Sources de la procédure juridictionnelle administrative

Ce document est un aide-mémoire sur la procédure administrative contentieuse, couvrant les sources, l'esprit général et les conditions de recevabilité des recours, ainsi que l'instruction par le juge administratif. Il met l'accent sur les éléments clés et les arrêts fondamentaux.

I. Le Contentieux Administratif : Définition et Sources

Le contentieux administratif désigne les litiges opposant des particuliers à l'administration, ou différentes administrations. Il étudie les règles applicables devant le juge administratif.

1. Sources Relatives à l'Organisation des Juridictions Administratives

a. Sources Textuelles

• Les articles 34 et 37 de la Constitution attribuent au législateur la compétence de créer de nouveaux ordres de juridiction (ex: TA et CAA).
• Le terme de "création" est interprété largement, incluant la modification des règles constitutives.
• Le Conseil Constitutionnel (3 mars 2005) a précisé que la composition de la Cour de discipline budgétaire et financière (membres du CE et de la Cour des comptes) relève de la loi, mais le nombre de juges relève du réglementaire.
• Le législateur est aussi compétent pour les règles d'organisation rattachées à d'autres compétences de l'article 34, comme les garanties des citoyens dans l'exercice des libertés publiques (répartition des compétences entre juge administratif et judiciaire).
• Le pouvoir réglementaire fixe le nombre, le siège et le ressort des juridictions, ainsi que la répartition des compétences au sein d'un même ordre juridictionnel.

b. Sources Jurispudentielles

• Le juge administratif (JA) n'est pas compétent pour créer des ordres juridictionnels mais influence la qualification d'organes juridictionnels.
• CE ass. 12 décembre 1953, De Bayo: Le JA détermine la nature juridictionnelle d'un organe (caractère collégial, pouvoir de décision, matière répressive) en l'absence de qualification textuelle claire.

2. Sources du Droit de la Procédure Juridictionnelle

Longtemps jurisprudentielles, elles sont aujourd'hui majoritairement textuelles.

a. Rôle du Juge Administratif (JA)

• Le Conseil d'État (CE) a eu une liberté totale pour élaborer les principes fondateurs du droit administratif, légitimant l'administration et la soumettant à la légalité.
• Créations majeures du JA:
  • Recours pour Excès de Pouvoir (REP).
  • Fin de la théorie du ministre-juge (arrêt Cadot, 1889).
  • Notions de "décision susceptible de recours", "intérêt à agir".
• Règles générales de procédure (RGP) ou principes généraux de procédure:
  • Comparable aux Principes Généraux du Droit (PGD).
  • Particularité: seule la loi peut déroger à un PGD, mais le pouvoir réglementaire peut déroger à une RGP.
  • La RGP est toujours supra-réglementaire mais infra-législative.
  • Elle n'est applicable qu'en l'absence de texte (valeur supplétive).
  • Certaines RGP sont devenues des PGD (ex: principe d'impartialité du juge administratif, CE ass. 6 avril 2001, SA Entreprise Razel frères).
• Portée des RGP: elles s'appliquent à toutes les juridictions administratives (générales et spéciales), contrairement au Code de justice administrative (CJA) qui ne s'applique qu'aux juridictions générales.
• Exemples de RGP: obligation de motiver les décisions, possibilité de recours en cassation, faculté d'un recours administratif préalable.
• Le JA conserve un pouvoir de création jurisprudentielle, mais réduit par la codification.

b. Sources Textuelles de la Procédure Juridictionnelle Administrative

(1) Sources Internes

• Code de justice administrative (CJA), en vigueur depuis 2001, regroupe les règles pour le CE, TA, CAA. Les juridictions administratives spécialisées sont régies par d'autres codes ou la jurisprudence.
• Le Titre préliminaire du CJA pose les principes directeurs du contentieux administratif.
• Principes d'équité:
  • Article L5: instruction contradictoire.
  • Article L6: audience publique.
  • Article L9: jugements motivés.
• Principes techniques (efficacité):
  • Article L3: collégialité.
  • Article L11: jugements exécutoires.
  • Article L4: non-suspensif de la requête.
• Absents du Titre préliminaire: principe d'impartialité et d'indépendance (considérés comme acquis).
• Double fonction de légitimation du CJA:
  1. Rassembler des textes épars pour l'accessibilité et l'intelligibilité du droit.
  2. Légitimer le JA lui-même, en protégeant les droits des administrés face à l'administration. Le code consacre le procès administratif comme garant des droits des administrés.

(2) Sources Européennes

• Impact considérable du droit européen sur la procédure (TFUE, CEDH).
• Le renvoi préjudiciel obligatoire à la Cour de l'Union européenne (CJUE) pour l'interprétation des traités (Article 267 TFUE).
• La CJUE impose aux juges nationaux d'écarter toute règle interne contraire au droit de l'Union (CJCE, 19 juin 1990, Factor Tame).
• La Convention Européenne des Droits de l'Homme (CEDH):
  • Article 13: Droit à un recours effectif devant une instance nationale.
  • Article 6§1: Droit à un procès équitable (interprétation extensive).
  • Le 6§1 a conduit à de grandes évolutions:
    • Fin de l'absence d'audience publique devant certaines juridictions.
    • Fin de la participation systématique du commissaire du Gouvernement au délibéré (CE, 7 juin 2001, Kress c/ France).
    • Acceptation de la responsabilité de l'État pour lenteur judiciaire (CE ass. 28 juin 2002, Magiera).

3. L'Application dans le Temps du Droit des Juridictions Administratives

La question de l'application des nouvelles règles pose le problème de l'égalité des justiciables.

a. Règles Textuelles

• Principe d'application immédiate aux instances en cours.
• Exception: si la disposition prévoit des règles transitoires ou s'applique aux instances futures.
• Le JA doit tenir compte du droit au recours du justiciable.
• Distinction fondamentale:
  • Règles relatives à la formation du recours: s'appliquent seulement aux décisions intervenues postérieurement à l'entrée en vigueur du texte pour ne pas porter atteinte au droit au recours (CE avis 18 juin 2014 LCI Mounou + Société Batimalo).
  • Règles relatives aux pouvoirs du juge: s'appliquent immédiatement aux instances en cours, car elles n'empêchent pas l'accès au juge.
• Exemples de règles de formation du recours: voies et délais de recours, intérêt à agir.

b. Règles Jurisprudentielles

• Par essence rétroactives, elles s'appliquent au litige antérieur à l'énoncé de la solution.
• Le JA a reconnu le pouvoir de moduler les conditions d'application dans le temps de ses revirements de jurisprudence, notamment en cas d'atteinte au droit au recours du justiciable (CE ass. 2007, Tropic travaux signalisation).
• Exemple de modulation: CE, 2 décembre 2016, Société Export Press (nécessité d'un recours administratif préalable pour contester un rescrit fiscal, modulation des effets).
• CE, 2016, Czabaj: fixe un "délai raisonnable" d'un an pour contester un acte même sans mention des voies et délais de recours.
• Dès lors, si le JA applique immédiatement une règle contraire au droit au recours, il déroge à l'article 6§1 de la CEDH, comme l'a jugé la CEDH (CEDH, 2023, Legros et autre c/ France) concernant la décision Czabaj.
• La décision Czabaj visait à préserver l'intérêt de l'administration et la stabilité des situations juridiques.

II. L'Esprit du Contentieux Administratif

Le droit de la procédure administrative se distingue par son autonomie et doit tenir compte du rapport inégalitaire entre particulier et administration.

