Introduction au Droit Administratif

Le terme "administration" est vaste et ne possède pas de définition juridique unique. Il est complexe de définir le droit administratif indépendamment d'une définition claire de l'administration. La doctrine, composée d'enseignants-chercheurs, d'avocats et de magistrats, propose généralement deux sens pour l'administration : une définition organique et une définition matérielle.

Chapitre 1 : La Définition Organique de l'Administration

La définition organique se concentre sur les organes, c'est-à-dire les personnes et les institutions administratives.

1. Les Institutions Administratives

Une institution est un organisme public ou privé, un régime légal ou social établi pour répondre à un besoin déterminé de la société. Au pluriel, il s'agit de l'ensemble des structures politiques et sociales établies par la loi ou la coutume qui régissent un État donné.

Le terme "administrative" désigne ce qui concerne le fonctionnement ou le personnel de l'administration, notamment publique.

A. Distinctions Clés

• But Poursuivi : Les institutions administratives, publiques, poursuivent l'intérêt général (ex: un service public peut être déficitaire). Les institutions privées recherchent généralement le profit (but privé).

• Droit Applicable : Les institutions administratives obéissent le plus souvent au droit public, tandis que les institutions privées sont soumises au droit privé.

• Inscriptions dans les Pouvoirs : Les institutions administratives relèvent des attributions du pouvoir exécutif (Article 20 de la Constitution de 1958). Elles ne sont ni des institutions législatives (le Parlement) ni juridictionnelles.

• Fonction Politique vs. Administrative : Il faut distinguer les institutions administratives des institutions politiques. Les institutions politiques (relatives au gouvernement) fournissent les moyens de décision et de conduite des politiques publiques. Les institutions administratives sont des moyens mis à la disposition des autorités politiques et leur sont subordonnées. En latin, Administrare signifie servir. Certaines institutions, comme le Président de la République et le Premier Ministre, ont à la fois une fonction politique (de décision) et administrative (d'exécution).

Une institution administrative est un ensemble de structures organisées ayant pour but de servir l'intérêt général. Elles se présentent sous des formes très variées.

2. Les Différentes Formes d'Institutions Administratives

Elles incluent l'État, les collectivités territoriales et les établissements publics. Elles diffèrent par leur délimitation géographique, leurs compétences matérielles, et leurs rapports mutuels.

A. L'État

Conformément à l'Article 1 de la Constitution, "la France est une république indivisible, laïque, démocratique et sociale. Son organisation est décentralisée."

• État Unitaire : "Indivisible" signifie qu'il s'agit d'un État unitaire où un seul pouvoir politique national exerce la souveraineté sur l'ensemble du territoire, avec une citoyenneté unique.

• Personne Morale de Droit Public : L'État est la première personne morale de droit public, possédant la souveraineté interne et internationale. Il agit par l'intermédiaire d'autorités nationales (ex: ministres) et locales (ex: préfets).

B. Les Collectivités Territoriales

Listées à l'Article 72 de la Constitution, elles comprennent les communes, les départements et les régions, ainsi que certaines collectivités d'outre-mer. Il ne faut pas les confondre avec les circonscriptions administratives de l'État, qui sont des zones géographiques de division du territoire à des fins de gestion administrative et n'ont pas de personnalité juridique.

• Les communes, départements et régions sont à la fois des collectivités territoriales et des circonscriptions administratives.

• Les arrondissements et cantons sont des circonscriptions administratives, mais pas des collectivités territoriales.

C. Les Établissements Publics (EP)

Les établissements publics sont des personnes morales de droit public dotées d'une vocation spéciale (non générale). Ils sont créés par une ou plusieurs personnes publiques pour gérer une ou plusieurs compétences, sous le contrôle de la personne créatrice. Ils bénéficient d'une autonomie financière et administrative.

• Apparition et Diversité : Apparus au XIXe siècle, ils existent aujourd'hui dans tous les domaines (transports, culture, santé, enseignement).

• Catégories :

  • Établissements Publics Nationaux (EPN) : Institut National du Service Public, Établissement Français du Sang.

  • Établissements Publics Locaux (EPL) : Centres hospitaliers, collèges, lycées, services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).

• Types Fonctionnels :

  • Établissements Publics Administratifs (EPA) : Se rapprochent des services d'administration publique classiques.

  • Établissements Publics Industriels et Commerciaux (EPIC) : Ressemblent à des entreprises privées dans leur fonctionnement et gestion. Certains EPIC sont devenus privés (SNCF, EDF, Orange).

• Principes Traditionnels :

  • Principe de Spécialité : Créé pour une mission délimitée.

  • Principe d'Autonomie : Possède un patrimoine, un budget propre et des organes spécifiques.

  • Principe de Rattachement : Rattaché à la personne publique qui l'a créé, celle-ci pouvant fixer son statut, ses modalités de fonctionnement financier et exercer un contrôle.

D. Les Groupements d'Intérêt Public (GIP)

Apparus à la fin du XXe siècle (années 1980), les GIP sont intervenus lorsque la structure des établissements publics était jugée trop lourde pour certains projets, notamment dans la recherche. Ils possèdent la personnalité morale de droit public et une autonomie financière.

