Action publique environnementale complexe

Quelle action publique pour l'environnement ?

L'action publique environnementale vise à corriger les défaillances du marché liées aux externalités négatives, comme la pollution. Elle implique de multiples acteurs et utilise divers instruments pour atteindre ses objectifs.

I. Les multiples acteurs de l'action publique pour l'environnement

L'environnement devient un problème public par la mobilisation sociale et la médiatisation.

A. Mise à l'agenda par relations de conflit et coopération

• De nombreux acteurs (pouvoirs publics, ONG, entreprises, experts, citoyens) contribuent à construire les problèmes environnementaux.
• Ces acteurs entretiennent des relations de coopération (ex: recherche de solutions communes) et de conflit (ex: opposition d'intérêts économiques vs. protection de l'environnement, comme pour l'interdiction de certains produits).

B. Mise en œuvre par des acteurs publics à multiples échelles

• L'action publique s'opère à différentes échelles : locale, nationale, européenne, mondiale.
• Approche Top-down : Engagements internationaux (ex: Protocole de Kyoto) déclinés aux niveaux inférieurs.
• Approche Bottom-up : Chaque pays propose ses contributions nationales (ex: Accord de Paris), consolidées au niveau international. Cela rend l'action plus flexible et adaptée.
• L'ONU a créé le GIEC (Groupe Intergouvernemental d'Experts sur l'évolution du Climat) pour l'expertise et les négociations internationales.
• La mise en œuvre des engagements peut être décidée à différents niveaux : quotas au niveau européen, taxes au niveau national, transports en commun au niveau local (ex: vignette Crit'Air).

II. Les instruments économiques face aux externalités négatives

Les rejets de GES sont une externalité négative. Les pouvoirs publics interviennent par la contrainte ou l'incitation.

A. Intérêt et limites de la réglementation

• La réglementation consiste en des normes édictées par les pouvoirs publics pour interdire, encadrer ou fixer des seuils de pollution (ex: interdiction des gaz CFC, normes d'isolation, Crit'Air).
• Avantages :
  • Peut supprimer directement la source d'une nuisance.
  • Facile et rapide à mettre en place.
  • Efficacité environnementale maximale si le contrôle est suffisant.
• Limites :
  • Coûts de contrôle élevés.
  • Peut générer des coûts importants pour les agents économiques.
  • N'incite pas à polluer moins que le seuil réglementaire.
  • Risque d'effet rebond (intensification de l'usage d'un bien rendu plus efficace).
  • Peut manquer d'incitation à faire mieux que la norme.
  • Difficulté à fixer la bonne norme et à l'appliquer à toutes les activités polluantes.

B. Intérêt et limites de la taxation et des subventions à l'innovation verte

• La taxation (ex: taxe carbone) vise à internaliser les externalités négatives en faisant supporter aux pollueurs le coût social de leur activité. Elle est basée sur le principe du pollueur-payeur.
• Avantages :
  • Donne un prix à la pollution et incite à la réduire si le coût de dépollution est inférieur à la taxe.
  • Génère des recettes fiscales pouvant financer la transition énergétique ou redistribuer vers les ménages modestes (double dividende).
  • Flexibilité pour les entreprises qui arbitrent entre payer la taxe ou dépolluer.
• Limites :
  • Risque d'être régressive (frappant davantage les ménages modestes).
  • Difficulté à déterminer le niveau optimal de pollution atteint.
  • Peut rencontrer une forte résistance sociale (ex: Gilets jaunes).
  • Risque de nuire à la compétitivité des entreprises si non harmonisée internationalement.
  • Ne permet pas de prévoir le volume exact des émissions polluantes.
• Les subventions à l'innovation verte (ex: énergies renouvelables) stimulent les innovations non spontanées.
• Avantages :
  • Développent un marché naissant et permettent des économies d'échelle.
  • Complètent la taxation en favorisant les évolutions écologiques.
• Limites :
  • Coût important pour les pouvoirs publics.
  • Risque de subventionner des secteurs non pertinents ou qui auraient investi sans aide.

