Actes administratifs : Classification et Régime

Les Actes Administratifs : Cadre Général et Spécificités

Les actes administratifs, selon le professeur Lachaume, constituent les « moyens de l'action administrative ». Ils se scindent en deux grandes catégories : les actes administratifs unilatéraux et les contrats administratifs. Cette note se concentre sur les premiers, qui sont l'instrument privilégié de l'administration, que celle-ci soit nationale ou locale. La particularité fondamentale de l'acte administratif unilatéral est qu'il ne procède pas d'un accord de volontés, mais est imposé par son ou ses auteurs à son ou ses destinataires.

TITRE 1 : Les Actes Administratifs Unilatéraux (AAU)

§ 1 : Généralités sur les Actes Administratifs Unilatéraux

Bien que les AAU soient unilatéraux, dans certains domaines, les destinataires peuvent être associés à leur élaboration. Cette association est parfois obligatoire, tel que stipulé par l'article 7 de la Charte de l'environnement, qui garantit le droit de participation du public à l'élaboration des décisions ayant une incidence environnementale. Le ministère de l'Écologie, par exemple, doit organiser une consultation publique pour ses textes et produire une synthèse des avis recueillis, même si ceux-ci ne sont pas toujours pris en compte.

Le Code des relations entre le public et l'administration (CRPA) codifie également cette association, reprenant et aménageant des principes jurisprudentiels. Il constitue une source du droit à part entière, rendant le droit administratif plus accessible aux non-initiés et encadrant la participation des administrés.

Les AAU se divisent en deux sous-catégories principales :

1. Les Actes Administratifs Décisoires (AAD), qui sont des décisions administratives.

2. Les Actes Administratifs Non Décisoires (AAND).

Comme l'explique Chapus, "la décision administrative est à l'acte administratif unilatéral ce que l'espèce est au genre".

§ 2 : L'Acte Administratif Décisoire (AAD)

L'AAD est un acte juridique émis unilatéralement par une personne publique (ou une personne privée chargée d'une mission de service public agissant avec des prérogatives de puissance publique) ayant pour effet de modifier l'ordonnancement juridique, soit en imposant des obligations, soit en conférant des droits. Il s'agit d'une décision administrative modifiant la situation juridique de ses destinataires.

A. Le critère de la Décision Administrative

L'article R. 421-1 du Code de justice administrative (CJA) précise que seule une décision administrative peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir (REP). La décision CE, 30 octobre 2024, Ligue des droits de l'homme, illustre ce point : le Conseil d'État a rejeté un recours contestant une réception présidentielle car celle-ci ne constituait pas une décision administrative modifiant l'ordonnancement juridique, et donc ne faisait pas grief.

Le critère de l'AAD est son contenu, et non l'identité de son auteur (critère organique). Ainsi, certaines personnes privées peuvent prendre des AAD, à condition d'être chargées d'une mission de service public et d'exercer des prérogatives de puissance publique (PPP).

• Arrêt CE, Assemblée, 1942, Montpeurt : Le Conseil d'État a reconnu le caractère administratif des décisions prises par un comité d'organisation de l'industrie du verre (personne privée) gérant une mission de service public.

• Arrêt CE, Assemblée, 1943, Bouguen : Solution similaire pour les décisions d'un ordre professionnel.

• Arrêt CE, Section, 1961, Magnier : Cet arrêt a clarifié que si des organismes privés chargés d'un service public peuvent prendre des actes administratifs, tous leurs actes ne sont pas forcément administratifs. C'est le cas uniquement lorsque l'acte révèle la mise en œuvre de PPP.

• Décision TC, 1992, Association des Girondins de Bordeaux : Les décisions des fédérations sportives (personnes privées) sont administratives si elles exercent des PPP pour l'exécution d'un service public.

Une décision administrative, ainsi définie, est caractérisée par sa « force de commandement », elle « commande, ordonne, organise ou interdit » (Plessix).

