Décision administrative et révision par le TAQ

Le Processus Décisionnel Québécois : Loi sur la Justice Administrative et le Rôle du Tribunal Administratif du Québec

Le processus décisionnel au Québec, notamment dans le cadre administratif, est encadré par la Loi sur la justice administrative (LJA), qui vise à garantir l'équité, la transparence et l'efficacité des décisions prises par les autorités administratives. Cette loi établit un cadre pour la prise de décisions initiales, leur révision éventuelle par la même autorité, et enfin, le recours en contestation devant des organes juridictionnels comme le Tribunal administratif du Québec (TAQ).

A. La Décision Initiale de l'Autorité et la Fonction Administrative

La décision initiale est l'acte par lequel une autorité administrative statue sur une situation individuelle à l'égard d'un administré, en appliquant les normes législatives et réglementaires. Cette fonction est de nature administrative, et elle est soumise à des principes fondamentaux édictés par la LJA pour assurer un traitement équitable.

Respect du devoir d'agir équitablement

L'article 2 de la LJA stipule que les procédures menant à une décision individuelle doivent être conduites dans le respect du devoir d'agir équitablement. Cela implique que l'administration doit traiter l'administré avec impartialité, diligence et transparence.

L'Administration gouvernementale

Selon l'article 3 de la LJA, l'Administration gouvernementale est composée des ministères et organismes dont le gouvernement ou un ministre nomme la majorité des membres, et dont le personnel est régi par la Loi sur la fonction publique. Une liste annuelle de ces organismes est publiée (ex: ).

Mesures pour assurer la qualité des procédures (Article 4 LJA)

L'article 4 de la LJA impose à l'Administration gouvernementale de prendre des mesures appropriées pour garantir :

• Conformité aux normes : Les procédures doivent être conduites dans le respect des normes législatives et administratives, ainsi que des autres règles de droit applicables. Elles doivent être simples, souples, sans formalisme, et menées avec respect, prudence et célérité, conformément aux normes d'éthique et de discipline des agents et aux exigences de la bonne foi.

  Exemple : Un ministère traitant une demande de permis de construction doit suivre les règlements d'urbanisme applicables, traiter tous les dossiers rapidement et éviter les exigences superflues.

• Participation de l'administré : L'administré doit avoir l'occasion de fournir les renseignements utiles à la prise de décision et, le cas échéant, de compléter son dossier. Cela reflète le principe de l'audition préalable.

  Exemple : Avant de refuser une subvention, l'autorité doit donner au demandeur la possibilité de soumettre des documents manquants ou de clarifier certaines informations.

• Diligence et clarté des décisions : Les décisions doivent être prises avec diligence, communiquées à l'administré en termes clairs et concis, et les renseignements pour communiquer avec l'autorité doivent lui être fournis.

  Cas de figure : Une décision de rejet de demande d'aide sociale doit expliquer clairement les raisons du refus et indiquer les coordonnées du service où l'administré peut obtenir plus d'informations ou exercer un recours.

• Accessibilité des directives : Les directives destinées aux agents chargés de prendre des décisions doivent être conformes aux principes de la LJA et être consultables par l'administré.

  Utilisation : Un citoyen peut consulter les politiques internes d'un organisme de délivrance de permis pour comprendre les critères exacts appliqués à sa demande.

Transparence de l'information (Article 4, LJA et organisme public)

L'article 4 de la LJA, combiné avec le concept d'organisme public (qui est une notion plus large que l'Administration au sens strict de la LJA), impose la diffusion sur un site Internet de certains documents. Spécifiquement, un organisme public\* doit diffuser (si accessibles par la loi) :

• Les lois, règlements, codes de déontologie ou d'éthique, les directives, politiques et autres documents de même nature servant à la prise de décision concernant les droits des administrés.

\*Note: La notion d'organisme public est plus large que celle d'Administration gouvernementale au sens de la LJA.

Motivation des décisions défavorables (Article 8 LJA)

L'autorité administrative doit motiver les décisions défavorables qu'elle prend. Cette motivation doit être appropriée, pertinente et intelligible pour permettre d'évaluer la possibilité d'un recours. Elle doit également indiquer les recours possibles (autres que judiciaires) et leurs délais.

Exemple : Un refus de prestation doit être motivé par les paragraphes spécifiques de la loi non respectés par le demandeur, et non par une simple phrase générale. Le délai de 60 jours pour un réexamen doit être clairement mentionné.