1. Spécificité du Droit de la Procédure Administrative

• Non-applicabilité des règles de procédure civile devant les juridictions administratives (CE, 15 octobre 1929, Taureau).
• Le contentieux administratif s'est construit autour de la légalité de l'acte administratif et de la nature des parties (administration / intérêt général vs particulier / intérêts privés).
• Objectif initial: maintenir l'équilibre entre la défense des intérêts privés et la préservation de l'ordre public, souvent au profit de l'administration.
• Caractère inquisitorial de l'instruction: le juge dirige activement l'instruction pour compenser la position de force de l'administration.
• Longtemps, l'administré n'était pas considéré comme un justiciable doté de garanties de procédure; le procès était "fait à un acte".
• Le droit européen a bouleversé cette approche, exigeant un rehaussement de la protection du justiciable et l'effectivité du recours.
• Mission actuelle du JA: soumettre l'administration à la légalité et protéger les droits et libertés des administrés.
• Les règles du procès administratif sont ambivalentes et paradoxales, reflétant l'équilibre entre intérêt général et protection des administrés.

2. Mieux Répondre aux Attentes des Justiciables

Le justiciable ne cherche pas seulement l'annulation ou la responsabilité de l'État, mais aussi un rétablissement dans ses droits.

a. Renforcement de la Portée du Droit au Recours

• Le droit au recours est un principe à valeur constitutionnelle (CC 9 avril 1996, CE 29 juillet 1998, Syndicat des avocats de France).
• C'est une liberté fondamentale (article L521-2 CJA), permettant les référés-libertés.
• Garantie par l'article 13 de la CEDH (recours effectif).
• C'est aussi un PGD (CJCE, 15 mai 1986, Margueritte Johnson).
• Le droit au recours comprend:
  1. Accès à un tribunal:
     • Le CE a consacré l'ouverture du REP même sans texte (CE ass., 17 février 1950, Dame Lamotte).
     • Ouverture du recours en cassation contre toutes les décisions rendues en dernier ressort (CE, 1947, D'ailleres).
     • Extension des actes susceptibles d'être contestés (réduction des MOI).
  2. Recours effectif:
     • Doit pouvoir être exercé dans des conditions efficaces et efficientes.
     • Le JA apprécie si les recours réglementaires sont concrètement effectifs (CE, 30 juillet 2003, Syndicat des avocats de France).

b. Renforcement des Pouvoirs du Juge

• Loi du 8 février 1995: octroi de nouvelles prérogatives en matière d'exécution des décisions.
• Décisions du JA: force exécutoire et autorité de la chose jugée.
• Historiquement, l'exécution reposait sur le bon vouloir de l'administration et le JA craignait de s'immiscer (TC, 1899, Association syndicale du canal de Gignac).
• Face à l'inaction administrative, seule la réparation du préjudice était ouverte.
• CEDH, 1997, Hornsby c/ Grèce: le droit d'accès à un tribunal serait illusoire si une décision définitive restait inopérante (article 6§1 CEDH). L'exécution fait partie intégrante du procès.
• Décret du 30 juillet 1963: création d'une formation administrative d'aide à l'exécution au sein du CE (pas suffisant).
• Loi du 16 juillet 1980: le CE (seul) peut prononcer des astreintes contre l'administration.
• Loi du 8 février 1995: pouvoir d'injonction attribué à l'ensemble des juridictions administratives générales, assorti d'astreintes.
• Innovation récente: liquidation des astreintes au profit d'organismes publics ou privés ayant un lien avec l'objet du litige (Affaire Association des amis de la terre, pollution de l'air).
• Le JA renforce l'effectivité de ses décisions, mais persiste une difficulté à contraindre l'administration en cas de refus catégorique.

c. Création d'une Procédure d'Urgence

• Loi du 30 juin 2000: met en place des procédures d'urgence, en réponse à la concurrence du juge judiciaire (JJ) en matière de protection des libertés. Le JA veut se positionner comme gardien des libertés.
• Référé Suspension (article L521-1 CJA):
  • Obtenir la suspension d'un acte.
  • Conditions: doute sérieux sur la légalité et urgence (effets graves).
  • Délai de décision: environ un mois.
• Référé Liberté (article L521-2 CJA):
  • Le JA se positionne en gardien des libertés fondamentales.
  • Conditions: atteinte à une liberté fondamentale, grave et manifestement illégale, urgence extrême (48h).
  • Exemples de libertés protégées: liberté d'aller et venir, liberté de se marier, droit d'asile, droit à la défense.
• Conséquence: le JA a récupéré des compétences historiquement dévolues au JJ (voie de fait).
• Initialement, la voie de fait permettait au JJ de statuer sur des actes administratifs tellement graves qu'ils perdaient leur caractère administratif (atteinte au droit de propriété ou à une liberté fondamentale).
• CE, 2013, Commune de Chirongui: le JA offre une alternative au justiciable (JJ via voie de fait ou JA via référé-liberté pour les atteintes aux libertés fondamentales en cas de voie de fait).
• TC, 17 juin 2013, Bergoend: restreint le champ de la voie de fait à l'exécution forcée dans des conditions irrégulières d'une décision (même régulière) portant atteinte à la liberté individuelle ou extinction du droit de propriété, ou une décision manifestement insusceptible d'être rattachée à un pouvoir de l'administration.
• Conclusion: le contentieux administratif s'est "juridictionnalisé" mais maintient l'équilibre avec l'intérêt général.

3. Limites du Droit au Recours

Le droit à un tribunal n'est pas absolu et peut être limité par des buts légitimes et proportionnés (CEDH).

a. Missions Poursuivies par l'Administration

• Certains actes échappent au contrôle du juge: les actes de gouvernement.
• Ceux-ci relèvent des rapports entre pouvoirs constitutionnels (exécutif/législatif) ou de la conduite des relations internationales.
• Exemple classique: refus de déposer un projet de loi.
• Jurisprudence récente étendant la catégorie:
  • CE ass. 11 octobre 2023, Amnesty International: le choix d'une politique publique est un acte de gouvernement.
  • CE ass. 12 octobre 2018, SARL Super-coiffeur: l'adoption de réserves d'application des traités est insusceptible de recours.
• Les actes de gouvernement sont insusceptibles de recours ni par voie d'action, ni par voie d'exception, et n'engagent pas la responsabilité de l'État (sauf rupture d'égalité).

b. Conditions de Recevabilité du Recours

Ces conditions visent la sécurité juridique et la gestion du flux contentieux, limitant l'accès au juge.

• Le délai de recours de deux mois (très bref, favorise la stabilité des actes administratifs).
• Formalités préalables (ex: recours administratif préalable obligatoire - RAPO - pour détenus, même s'il n'est pas suspensif).
• Représentation obligatoire par avocat (Décret de 2003): initialement perçue comme une atteinte au droit au recours (coût), mais justifiée par le JA pour la qualité de la défense et de l'instruction. L'aide juridictionnelle est censée compenser.

c. Exigence de Sécurité Juridique

A conduit le JA à limiter le droit au recours.

• Approche plus concrète de la légalité:
  • CE ass. 23 décembre 2011, Danthony: une irrégularité procédurale n'entraîne l'illégalité de l'acte que si elle a influencé la décision ou privé les intéressés d'une garantie. Le vice de procédure n'est plus systématiquement sanctionné en tant que tel.
  • CE ass. 18 mai 2018, CFDT Finances: les vices de procédure et de forme ne peuvent plus être invoqués par voie d'exception contre un acte réglementaire après l'expiration du délai de recours contentieux.
• Limitation des effets d'une illégalité:
  • CE 11 mai 2004, Association AC !: lorsque la rétroactivité d'une annulation entraînerait des conséquences excessives ou que l'intérêt général l'exige, le juge peut différer l'annulation ou limiter sa rétroactivité.
• CE ass. 13 juillet 2016, Czabaj: fixe un délai raisonnable d'un an pour contester un acte même en cas de notification irrégulière (sans mention des voies et délais de recours). La sécurité juridique prime sur l'irrégularité commise par l'administration.

d. Gestion du Flux Contentieux

L'objectif d'accélérer la justice et éviter l'engorgement des juridictions a conduit à limiter le droit au recours.