B. Les Privilèges Attachés à la Décision Administrative

L'AAD confère à l'administration des privilèges importants, qui la distinguent du droit privé :

1. Le privilège du préalable : L'administration n'a pas besoin de l'intervention préalable d'un juge pour qu'un acte s'impose à ses destinataires. Il est exécutoire par lui-même. Comme le dit Hauriou, l'administration a « le privilège de se faire justice elle-même ». Ce privilège est un principe général du droit (PGD), comme l'a reconnu le CE, Assemblée, 1982, Huglo.

2. L'absence d'effet suspensif du recours contentieux : En principe, un recours contre un AAD ne suspend pas son application. L'acte continue de produire ses effets tant qu'il n'est pas retiré par l'administration ou annulé par le juge (article L. 4 du CJA). Pour tempérer cette règle, le législateur a introduit le référé-suspension, permettant de demander une suspension rapide de l'acte avant la décision sur le fond.

3. L'exécution forcée : L'administration peut, sous des conditions très strictes, contraindre le destinataire à se soumettre à l'acte. Cette faculté exorbitante est encadrée par l'arrêt TC, 1902, Société immobilière de Saint-Just, qui pose deux conditions alternatives :

   • Une disposition législative expresse autorisant l'exécution forcée (ex: article L. 325-5 du Code de la route pour la mise en fourrière; article L. 134-9 du Code forestier pour le nettoyage des parcelles).

   • Une situation d'urgence avérée (ex: CAA de Paris, M. Niakaté, pour l'évacuation d'une église occupée en raison de conditions sanitaires dégradées).

§ 3 : Les Actes Administratifs Non Décisoires (AAND)

Ces actes, bien que pris par l'administration, ne modifient pas directement l'ordonnancement juridique et, par conséquent, ne font pas grief. Ils sont insusceptibles de recours devant le juge administratif, qui estime leur importance trop faible pour justifier un contrôle contentieux.

A. Mesures d'Ordre Intérieur (MOI)

Les MOI sont des AAD que le juge administratif considère comme sans grief, et donc irrecevables à un recours. Elles concernent principalement quatre domaines :

• L'école :

  • CE 1954, Chapou : Rejet du recours contre une interdiction du pantalon de ski pour les filles dans un établissement scolaire, jugée comme MOI.

  • CE, 1967, Bricq : Rejet d'un recours étudiant contre une affectation en groupe de TD.

  • CE, 1983, Mathis : Le refus d'un proviseur d'accepter l'abandon d'une option par un élève est recevable car il a des incidences sur la scolarité. Ceci marque un début de tempérament à la théorie des MOI.

• L'armée et les prisons :

  • CE, section, 1947, Dewa : Sanction de 60 jours d'arrêt pour un soldat considérée comme MOI.

  • CE, Ass., 1984, Caillol : Placement d'un détenu en quartier de « plus grande sécurité » qualifié de MOI.

  • Revirement de jurisprudence avec CE, Ass., 17 février 1995, Marie et Hardouin : Le Conseil d'État a réduit le périmètre des MOI en acceptant d'examiner la légalité de mesures disciplinaires jugées graves (Marie : placement en cellule de punition ; Hardouin : mise aux arrêts d'un marin). Ces arrêts ont pris en compte l'article 13 de la CEDH (droit à un recours effectif).

  • CE, 1996, Fauqueux : Une mesure de mise à l'isolement est jugée sans influence sur la situation du détenu et reste une MOI.

  • CE, 2003, Remli : Le placement à l'isolement d'un détenu contre son gré devient une décision susceptible de REP en raison de l'importance de ses effets sur les conditions de détention.

• La fonction publique :

  • CE, 2008, Département des Ardennes : Une affectation sans incidence sur le grade ou le salaire est une MOI.

  • CE, 2011, Caisse des dépôts et consignations : Un refus d'autorisation d'absence considéré comme MOI.

  • Si une mesure affecte la situation de l'agent, elle fait grief et est recevable au REP.

B. Actes Préparatoires

Les actes préparatoires sont des étapes intermédiaires dans l'élaboration d'un acte décisoire complexe. Ils ne constituent pas, par eux-mêmes, un acte faisant grief, et ne sont donc pas recevables à un recours direct. Par exemple, le projet de PLU n'est pas contestable directement. Il faut attendre l'acte final (l'approbation du PLU) pour le contester.