• Composition : Ils associent diverses personnes morales, soit uniquement des personnes morales de droit public, soit avec des personnes privées. Un GIP ne peut pas être composé uniquement de personnes morales de droit privé.

• Création et But : Créés par contrat conventionnel, ils sont approuvés par l'État pour exercer ensemble des activités d'intérêt général à but non lucratif, en mutualisant les moyens. Exemple : Institut National du Cancer (INCA).

E. Les Autorités Publiques Indépendantes (API) et les Autorités Administratives Indépendantes (AAI)

Ces autorités sont relativement récentes et reflètent l'évolution du rôle de l'État suite à la globalisation de l'économie et l'ouverture à la concurrence. Elles répondent également à un besoin d'impartialité de l'État dans certains domaines.

• Les API ont la personnalité morale de droit public, tandis que les AAI n'en ont pas et agissent au nom et pour le compte de l'État. Il peut être difficile de les distinguer, car les textes ne précisent pas toujours si une autorité est une API ou une AAI, et si elle possède la personnalité morale.

• Exemples d'API : Agence Française de Lutte contre le Dopage, Autorité des Marchés Financiers, Autorité de Régulation des Transports, ARCOM, Haute Autorité de Santé (HAS), Haut Conseil de l'Évaluation de la Recherche et de l'Enseignement Supérieur (HCERES), Médiateur de l'Énergie.

• ARCOM (Autorité de Régulation de la Communication Audiovisuelle et Numérique) : Créée en 2021 (fusion du CSA et d'Hadopi), elle régule la liberté de communication audiovisuelle et numérique, veillant à l'indépendance et à l'impartialité du secteur public, à la libre concurrence et au pluralisme de l'information. Elle a des pouvoirs de nomination, d'autorisation, de recommandation et de sanction.

Chapitre 2 : L'Organisation Territoriale de l'État

L'organisation territoriale de l'État peut être abordée sous deux angles : les aménagements de la centralisation (déconcentration) et la décentralisation.

1. Les Aménagements de la Centralisation : La Déconcentration et l'Aménagement Géographique

La centralisation est un type d'organisation étatique où l'autorité centrale détient la totalité des pouvoirs de décision (politiques, administratifs, financiers). Les autorités locales sont totalement dépendantes de l'autorité centrale.

• Avantages de la centralisation : assure l'unité de la nation, permet l'égalité entre les citoyens, moins coûteuse.

• Inconvénients de la centralisation : engorgement du centre, retards, décisions inadaptées aux réalités locales.

A. L'Aménagement Géographique (Délocalisation)

Il s'agit de la délocalisation des services de la capitale vers d'autres régions pour rééquilibrer l'aménagement du territoire, sans impact juridique (le transfert se fait au sein de la même personne morale et du même niveau administratif). Exemples : INSP (ex-ENA) à Strasbourg, service central de l'état civil à Nantes.

B. La Déconcentration

La déconcentration est un aménagement administratif de la centralisation qui vise à rapprocher l'exercice du pouvoir au niveau local. L'État délègue une partie de ses pouvoirs à ses autorités déconcentrées, qui sont locales (ex: le préfet).

• Les autorités déconcentrées restent subordonnées à l'autorité centrale par un lien hiérarchique.

• La déconcentration permet de gérer l'administration à grande échelle, le pouvoir central conservant toutes les compétences mais en confiant l'exercice à des autorités locales. Comme l'a dit Barrot,

  C'est le même marteau qui frappe, mais on en a raccourci le manche.

• Le contrôle des autorités supérieures sur les actes des autorités inférieures est un contrôle de légalité et d'opportunité.

• Les circonscriptions administratives (régions, départements, arrondissements, communes) sont des délimitations géographiques sans personnalité morale, où l'État est présent via le préfet de région, le sous-préfet, ou le maire (en tant qu'autorité déconcentrée).

1. Histoire de la Déconcentration

• Débuts (Loi du 28 Pluviôse An VIII) : Création des préfets et sous-préfets par Napoléon. Le décret de 1926 institue le pouvoir de tutelle du préfet sur les actes locaux.

• Accompagnement de la Décentralisation (à partir de 1982) : La déconcentration est devenue un corollaire de la décentralisation. La loi ATR de 1992 et la charte de la déconcentration définissent les compétences des autorités centrales, impliquant que les autorités déconcentrées ont une compétence de principe.

• New Public Management (années 2000) : Introduction de techniques de gestion privées dans l'administration pour améliorer l'efficacité (évaluation de l'action publique, discipline budgétaire, LOLF, RGPP, MAP).

• Évolutions Récentes (à partir de 2012) : Renforcement des prérogatives des préfets, nouvelle charte de la déconcentration en 2015, programme Action Publique 2022 et circulaires de 2022 accordant plus de pouvoirs aux préfets.

Avantages de la déconcentration : Traitement égal des affaires administratives et proximité du terrain, permettant une meilleure connaissance des réalités locales et une prise de décision accélérée.

Inconvénients de la déconcentration : L'autorité déconcentrée doit parfois composer avec les élus locaux et la démocratie est mise en question, les décisions étant prises par l'État sans respecter nécessairement la volonté des populations locales.

2. La Décentralisation

La décentralisation est un procédé d'organisation administrative d'un État unitaire consistant en un transfert de compétences administratives de l'État vers d'autres personnes, notamment les collectivités territoriales.

