Acteurs et échelles de l'action environnementale

Chapitre 4 : Quelle action publique pour l'environnement ?

Ce chapitre explore l'action publique en matière d'environnement sous un double angle : celui de la science politique et celui de la science économique. La question environnementale, définie comme englobant "les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques," est analysée sous l'angle de sa protection et de la participation des acteurs publics.

D'un point de vue de la science politique, il s'agira de comprendre comment la question environnementale devient un problème public. Ensuite, une approche économique permettra d'examiner les outils dont disposent les pouvoirs publics pour lutter contre le changement climatique, notamment le réchauffement climatique.

I. Quels sont les acteurs qui participent à la construction des questions environnementales comme problème public ?

La question de la protection de l'environnement n'est pas un problème public en soi, mais le résultat d'une construction complexe impliquant divers acteurs. Cette section détaille les étapes de cette construction, les acteurs impliqués, et la dynamique de coopération et de conflit entre eux.

A. L'environnement : un problème public mis à l'agenda politique en vue d'une action publique

Une situation ne devient un problème public que lorsqu'elle est reconnue comme telle par la société et justifie une intervention publique. Les problèmes publics sont ainsi des constructions sociales.

Les cinq étapes de la construction d'un problème public (Érik Neveu, 2017) :

• Identification : Des acteurs (experts, ONG) signalent une situation problématique.
  • Exemple : Le rapport Meadows (1972) alerte sur l'épuisement des ressources dû à la croissance économique.
• Cadrage : Le problème est mis en récit avec un diagnostic des causes et des solutions.
  • Exemple : Le GIEC (depuis 1988) publie des rapports soulignant la responsabilité humaine dans le changement climatique.
• Justification : Les acteurs démontrent la gravité du problème, en utilisant :
  • Des émotions : Campagnes du WWF avec des espèces menacées.
  • Des données scientifiques : Rapports du GIEC.
• Popularisation : Large diffusion du cadrage et de la justification auprès de divers publics.
  • Exemple : L'« Affaire du siècle » (2019) : des ONG attaquent l'État français pour inaction climatique, soutenues par une pétition de 2 millions de personnes, menant à une condamnation de l'État en 2021.
  • Exemple : Actions de mouvements écologistes (blocages, jets de peinture).
• Mise en politique publique : Propositions et négociations pour inscrire le problème à l'agenda politique et déclencher une action publique.
  • Exemple : Création de ministères (ex: ministère de l'Écologie), d'agences (ADEME).
  • Exemple : Mise en œuvre de politiques (interdiction des sacs plastique, taxe carbone).

B. La diversité des acteurs sur les questions environnementales

Les entrepreneurs de cause sont les acteurs qui, par leurs actions et l'utilisation de diverses ressources (expertise, médiatisation, lobbying, action judiciaire), parviennent à transformer une situation en problème public, influençant ainsi les politiques publiques. Le succès de cette construction dépend du nombre et de la diversité des acteurs, ainsi que de leurs ressources.

Rôles et intérêts des différents acteurs :

• Les experts (chercheurs)
  • Fonction : Produire des rapports pour évaluer les risques, formuler des recommandations et évaluer l'efficacité des politiques.
  • Intérêts : Amélioration de la société, reconnaissance scientifique.
• Les ONG (Greenpeace)
  • Fonction : Sensibiliser l'opinion publique et les pouvoirs publics, assurer le suivi et l'évaluation des politiques.
  • Intérêts : Recherche de l'intérêt général, préservation du bien commun, médiatisation pour les financements.
• Les mouvements citoyens (Greta Thunberg, Extinction Rébellion)
  • Fonction : Se mobiliser (manifestations, vote) pour sensibiliser.
  • Intérêts : Défense de l'intérêt général (générations futures), défense d'intérêts personnels (protection de l'environnement local).
• Les partis politiques
  • Fonction : Hiérarchiser les questions environnementales dans leurs programmes, proposer des solutions et influencer les pouvoirs publics.
  • Intérêts : Gagner des voix lors des élections (popularité croissante des questions environnementales).
• Les pouvoirs publics (gouvernement, collectivités locales)
  • Fonction : Répondre aux demandes des électeurs, mettre les questions environnementales à l'agenda et mettre en œuvre des politiques.
  • Intérêts : Maintenir le pouvoir politique, recherche de l'intérêt général.
• Les entreprises
  • Fonction : Intégrer les questions environnementales dans leurs biens et services (technologies propres, produits écoresponsables, RSE).
  • Intérêts : Répondre aux goûts des consommateurs (consommation engagée), améliorer leur image, potentiellement source de profit. (Peuvent aussi faire du lobbying contre certaines mesures).

C. Des relations de coopération et de conflit entre ces acteurs

Les acteurs de la question environnementale entretiennent des relations complexes, mêlant coopération (réalisation d'objectifs communs) et conflit (antagonismes exprimés).