Toutefois, l'illégalité d'un acte préparatoire peut rejaillir sur l'acte final. Le CE, Assemblée, 2011, Danthony, a établi un PGD : un vice affectant une procédure administrative préalable n'entache la décision finale que s'il a été susceptible d'exercer une influence sur la décision prise ou s'il a privé les intéressés d'une garantie.

C. Actes Indicatifs (AI) et Littérature Grise

Ces actes suscitent un refus systématique d'examen par le juge, car ils ne créent pas de droits ou d'obligations. Ils peuvent être écrits ou oraux (déclarations d'intention).

• Exemples d'actes indicatifs :

  • CE, 1988, Ville d'Amiens : Dévoilement du trajet d'une future ligne de TGV.

  • Inventaires comme les atlas des paysages ou les ZNIEFF (CE, 2020, Piana) sont considérés comme de simples faits dépourvus de portée juridique.

• Exception : L'acte verbal décisoire :

  • CE, 2017, Association Bail à part, tremplin pour le logement : Une prise de parole du Premier ministre Valls relative à l'application d'une loi sur le logement a été jugée décisoire par le Conseil d'État et annulée pour incompétence.

La doctrine organique parle de « littérature grise » pour désigner cette zone intermédiaire entre les actes décisoires (« blancs ») et les actes non décisoires (« noirs »), expression popularisée par Delphine Costa.

Les circulaires sont la forme la plus élaborée de cette littérature grise. Elles sont des instructions internes de l'administration pour organiser le travail des agents. Cependant, certaines peuvent avoir des effets externes sur le public.

• CE, 1954, Institution Notre Dame du Kreisker : Le Conseil d'État a distingué les circulaires selon leurs effets :

  • Circulaire interprétative (transparente) : Commente ou précise le sens d'une loi ou d'un règlement. Ne modifie pas l'ordonnancement juridique, ne fait pas grief, irrecevable au REP.

  • Circulaire réglementaire : Modifie l'ordonnancement juridique en créant de nouvelles obligations ou droits. C'est un AAD, recevable au REP.

• Évolution jurisprudentielle : CE, Section, 2002, Duvignières : Face à l'inflation des circulaires et au fait qu'interpréter le droit peut créer du droit, le Conseil d'État a adopté une nouvelle distinction :

  • Circulaire indicative : Commente le droit sans imposer de conduite déterminée. Ne fait pas grief, irrecevable.

  • Circulaire impérative : Impose une interprétation du droit destinée à être appliquée par les agents, ou crée des droits et obligations. Susceptible de recours.

Depuis le CRPA (article L.312-2), la publication des instructions et circulaires interprétatives est obligatoire, les rendant ainsi accessibles au recours contentieux si elles sont impératives.

D. Les Lignes Directrices (anciennes directives)

Face à un pouvoir discrétionnaire de l'administration, les lignes directrices visent à garantir l'égalité de traitement sur tout le territoire et à encadrer l'action des services déconcentrés, tout en permettant des dérogations justifiées. Elles sont l'héritage de la jurisprudence CE, 11 décembre 1970, Crédit foncier de France.

• Crédit foncier de France : Le Conseil d'État a reconnu qu'une administration peut s'auto-imposer un cadre général pour l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, sans s'interdire de s'en écarter pour des cas particuliers.

• En 2013, le Conseil d'État, dans son étude annuelle sur le droit souple, a promu l'usage de ces "lignes directrices" (le terme "directive" étant réservé au droit de l'Union européenne).

• CE, 19 septembre 2014, M. Jousselin : Confirme cette orientation, admettant la légalité des lignes directrices pour l'attribution de bourses scolaires, tout en rappelant la possibilité de déroger à ce cadre.

Les lignes directrices, bien que documents internes, produisent des effets à l'égard des administrés et peuvent faire l'objet d'un REP.