A. Distinctions avec la Déconcentration

• Les collectivités territoriales (CT) ont la personnalité morale de droit public.

• Les décisions sont prises au nom et pour le compte de la CT par un organe émanant d'elle.

• Les autorités décentralisées sont élues (le préfet est nommé, le président du conseil régional est élu).

• Les autorités déconcentrées sont soumises au pouvoir hiérarchique de l'État, tandis que les CT sont soumises à un contrôle de tutelle (contrôle de légalité).

B. La Décentralisation Fonctionnelle

L'État confie une mission ou une compétence à une autre personne publique créée à cette occasion (établissements publics, GIP). Certains auteurs la qualifient de "déconcentration camouflée", car les établissements publics, bien qu'autonomes, conservent un lien de rattachement avec la personne publique dont ils émanent.

C. Principes et Compétences des Collectivités Territoriales

• Personnalité Morale : Les CT détiennent la personnalité morale, un patrimoine propre, et sont sujets de droits et d'obligations.

• Élus Locaux : La gestion est assurée par des personnes élues au suffrage universel (maire, président du conseil départemental, président du conseil régional).

• Pouvoir de Décision Local : Elles ont un pouvoir de décision sur les affaires locales (Article 72, alinéa 2 de la Constitution).

• Principe de Subsidiarité : L'action publique doit être assurée par l'autorité la plus proche du citoyen.

• Clause Générale de Compétence : Permet une intervention générale si deux conditions sont réunies : intérêt public local et absence de compétence exclusive de l'État ou d'une autre CT. Aujourd'hui, seule la commune dispose de cette clause (supprimée pour les régions et départements en 2015).

D. Histoire de la Décentralisation

Malgré l'héritage d'un État centralisé depuis l'Ancien Régime, la décentralisation a pris son essor à partir des années 1980.

1. Acte I (1982-1986) : Lois Defferre.

   • Transformation du contrôle du préfet : passage d'un contrôle préalable de légalité et d'opportunité à un contrôle de légalité a posteriori via le déféré préfectoral.

   • Transfert de l'exécutif départemental à un président élu.

   • Création des régions en tant que CT, avec une assemblée élue (conseil régional) et un exécutif élu (président du conseil régional).

   • Transfert de blocs de compétences et de moyens vers les communes, départements et régions (urbanisme, écoles primaires pour les communes ; action sociale, RSA pour les départements ; développement économique, formation professionnelle pour les régions).

2. Acte II (2003) : Révision constitutionnelle.

   • L'organisation de la République est désormais "décentralisée" (Article 1 de la Constitution).

   • Suppression du terme "collectivité locale" au profit de "collectivité territoriale".

   • Renforcement de l'autonomie financière des CT (ressources fiscales privilégiées).

   • Intra- du référendum local et du droit de pétition.

   • Possibilité d'expérimentations locales.

3. Acte III (à partir de 2010) :

   • Loi de 2010 : création du conseiller territorial, suppression de la clause générale de compétence pour départements et régions, intercommunalité obligatoire, nouvelles structures (métropoles).

   • Lois 2013-2015 : Loi MAPTAM (Modernisation de l'Action Publique Territoriale et d'Affirmation des Métropoles) rétablit la clause générale de compétence, clarifie les compétences (chefs de file).

   • Loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) de 2015 : réduit le nombre de régions (de 22 à 13), supprime la clause générale de compétence pour les régions et les départements (seule la commune la conserve), renforce l'intercommunalité et fixe de nouvelles compétences.

4. Acte IV (depuis 2021) :

   • Loi organique de 2021 : simplifie les procédures d'expérimentation.

   • Loi 3DS (Différenciation, Décentralisation, Déconcentration et Simplification) de 2022 : consacre le principe de différenciation territoriale, facilite les délégations de compétence entre CT et renforce leur pouvoir réglementaire.

E. La Libre Administration des Collectivités Territoriales

L'Article 72 de la Constitution garantit la libre administration des CT, qui bénéficient d'une personnalité juridique, d'un territoire et d'une population, mais ne possèdent pas de souveraineté. Le Sénat assure leur représentation (Article 24 de la Constitution).

• Principes : La libre administration est un principe de protection face aux empiétements de l'État, assurant un espace de liberté aux CT. Elle est inscrite à l'Article 72, alinéa 3 de la Constitution et confiée au législateur.

• Modalités : Les CT s'administrent par l'intermédiaire de conseils élus et peuvent recourir au référendum local. Elles doivent disposer de compétences, moyens et ressources propres. Le Conseil Constitutionnel exige des "attributions effectives" pour une administration correcte (décision de 1985 sur la Nouvelle-Calédonie).

• Limites :

  • Les CT tiennent leur existence et leurs compétences de l'État (définies par la Constitution et la loi).

  • Elles doivent respecter le caractère unitaire de l'État et le droit national (Constitution, lois, règlements). Le Conseil Constitutionnel a affirmé en 2022 que les conditions de mise en œuvre des libertés publiques ne peuvent pas dépendre des décisions des CT, afin de garantir l'uniformité sur l'ensemble du territoire.

  • Leurs actions sont contrôlées par l'État, notamment par le préfet (contrôle de légalité via le déféré préfectoral) et la Chambre Régionale des Comptes (contrôle budgétaire).

