fonctionnaires (en école, avec engagement de servir).
• Probation : Évaluation des aptitudes et de la motivation. L'agent doit être mis en mesure de faire ses preuves.
• Issues du stage :
• Titularisation : Issue normale et la plus fréquente, par acte administratif unilatéral (l'arrêté attribue un grade au fonctionnaire).
• Licenciement pour insuffisance professionnelle : Non disciplinaire.
• En fin de stage : L'Administration n'est pas tenue de motiver la décision ou de consulter le dossier (sauf si faute professionnelle). Contrôle restreint du juge.
• En cours de stage (après avoir fait la moitié) : Procédure plus protectrice (consultation CAP, motivation de la décision). Contrôle normal du juge.
• Prorogation du stage : Deuxième chance pour l'agent n'ayant pas pleinement convaincu (généralement 1 an).

La Carrière (Déroulement du Parcours)

• Évaluation professionnelle : Abandon de la notation au profit de l'évaluation par entretien professionnel annuel (article L. 521-1 CGFP).
• Objectif : Bilan du travail, objectifs, développement de la carrière.
• Compte-rendu pouvant être contesté. Contrôle restreint du juge.
• Lignes Directrices de Gestion (LDG) : Nouvel outil depuis 2019, fixe les orientations pluriannuelles en matière de RH (promotion, mobilité).
• Complètent, ne se substituent pas, aux règles statutaires.
• Les positions du fonctionnaire : Diverses situations administratives.
• Activité : Position normale (exercer les fonctions).
• Mise à disposition : Reste dans son corps, mais travaille pour une autre administration ou personne privée (lié par contrat de travail). Rémunération par l'administration d'origine.
• Temps partiel : Choix autorisé (souvent féminin), mais peut être refusé pour nécessités de service (sauf cas de droit).
• Congés : Annuel, maternité, paternité, etc.
• Détachement : Hors corps d'origine, mais conserve droits à l'avancement et retraite. Peut être sur demande ou d'office, pour courte ou longue durée. Réintégration ou intégration possible.
• Position hors cadre : (Supprimée en 2016). Similaire au détachement mais perte des droits à l'avancement et retraite (soumission au régime de l'organisme d'accueil).
• Disponibilité : Cesse de bénéficier de ses droits à l'avancement et retraite, sauf exceptions (activité professionnelle, élever un enfant). Plusieurs modalités, accordée sur demande ou d'office. L'Administration doit proposer trois postes de réintégration.
• Congé parental : Droit plein après naissance, conserve droits à l'avancement.
• L'avancement :
• Avancement d'échelon : De plein droit, fonction de l'ancienneté et parfois de la valeur professionnelle. Augmentation de traitement (article L. 522-2 CGFP).
• Avancement de grade : Au mérite, nécessite une vacance d'emploi dans le grade supérieur. Peut être au choix, par examen professionnel ou par concours professionnel.
• Avancement de classe : Division du grade, au mérite, a les mêmes effets qu'un avancement d'échelon (augmentation de rémunération).
• Mobilité du fonctionnaire :
• Mutations : Généralement sur demande, décision de l'autorité de nomination. Prise en compte des besoins du service, demandes des agents, situation familiale. Il n'y a pas de droit à la mutation.
• Permutations : Échange d'emplois entre fonctionnaires, avec accord des autorités.
• Obligation de mobilité : Pour certains corps (ex: anciens élèves de l'ENA).
• Mutation d'office dans l'intérêt du service : Pas une sanction, motivée par l'intérêt du service (restructuration, suppression d'emploi). Doit être précédée de la communication du dossier. Difficile à distinguer de la « sanction déguisée » (contrôle approfondi du juge).
• Le dossier individuel : Articles L. 137-1 et suivants CGFP.
• Contient toutes les pièces relatives à la situation administrative de l'agent. Ne doit pas contenir d'opinions politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques.
• Droit de consultation à tout moment. La non-communication du dossier avant une décision prise « en considération de la personne » peut entraîner l'annulation de la décision.

Cessation Définitive des Fonctions

Entraîne la radiation des cadres et la perte de la qualité de fonctionnaire (article L. 550-1 CGFP).

• Démission : Volonté expresse écrite, acceptée par l'autorité. Peut être refusée pour l'intérêt du service. Irrévocable une fois acceptée.
• Abandon de poste : Agent ne reprenant pas son service sans raison valable. Radiation des cadres sans procédure disciplinaire, mais après mise en demeure.
• L'octroi d'un délai approprié pour rejoindre son poste est une condition de fond (CAA Nantes).
• Licenciement : Rarement mis en œuvre, sauf pour :
• Refus de trois postes après disponibilité.
• Insuffisance professionnelle (non disciplinaire). La faute peut révéler une insuffisance professionnelle, sans que les deux soient confondues.
• Inaptitude physique définitive (après tentative de reclassement).
• Révocation : Sanction disciplinaire la plus lourde, pour faute avérée.
• Autres causes : Admission à la retraite (âge limite), perte de nationalité, déchéance droits civiques, interdiction judiciaire.