E. Le Droit Souple (Soft Law)

Le droit souple est une forme d'action administrative non coercitive, visant à influencer les comportements par la recommandation, la suggestion ou la persuasion (logique du nudge). Le Conseil d'État a identifié trois critères cumulatifs pour le reconnaître (étude de 2013) :

1. L'acte ne crée ni droits ni obligations juridiques, mais présente un degré de formalisation suffisant.

2. Il vise à influencer les comportements de ses destinataires.

3. Il est susceptible de produire des effets notables (économiques ou sociaux).

En présence de ces critères, le REP devient recevable.

• CE, 21 mars 2016, Société Fairvesta : L'AMF a publié un communiqué invitant à la vigilance sur des produits financiers. Le Conseil d'État a qualifié ce communiqué d'acte de droit souple et en a contrôlé la légalité.

• CE, Ass., 19 juillet 2019, Mme Le Pen : La prise de position de la HATVP sur la déclaration de patrimoine de Mme Le Pen a été considérée comme un acte de droit souple, car elle pouvait produire des effets notables sur sa réputation et le comportement des électeurs.

• CE, Section, 12 juin 2020, GISTI : Cette décision synthétise et encadre le contrôle juridictionnel du droit souple, reconnaissant la recevabilité des recours contre des documents de portée générale émanant d'autorités publiques ayant des effets notables sur les droits ou la situation des personnes.

CHAPITRE 4 : La Classification des Actes Administratifs Décisoires (AAD)

La classification des AAD peut s'opérer selon plusieurs axes : organique (l'auteur de l'acte) et matériel (le contenu de l'acte).

SECTION 1 : Classification Organique des AAU

Cette section analyse les actes selon l'autorité qui les a pris.

§ 1 : Les Actes Pris par le Chef de l'État

Le Président de la République peut prendre deux types de décisions : les décrets et les ordonnances.

A. Les Décrets

Le terme "décret" indique l'autorité qui l'édicte (Président ou Premier Ministre). Il ne renseigne pas sur la nature de l'acte (ex: nomination d'un professeur est un acte individuel).

• Article 13 de la Constitution : Le Président signe les décrets délibérés en Conseil des Ministres (CDM).

• Article 19 de la Constitution : Ces décrets doivent être contresignés par le Premier Ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables.

• Arrêt CE, Ass, 1992, Meyet : Le Conseil d'État a jugé que tout décret délibéré en CDM, qu'il soit obligatoire ou facultatif, doit comporter la signature du Chef de l'État. Cela a été critiqué en doctrine pour rigidifier l'abrogation ou la modification par la règle du parallélisme des formes.

• Arrêt CE, 1996, Colas : Le Conseil d'État a assoupli sa position en acceptant qu'un texte soumis facultativement au CDM puisse être modifié ou abrogé en dehors du CDM, ce qui a été surnommé la « démeyetisation ».

B. Les Ordonnances (Article 38 de la Constitution)

Les ordonnances permettent au gouvernement d'intervenir dans des domaines relevant normalement de la loi, après habilitation parlementaire. Elles ont été controversées dans l'histoire, notamment avec les décrets-lois de la IIIe et IVe République.

Elles sont délibérées en CDM, signées par le Chef de l'État et entrent en vigueur dès leur publication. Elles nécessitent une loi d'habilitation fixant un délai pour leur adoption. À l'issue de ce délai, un projet de loi de ratification doit être déposé au Parlement. Elles ont un caractère hybride :

• 1ère période : De l'habilitation au dépôt du projet de loi de ratification : Le Parlement est dessaisi de sa compétence. L'ordonnance est un AA et peut faire l'objet d'un REP devant le Conseil d'État.

• 2ème période : Du dépôt du projet de loi de ratification à sa ratification effective : Le gouvernement ne peut plus modifier ou abroger l'ordonnance, mais elle conserve son statut d'AA. Le Conseil Constitutionnel, 28 mai 2020, et CE, Ass, 16 décembre 2020, CGT et autres, ont précisé qu'une ordonnance non ratifiée peut faire l'objet d'un REP et d'une QPC si elle porte atteinte à des droits et libertés constitutionnels, soulignant sa nature hybride.