3. L'Administration Centrale de l'État

Elle est constituée par l'ensemble des autorités relevant du pouvoir exécutif et regroupe les services de chaque ministère à compétence nationale. Elle comprend des autorités de décision, de conseil et de contrôle.

A. Les Autorités de Décision

Selon Georges Vedel, on parle de bicéphalisme pour le pouvoir exécutif (partagé entre le Président de la République et le Premier Ministre). Ce sont des autorités politiques.

1. Le Président de la République :

   • Attributions Politiques : Nomme le Premier Ministre, peut dissoudre l'Assemblée Nationale, consulter le peuple par référendum, saisir le Conseil Constitutionnel.

   • Attributions Administratives :

     • Possède le pouvoir réglementaire (Article 13 de la Constitution), signant les ordonnances et décrets délibérés en Conseil des Ministres.

     • Exerce un pouvoir d'influence sur les attributions administratives grâce à ses attributions politiques (présidence du Conseil des Ministres).

     • Dispose du pouvoir de nomination (Article 8 et 13 de la Constitution) pour le Premier Ministre, les ministres, les magistrats, les préfets, les ambassadeurs, etc. Depuis 2008, certaines nominations nécessitent une confirmation parlementaire.

   • Services : Le Président dispose de services tels que son cabinet, le secrétariat général de l'Élysée, et l'état-major particulier (militaire). Il dispose également d'organes collégiaux comme le Conseil de Défense et de Sécurité Nationale.

2. Le Premier Ministre :

   • Composé du Premier Ministre et des autres ministres, qui ont des attributions administratives.

   • Est le détenteur du pouvoir réglementaire au niveau national (Article 21 de la Constitution), lui permettant d'édicter des normes administratives générales et impersonnelles pour l'exécution des lois ou de manière autonome. L'arrêt Labonne (1919) a reconnu son pouvoir de police administrative générale sur l'ensemble du territoire.

   • Exerce un pouvoir de nomination pour les postes non dévolus au Président.

   • Coordonne et arbitre au sein du gouvernement (Article 21 de la Constitution), dirige l'organisation du gouvernement et contrôle l'ensemble des services administratifs de l'État.

   • Dispose de services plus développés que ceux du Président, incluant un cabinet politique et un cabinet militaire, ainsi que le secrétariat général du gouvernement.

3. Les Ministres :

   • Nommés par le Président, leur nombre varie (ministres de plein exercice, délégués, secrétaires d'État).

   • Ils sont à la fois des hommes politiques et les chefs de leur administration, participant aux réunions du Conseil des Ministres.

   • N'ont pas de pouvoir réglementaire général et impersonnel en principe, sauf si un texte le leur attribue (ex: loi Covid) ou si c'est nécessaire au bon fonctionnement de l'administration placée sous leur autorité (Arrêt Jamart, 1936).

   • Peuvent disposer d'un pouvoir de nomination pour des fonctions relevant de leur ministère. Leurs services sont organisés en cabinet et en directions générales.

B. Les Autorités de Conseil

Il s'agit d'organes consultatifs qui aident l'administration à faire des choix et à prendre des décisions.

1. Le Conseil d'État :

   • Créé en 1799, il avait initialement un rôle de conseil juridique du gouvernement, puis a développé sa fonction juridictionnelle.

   • Officiellement présidé par le Premier Ministre, mais dirigé par son vice-président. Il comprend une section du contentieux, une section des études, et cinq sections consultatives spécialisées par domaine.

   • Sa saisine est obligatoire pour les projets de loi, d'ordonnance et certains décrets. Il émet des avis sur la régularité juridique des textes, leur rédaction et l'opportunité des décisions. Le gouvernement est libre de suivre ou non ces avis, sauf pour les décrets pris "après avis conforme".

   • Depuis 2008, les présidents des assemblées peuvent solliciter son avis sur les propositions de loi.

2. Le Conseil Économique, Social et Environnemental (CESE) :

   • Assemblée consultative auprès des pouvoirs publics, prévue par la Constitution.

   • Composé de 175 membres représentant la société civile.

   • Sa saisine est obligatoire pour les projets de loi de plan et ceux à caractère économique, social ou environnemental. Il peut être saisi à titre facultatif pour d'autres projets de loi et propositions.

   • Il peut s'auto-saisir pour attirer l'attention du gouvernement et du Parlement, et est ouvert à la consultation publique.

C. Les Autorités de Contrôle

Il existe des organes de contrôle interne et externe à l'administration.

1. Les Organes de Contrôle Interne :

   • Inspections Générales : Près de 50 inspections ministérielles (IGPN, IGEJ, IGESR) et interministérielles (IGF, IGA, IGAS), contrôlant les services, sauf ceux dont l'indépendance est constitutionnellement garantie.

   • Contrôle Interne Financier : Contrôleur budgétaire et comptable dans chaque ministère, ainsi que dans les CT.

2. Les Organes de Contrôle Externe :

   • Ils ont une indépendance par rapport à l'administration.

   • Cour des Comptes : Troisième juridiction suprême, assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et l'évaluation des politiques publiques. Elle publie des rapports sur les dysfonctionnements de l'État et des CT.