Conséquences des Annulations Jurisprudentielles

Si une décision d'éviction est annulée :

• Réintégration : L'Administration doit réintégrer l'agent. Si emploi unique, implique le retrait de l'acte de nomination du remplaçant.
• Reconstitution de carrière : L'Administration doit reconstituer la carrière comme si l'irrégularité n'avait pas eu lieu (arrêt Rodière, 1925).
• Réparation du préjudice : Sur la base de la théorie de l'indemnité (arrêt Deberles, 1933). Déduction des revenus éventuellement perçus par l'agent. Prise en compte de primes et indemnités avec des limites.

La Quasi-Carrière de l'Agent Public Contractuel (Recrutement et Parcours)

Conditions de Recrutement

• Conditions de l'agent : Calquées sur celles des fonctionnaires (droits civiques, casier judiciaire, service national, aptitude physique). L'Administration peut apprécier les « garanties requises ».
• Nationalité : Pas de condition de nationalité, sauf pour les emplois de souveraineté où la nationalité française est requise.
• Conditions liées à l'emploi :
• Besoin temporaire : Remplacement d’un agent absent, vacance d'emploi, accroissement temporaire d'activité, contrat de projet (introduit en 2019).
• Besoin à temps incomplet : Pourvoi un emploi permanent à temps partiel.
• Besoin spécifique : Expertise pointue, expérience particulière, postes de direction.
• Nature de l'employeur public : Certains EPA, petites communes/groupements peuvent recourir au contrat sans restriction (sauf CHU pour besoins spécifiques).
• Reprise d'activité : Si une personne publique reprend une activité, elle doit proposer un nouveau contrat de droit public reprenant les clauses substantielles (notamment durée et rémunération) à l'agent.

Procédure de Recrutement

Moins formalisée que le concours, mais garantit l'égal accès.

• Appréciation de la capacité de l'agent à exercer les fonctions (article L. 331-1 CGFP).
• Quatre étapes : Publicité de l'emploi, pré-sélection, entretiens, décision de recrutement.

Le Contrat

Doit être conforme aux dispositions applicables.

• Contenu : Référence légale, description du poste, conditions de travail, rémunération, période d'essai.
• Irrégularité : Obligation de régularisation par l'Administration. Si impossible ou refus de l'agent, l'Administration doit licencier (arrêt Cavallo, 2008).
• Durée : Traditionnellement CDD (sauf exceptions). Le CDI a été introduit en 2005 et s'étend.
• CDI obligatoire après 6 ans de service public sur des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique (article L. 332-9 CGFP).
• Période d'essai : Période probatoire. Licenciement possible pour insuffisance professionnelle après simple entretien. Pas d'indemnité de licenciement.

Le Parcours Professionnel

• Évaluation et dossier individuel : Entretiens professionnels (pour contrats > 1 an) et dossiers individuels semblables à ceux des fonctionnaires.
• Droit au reclassement professionnel : Obligation de moyen pour l'Administration de rechercher un reclassement avant licenciement (avis Sadlon, 2013). S'applique aux CDI et CDD sur emploi permanent.
• Mobilité fonctionnelle (pour agents CDI) :
• Mise à disposition : Comme pour les fonctionnaires (accord de l'agent, durée limitée).
• Congé de mobilité : Comparable au détachement.
• Portabilité du CDI : Changement d'employeur public en conservant les avantages du CDI et l'ancienneté.
• Commissions Consultatives Paritaires (CCP) : Instances paritaires pour les contractuels, examinent les décisions individuelles défavorables, mimétisme avec les CAP.

Cessation de Fonctions

• Démission : Préavis requis, pas d'acceptation formelle de l'autorité (sauf si volonté non équivoque de démissionner n'est pas établie).
• Rupture conventionnelle : Introduite en 2019, possibilité de convenir des conditions de rupture du contrat (avec indemnité).
• Licenciements :
• Motifs liés à la personne (insuffisance professionnelle, inaptitude physique).
• Intérêt du service (suppression d'emploi, refus de modification du contrat, recrutement d'un fonctionnaire, impossibilité de réemploi après congé).
• Non-renouvellement de CDD : L'agent n'a pas de droit au renouvellement. Le refus doit être justifié par l'intérêt du service. L'annulation d'un refus de renouvellement ne donne pas droit à réintégration.
• CDIsation et intégration : Possibilité de passer d'un CDD à un CDI après 6 ans, ou de devenir fonctionnaire via concours internes ou "plans de titularisation".

Points Clés

• Bipolarité de la notion de fonction publique : Sens matériel (activité) et organique (individus).
• Unilatéralisme : Caractéristique fondamentale de la relation d'emploi en fonction publique, distingue les agents publics des salariés de droit privé.
• Mutabilité : Le statut peut être modifié à tout moment sans droit acquis pour l'agent.
• Dualité Fonctionnaire/Contractuel : Malgré une unité de façade, de nombreuses spécificités persistent dans le statut, le recrutement et la carrière.
• Rôle central du juge administratif : Contrôle la légalité des décisions, interprète les principes, comble les lacunes du législateur.
• Tension constante : Entre stabilité de l'emploi (fonctionnaires) et flexibilité (contractuels), ainsi qu'entre l'intérêt général et les droits des agents.
• Évolution : La fonction publique est en constante adaptation aux exigences modernes (européanisation, management par la performance, lutte contre la précarité).