Obligations préalables à une décision défavorable (Article 5 LJA)

Avant de prendre une ordonnance de faire ou de ne pas faire, ou une décision défavorable sur un permis ou autorisation, l'autorité administrative doit, sauf en cas d'urgence:

1. Informer l'administré de son intention et des motifs.
2. Informer l'administré de la teneur des plaintes ou oppositions le concernant.
3. Lui donner l'occasion de présenter ses observations et de produire des documents.

Exception : Ces obligations préalables peuvent être écartées en cas d'urgence ou pour éviter un préjudice irréparable (aux personnes, biens ou environnement), à condition que la loi autorise l'autorité à réexaminer la situation ou à réviser la décision.

Cas pratique : Si l'administration envisage de révoquer la licence d'un entrepreneur en raison de non-conformité, elle doit d'abord l'informer, lui présenter les manquements constatés et lui offrir une chance de se défendre, à moins qu'il n'y ait un danger imminent pour la sécurité publique.

Diligence en matière d'indemnité ou de prestation (Article 6 LJA)

Avant une décision défavorable en matière d'indemnité ou de prestation, l'autorité doit s'assurer que l'administré disposait des informations pour communiquer et que son dossier est complet. Si le dossier est incomplet, elle doit retarder sa décision pour permettre à l'administré de le compléter. La communication de la décision doit également informer l'administré de son droit de demander une révision de la décision par l'autorité administrative, dans le délai indiqué.

Exemple : Si un dossier de demande d'indemnisation pour accident de travail manque un rapport médical essentiel, l'autorité doit en informer le demandeur et lui laisser le temps de le fournir avant de rendre une décision défavorable.

B. La « Révision » de la Décision Administrative par la Même Autorité : Les Différentes Réalités

Il existe deux formes principales de "révision" d'une décision par la même autorité qui l'a rendue : le réexamen et la révision administrative.

1. Le « Réexamen »

Le réexamen, aussi appelé "reconsidération", est le pouvoir qu'a un organisme de revenir sur sa propre décision, de sa propre initiative ou à la demande d'une personne intéressée, si la loi le permet (référence L.a.a. 83.44.1).

a) L'habilitation « implicite » de réexamen

Bien que ce ne soit pas spécifiquement prévu par un article, la jurisprudence et la doctrine reconnaissent une habilitation implicite de réexamen dans certains cas très précis. Une décision peut être réexaminée si elle est entachée d'une:

• Erreur matérielle ou erreur d'écriture : Une erreur évidente qui ne nécessite pas de réinterprétation du fond du dossier.

  Exemple : La date de naissance de l'administré est incorrecte sur un document, ou un nombre dans un calcul est erroné.

• Conséquence d'une fraude : Si la décision a été obtenue par des moyens frauduleux, l'autorité peut la réexaminer pour la révoquer.

  Cas de figure : Un permis de séjour a été octroyé sur la base de faux documents, l'administration peut reconsidérer et annuler ce permis.

• Incompétence du décideur : Si la décision a été rendue par un agent qui n'avait pas la compétence légale pour le faire, elle est entachée de nullité absolue. Une décision entachée de nullité absolue ne crée pas de droit acquis pour son bénéficiaire.

  Exemple : Un fonctionnaire subalterne prend une décision qui, selon la loi, relève exclusivement du pouvoir d'un directeur.

b) L'habilitation prévue par la loi (Dispositions légales spécifiques)

Des lois spécifiques confèrent explicitement un pouvoir de réexamen.

• Loi sur les accidents du travail et les maladies professionnelles (LATMP) Article 365 : La Commission des normes, de l'équité, de la santé et de la sécurité du travail (CNESST, anciennement CSST) peut reconsidérer sa décision dans les 90 jours pour corriger toute erreur, si elle n'a pas déjà fait l'objet d'une décision en vertu de l'article 358.3. Elle peut aussi, de sa propre initiative ou à la demande d'une partie, reconsidérer sa décision dans les 90 jours de la *connaissance d'un fait essentiel* qui n'était pas connu au moment de la décision initiale. Avant toute reconsidération, la Commission doit en informer les personnes concernées.

  Exemple : La CNESST accorde des indemnités basées sur un rapport médical incomplet. Si un nouveau rapport essentiel est produit après la décision, elle peut le reconsidérer.

• Loi sur l'aide aux victimes d'actes criminels (L.a.a.) Article 83.44 : La Société peut rendre une nouvelle décision en tout temps s'il y a un changement de situation qui affecte le droit de la personne à une indemnité ou son montant.