4. L'Administration Territoriale de l'État : Les Préfets et les Directions Départementales

Le territoire français compte 101 circonscriptions administratives départementales (pour 94 départements). L'État y est représenté par le préfet et les services déconcentrés.

A. Le Préfet

Le préfet est un fonctionnaire dont le statut est dérogatoire : il occupe un emploi à la discrétion du gouvernement, nommé par le Président (Article 13 de la Constitution). Il est révocable et soumis à une obligation d'obéissance et un devoir de réserve renforcé. Il n'a pas de droit de grève ni de liberté syndicale et doit être absolument disponible.

Selon l'Article 72 de la Constitution, le représentant de l'État dans les CT a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.

• Attributions Politiques : Représente le gouvernement et l'informe de la situation politique du département.

• Attributions d'Ordre Public : Est l'autorité de police administrative générale.

• Attributions Administratives : Dirige les services déconcentrés, contrôle la légalité des actes des CT.

B. Les Directions Départementales Interministérielles (DDI)

Placement sous l'autorité du préfet, il existe deux ou trois DDI par département :

• Direction Départementale des Territoires (DDT) : Promotion du développement durable, etc.

• Direction Départementale de l'Emploi, du Travail et des Solidarités (DDETS).

• Direction Départementale chargée de la Protection des Populations (DDPP).

• Dans les départements de moins de 400 000 habitants, la DDETS et la DDPP sont regroupées en une seule DDETSPP.

D'autres services incluent la Direction Départementale des Finances Publiques, les unités territoriales des directions régionales et les délégations territoriales des Agences Régionales de Santé (ARS).

5. Les Départements

Le département est à la fois une circonscription administrative de l'État et une collectivité territoriale, depuis la loi de 1871. Il y a 94 départements.

A. Les Institutions Départementales

L'organisation comprend un conseil départemental et un président du conseil départemental.

• Conseil Départemental : Assemblée délibérante, composée de conseillers élus au suffrage universel direct pour 6 ans (scrutin majoritaire binominal). Il se réunit au moins une fois par trimestre.

• Commission Permanente : Composée du président et de 4 à 15 vice-présidents, élue au scrutin de liste, elle peut recevoir délégation de compétences du conseil, sauf pour le budget.

• Commissions Spécialisées : Préparent les délibérations de l'assemblée plénière (ex: action sociale, finances).

• Président du Conseil Départemental : Élu au suffrage universel indirect par les membres du conseil départemental pour 6 ans. Il préside le conseil, prépare et exécute les délibérations, gère le domaine du département, exerce un pouvoir de police sur les routes, représente le département en justice et est le chef hiérarchique des services administratifs (ex: directions des ressources, territoires, solidarités).

B. Les Compétences du Département

Depuis la loi NOTRe de 2015, la clause générale de compétence pour les départements a été supprimée, ils possèdent désormais des compétences spécialisées qui leur sont expressément confiées par la loi.

• Compétences Spécifiques : Gestion des collèges et de la voirie départementale.

• Chef de File : Il est chef de file dans plusieurs domaines comme l'action sociale et l'autonomie des personnes (aide sociale à l'enfance, RSA, MDPH).

• Il coordonne l'action des collectivités lorsque des compétences se chevauchent et dispose d'un pouvoir de contrainte sur les autres collectivités territoriales.

• La loi NOTRe a réduit certaines compétences départementales en les transférant aux régions.

6. Les Régions

Depuis 2016, il y a 18 régions en France (13 en métropole, 5 outre-mer).

A. Les Institutions Régionales

Elles comprennent un conseil régional, une commission permanente, et un président du conseil régional.

• Conseil Régional : Assemblée délibérante, composée de conseillers régionaux élus au suffrage universel direct pour 6 ans (scrutin mixte proportionnel avec prime majoritaire). Il se réunit au moins une fois par trimestre et dispose de commissions spécialisées.

• Conseil Économique, Social et Environnemental Régional (CESER) : Instance consultative composée de membres de la société civile. Sa saisine est obligatoire pour l'examen du budget et des orientations générales de la région.

• Président du Conseil Régional : Élu au suffrage universel indirect par les membres du conseil régional pour 6 ans. Il a des fonctions comparables à celles du président du conseil départemental : il préside le conseil, prépare et exécute les délibérations, et est le chef hiérarchique des services administratifs régionaux.

B. Les Compétences de la Région

La loi NOTRe de 2015 a supprimé la clause générale de compétence de la région, qui dispose désormais de compétences spécialisées :

• Compétences Spécifiques : Attribution des aides économiques et soutien aux PME. Elle est chef de file en matière d'aménagement du territoire.

• Compétences Acquises : Le transport scolaire, notamment.

Malgré la volonté de clarifier la répartition des compétences (suppression de la clause générale, désignation de chefs de file), il subsiste un enchevêtrement des compétences qui nuit à la lisibilité et peut entraîner des problèmes de gouvernance. À cela s'ajoutent les compétences des autorités déconcentrées.

Chapitre 3 : La Définition Matérielle de l'Administration

La définition matérielle aborde l'administration comme "un ensemble d'activités qui se caractérise à la fois par leur finalité et leur modalité d'exercice" (Nicolas Chifflot). Cette activité est considérée comme relevante d'une matière spéciale, excluant la recherche prioritaire du profit personnel et pouvant être déficitaire.