• Rejet par ordonnance (article R222-1 CJA): permet au juge unique de rejeter des recours manifestement irrecevables ou infondés sans instruction ni débat contradictoire (alinéa 7, questions de fond).
• Suppression de certains degrés de juridiction:
  • Le double degré de juridiction n'est pas une garantie constitutionnelle ou conventionnelle.
  • La CEDH (Protocole 7, article 2) n'impose un double degré qu'en matière pénale et pour un examen en cassation. La France a une réserve.
  • Le pouvoir réglementaire supprime librement l'appel pour certaines catégories de jugements (article R222-13 CJA).
  • Les tentatives de contester la suppression du double degré (ex: principe de non-régression environnementale) ont été écartées par le CE (CE 14 juin 2023, Fédération nationale des unions de jeunes avocats).

PARTIE I. Les Conditions de Recevabilité du Recours

La recevabilité est une barrière pour assurer la sécurité juridique, limiter les flux contentieux et garantir l'efficience de la justice.

1. Les Conditions de Recevabilité du Recours

a. L'Acte Susceptible de Recours

Nécessité d'une décision administrative, ou plus précisément, d'un acte faisant grief (produisant des effets juridiques impactant l'ordre juridique).

(1) La Nécessité Textuelle d'une Décision

• Article R421-1 CJA: la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formée contre une décision.
• Article R421-2 CJA: pour une demande de somme d'argent, recevable seulement après décision de l'administration sur une demande préalable.
• La condition de décision préalable s'apprécie à la date où le juge statue (possibilité de régularisation en cours d'instance - CE sect. avis, 27 mars 2019, Consorts Rollet).
• Loi du 12 novembre 2013, article L231-1 CRPA: le silence de l'administration vaut implicitement acceptation (revirement, avant c'était rejet). Cependant, de nombreuses dérogations font que le principe du silence vaut rejet demeure fréquent.
• CE avis, 23 octobre 2017, Diemert: en l'absence de texte, la RGP retient le silence vaut rejet.
• Le formalisme de la décision préalable est souple (courriel, décision verbale).

(2) La Nécessité Jurisprudentielle d'un Acte Faisant Grief

Seuls les actes manifestant la volonté de l'administration de produire des effets juridiques sont historiquement considérés comme décisoires et susceptibles de recours.

• Aujourd'hui, certains actes décisoires ne sont pas susceptibles de recours, et certains actes non décisoires le sont.
• Le critère est la réception de l'acte par les administrés et ses effets concrets, plutôt que l'intention de l'administration.
• Il faut substituer la notion "d'acte susceptible de recours" à celle de "décision susceptible de recours".
• Quatre catégories d'actes:

(a) Les Actes Décisoires Faisant Grief

• Manifestent une volonté d'exprimer un pouvoir de commandement et produisent des effets juridiques sans le consentement des intéressés. Toujours susceptibles de recours.
• Types: actes réglementaires, décisions individuelles, décisions verbales, décisions implicites.
• Avis conformes: peuvent être considérés comme décisoires s'ils lient l'administration (négatifs comme positifs si contrainte). Peuvent être considérés comme des actes préparatoires bloquant le processus de décision.
• Circulaires: instruments d'uniformisation de l'action administrative. Longtemps considérées comme non décisoires (informations).
• CE, 29 janvier 1954, Notre Dame de Kreisker: distinction entre circulaires interprétatives et circulaires impératives. Seules les impératives étaient contestables.
• CE, 2002, Madame Duvignères: élargissement de la recevabilité pour les circulaires sur la base du critère de l'impérativité (volonté de produire des effets juridiques). Inclut désormais les circulaires interprétatives impératives.

(b) Les Actes Non Décisoires qui Ne Font Pas Grief (sans effets juridiques)

• L'administration n'a pas l'intention de produire des effets juridiques et n'exprime aucun pouvoir de commandement.
• Ex: les vœux des autorités administratives (sans compétence).

(c) Les Actes Décisoires qui Ne Font Pas Grief

• Produisent des effets juridiques d'une intensité trop faible pour que le juge contrôle leur légalité (limiter le flux contentieux).
• Ex: les mesures d'ordre intérieur (MOI). Historiquement immune de contrôle pour l'organisation interne (milieu pénitentiaire).
• Le JA a réduit la catégorie des MOI car certaines portent atteinte à un droit ou une liberté.
• Ne sont plus MOI:
  • Mesures d'organisation attentant à une liberté ou un droit de l'usager/agent.
  • Changements d'affectation avec perte de rémunération/responsabilité.
  • MOI traduisant une discrimination ou une sanction (CE, 25 septembre 2015, Madame B).
• Restent des MOI: mesures de faible gravité dans l'intérêt du service (ex: changement d'affectation sans perte de rémunération).
• Actes préparatoires: préparent la décision finale. Recours irrecevable car prématuré et annulation n'empêche pas forcément la décision finale.
• Possibilité de contrôle par voie d'exception contre l'acte préparatoire lors du recours contre la décision finale (CE avis, 4 juillet 2012, Biglione).

(d) Les Actes Non Décisoires Produisant des Effets Juridiques (faisant grief)

• Malgré l'absence d'intention formelle, l'acte produit des effets juridiques notables sur le comportement des administrés.
• Ex: les actes de droit souple (CE ass. 21 mars 2016, Société Fairvesta Numéricâble).
  • Initialement limités aux autorités de régulation.
  • Élargis à toute autorité administrative (CE sect. 12 juin 2020, GISTI).
  • Incluent les circulaires non impératives, lignes directrices, notes, etc., s'ils ont des effets notables sur les droits ou la situation des personnes.
• Ces arrêts élargissent la recevabilité en substituant le critère du "grief" à celui de la "décision".
• Ciruculaires : la distinction impérative/interprétative reste utile pour apprécier la légalité et les moyens invocables (Madame Duvignères 2002, GISTI 2020).
  • Interprétatives: méconnaissance du sens du texte ou réitération d'une règle contraire à une norme supérieure.
  • Impératives: méconnaissance de règles supérieures ou incompétence de l'auteur.

b. Le Délai de Recours

Le délai de deux mois concilie sécurité juridique (stabilité) et légalité (temps de réaction aux administrés).

(1) Champ d'Application du Délai de Recours Contentieux de Droit Commun

• Le délai de deux mois est le droit commun.
• Délais plus courts: ex: élections (5 jours), intérêt général urgent.
• Délais plus longs: ex: environnement (4 mois pour ICPE), Français résidant à l'étranger (4 mois).
• Dispenses de délai:
  • Historiquement: contentieux des travaux publics (supprimé pas le décret JADE 2016).
  • Article R421-3 CJA: certaines décisions implicites de rejet, notamment si la décision requiert l'avis d'organismes collégiaux (ex: commission de réforme pour les demandes d'imputabilité d'accident au service).
  • Décisions prises sur RAPO par certains organismes collégiaux doivent être expresses pour déclencher le délai (CE, 22 mai 2019, Ministre des armées c/ Madame Macaire).
  • Actes inexistants: réputés n'être jamais intervenus, donc pas de délai (CE sect, 18 janvier 2013, nomination pour ordre).

(2) Déclenchement du Délai de Recours et son Opposabilité aux Administrés

Le délai court à partir de la connaissance de la décision par l'administré, non de son édiction (publicité).