• 3ème période : Après la ratification ou en cas de caducité :

  • Si la loi de ratification est adoptée : l'ordonnance acquiert valeur législative, elle ne peut plus être contestée par REP mais reste soumise à QPC.

  • Si le gouvernement ne dépose pas le projet de loi de ratification dans les délais, ou si le Parlement refuse de ratifier, l'ordonnance devient caduque et ne produit aucun effet juridique.

  • Si le projet de loi est déposé mais jamais inscrit à l'ordre du jour (situation fréquente), l'ordonnance conserve le régime de la deuxième période : valeur réglementaire, sans modification possible par le gouvernement, et toujours soumise au REP.

La multiplication des ordonnances (notamment sous la Ve République) s'explique par leur aspect pratique, compensant le manque de technicité du Parlement sur certains sujets complexes.

§ 2 : Les Actes Pris par le Premier Ministre et les Ministres

A. Le Premier Ministre

Le Premier Ministre est l'autorité de droit commun du pouvoir réglementaire. Il prend des décrets (hors Conseil des Ministres), accompagnés, le cas échéant, du contreseing des ministres responsables. Il prend aussi des circulaires et des arrêtés en tant que chef de service de sa propre administration. Sa position est haute dans la hiérarchie des actes.

B. Les Ministres

Les ministres interviennent en contresignant les actes du Président ou du Premier Ministre pour en assurer l'exécution. Ils peuvent également prendre des actes administratifs unilatéraux en leur qualité de chef de service.

• CE, Section, 7 février 1936, Jamart : Cet arrêt a reconnu aux ministres, même sans disposition législative les habilitant expressément, le pouvoir de prendre des actes réglementaires nécessaires au bon fonctionnement de l'administration sous leur autorité.

• CC, 17 janvier 1989 : Le Conseil Constitutionnel a précisé que l'habilitation donnée aux ministres ne concerne que des « mesures de portée limitée tant sur leur champ d'application et de leur contenu ». Les actes pris par les ministres sont des arrêtés, quelle que soit leur nature.

§ 3 : La Consultation d'Organismes Consultatifs (ex: Conseil d'État)

Certains textes exigent la consultation obligatoire d'organismes lors de l'élaboration d'un AAU, le Conseil d'État étant le plus éminent.

• Articles 38 et 39 de la Constitution : Imposent l'avis du Conseil d'État pour les ordonnances et les projets de loi. Les lois peuvent aussi prévoir que certaines dispositions détaillées par décret devront être prises « en Conseil d'État » ou « après avis du Conseil d'État » (décrets en Conseil d'État).

• Portée de la consultation : Cette consultation est obligatoire. Initialement, l'omission était un vice d'incompétence, mais le Conseil d'État a fait évoluer sa jurisprudence pour en faire un vice de procédure, notamment pour garantir son impartialité (CEDH).

• Les modifications apportées par le Conseil d'État au texte sont généralement suivies par le gouvernement.

§ 4 : La Portée de l'Avis

Il existe deux types d'avis :

• Avis simples : L'autorité n'est pas liée par l'avis. Ex : le CDNPS pour l'élaboration d'un PLU.

• Avis conformes : L'administration est tenue de suivre l'avis. Ex : l'Architecte des Bâtiments de France (ABF) pour un permis de construire dans un site patrimonial remarquable (centre-ville de Bayonne).

Si l'autorité consulte un organisme de sa propre initiative, l'avis est toujours simple et ne la lie pas.

SECTION 3 : La Classification Matérielle des Actes Administratifs Unilatéraux

Cette classification distingue les actes selon leur contenu et leur portée.

§ 1 : Actes Réglementaires ou Règlements

Apparus à la fin du XVIIIe siècle, ces actes ont pour objectif d'accélérer la prise de décision et de mettre en application les lois (décrets d'application).

Un acte réglementaire est un acte de portée générale et impersonnelle, s'adressant à des catégories de destinataires ou à des situations abstraites. Il ressemble à une loi.