L'activité administrative vise la satisfaction de l'intérêt général. En droit administratif, cette finalité se divise en deux grandes missions : le service public et la police administrative.

L'administration bénéficie de moyens spéciaux pour ces finalités, notamment des prérogatives de puissance publique qui lui permettent d'imposer unilatéralement sa volonté à des tiers. Les contrats administratifs témoignent également de cette particularité.

1. Le Service Public

Le service public est difficile à définir, souvent connoté politiquement. Généralement, c'est l'action de l'administration qui fournit des prestations dans un but d'intérêt général (ex: santé publique, culture, justice, université). Il est défini par René Chapus comme "une activité d'intérêt général assurée ou assumée par une personne publique."

A. Critères du Service Public

• Critère Matériel : La satisfaction de l'intérêt général (besoins essentiels d'une collectivité).

• Critère Organique : Un contrôle de la personne publique sur l'activité (exercée directement ou confiée à une autre personne, publique ou privée).

Historiquement, seuls les domaines régaliens étaient concernés. Aujourd'hui, le service public intervient même dans le secteur économique, ce qui soulève des questions de concurrence du fait des prérogatives de puissance publique dont dispose l'administration.

B. Catégories de Services Publics

• Services Publics Administratifs (SPA) : Justice, défense, éducation nationale, santé, action sociale. Le droit administratif s'applique principalement à eux.

• Services Publics Industriels et Commerciaux (SPIC) : Entreprises publiques comme EDF. Ils ressemblent à des entreprises privées, et le droit privé s'applique majoritairement à eux.

C. Modes de Gestion des Services Publics

• Régie : Gestion directe par la personne publique (mode traditionnel).

• Gestion par une Autre Personne Publique : Confiance à des établissements publics ou GIP.

• Gestion par une Personne Privée :

  • Créée pour gérer le service (ex: caisses primaires de sécurité sociale).

  • Préexistante, via délégation par acte unilatéral (ex: fédérations sportives) ou par contrat (contrats de commande publique, marché public, concession de service public).

D. Régime Applicable aux Services Publics

• En principe, le droit administratif s'applique aux SPA et le droit privé aux SPIC.

• Exceptions : Si une personne privée gère un SPA, le droit privé l'emporte. L'utilisation de prérogatives de puissance publique par un SPIC rétablit l'application du droit administratif.

• Principes Communs : Quelle que soit leur nature (SPA ou SPIC), tous les services publics sont régis par les "lois de Roland" :

  • Mutabilité : Adaptabilité du service aux besoins.

  • Continuité : Fonctionnement sans interruption.

  • Égalité : Traitement égal des usagers.

• Ces principes incluent également la neutralité du service public.

2. La Police Administrative

La police administrative vise à prévenir les troubles à l'ordre public, et se distingue de la police judiciaire (qui réprime les infractions). Elle est préventive.

A. L'Ordre Public

L'ordre public est une notion fluide mais dont la doctrine a dégagé plusieurs composantes :

• Matériel et Extérieur (Maurice Hauriou) :

  • Sécurité publique : éviter les atteintes aux personnes et aux biens.

  • Tranquillité publique : gérer les nuisances sonores.

  • Salubrité publique : garantir l'hygiène et la santé publique.

• Composantes Adjonctionnelles (jurisprudence) :

  • Moralité publique.

  • Dignité de la personne humaine (arrêt de 1995). Ces deux composantes sont utilisées avec parcimonie par les autorités administratives et sont strictement contrôlées par le juge.

B. Autorités de Police Administrative

• La police administrative ne peut jamais être déléguée à une personne privée.

• Police Administrative Générale : Vise à garantir l'ordre public pour toutes les activités (Premier Ministre, préfets de département, maires).

• Police Administrative Spéciale : Créée par un texte particulier, concerne des autorités et domaines précis (ex: Ministre de l'Intérieur pour les étrangers), et dispose de pouvoirs plus étendus que la police administrative générale.

Chapitre 4 : Les Moyens de l'Action Administrative

1. L'Acte Administratif Unilatéral (AAU)

C'est un acte juridique pris unilatéralement par l'administration, qui s'impose par sa seule volonté, indépendamment du consentement des personnes concernées. Ce "privilège du préalable" repose sur la présomption que l'administration agit pour l'intérêt général.

• Exemples : Subventions, bourses, décisions d'interdiction, sanctions disciplinaires.

• Deux Catégories :

  • Actes Réglementaires : Portée générale et impersonnelle (décrets du Président ou du Premier Ministre, arrêtés des préfets ou ministres délégués, actes des CT, actes de certaines AAI).

  • Actes Individuels : Concernent une ou plusieurs personnes nommément désignées, appliquant les dispositions générales des lois et règlements à des situations précises.

2. Les Contrats Administratifs

Le contrat administratif est un accord de volontés créateur de droits et d'obligations réciproques. Contrairement à l'AAU, il est négocié. Toutefois, il est régi par des règles spécifiques de droit administratif, car l'intérêt général justifie des droits et obligations particuliers. L'administration y dispose de prérogatives exorbitantes du droit commun (ex: modification ou résiliation unilatérale).

• Exemples : Contrats de gestion de service public, marchés publics, contrats des agents des services publics administratifs.