(a) Publicité des Actes Réglementaires (et décisions d'espèce)

• Publicité générale et impersonnelle sur support accessible à tous.
• Actes étatiques nationaux: Journal officiel ou bulletin officiel du ministère (désormais numérique).
• Actes des collectivités territoriales (CT): réforme de 2021 (ordonnance du 7 octobre 2021).
  • Publication exclusivement numérique sur le site web de la collectivité.
  • Mise en ligne permanente, gratuite, intégrale, non modifiable, téléchargeable.
  • Doit comporter mention de la date de mise en ligne.
  • Exception: communes de moins de 3500 habitants conservent le choix entre affichage en mairie ou voie dématérialisée.
• Décisions d'espèce: actes ni réglementaires ni individuels, s'adressant à un groupe d'individus abstraitement désignés. La qualification est jurisprudentielle (ex: DUP, calamité agricole, droit de préemption urbain, classement domaine public).
• Actes de droit souple en matière de régulation: mise en ligne sur le site de l'autorité déclenche le délai pour les professionnels (CE sect. 13 juillet 2016, Société GDF Suez, même jour que Czabaj).
• Circulaires, instructions ministérielles: publiées sur un site dédié (article R312-8 CRPA).

(b) Publicité des Actes Individuels

• Notification personnelle et expresse (article L221-8 CRPA).
• Charge de la preuve de la notification pèse sur l'administration (réception du pli, non l'envoi).
• Notification régulière:
  • Contenu clair et sans ambiguïté.
  • Doit comporter la mention des voies et délais de recours (article R421-5 CJA).
  • Conséquence: en cas d'imprécision, erreur ou absence de cette mention, le délai de recours est inopposable à l'administré.
• Décisions implicites de rejet: notification de l'accusé de réception doit informer de la naissance d'une décision implicite et des voies/délais de recours (article R112-5 CRPA).
• Publicité particulière pour les actes ayant des effets sur les tiers (ex: urbanisme).
  • Permis de construire: affichage en mairie et sur terrain (article R424-15 C. Urb.).
  • L'affichage sur le terrain doit être continu pendant deux mois (article R600-2 C. Urb.).
  • Actes contractuels (CE, Département Tarn et Garonne): avis public mentionnant la conclusion du contrat et les modalités de consultation. Précisions (CE, 19 juillet 2023, Société Sea Team Aviation): objet, identité des parties, coordonnées de consultation.

(c) Déclenchement du Délai en Cas de Notification Irrégulière

• Connaissance acquise (théorie développée par le JA): quand le requérant a connaissance du contenu de la décision malgré une notification irrégulière, un délai de deux mois est déclenché.
• Historiquement libérale, cette théorie est désormais restreinte:
  • Si l'administration prouve avoir informé le requérant des voies et délais (régularisation).
  • Si le requérant saisit la juridiction compétente (prouve sa connaissance des voies de contestation - CE, 1953, Intercopie).
  • CE sect, 13 mars 1998, Mauline a limité le champ.
• Délai raisonnable (théorie Czabaj): si l'administré a connaissance du contenu de la décision, mais que la notification n'est pas régulière (absence de voies/délais), un délai raisonnable d'un an s'applique pour contester l'acte (CE ass. 13 juillet 2016, Czabaj). Ce délai vise la stabilité juridique.
• Le JA est sévère sur les circonstances particulières pour rendre ce délai inopposable (ex: nationalité étrangère, complexité ne sont pas suffisantes).
• Extension du champ Czabaj:
  • RAPO (CE, sect. 31 mars 2017).
  • Décisions implicites de rejet (CE, 18 mars 2019, Monsieur Jounda Nguegoh).
  • Rejets des recours administratifs préalables.
  • Contestation des contrats (si avis irrégulier, Société Sea Team Aviation).
  • Exception d'illégalité des actes individuels irrégulièrement notifiés (CE 27 février 2019, Monsieur Law Tong) - mais pas pour la responsabilité de la puissance publique (prescription quadriennale).

(3) L'Écoulement du Délai

• Durée de deux mois: c'est un délai franc (CE, 4 juin 1954, Commune de Decines-Charpieu).
  • Commence le lendemain de la notification.
  • Si l'expiration tombe un jour chômé/férié, report au prochain jour ouvré.
• Causes de prorogation (interrompent le délai et le font courir à nouveau intégralement):
  • Dépôt d'un recours administratif préalable (RAP), qu'il soit obligatoire ou facultatif, s'il est introduit dans le délai de recours (objectif de résolution amiable). Le délai recommence après la réponse de l'administration.
  • Si la décision sur RAP ne mentionne pas les voies/délais, un nouveau délai raisonnable d'un an s'applique (CE avis, 12 juillet 2023).
  • Demande faite au Préfet de déférer un acte (proroge le délai pour l'administré jusqu'au refus du Préfet – CE sect. 25 janvier 1991, Brasseur).
  • Demande d'aide juridictionnelle faite dans le délai.
  • Saisine d'une juridiction incompétente (si elle transmet le dossier, ou si c'est une juridiction judiciaire/spéciale – CE, 5 juillet 2023, Monsieur B).
• La date prise en compte pour la recevabilité est la date d'envoi postal (cachet de la poste faisant foi) (CE sect., 15 mai 2024, revirement de jurisprudence). Avant, c'était la date d'enregistrement par le greffe (posait des problèmes d'égalité avec Télérecours).

(4) L'Expiration du Délai

• Conséquence principale: irrecevabilité du recours. L'acte devient définitif et ne peut plus être contesté. Le vice n'est pas régularisable.
• Décisions confirmatives: irrecevables. Un acte ultérieur qui ne diffère pas d'un acte initial définitif, ou ne fait que le répéter (CE, 13 novembre 1987, Gondre). Conditions: identité d'objet, mêmes parties, pas de changement de droit/fait.
• Exception: si une nouvelle demande est fondée sur une cause juridique différente (ex: responsabilité pour faute vs sans faute).
• Cristallisation des éléments du litige: la physionomie du litige ne peut plus évoluer. Les conclusions ne peuvent plus être élargies (on ne peut plus demander astreinte/injonction après le délai initial si ce n'était pas fait).
• CE, 1953, Intercopie: impossible de soulever des moyens d'une cause juridique distincte après l'expiration du délai.
• Interdiction d'exercer tout recours par voie d'action.
• Exception d'illégalité: possible de contester un acte par voie d'exception (contestation de la base légale d'un acte attaqué).
  • Si acte réglementaire: l'exception d'illégalité est perpétuelle (CE sect., 19 février 1967, Société des établissements Petit Jean), à condition que l'acte réglementaire constitue le fondement de l'acte attaqué par voie d'action.
  • CE ass., 18 mai 2018, CFDT Finances: les vices de forme et de procédure ne peuvent plus être invoqués par voie d'exception après le délai. Seuls les vices de légalité interne et d'incompétence sont invocables (CE ass., 19 juillet 2019, Association des américains accidentels pour le vice d'incompétence).
  • Si acte individuel: l'exception d'illégalité est recevable seulement dans le délai de recours contentieux de deux mois suivant sa publicité (CE, 20 mars 2013, Ministre de l'écologie).
  • Exceptions pour actes individuels:
    1. Demande de réparation fondée sur l'illégalité de l'acte individuel (l'illégalité est fautive - CE, 1973, Driancourt).
    2. L'acte s'insère dans une "opération complexe" (série de décisions individuelles liées juridiquement). Permet de contester perpétuellement par voie d'exception les décisions non réglementaires de l'opération (CE, 10 février 1992, Roques).

c. Les Conditions Relatives aux Requérants

(1) L'Exercice du Droit d'Action

(a) La Capacité à Agir du Requérant

• Règles du code civil (majeurs, mineurs émancipés).
• Majeurs sous tutelle/curatelle: action introduite par tuteur/curateur.
• Souplesse du JA:
  • Société en cours de formation peut contester les décisions entravant sa création (CE, 10 décembre 1997, Société coopérative ouvrière maritime de service de l'amanage).
  • Association non déclarée peut agir pour défendre les intérêts qu'elle s'est donnée pour mission (CE ass., 1969, Syndicat de défense des eaux de la Durance).
• Limites anti-abus: article L600-1-1 C. Urb. impose aux associations de protection de l'environnement de justifier d'un dépôt de statuts en préfecture un an avant l'affichage de la demande de permis de construire.