• Exemple : Un acte concernant le préfet de police de Paris en tant qu'il exerce une fonction spécifique est réglementaire, même s'il ne vise qu'une seule personne, car il a une portée fonctionnelle.

• Certains actes relatifs à l'organisation et au fonctionnement des services publics sont également considérés comme réglementaires, même si leur portée n'est pas strictement générale et impersonnelle. Cette qualification est souvent dictée par des considérations politiques et a des implications sur leur publicité et leur disparition.

§ 2 : Les Actes Non Réglementaires (ANR)

À l'inverse des actes réglementaires, les ANR appliquent la règle de droit fixée par un AR.

On en distingue deux types :

• Actes Administratifs Individuels (AAI) : Concerne une ou plusieurs personnes spécifiquement désignées.

  • Positifs : autorisation (permis de construire, licence IV), nomination.

  • Négatifs : refus d'autorisation, sanction, révocation, mesure de police.

• Actes "Nini" (ni réglementaires, ni individuels) ou "actes d'espèce" : Catégorie résiduelle pour des actes ne se rattachant pas aux deux précédentes.

  • Exemples : Le classement d'une voie publique en route à grande circulation ; Un acte convoquant les électeurs pour une élection ; La déclaration d'utilité publique (DUP) dans le cadre d'une expropriation.

Cette distinction est fondamentale car elle détermine le régime d'entrée en vigueur, de disparition et les voies de contentieux. Par exemple, un recours contre un décret du Premier Ministre ou du Président de la République relève directement du Conseil d'État (en premier et dernier ressort), tandis qu'un arrêté ministériel relève du Tribunal Administratif.

SECTION 4 : La Combinaison des Différents Points de Vue et Hiérarchie des AAU

La combinaison des critères organique et matériel permet d'établir une hiérarchie parmi les actes administratifs :

1. Un acte réglementaire (AR) est supérieur à un acte individuel (AI) ou à un acte ni-ni.

2. La hiérarchie entre AR est conditionnée par la place de son auteur dans la hiérarchie administrative (ex: AR du Chef de l'État AR du Premier Ministre).

3. Un décret pris après avis du Conseil d'État est supérieur à un décret simple (sans avis du Conseil d'État).

En synthèse, la hiérarchie des AAU est la suivante (du plus élevé au moins élevé) :

1. AR pris en CDM après avis du CE.

2. Décrets en CDM sans avis du CE.

3. Décrets en CE (sans passage en CDM).

4. Décrets simples (sans passage CE).

5. Arrêtés pris par un ministre.

6. AI ou actes nini.

CHAPITRE 5 : Les Conditions de Validité et d'Opposabilité des Actes Administratifs

SECTION 1 : La Compétence de l'Autorité Administrative

La compétence est l'aptitude légale d'une autorité administrative à édicter un acte. Elle est matérialisée par la signature de l'acte (Art. L121-1 du CRPA). Le vice d'incompétence est un moyen d'ordre public que le juge peut soulever d'office, même sans demande du requérant.

§ 1 : Délégation de Pouvoir

Elle permet à une autorité de transférer sa compétence à une autre autorité qui n'en aurait normalement pas. Elle doit être autorisée par un texte et publiée. La délégation de pouvoir entraîne un transfert de compétence : l'autorité délégante est dessaisie de son pouvoir. Cette délégation est faite à une fonction, et non à une personne.

§ 2 : Délégation de Signature

La délégation de signature aménage aussi les compétences, mais suppose la possibilité prévue par les textes. Elle se distingue de la délégation de pouvoir par :

1. L'autorité délégante ne perd pas sa compétence, agissant en parallèle avec le délégataire.

2. Elle est conférée à une personne (nominative), non à une fonction. Elle prend fin avec le départ de la personne concernée et ne peut faire l'objet de subdélégation.

SECTION 2 : La Forme des Actes Administratifs

Une décision administrative peut être écrite, verbale ou tacite.

• Forme écrite : La plus courante, souvent obligatoire.

• Forme verbale : La plus rare et problématique pour la preuve et le point de départ du délai de recours (2 mois). Le juge la considère souvent comme inexistante.