Partie 2 : Le Droit Administratif

Chapitre 1 : Les Enjeux de l'Encadrement de l'Administration

La soumission de l'administration au droit n'est pas évidente, car elle est censée agir pour l'intérêt général. Historiquement, cela a justifié l'irresponsabilité de l'État. Un État de droit se caractérise par la soumission de l'État aux règles juridiques qu'il produit. En France, un droit spécifique et un juge spécialisés (le juge administratif) ont été développés pour contrôler l'administration.

1. L'Histoire du Droit Administratif

L'existence du droit administratif découle de la volonté du législateur révolutionnaire et du juge, tous deux cherchant à mettre fin aux abus de l'Ancien Régime. Cela s'est traduit par une séparation des autorités administratives et judiciaires, puis par l'instauration d'un régime administratif.

A. La Séparation des Autorités Administratives et Judiciaires

Ce principe remonte à l'Article 16 de la DDHC et, surtout, à la loi des 16 et 24 août 1790 (Article 13), qui édicte que les fonctions judiciaires et administratives doivent rester séparées. Le décret du 16 fructidor an III a réitéré cette interdiction pour les juges d'intervenir dans les affaires administratives, en réaction aux "arrêts de règlement" des Parlements d'Ancien Régime.

Initialement, le contrôle de l'administration était confié à l'administration elle-même (système de "l'administrateur juge" ou "ministre juge"). Cette approche a progressivement été abandonnée au profit de juridictions administratives.

B. L'Instauration du Régime Administratif : Un Juge Spécial et un Droit Spécial

La création de juridictions spécialisées a précédé l'émergence d'un droit particulier :

• Création du Conseil d'État (1799) : Par la Constitution du 22 frimaire an VIII, ayant initialement un rôle consultatif.

• Création des Conseils de Préfecture (1800) : Ancêtres des tribunaux administratifs.

Le système restait imparfait (justice retenue, soumission des décisions du Conseil d'État à l'approbation du Chef de l'État). La théorie du "ministre juge" prend fin avec l'arrêt Cadot (1889) du Conseil d'État, qui se déclare compétent en premier ressort pour tous les litiges administratifs.

La question du droit applicable à cette nouvelle juridiction a été clarifiée par l'arrêt *Blanco* du Tribunal des Conflits (1873) :

• Il met fin à l'irresponsabilité de l'État.

• Il rejette l'application du Code Civil, reconnaissant l'existence d'un droit administratif autonome, spécifique aux relations entre l'administration et les particuliers.

• Il pose le principe que la compétence juridictionnelle suit le fond du droit applicable au litige.

L'histoire du droit administratif révèle une construction progressive d'un régime administratif, avec un juge et un droit spécialisés.

2. La Définition et les Caractéristiques du Droit Administratif

Depuis l'arrêt *Blanco*, la détermination du droit applicable dépend de la nature du litige. Bien qu'il n'existe pas de définition unique, la doctrine s'accorde sur ses caractéristiques.

A. Le Critère du Droit Administratif

La question du critère du droit administratif n'est pas définitivement résolue, mais plusieurs ont été soulevés par la doctrine :

• Critère Organique : Le droit applicable dépend de l'organe à l'origine du fait litigieux.

  • Problème : Qu'est-ce qu'un organe administratif ? Ce critère n'explique pas les actes de droit privé pris par l'administration, ni la possibilité pour des personnes privées de gérer un service public sous droit administratif.

• Critères Matériels : S'intéressent au contenu des actions et au comportement de l'administration.

  • Puissance Publique (Hauriou) : L'administration est soumise au droit administratif lorsqu'elle utilise des prérogatives exorbitantes du droit commun.

    • Problème : Les notions de "puissance publique" et de "prérogatives de droit commun" sont floues et ne fixent pas de finalités à l'action administrative.

  • Service Public (Duguit, école de Bordeaux) : Le droit administratif est défini par le service public.

    • Problème : Ce critère s'affaiblit avec l'application du droit privé aux SPIC.

Aujourd'hui, il y a une tendance à combiner ces critères, et la doctrine s'accorde davantage sur les caractéristiques du droit administratif que sur une définition figée.

B. Les Caractéristiques du Droit Administratif

1. Droit Dérogatoire :

   • Il est justifié par la particularité des relations entre l'administration et les particuliers, car il met en balance des intérêts inégaux (intérêt général vs. intérêts particuliers).

   • Contrairement au droit privé où l'égalité est un principe, en droit administratif, l'administration dispose de prérogatives étendues (privilège du préalable) au nom de l'intérêt général.

   • Cependant, l'intérêt général est aussi une limite : si l'administration a des prérogatives exorbitantes, elle a aussi des suggestions exorbitantes du droit commun, ce qui entraîne des contraintes supplémentaires. Le juge administratif garantit que l'administration poursuit bien un but d'intérêt général.

   • Cette particularité justifie le "privilège de juridiction" et l'existence d'un juge administratif.

2. Droit Jurisprudentiel :

   • Il est majoritairement construit par le juge administratif (Conseil d'État, parfois Tribunal des Conflits), d'origine prétorienne.

   • Les grandes notions (service public, contrat administratif, responsabilité administrative) sont issues de la jurisprudence.