(b) L'Intérêt à Agir du Requérant

L'acte contesté doit produire des effets sur la situation du requérant.

• En plein contentieux (décisions individuelles): intérêt à agir évident pour le destinataire.
• En REP (annulation d'un acte illégal): appréciation très libérale pour favoriser la légalité, mais limitée par la sécurité juridique et le flux contentieux.
• Contentieux de l'urbanisme:
  • Article L600-1-2 C. Urb.: personne physique doit justifier que la construction affecte directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien détenu régulièrement.
  • L'intérêt à agir s'apprécie à la date de l'affichage en mairie de la demande de permis (article L600-1-3) pour éviter la constitution artificielle d'un intérêt.
  • Intérêt à agir d'une association: apprécié selon les statuts rédigés un an avant (CE, 29 mars 2017, Association Garches est à vous).

(c) Les Conditions Constitutives de l'Intérêt à Agir

• Tout type d'intérêt: moral ou matériel, individuel ou collectif. L'intérêt collectif ne peut être soulevé que par des personnes morales (CE, 28 décembre 1906, Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges).
• Intérêt légitime: le requérant ne peut se prévaloir d'une situation irrégulière.
• Intérêt personnel: interdiction de plaider "par procureur".
• Pour les personnes morales (syndicats, associations, CT): doivent justifier d'un intérêt propre.
• Une commune ne peut invoquer le seul intérêt de ses habitants, mais un intérêt propre (ex: atteinte au développement touristique).
• Cas des actes individuels (personnes morales):
  • Mesure favorable à un membre: la personne morale a intérêt à agir car cela lèse l'intérêt collectif du groupe (ex: promotion d'un agent contestée par un syndicat - CE, 18 janvier 2013, Syndicat de la magistrature).
  • Mesure défavorable à un membre: la personne morale n'a pas intérêt à agir, seul le destinataire de la mesure le peut (CE sect. 13 décembre 1991, Syndicat interco CFDT Vendée).
• Loi du 18 novembre 2016: actions de groupe (indemnisation) et actions en reconnaissance de droit (somme due).
  • Introduites par des associations/syndicats ayant un objet statutaire lié.
  • Groupes de personnes dans des situations similaires, même manquement.
  • Nécessite une demande préalable à l'administration.
• Intérêt direct et certain: l'intérêt doit être réel et affecter intensément la situation du requérant. (ex: pas d'intérêt pour un policier contre règlement sur tenue civile).
• Intérêt spécial: le requérant doit appartenir à une catégorie de personnes précisément identifiée (théorie des cercles de Bernard Chenot, CE, 10 février 1950 Sieur Gicquel).
• Associations: intérêt à agir limité par l'objet social (doit être précis) et le champ géographique.
• Assouplissement du JA:
  • Objet social large admis si champ territorial restreint (CE, 20 octobre 2017, Association de défense de l'environnement et de la vie de quartier Epi d'or).
  • Association nationale peut agir localement si les effets de la décision dépassent le local et soulèvent des questions de libertés publiques (CE, 19 juillet 2023, Ligue des droits de l'homme).
• L'intérêt à agir s'apprécie au regard des conclusions du recours, non des moyens invoqués. (CE, 27 mai 2015, Syndicat de la magistrature).

(d) Les Présomptions d'Intérêt à Agir

Le requérant est dispensé de prouver son intérêt à agir dans certains cas.

• Les contribuables locaux pour contester les dépenses qui augmentent les impôts (CE, 29 mars 1901, Casanova).
• Les membres des organes délibérants des personnes publiques pour contester leurs délibérations.
• Les électeurs pour les élections de leur circonscription.
• Les usagers d'un service public pour contester les mesures d'organisation/fonctionnement (CE, 21 décembre 1906, syndicat des propriétaires et contribuables).
• Le voisin immédiat d'un projet de construction (article L600-1-2 C. Urb. - CE, 13 avril 2016, Bartholomei).
• Associations de protection de l'environnement agréées (article L142-1 C. Env.).
• Présomptions d'exclusion:
  • Subordonné n'a jamais intérêt à agir contre son supérieur hiérarchique.
  • Agents d'un service/syndicats ne peuvent en principe contester l'organisation/fonctionnement (CE ass. 26 octobre 1956, Association générale des administrateurs civils), sauf prérogatives touchées.
  • Requérant ayant sollicité la décision de l'administration n'a pas intérêt à agir pour la contester (CE, 8 mars 2012, M.C.).

(2) Les Formalités à Respecter par les Requérants

(a) Les Démarches à Entreprendre par le Requérant

• Exercice d'un RAPO: de plus en plus exigé, vise à résoudre les litiges à l'amiable et soulager le JA.
  • Conséquences: la décision sur RAPO se substitue à l'initiale (CE sect. 19 novembre 1965, Epoux Delattre-Floury), rendant inopérants les moyens contre la décision initiale.
  • Nuance: principe valable seulement si même procédure d'adoption (CE sect. 18 novembre 2005, Houlbreque).
  • Le RAPO cristallise les conclusions (mêmes devant le JA), mais pas les moyens (arguments juridiques).
  • La méconnaissance entraîne l'irrecevabilité (article L412 CRPA), mais seulement si le requérant connaissait l'obligation.
  • L'introduction d'un RAPO est soumise au délai raisonnable Czabaj.
• Notification du recours: uniquement en contentieux de l'urbanisme (article R600-1 C. Urb.), pour sécuriser les autorisations.
  • Notification au bénéficiaire de l'acte et à l'auteur de l'acte, dans les 15 jours suivant le dépôt du recours, sinon irrecevabilité.
• Représentation par avocat: obligatoire pour les actes de procédure.
• Le ministère d'avocat permet de réguler le flux contentieux et de rationaliser les arguments.
• Devant les TA: facultatif en principe (R431-2 CJA). Obligatoire pour contentieux pécuniaires et contractuels. Dispenses prévues par R431-3 CJA (fonctionnaires, pensions, litiges CT/EP/établissements de santé, exécution de jugement définitif).
• Devant les CAA: obligatoire en principe (R811-7 CJA). Facultatif en premier ressort pour l'excès de pouvoir (R431-11) et en appel pour exécution ou contraventions de grande voirie.
• Devant le CE:
  • En premier ressort: obligatoire (R432-1), mais dispenses pour excès de pouvoir, appréciation de légalité, électoral, exécution, renseignement.
  • En appel: facultatif (ex: référés-libertés).
  • En cassation: obligatoire, sauf pourvois contre décisions des juridictions de pension (R821-3 CJA).
• L'État est toujours dispensé d'avocat.
• JA a une conception restrictive des dispenses (CE, 1er avril 2005, Le Pen).
• Choix du mandataire:
  • TA (si obligatoire): avocat à la Cour ou au Conseil. (si facultatif): le requérant se représente ou par association agréée/mandataire fiscal.
  • CAA (obligatoire ou non): avocat à la Cour ou au Conseil.
  • CE (obligatoire): avocat au Conseil. (dispense): personne de son choix (CE, 14 mars 1952, Sieur Chillou de Saint-Albert).

(b) Les Formalités Relatives à la Requête

• Contenant:
  • Identité requérant, nom/adresse partie adverse, domicile requérant (si pas d'avocat), signature.
  • Accompagnée, à peine d'irrecevabilité, de la décision contestée et de copies.
  • Dépôt sur Télérecours obligatoire pour avocats et personnes publiques (R414-1 CJA). Particuliers peuvent utiliser version papier.
• Contenu:
  • Article 411-1 CJA: exigence de précision des conclusions et des moyens.
  • Conclusions: le JA est lié par la demande (ne peut statuer infra-petita ou ultra-petita). Peut requalifier (ex: recours en annulation d'un contrat en contestation de validité).
  • Moyens: pas d'exigence de connaissance précise du droit, mais "présentation intuitive" des principes méconnus. Le JA n'est pas rigoureusement lié par les écritures mais ne peut statuer sur un moyen distinct.
  • Requête absolument pas motivée sera irrecevable.