• Forme tacite (silence de l'administration) : Le silence de l'administration vaut décision. Le principe, historiquement un refus implicite, a été inversé en 2012 par le « choc de simplification » (F. Hollande), instaurant un silence vaut acceptation (SVA). Cependant, le système est devenu complexe et le CRPA (Art. L231-1 et L231-4) précise les cas où le silence vaut refus (demandes non individuelles, financières hors sécurité sociale, relations administration/agents).

SECTION 3 : L'Obligation de Motivation

Historiquement, l'administration n'était pas tenue de motiver ses actes (PGD contesté par CE, Ass, 1954, Barel, qui a annulé un refus de concours ENA fondé sur des motifs discriminatoires).

Aujourd'hui, le CRPA (Art. L211-2) liste les actes qui doivent être motivés :

• Actes restreignant les libertés publiques (mesures de police).

• Sanctions.

• Décisions refusant une autorisation.

• Décisions retirant ou abrogeant une décision créatrice de droit.

Ces décisions sont principalement individuelles. La motivation doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de fait et de droit (Art. L211-5 du CRPA). Elle doit être spécifique et non stéréotypée (CE, Section, 24 juillet 1981, Belasri). L'absence de motivation substantielle conduit à l'annulation.

SECTION 4 : La Procédure Contradictoire

Avant de prendre une décision défavorable, l'administration doit permettre au destinataire de faire valoir ses arguments et sa défense. Ce principe, reconnu par CE, Section, 17 janvier 1930, Ribeyrolles (suppression de bourse scolaire), est aujourd'hui consacré par le CRPA (Art. L121-1). Il est lié à l'obligation de motivation. Des dérogations existent en cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles (Art. L121-2 du CRPA).

CHAPITRE 6 : L'Entrée en Vigueur et la Disparition des Actes Administratifs

Le régime des actes administratifs est complexe et résulte à la fois de la jurisprudence et des interventions législatives (comme le CRPA).

SECTION 1 : L'Entrée en Vigueur des Actes Administratifs

L'entrée en vigueur d'un acte est conditionnée par sa publicité, qui varie selon sa portée.

§ 1 : L'Opposabilité des Actes Réglementaires

L'Art. L221-2 du CRPA prévoit la publication pour les actes réglementaires.

• Les principaux actes réglementaires (décrets du PR, PM) sont publiés au Journal Officiel de la République Française (JORF).

• Ceux des ministres sont publiés dans les bulletins officiels.

L'article 1 du Code civil indique que les textes entrent en vigueur à la date qu'ils fixent, ou à défaut, le lendemain de leur publication. Un acte peut être contesté dès sa publication, même avant son entrée en vigueur. L'administration peut différer l'entrée en vigueur, notamment pour respecter le principe de sécurité juridique (CE, 24 mars 2006, Société KPMG).

Pour les collectivités locales, les actes réglementaires sont publiés dans des recueils départementaux et affichés. Leur transmission au préfet pour contrôle de légalité est aussi nécessaire.

La publication doit intervenir dans un délai raisonnable (CE, 12 décembre 2003, Syndicat des commissaires et haut fonctionnaire de la police nationale).

§ 2 : L'Opposabilité des Actes Individuels

Selon l'Art. L221-8 du CRPA, une décision individuelle expresse est opposable par sa notification (remise en main propre, LRAR, signification par commissaire de justice).

SECTION 2 : La Date d'Effet des Actes Administratifs

§ 1 : Le Principe de Non-Rétroactivité

Ce principe (PGD issu de CE, 25 juin 1948, Société du journal l'aurore) signifie qu'un acte administratif ne produit des effets que pour l'avenir, après son entrée en vigueur. Il s'applique également aux actes des collectivités locales qui doivent être transmis au préfet avant application.

§ 2 : Les Limites à la Non-Rétroactivité

Le législateur peut autoriser un texte à avoir un effet rétroactif, à condition de poursuivre un but d'intérêt général suffisant et de respecter le principe de non-rétroactivité des peines et sanctions (CC, 14 décembre 2006).