  Cas concret : Une victime d'acte criminel voit son état de santé s'améliorer ou se détériorer significativement après une première évaluation, ce qui justifie une révision de l'indemnité.

• Loi sur l'aide aux victimes d'actes criminels (L.a.a.) Article 83.44.1 : Tant qu'une demande de révision n'a pas été présentée ou un recours formé devant le TAQ, la Société peut, de sa propre initiative ou à la demande d'une personne intéressée, reconsidérer une décision si :
  1. Elle a été rendue avant qu'un fait essentiel ne soit connu ou a été fondée sur une erreur relative à un tel fait.
  2. Elle est entachée d'un vice de fond ou de procédure de nature à l'invalider.
  3. Elle est entachée d'une erreur d'écriture, de calcul ou de toute autre erreur de forme.
  Une nouvelle décision remplace l'initiale, qui cesse d'avoir effet.

  Exemple de vice de procédure : Si l'administré n'a pas été entendu alors qu'il aurait dû l'être (non-respect de l'article 5 LJA), la Société peut reconsidérer sa décision.

2. La « Révision Administrative »

La révision administrative, telle que définie dans les textes, est une situation où le législateur confie à un AUTRE DÉCIDEUR (généralement un échelon supérieur au sein de la même administration) le soin de réviser la décision rendue à l'origine.

• Loi sur l'aide aux victimes d'actes criminels (L.a.a.) Article 83.45 : Une personne qui se croit lésée par une décision rendue par un fonctionnaire peut, dans les 60 jours de la notification, demander par écrit à la Société une révision de cette décision, en mentionnant les motifs.
• L.a.a. Article 83.47 : Lorsqu'elle est saisie d'une demande de révision, la Société (ou son mandataire désigné) peut confirmer, infirmer ou modifier la décision rendue.
• L.a.a. Article 83.48 : Une décision rendue en révision par un fonctionnaire doit être motivée et communiquée par écrit. Elle doit également aviser la personne de son droit de la contester devant le Tribunal administratif du Québec (TAQ), sauf s'il s'agit d'une décision accordant une indemnité maximale ou le remboursement complet des frais.
• LJA Article 7 : Lorsqu'une situation est réexaminée ou une décision révisée à la demande de l'administré, l'autorité administrative doit donner à ce dernier l'occasion de présenter ses observations et, s'il y a lieu, de produire des documents pour compléter son dossier. Ce principe rejoint l'article 5(3) de la LJA.

Distinction : Le réexamen est souvent une initiative de l'autorité ou une correction d'erreurs manifestes, tandis que la révision administrative est un véritable palier de recours interne, avec un processus plus formalisé, souvent dévolu à un échelon supérieur de l'administration.

Caractéristique	Réexamen (Art. 83.44.1 L.a.a., Art. 365 LATMP)	Révision Administrative (Art. 83.45 L.a.a.)
Initiative	De l'autorité ou de la personne intéressée	À la demande de la personne intéressée
Motifs	Fait essentiel inconnu/erreur relative, vice de fond/procédure, erreur d'écriture/calcul/forme, changement de situation (83.44 L.a.a.)	Personne se croyant lésée par la décision, motifs à l'appui
Délai	Tant qu'il n'y a pas de demande de révision devant la Société ou de recours au TAQ (L.a.a.) ou 90 jours (LATMP)	60 jours de la notification de la décision (L.a.a.)
Décideur	Généralement le même fonctionnaire ou le service concerné	Un "autre décideur" (échelon supérieur au sein de la même autorité)
Effet	Nouvelle décision remplace l'initiale	Confirme, infirme ou modifie la décision initiale
Suite possible	Recours devant le TAQ si la décision n'est pas favorable	Contestation devant le TAQ (Art. 83.48 L.a.a.)

C. Le Recours en Contestation et la Fonction Juridictionnelle (TAQ, TAT, CAI, etc.)

Lorsque les voies de réexamen ou de révision interne sont épuisées ou non applicables, l'administré peut recourir à des organismes de l'ordre administratif ayant une fonction quasi-juridictionnelle, comme le Tribunal administratif du Québec (TAQ), le Tribunal administratif du travail (TAT), ou la Commission d'accès à l'information (CAI). Ces tribunaux ont pour mission de trancher les litiges entre un administré et une autorité administrative.

Garanties procédurales devant les tribunaux administratifs (Article 9 LJA)

Les procédures devant ces organismes sont conduites de manière à permettre un débat loyal et dans le respect du devoir d'agir de façon impartiale. Cela implique des principes essentiels à l'administration de la justice.