2. Les Principes Gouvernant le Contrôle de Recevabilité des Requêtes

a. Le Moment de l'Examen

• En principe: examen de recevabilité postérieur à l'examen de la compétence (il serait illogique qu'un juge incompétent se prononce sur la recevabilité - CE sect. 21 novembre 1975, Société la Grande Brasserie).
• Exceptions:
  • Article R351-4 CJA: rejet d'irrecevabilité manifeste même si incompétence territoriale.
  • Article R222-1 CJA: rejet par ordonnance des requêtes manifestement irrecevables ou incompétentes.
• Le JA peut parfois rejeter au fond sans se prononcer sur la recevabilité, si la question de recevabilité est délicate et le rejet au fond est certain.
• L'examen de la recevabilité est antérieur à celui de la légalité.
• Exception: pour les actes inexistants, le juge examine l'illégalité (d'une gravité telle que l'acte n'a pas pu exister juridiquement) pour conclure à la recevabilité, même hors délai.

b. Des Moyens d'Ordre Public (MOP)

• Les moyens de recevabilité sont des MOP: peuvent être soulevés d'office par le juge.
• Le défendeur peut invoquer l'irrecevabilité à tout moment de la procédure (y compris en appel/cassation).
• Liste non exhaustive de MOP:
  • Répartition des compétences entre ordres (CE, 4 octobre 1967, Trani).
  • Irrégularité composition de la formation de jugement (CE, 30 octobre 1994, SARL étude ravalement construction).
  • Incompétence de l'auteur de la décision attaquée (CE sect., 28 janvier 1977, Société Heurtey).
  • Moyens d'irrecevabilité de la requête.
• Conditions pour soulever un MOP d'office:
  • Doit ressortir manifestement des pièces du dossier (pas de mesure d'instruction nécessaire pour l'établir).
  • Le juge doit informer préalablement les parties et leur donner un délai pour présenter des observations (article R611-7 CJA).

c. Un Principe d'Invitation à Régulariser

• Le JA ne peut pas toujours prononcer l'irrecevabilité d'emblée si le vice est régularisable. Il doit inviter les parties à régulariser (article R612-1 CJA).
• Délai de régularisation: quinze jours. Ignorer cette invitation = rejet par ordonnance.
• Vices non régularisables (liste négative, exhaustive):
  • Non-respect du délai de recours contentieux (CE, 29 juin 1990, Association Audoise).
  • Recours contre un acte non décisoire ou décisoire ne faisant pas grief (CE, 29 juin 1990).
  • Absence de RAPO lorsque obligatoire (CE, 26 avril 1974, Sieur X).
  • Non-respect de l'obligation de notification en urbanisme (R600-1 C. Urb.).
• Vices régularisables (contraire des précédents):
  • Motivation du recours (jusqu'à l'expiration du délai de recours contentieux, sinon jusqu'à la clôture de l'instruction si elle n'a pas été soulevée par la partie adverse).
  • Requête non rédigée en français.
  • Requête déposée avant décision.
  • Absence de ministère d'avocat ou mandataire non habilité (jusqu'à la clôture de l'instruction - CE sect. 27 janvier 1989, Chrun).
• Si le vice n'est pas régularisable ou est soulevé par la partie adverse, le juge n'a pas à inviter à régulariser.

d. La Date d'Appréciation de la Recevabilité de la Requête

• La recevabilité s'apprécie à la date d'introduction du recours.
• Conséquence:
  • Impossible pour une association de modifier ses statuts en cours d'instance pour créer un intérêt à agir (CE, 24 octobre 1994, Commune de Tour-du-Meix).
  • La perte d'intérêt à agir en cours d'instance par le requérant n'est pas retenue par le juge (CE sect. 11 février 2005, Marcel).
  • Recevabilité des moyens: appréciée à la date de leur introduction (CE, Intercopie).

PARTIE 2. L'Instruction du Recours par le Juge Administratif

Phase centrale de l'instance, permettant de construire le litige et de préparer le jugement. Elle implique des débats, l'information du juge et la participation des parties.

Dispenses d'Instruction

• Article R611-8 CJA: dispense possible si la solution est déjà certaine (ex: irrecevabilité insusceptible d'être couverte ou solution au fond ne laissant aucun doute).
• Si la décision favorable au défendeur, absence de débat contradictoire ne lui porte pas préjudice.
• Si la décision est défavorable, l'instruction est obligatoire pour respecter le principe du contradictoire (CE sect. 5 avril 1996, Syndicat des avocats de France).

Principes Directeurs de l'Instruction

• Figurent au Titre préliminaire du CJA.
• Principes d'équité (garanties aux justiciables, compensation inégalité administration-administré):
  • Caractère inquisitorial, contradictoire.
• Principes techniques (efficacité, bonne administration de la justice):
  • Caractère écrit, collégial, secret.

S1. Les Caractères de l'Instruction

1. Caractère Écrit

• Les parties produisent leurs pièces et arguments par écrit.
• Découle du caractère objectif du recours (procès à un acte) et vise à rationaliser l'argumentation.
• Apparition de l'oralité:
  • Nécessité de respecter le contradictoire (CEDH condamnations sur le rôle du rapporteur public - articles R732-1 CJA).
  • Spécificité de certains contentieux (ex: référé-liberté, contentieux du droit d'asile où l'oralité permet d'établir la bonne foi).
• En dehors de ces cas, l'écrit demeure le principe et garantit le respect du contradictoire.

2. Caractère Collégial

• L'instruction est généralement menée par un magistrat rapporteur (seul).
• Existence de "séances d'instruction" collégiales (habituellement entre les magistrats de la chambre) pour discuter du projet de décision du rapporteur.
• Cette collégialité de fait est une garantie de bonne administration de la justice, permettant une décision mûrie.

3. Caractère Secret

• Les actes de l'instruction (notamment la note de rapporteur) ne sont pas portés à la connaissance du public.

§1. Le Caractère Inquisitorial

Le juge dirige activement l'instruction, à la différence de la procédure accusatoire du juge judiciaire.

• Double aspect:
  1. Formellement: le juge maîtrise le déroulement.
  2. Sur le fond: le juge est actif dans la recherche de la vérité (mesures d'investigation).
• Objectif: remédier à l'inégalité administration-administré en exigeant de l'administration la production d'éléments.
• CE sect., 1er mai 1936, Couespel Du Mesnil: le CE peut exiger de l'administration tout document pour établir sa conviction et vérifier les allégations du requérant (sans se substituer à l'administration).
• Le JA utilise ses pouvoirs pour préciser le cadre juridique et établir les faits.

1. L'Instruction du Cadre Applicable au Litige

• Le rapporteur analyse les points de droit et propose une solution.
• Le juge peut:
  • Redéfinir les moyens soulevés par les parties et préciser le cadre juridique.
  • Soulever des MOP d'office (il y est contraint et doit alors ouvrir un débat contradictoire).
• Exemples de MOP: répartition des compétences, irrégularité de la composition de la formation de jugement, incompétence de l'auteur de la décision, irrecevabilité de la requête.
• Conditions de levée d'office d'un MOP: doit ressortir manifestement du dossier, pas besoin de mesure d'instruction pour l'établir. Information préalable des parties (R611-7 CJA).
• Le magistrat rapporteur identifie les causes d'irrecevabilité, invite à régulariser ou rejette la requête.

2. L'Instruction des Faits

Le juge est très actif du fait de l'inégalité administration-administré.