SECTION 3 : La Disparition (ou Sortie de Vigueur) des Actes Administratifs

La disparition des AAU est soumise à un équilibre entre le principe de légalité (disparition des actes illégaux) et le principe de sécurité juridique (stabilité des règles). Après le délai de recours contentieux de 2 mois, c'est la sécurité juridique qui prime.

Certains actes disparaissent automatiquement (caducité) : ordonnances non ratifiées, permis de construire non mis en œuvre après 3 ans.

§ 1 : Les Différents Procédés de Sortie de Vigueur

A. Le Retrait

Le retrait est la disparition juridique d'un acte tant pour l'avenir que pour le passé, avec un caractère rétroactif (Art. L240-1 du CRPA). Il est comparable à l'annulation judiciaire, mais est une décision de l'administration elle-même.

B. L'Abrogation

L'abrogation fait disparaître un acte pour l'avenir seulement (Art. L240-1 du CRPA). Elle maintient les effets passés de l'acte et a un moindre impact sur la sécurité juridique.

§ 2 : Les Conditions de Sortie de Vigueur des Actes Administratifs

A. Actes Administratifs Non Réglementaires (individuels ou "nini")

Le retrait et l'abrogation dépendent du caractère créateur de droits de l'acte et de sa légalité. Le CRPA ne définit pas l'acte créateur de droits, mais la jurisprudence considère que ce sont les décisions favorables (permis de construire, nomination, retraite) ou celles qui, bien que défavorables, ouvrent des droits à des tiers (refus de titularisation, CE, 1935, SAROVITCH pour les décisions obtenues par fraude).

Les décisions de délimitation du domaine public maritime sont des "actes ni créateurs ni non créateurs de droits".

• Conditions de retrait des actes légaux créateurs de droits : En principe, l'administration ne peut pas les retirer. Cependant, elle peut le faire à la demande du destinataire pour obtenir une décision plus favorable (Art. L. 242-4 CRPA).

• Conditions de retrait des actes illégaux créateurs de droits :

  • CE, 3 novembre 1922, Dame Cachet : L'administration peut retirer un acte illégal dans un délai de deux mois, car le juge l'aurait annulé. Si l'acte fait l'objet d'un recours, le retrait est possible jusqu'à la fin de l'instance.

  • Suite à des détournements (administration retirant volontairement les mentions de voies et délais de recours pour s'auto-autoriser un retrait illimité dans le temps - CE, Ass., 6 mai 1966, Ville de Bagneux, puis CE, Ass., 24 octobre 1977, Madame de Laubier a sanctionné cela en affirmant "nul ne peut se prévaloir de ses propres erreurs").

  • CE, Ass., 26 octobre 2001, Ternon : Le délai de retrait d'un acte illégal créateur de droits est porté à quatre mois. Cette règle a été généralisée par le CRPA.

  • Exceptions au délai de retrait : Si l'acte a été obtenu par fraude (CE, 1935, SAROVITCH), l'administration peut le retirer à tout moment. Si l'administration prend une sanction, elle peut la retirer à tout moment, à l'avantage du destinataire.

• Conditions d'abrogation des actes non réglementaires :

  • Si l'acte est légal, l'administration peut l'abroger sans délai.

  • Si l'acte est illégal, l'abrogation est possible dans un délai de 4 mois.

B. Actes Administratifs Réglementaires (AR)

• Retrait des AR :

  • Si l'AR est légal, il est interdit de le retirer.

  • Si l'AR est illégal, il est possible de le retirer dans un délai de 4 mois (Art. L243-3 du CRPA).

• Abrogation des AR :

  • En vertu du principe de mutabilité et d'adaptation constante, l'administration peut abroger un AR légal à tout moment (CE, Section, 1961, Vannier, affaire du relais de radiodiffusion de la Tour Eiffel).

  • L'administration est tenue d'abroger un AR illégal, soit à l'origine, soit devenu illégal par un changement de circonstances de droit ou de fait (CE, Ass., 1989, Alitalia, PGD repris par l'Art. L242-3 du CRPA).