   • Le caractère jurisprudentiel découle du rejet du Code Civil et de l'autonomie du droit administratif. Il n'existe pas de code administratif unique et synthétique comparable au Code Civil.

   • Bien que des recueils de jurisprudence existent (Recueil Lebon, Grands Arrêts de la Jurisprudence Administrative - GAJA), on constate aujourd'hui un déclin du caractère jurisprudentiel en raison de l'influence croissante des sources internes (codification, contrôle de constitutionnalité) et externes (droit de l'UE, Convention Européenne des Droits de l'Homme).

Chapitre 2 : Les Instruments de Contrôle de l'Administration

1. Le Contrôle Non Juridictionnel

Le contrôle non juridictionnel précède la saisine du juge et est réalisé par l'administration elle-même.

A. Le Contrôle Interne

Il est exercé par l'autorité administrative elle-même :

• Corps d'Inspection : Présents dans la plupart des ministères (ex: inspections générales).

• Contrôle Interne Financier : Contrôleurs budgétaires et comptables dans les ministères et les collectivités territoriales.

• Contrôle Hiérarchique : Principe essentiel du droit public. L'agent public doit se conformer aux instructions de son supérieur, sauf si l'ordre est manifestement illégal et compromet gravement un intérêt public (Article L121-10 du Code Général de la Fonction Publique). Le pouvoir hiérarchique inclut l'instruction, la réformation, l'annulation et la substitution.

B. Le Contrôle Externe

Il est exercé par les Autorités Administratives Indépendantes (AAI), qui, par leur indépendance, sont soustraites à tout contrôle hiérarchique.

2. Les Recours Administratifs

Les administrés peuvent demander à l'administration de modifier une décision qui les concerne. Ces "recours administratifs préalables" précèdent souvent la saisine du juge.

• Ils peuvent être obligatoires dans certains domaines (impôts, visas, décisions sportives).

• Recours Gracieux : Adressé à l'autorité qui a pris la décision.

• Recours Hiérarchique : Adressé au supérieur hiérarchique de l'autorité.

L'administration dispose de deux mois pour répondre. Un refus explicite ou implicite (silence gardé pendant deux mois) permet de saisir le juge administratif. Cependant, le principe du "silence vaut acceptation" est assorti de nombreuses exceptions.

3. Le Contrôle Juridictionnel

A. Les Juridictions Administratives de Droit Commun

Elles se sont construites dans l'ordre inverse de la juridiction judiciaire, avec le Conseil d'État au sommet.

1. Le Conseil d'État :

   • Placé au sommet de l'ordre juridictionnel administratif, il exerce une dualité fonctionnelle : il juge et il conseille. Cette dualité n'est pas contraire à la CEDH (décision *Sassilor Lormines*, 2006) si une même personne ne participe pas au jugement d'une norme qu'elle a contribué à rédiger.

   • La section du contentieux est divisée en 10 sous-sections. Les décisions peuvent être rendues par une sous-section, deux sous-sections (formation ordinaire), la section entière, ou l'assemblée du contentieux pour les affaires les plus importantes.

   • Il exerce des fonctions de cassation, de premier ressort et d'appel. Il régule également l'attribution des litiges et rend des avis contentieux.

2. Les Cours Administratives d'Appel (CAA) :

   • Créées en 1987, elles sont les juges d'appel des décisions des tribunaux administratifs (il y en a 9, dont une à Nantes).

3. Les Tribunaux Administratifs (TA) :

   • Créés par le décret-loi de 1953 (42 TA en France), ils sont les héritiers des conseils de préfecture et sont juges de première instance.

B. Les Juridictions Administratives Spécialisées

Elles ont des compétences d'attribution spécifiques, conférées par des textes particuliers, dans des domaines précis (ex: conseils de l'ordre des médecins).

C. Les Types de Recours Contentieux

1. Le Recours pour Excès de Pouvoir (REP) :

   • Qualifié par Gaston Jèze d'"arme la plus efficace, la plus économique et la plus pratique", il permet de contester un acte administratif unilatéral dans les deux mois suivant sa publication.

   • Il s'agit d'un procès fait à l'acte lui-même, non à l'administration. Les moyens invoqués doivent démontrer l'illégalité de l'acte.

   • Si l'acte est jugé illégal, il est annulé rétroactivement. Le REP est très ouvert et ses conditions de recevabilité sont minces (notamment l'intérêt à agir).

   • Depuis 1995, le juge administratif peut prononcer des injonctions à l'égard de l'administration.

2. Le Recours de Plein Contentieux :

   • Il concerne toutes les situations non couvertes par le REP, avec des règles différentes.

3. Les Référés :

   • Instaurés par la loi du 30 juin 2000, ils permettent des procédures d'urgence devant le juge administratif, contournant le "privilège du préalable" qui faisait que même des décisions illégales continuaient à s'appliquer en attendant un jugement de fond (Arrêt *Benjamin*, 1933).

   • Référé Suspension : Permet au juge d'ordonner la suspension provisoire d'une décision administrative s'il y a un doute sérieux sur sa légalité et une urgence avérée.

   • Référé Liberté : Permet au juge de prendre toute mesure pour faire cesser une atteinte grave et illégale à une liberté fondamentale en cas d'urgence.