Exemples de relations entre ONG, États/pouvoirs publics et entreprises :

• Campagnes médiatiques : WWF, Greenpeace.
• Lobbying : Normes pour les fabricants automobiles.
• Certification : Label FairTrade.

La Convention citoyenne pour le climat (2019-2020) :

Lancée par le président Macron, cette convention a réuni 150 citoyens tirés au sort pour proposer des mesures visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40% d'ici 2030. Après de nombreuses auditions (incluant 22,6% d'entreprises et 21% d'ONG), 149 propositions ont été faites, dont la majorité soumises au Parlement.

• Coopération :
  • Entre pouvoirs publics et mouvements citoyens : sollicitation directe des citoyens pour formuler des propositions.
  • Entre différents acteurs : auditions larges pour une vision globale.
• Conflit :
  • Critiques de la modalité de la Convention ou de ses propositions par certaines ONG ou partis politiques.
  • Manque de mise en œuvre "sérieuse" de certaines propositions.

Lors de la mise à l'agenda politique, les acteurs peuvent à la fois s'affronter pour définir le problème et les solutions (ex: ONG contre États via actions judiciaires, mouvements citoyens contre projets des pouvoirs publics tel que la ZAD de Notre-Dame-des-Landes, lobbying des entreprises) et coopérer pour faire avancer des causes communes (ex: ONG et États lors de sommets intergouvernementaux, ONG et entreprises pour réduire l'impact climatique).

II. À quelles échelles l'action publique pour l'environnement est-elle menée ?

L'environnement est un bien commun mondial : il est non excluable (disponible gratuitement) et rival (l'exploitation par un agent réduit sa disponibilité pour d'autres). Cela entraîne un risque de surexploitation, la « tragédie des biens communs ». Les atteintes environnementales locales ont des répercussions mondiales, rendant nécessaire une action à toutes les échelles: "penser global, agir local".

Articulation des différentes échelles :

• Échelle mondiale : Accords internationaux sur le climat.
  • Exemple : Conférence de Stockholm (1972), COP (depuis 1995 : Protocole de Kyoto en 1997, Accord de Paris en 2015).
  • Évolution de l'approche : de "top-down" (ex: Kyoto, objectifs imposés) à "bottom-up" (ex: Accord de Paris, contributions nationales volontaires).
• Échelle européenne : Rôle central dans l'établissement de normes.
  • Exemple : Acte unique européen (1986), directives européennes (Pacte vert pour l'Europe, interdiction des plastiques à usage unique), marché des quotas carbone (2005).
• Échelle nationale : Établissement de normes (souvent retranscription de normes européennes) et mise en œuvre de politiques publiques.
  • Exemple : Bonus à l'achat de voitures électriques (France, depuis 2015).
  • Perte de centralité relative au profit des échelles mondiale, européenne et locale.
• Échelle locale : Mise en œuvre des politiques environnementales, mobilisation des acteurs locaux, élaboration de projets de territoire.
  • Exemple : Péages urbains, transports en commun, développement des voies cyclables.
  • Incitations de l'ONU depuis le Sommet de la Terre (1992) pour les "Agendas 2030" locaux.

III. Comment les pouvoirs publics peuvent-ils lutter contre le changement climatique ?

Cette section analyse les instruments que les pouvoirs publics peuvent mobiliser et les défis rencontrés par l'action publique.

A. Les multiples instruments de l'action publique pour l'environnement

Quatre instruments principaux sont mobilisés : la réglementation (contraignante) et la taxation, la subvention à l'innovation verte, et les marchés de quotas d'émission (incitatifs, économiques). Leur objectif commun est de corriger les défaillances du marché causées par les externalités négatives (ex: émissions de gaz à effet de serre).

Une externalité est l'impact d'une action d'un agent sur le bien-être d'autres agents sans compensation monétaire. Elle est positive si elle améliore le bien-être (ex: R&D), négative si elle le diminue (ex: émissions de GES).

En cas d'externalité négative, le coût privé de l'action est inférieur à son coût social/collectif, menant à une surproduction. L'objectif est d'internaliser l'externalité, faisant prendre en compte aux agents les coûts de leurs actions.

Définitions des instruments :

• Réglementation : Norme contraignante avec sanctions en cas de non-respect.
• Taxation : Taxe sur les émissions polluantes (ex: taxe carbone).
• Subvention à l'innovation verte : Aide financière aux innovations environnementales.
• Marché de quotas d'émission : Marché d'échange de droits à polluer.

1. Avantages et limites de la réglementation

Exemple d'efficacité : interdiction des CFC (Protocole de Montréal, 1987)

Les CFCs, gaz réfrigérants, ont des effets négatifs sur la couche d'ozone et contribuent au CO2. Le Protocole de Montréal a interdit ces gaz, permettant d'éviter l'émission de 20 milliards de tonnes de CO2 entre 1990 et 2015 par rapport à un scénario sans protocole.