(a) La Charge de l'Allégation Pesant sur le Requérant

• En contentieux administratif, c'est une charge de la vraisemblance, plutôt qu'une charge de la preuve.
• L'administré n'est souvent pas en mesure d'apporter la preuve objective des faits car les éléments sont détenus par l'administration.
• Le JA ne peut exiger la preuve de faits que le requérant ne peut prouver.
• L'exposé des faits doit être vraisemblable pour déclencher les pouvoirs d'instruction du juge.
• L'administration doit apporter des preuves pour contrer les allégations du requérant.
• Exception: si le requérant détient les éléments de preuve, il a la charge de la preuve (CE, 9 juillet 2014, Ministre chargé du budget).
• Présomptions de faits: le requérant est déchargé de toute obligation (ex: absence de notification - CE, 19 janvier 1973, Battais; défaut d'entretien normal d'ouvrage public).

(b) La Mise en Œuvre des Pouvoirs d'Instruction

• Si les échanges entre parties ne suffisent pas, le JA met en œuvre ses pouvoirs d'instruction (caractère subsidiaire).

(i) Les Mesures d'Instruction à la Disposition du Juge Administratif

• Liberté presque totale du juge pour ordonner toute mesure utile à établir sa conviction.
• Peut demander des explications à l'administration ou la production de documents (même si pouvoir discrétionnaire de l'administration - CE, 1954, Barel qui a exigé les motifs du refus de candidature à l'ENA; CE, 29 octobre 2013, n°346569 pour le CSM).
• Peut solliciter l'avis d'un tiers (R625-2 CJA) sur des questions techniques, ou un amicus curiae sur des points de droit peu maîtrisés (ex: affaire Lambert).
• Peut ordonner une enquête (R623-1 CJA - audition de témoins, rencontre physique).
• Peut opérer une visite des lieux (R622-1 CJA).
• Peut ordonner une expertise (R621-1 CJA): pour réaliser une opération spécifique afin d'établir les faits (vs avis d'un tiers).
• Le JA peut mener ses propres investigations (ex: sur internet).

(ii) Les Limites Relatives à la Mise en Œuvre du Pouvoir d'Instruction

• Limites relatives au prononcé des mesures d'instruction:
  • Mesures ne peuvent porter que sur des éléments de fait (pas de qualification juridique déléguée à un tiers).
  • Investigatoions ne peuvent porter que sur des éléments de fait introduits par les parties (explicitement ou incidemment).
  • Mesure doit être utile à l'établissement des faits. Sinon, le juge peut refuser une mesure inutile ou frustratoire.
  • La juridiction supérieure contrôle l'utilité (CE, 9 mai 2012, Commune de Fleury d'Aude).
  • Le juge ne peut rejeter une requête sans avoir mis en œuvre ses pouvoirs d'instruction s'il s'estime insuffisamment éclairé (CE, 31 décembre 2019, Madame A., affaire Mediator).
  • Les mesures doivent respecter les règles supérieures:
    • Pas d'atteinte aux droits et libertés fondamentaux (ex: pas d'expertise ADN obligatoire – CE, 25 mai 2010, Monsieur Steve A.).
    • Respect des secrets protégés par la loi (CE ass. 11 mars 1955, Secrétaire d'État à la guerre c/ Sieur Coulon): la communication de certains documents est exclue (défense nationale, renseignement).
    • CE ass., 6 novembre 2002, Moon: le juge peut exiger des informations sur la nature des pièces secrètes et y accéder partiellement.
    • Exception: en matière d'asile, le secret de confidentialité du demandeur prime (interdiction de divulguer l'identité au pays d'origine - CE sect., 1er octobre 2014, Erden).
• Limites relatives aux conclusions à tirer de l'instruction:
  • Le juge est libre de s'écarter des résultats d'une mesure d'instruction, à condition de motiver sa décision.
  • Constatations de fait du juge pénal: le JA est lié par les faits constatés pénalement dans une décision définitive (CE, 12 juillet 1929, Vésin). Le JA opère ensuite une qualification juridique de ces faits (CE ass., 12 avril 2002, Papon).
  • Article R612-6 CJA: l'absence de production d'un mémoire en défense vaut acquiescement aux faits du requérant, mais le juge vérifie s'ils ne sont pas contredits par le dossier.
  • Si l'administration refuse de fournir un document ordonné par le juge, celui-ci peut tenir les allégations du requérant pour vraies (affaire Barel).

§2. Le Caractère Contradictoire de l'Instruction

Exigence fondamentale découlant de l'article 6§1 CEDH (procès équitable), garante de l'égalité des armes. Valeur constitutionnelle en droit interne (droits de la défense).

• Règle générale de procédure puis PGD: CE, 16 janvier 1976, Gate Dubosque. Article L5 CJA: l'instruction des affaires est contradictoire.
• Limites: l'exigence est adaptée à l'urgence, au secret, à la défense nationale, à la sécurité des personnes (article L5 CJA).
• CE, 29 juillet 1998, Esclatine: le principe du contradictoire implique la communication à chaque partie de **toutes les pièces du dossier et des moyens relevés d'office** (tout ce sur quoi le juge se fonde).

1. L'Obligation d'Informer les Parties

• Communication de toutes les pièces (CE, 23 décembre 1988, Banque de France c/ Huberschwiller), mais seulement si utile au débat judiciaire.
• Documents initialisant la procédure: requête, mémoires complémentaires annoncés, mémoires en défense sont obligatoirement communiqués (R611-1 CJA).
• Autres éléments: communiqués seulement s'ils contiennent des éléments nouveaux (R611-1 CJA).
• Le JA peut se dispenser de communiquer des éléments nouveaux:
  • S'il n'a pas fondé sa décision sur ces éléments non discutés contradictoirement (CE, 15 décembre 1971, Société le Val d'Oise).
  • S'il estime que l'élément est insusceptible d'influencer l'issue du litige ou de préjudicier aux droits des parties (CE, 7 juillet 2004, Communauté d'agglomération Val de Garonne).
• Secrets protégés par la loi:
  • Le juge ne peut se fonder sur un document couvert par le secret s'il ne peut être soumis au débat contradictoire (CE, 11 mars 1955, Sieur Coulon).
  • Sauf: si le titulaire du secret autorise la communication (CE 20 juillet 1971, Pasquier).
  • Exception où le secret prime: contentieux de la communication des documents administratifs (le JA accède au contenu du document sans versement au débat contradictoire pour contrôler la légalité du refus de communication - CE 23 décembre 1988, Huberschwiller).
  • Cas des documents défense nationale (formation d'instruction spécialisée).
• Productions extérieures aux parties: avis d'experts, résultats d'enquêtes doivent être communiqués et les parties doivent pouvoir assister aux opérations.
• Données recueillies par le juge: en principe soumises au débat contradictoire. Exception: données entièrement accessibles à tous (ex: Géoportail) peuvent ne pas être communiquées même si fondement de la décision (CE, 30 avril 2024, M. A. B. c/ Commune de Saint-Hippolyte-du-Fort).

2. Un Délai de Réponse Suffisant

• Les parties doivent disposer d'un délai raisonnable pour répondre aux éléments produits (standard apprécié au cas par cas).
• Critères d'appréciation: date de production, nouveauté, densité/complexité, caractère déterminant de l'information.
• Exemples: quelques heures si pas d'éléments nouveaux (CE, 21 juillet 1970, Le Bris); insuffisant si éléments nouveaux et complexes.
• Le JA peut fixer un délai au-delà duquel les parties ne pourront plus répondre (R611-10 et R611-17 CJA).
• Mémoire récapitulatif (R611-8-1 CJA): permet de rationaliser l'instruction. Les conclusions et moyens non repris sont considérés comme abandonnés. Ne peut être exigé d'un requérant n'ayant produit qu'un seul mémoire (CE, 25 juin 2018, Société l'immobilière groupe casino).
• Absence de production d'un mémoire complémentaire annoncé:
  • TA/CAA: mise en demeure, puis le silence vaut désistement d'instance.
  • CE: désistement d'instance sans mise en demeure après 3 mois pour le mémoire complémentaire explicite (CEDH, 15 janvier 2009, Guillard c/ France a conduit à assouplir la jurisprudence).
• Ordonnance de cristallisation des moyens (R611-7-1 CJA): le juge peut fixer la date à partir de laquelle aucun moyen nouveau ne pourra être soulevé. Adoptée après le premier mémoire en défense et la réplique du requérant (maturité du débat).