C. Intérêt et limites des marchés des quotas d'émission

• Le marché des quotas d'émission combine contrainte réglementaire et incitations monétaires. Lancé en 2005 dans l'UE suite aux accords de Kyoto.
• Les autorités attribuent des quotas d'émissions de GES à ne pas dépasser. Les entreprises peuvent acheter ou vendre leurs quotas sur un marché financier.
• Avantages :
  • Permet de fixer à l'avance un plafond pour le volume des émissions polluantes.
  • Incite les entreprises les moins coûteuses à dépolluer pour vendre leurs quotas excédentaires.
  • Le prix du quota est un signal pour les entreprises pour ajuster leur comportement.
• Limites :
  • Coût de contrôle lourd et risque de spéculation entraînant l'instabilité des prix.
  • Si trop de quotas sont distribués, le prix est faible et l'incitation à dépolluer diminue (ex: effondrement des prix après la crise financière de 2008 ou COVID-19).
  • Inégalités entre producteurs selon leur capacité financière.
  • Peu adapté à tous les émetteurs de GES en raison des coûts de transaction.
  • La "marchandisation de l'air" est critiquable.

III. Contraintes des négociations internationales pour préserver le climat

Le climat est un bien commun mondial, nécessitant une action collective internationale.

A. Les contraintes liées aux inégalités de développement

• Les pays développés ont une responsabilité historique majeure dans les émissions de GES.
• Les pays en développement (PED) revendiquent un droit au développement et une responsabilité différenciée.
• Ces inégalités freinent la conclusion d'accords internationaux. Le Protocole de Kyoto n'imposait de réduction qu'aux pays industrialisés. L'Accord de Paris prévoit des aides (100 milliards d'euros/an) pour les PED.
• Une croissance illimitée compromet la durabilité à long terme.
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B. Les contraintes liées aux stratégies de passager clandestin

• Un bien commun est non-excluable et rival (ex: air pur). L'usage par un agent dégrade la qualité pour les autres, menant à la tragédie des communs.
• Un climat de qualité est un bien commun environnemental.
• La stratégie de passager clandestin (ou free rider) est adoptée par un pays qui bénéficie des efforts collectifs de réduction des GES sans en supporter les coûts (ex: retrait des États-Unis de l'Accord de Paris sous Trump).
• Cette stratégie peut concerner des pays qui restent dans l'accord mais ne mettent pas en œuvre les politiques nécessaires, en l'absence de sanctions.

Résumé des définitions clés

• Action publique pour l'environnement : Ensemble des mesures et interventions des pouvoirs publics visant à protéger l'environnement et à gérer les ressources naturelles.
• Externalité négative : Conséquence néfaste de l'activité économique d'un agent sur d'autres agents, sans compensation monétaire (ex: pollution).
• Réglementation : Règles et normes fixées par les pouvoirs publics pour encadrer les activités économiques (ex: interdiction, seuils).
• Taxation (ou écofiscalité) : Impôts et taxes visant à modifier les comportements des agents économiques en internalisant le coût des externalités négatives (ex: taxe carbone).
• Subventions à l'innovation verte : Aides financières des pouvoirs publics pour encourager le développement et l'adoption de technologies respectueuses de l'environnement.
• Marché des quotas d'émission : Système où les pouvoirs publics fixent un plafond d'émissions et attribuent des droits à polluer que les entreprises peuvent échanger.
• Bien commun : Bien non-excluable (difficile d'empêcher son usage) et rival (l'usage par un individu réduit la disponibilité ou la qualité pour les autres) (ex: air pur, ressources halieutiques).
• Tragédie des communs : Dégradation d'un bien commun due à sa surexploitation ou sa pollution, car chaque utilisateur cherche à maximiser son propre bénéfice sans tenir compte des conséquences collectives.
• Passager clandestin (ou free rider) : Acteur bénéficiant d'un bien collectif sans en supporter le coût de production ou d'entretien, souvent au détriment de l'effort collectif.
• GIEC (Groupe Intergouvernemental d'Experts sur l'évolution du Climat) : Organisme international qui évalue l'état des connaissances sur le changement climatique.