Droit d'être entendu et publicité (Article 10 LJA)

L'organisme est tenu de donner aux parties l'occasion d'être entendues. Les audiences sont publiques, sauf si le huis clos est nécessaire pour préserver l'ordre public (ex: protection de la vie privée d'un mineur, informations commerciales sensibles). C'est un corollaire du principe de justice naturelle.

Conduite de l'audience et règles de preuve (Article 11 LJA)

L'organisme est maître de la conduite de l'audience, dans le cadre de la loi. Il doit mener les débats avec souplesse et de manière à faire apparaître le droit.

• Moyens de preuve : Il décide de la recevabilité des éléments et moyens de preuve, et peut suivre les règles ordinaires de la preuve en matière civile.
• Exclusion de preuve : Il doit rejeter d'office tout élément de preuve obtenu en violation des droits et libertés fondamentaux si son utilisation déconsidère l'administration de la justice. L'utilisation d'une preuve obtenue par la violation du secret professionnel est réputée déconsidérer l'administration de la justice (Article 60.4 du Code des professions).

  Exemple : Un rapport médical obtenu par effraction ou sans consentement du patient sera rejeté si son utilisation porte atteinte à l'administration de la justice.

Obligations de l'organisme (Article 12 LJA)

Lors de l'audience, l'organisme est tenu :

1. De prendre des mesures pour délimiter le débat et favoriser le rapprochement des parties (ex: inciter à la médiation).
2. De donner aux parties l'occasion de prouver les faits et d'en débattre.
3. D'apporter à chaque partie un secours équitable et impartial.
4. De permettre que les parties soient assistées ou représentées par les personnes habilitées.

Communication et motivation des décisions (Article 13 LJA)

Toute décision doit être communiquée en termes clairs et concis. La décision terminant une affaire doit être écrite et motivée, même si elle a été initialement communiquée oralement. La motivation est essentielle pour la compréhension de la décision et pour permettre l'exercice d'éventuels recours judiciaires.

Pouvoirs du Tribunal (Article 15 LJA)

Le Tribunal a le pouvoir de décider toute question de droit ou de fait nécessaire à l'exercice de sa compétence. En cas de contestation d'une décision, il peut :

• Confirmer la décision contestée.
• Modifier la décision contestée.
• Infirmer la décision contestée.
• Rendre la décision qui, à son avis, aurait dû être prise en premier lieu (ce qu'on appelle "substitution de décision").

Exemple : Le TAQ est saisi d'un litige concernant un refus de permis. Après avoir entendu les parties, il peut juger que le permis aurait dû être accordé et rendre lui-même cette décision, plutôt que de simplement annuler le refus et renvoyer le dossier à l'administration.

Révision et révocation des décisions du Tribunal (Article 154 LJA et Article c19c3a60 LJA)

Le Tribunal peut, sur demande, réviser ou révoquer une décision qu'il a rendue dans les cas suivants :

1. Découverte d'un fait nouveau qui, s'il avait été connu, aurait pu justifier une décision différente.
2. Une partie n'a pu se faire entendre pour des raisons jugées suffisantes.
3. Un vice de fond ou de procédure est de nature à invalider la décision. Dans ce cas, la décision ne peut être révisée ou révoquée par les membres qui l'ont rendue, une autre formation du Tribunal devra agir.

De plus, une décision entachée d'une erreur d'écriture ou de calcul ou de toute autre erreur matérielle peut être rectifiée par le membre qui l'a rendue, sur dossier et sans autre formalité. Si le membre est empêché ou a cessé ses fonctions, un autre membre désigné par le président du Tribunal peut le faire sur demande d'une partie. Ce mécanisme de révision interne du Tribunal vise à corriger les erreurs flagrantes sans qu'il soit nécessaire de passer par les cours de justice supérieures.

Conclusion

Le processus décisionnel québécois, encadré par la LJA, cherche un équilibre entre l'efficacité administrative et la protection des droits des administrés. De la décision initiale, soumise aux principes d'équité et de transparence, en passant par les mécanismes de réexamen et de révision interne, jusqu'aux recours devant les tribunaux administratifs dotés de pouvoirs quasi-juridictionnels, le système offre plusieurs niveaux de contrôle et de correction. Ces mécanismes garantissent que les décisions prises par l'administration sont non seulement conformes à la loi, mais aussi justes et bien motivées, tout en offrant des voies de recours accessibles aux citoyens qui se sentent lésés. Le respect du devoir d'agir équitablement, la diligence, la transparence et le droit d'être entendu sont les pierres angulaires de ce système.