S2. Le Déroulement de l'Instruction

§1. La Chronologie de l'Instruction

• Réception des requêtes par le greffe, tri, attribution d'un numéro.
• Transmission au président de la juridiction.

1. La Répartition des Dossiers

• TA/CAA:
  • Le président peut prononcer une dispense d'instruction (solution certaine) ou un rejet par ordonnance (R222-1 CJA).
  • Peut attribuer à un juge unique et dispenser le rapporteur public (si pas de difficulté, R222-13 CJA).
  • Peut procéder à la mise en état (invitation à régulariser, communication des pièces) ou la confier au rapporteur.
  • Une fois le dossier "bon pour rapporteur", il est attribué à une chambre.

2. Le Rapporteur

• Acteur principal, étude complète du dossier.
• Produit un projet de décision et une "note de rapporteur" (rapport sur les faits, le droit applicable, analyse des moyens).
• Exerce une influence majeure sur la solution, participe au délibéré (voix délibérative).
• Le dossier est ensuite transmis à un réviseur (souvent président de la formation) pour supervision.

II. Les Événements de l'Instruction

A/ Les Incidents de l'Instruction

Ont un effet sur le cours normal de l'instruction (suspension ou fin prématurée).

1/ La Disparition du Litige

a/ La Disparition d'une Partie

• Décès du requérant:
  • Si l'affaire est en état d'être jugée, elle suit son cours (héritiers doivent la reprendre immédiatement).
  • Si pas en état: instance suspendue jusqu'à ce que les héritiers reprennent (R634-1 CJA).
  • Exceptions: certains litiges s'éteignent (actions personnelles, ex: sanctions répressives, protestations électorales).
• Disparition de l'avocat:
  • Si indépendante de la volonté de la partie (décès, radiation): instance suspendue jusqu'à nomination d'un nouvel avocat (R634-1 CJA).
  • Si rupture du mandat: pas d'effet sur le procès, l'avocat reste destinataire jusqu'à nouvel avocat (R634-2 CJA pour CE, étendu aux autres instances).

b/ La Satisfaction de la Demande du Requérant

L'objet du litige disparaît, le JA prononce un non-lieu à statuer.

• Disparition de l'acte attaqué:
  • Si retiré par l'administration: disparition rétroactive. Non-lieu, sauf si remplacé (le recours est alors dirigé contre le nouvel acte).
  • Si abrogé: les effets passés demeurent. Le juge ne prononce pas de non-lieu et statue sur la légalité des effets déjà produits. Sauf si l'acte n'a jamais produit d'effets (non-lieu).
• Le non-lieu est subordonné au caractère définitif de la disparition de l'acte (décision de retrait ou d'abrogation devenue définitive).
• La demande est satisfaite si l'acte sollicité est finalement adopté (sauf si ne correspond pas exactement).
• Transaction (contrat pour mettre fin à un litige): possible en plein contentieux (pécuniaire) et même en contentieux de légalité (CE, 18 novembre 2011, Ligue d'escrime du Languedoc-Roussillon).
• La transaction met fin à l'instance et à l'action (effet d'un jugement définitif - CE, 28 novembre 1990, Office public d'HLM de la Meuse).
• Possible de demander l'homologation de la transaction par le juge avant le litige (CE avis. 4 avril 2005, Société Cabinet JPR Ingénierie). Le juge contrôle la licéité, le consentement et l'absence de libéralité envers l'administration.

2/ Le Désistement du Requérant

• Renonciation à poursuivre l'instance.
• Volontaire: express et signé (R636-1 CJA). Peut être révoqué tant que le juge n'en a pas pris acte.
• Désistement d'instance: renonce au procès, mais pas à l'action (M. et Mme Rigat, CE, 1er octobre 2010). Permet d'engager une nouvelle instance.
• Désistement d'action: renonce définitivement au droit d'action. Doit être sans ambiguïté.
• Forcé: suite à l'inertie du requérant (ex: absence de confirmation du maintien des conclusions après invitation de la juridiction - R612-5-1 CJA).

3/ L'Impossibilité pour le Juge de Statuer

Événements indépendants des parties et du juge.

• Ordonnances de l'article 38 de la Constitution: obtiennent une valeur législative par ratification en cours d'instance. Le JA devient incompétent pour apprécier la conformité aux normes supérieures (sauf QPC ou contrôle de conventionnalité).
• Loi de validation: valide un acte administratif attaqué. Le juge prononce un non-lieu pour le vice validé. Les lois de validation sont encadrées (ne couvrent qu'un vice précis).

b/ La Fin de l'Instruction

1. La Clôture de l'Instruction

Rarement basée sur un calendrier prévisionnel, généralement intervient quand le juge s'estime suffisamment éclairé.

(a) Les Clôtures Classiques

• Devant le CE: sans acte formel, en cours d'audience publique (après observations orales des avocats ou appel de l'affaire - R613-5 CJA). Les parties sont informées 4 jours avant (R712-1 CJA).
• Depuis 2019: le CE peut fixer la date de clôture par ordonnance (informée 15 jours avant).
• Devant les TA/CAA:
  • Clôture par ordonnance à date déterminée (R613-1 CJA), notifiée 15 jours avant. Peu utilisée.
  • Clôture automatique (R613-2 CJA): trois jours francs avant l'audience. L'avis d'audience (7 jours avant l'audience - R711-2 CJA) doit mentionner la date de clôture.
  • Exceptions à la clôture automatique:
    • Procédures d'urgence (délai de convocation réduit, clôture à l'audience).
    • Certains contentieux justifiant assouplissement (droit au logement, étrangers).

(b) La Clôture à Effet Immédiat

• Procédure moderne (R611-11-1 CJA) pour rationaliser le débat. Quand l'affaire est en état, les parties sont informées de la date de l'audience et de la clôture immédiate de l'instruction (par ordonnance ou avis d'audience).
• Impossible de produire des éléments nouveaux après cette clôture.
• Malgré cela, le juge doit prendre en considération les productions postérieures et même rouvrir l'instruction dans certains cas.

2. La Réouverture de l'Instruction

(a) L'Initiative du Juge

• Le président de la formation peut rouvrir l'instruction (R613-4 CJA), décision non motivée et insusceptible de recours.
• Obligation de rouvrir l'instruction:
  • Quand le juge découvre un MOP (doit être soumis au débat contradictoire).
  • Si le juge se sent insuffisamment éclairé et doit diligenter une nouvelle mesure d'instruction.
  • Si le juge entend appliquer une nouvelle solution jurisprudentielle rendue après la clôture (doit inviter les parties à s'exprimer).

(b) L'Initiative des Parties

• Depuis CE sect. 5 décembre 2014, LASSUS: les mémoires produits après la clôture doivent être pris en considération par le juge.
• L'instruction doit être obligatoirement rouverte si la production postérieure contient une circonstance de fait ou de droit nouvelle, non invocable avant, et susceptible d'influencer le jugement.
• La réouverture implique l'application de toutes les règles de l'instruction (communication, contradictoire, mesures, clôture).
• Seuls les mémoires contenant des éléments nouveaux sont communiqués après réouverture (CE, 19 mars 2008, Mas).