Avantages :

• Solution rapide et directe aux externalités négatives.
• Facile à mettre en place.
• Générateur d'obligations ou d'interdictions claires (ex: recycler, interdire les CFC).

Types de normes :

• Normes d'émission : Plafonds d'émission (ex: moteurs automobiles).
• Normes de procédés : Utilisation d'équipements spécifiques (ex: pots catalytiques).
• Normes de produit : Caractéristiques des produits (ex: interdiction des ampoules halogènes).
• Normes de qualité : Contrôles et mesures (air, eau).

Limites :

• Difficulté à déterminer un seuil optimal (trop faible: inefficace; trop élevé: coûteux, irréaliste).
• Faible efficacité économique car la réglementation s'applique uniformément, sans prendre en compte les coûts de dépollution variés.
• Complexe à mettre en œuvre et coûteuse en contrôles.
• N'incite pas à dépasser le seuil requis (pas d'incitation à faire "mieux").

2. Avantages et limites de la taxation et de la subvention à l'innovation verte

La taxation (taxe carbone) :

La taxe carbone (créée en France en 2014) est une taxe pigouvienne qui applique le principe du pollueur-payeur. Elle augmente le prix des énergies fossiles et des biens qui les utilisent, envoyant un signal-prix aux agents économiques pour modifier leurs comportements et réduire leurs émissions. C'est un mécanisme incitatif : moins on pollue, moins on paie.

Exemple : La hausse de la taxe carbone fin 2018 a contribué au mouvement des "gilets jaunes", menant à son annulation pour 2019 et les années suivantes.

Avantages :

• Outil efficace pour réduire les émissions de CO2.
• Laisse le choix aux individus/entreprises de polluer (et payer la taxe) ou de dépolluer.
• Potentiel de "double dividende" (réduction de la pollution et génération de recettes fiscales).

Limites :

• Peut être socialement injuste (touche davantage les ménages modestes, n'ayant pas toujours d'alternatives).
• Difficulté à déterminer le niveau optimal de la taxe (trop basse : inefficace ; trop élevée : nuit à l'attractivité économique).

La subvention aux innovations vertes :

C'est le revers de la taxation, visant à encourager les activités génératrices d'externalités positives. Les entreprises n'innovent pas spontanément dans ce domaine car elles ne peuvent pas capter tous les bénéfices de leurs innovations.

Types de subventions :

• Baisses d'impôts pour les entreprises innovantes.
• Aides aux ménages pour l'achat de biens écologiques (bonus-malus écologique).
• Investissements publics dans les entreprises innovantes (ex: plan "France 2030").

Avantages :

• Encourage le développement et la diffusion de technologies moins polluantes.

Limites :

• Risque de subventionner des entreprises inefficaces.
• Difficulté à trouver le bon montant (trop faible : insuffisant ; trop élevé : effets d'aubaine).
• Coûteuse, peut entraîner une hausse de la fiscalité.

3. Avantages et limites des marchés de quotas d'émission

C'est un mécanisme où les entreprises s'échangent des droits à polluer. L'UE dispose de son système d'échange de quotas d'émission (SEQE-UE) depuis 2005.

Fonctionnement du marché européen du carbone :

• L'UE fixe un objectif de réduction des émissions de GES (ex: -40% entre 1990 et 2030).
• Des quotas de CO2 sont alloués aux entreprises les plus polluantes (énergie, ciment, acier) : un quota = une tonne de CO2.
• Les entreprises qui émettent moins que leur quota peuvent vendre l'excédent ; celles qui émettent plus doivent acheter des quotas supplémentaires.
• Le prix du quota est fixé par l'offre et la demande.
• Le nombre total de quotas diminue chaque année pour inciter à la réduction des émissions.

Le marché du carbone est doublement incitatif :

• Les entreprises qui polluent beaucoup doivent payer, réduisant leur profitabilité.
• Les entreprises qui font des efforts peuvent vendre leurs quotas et gagner de l'argent.

Avantages :

• Incitation aux entreprises à moins polluer, potentiellement plus forte que la taxe carbone.
• Des résultats montrent une certaine efficacité dans la réduction des émissions de CO2 (ex: en UE, -26% pour les entreprises concernées entre 2012 et 2020, dépassant l'objectif de 21%).
• L'allocation gratuite initiale des quotas peut être plus facilement acceptée que la taxation.

Limites :

• Nombre limité d'acteurs concernés (environ 40% des émissions de GES de l'UE).
• Le prix du quota est variable et peut être très faible en période de récession économique, perdant son caractère incitatif (ex: surplus en 2018).
  • Réponse européenne : Retrait de quotas excédentaires et augmentation progressive des enchères, menant à une nette hausse du prix du quota depuis 2021 (environ 85€ la tonne de CO2 aujourd'hui).

B. Les dysfonctionnements et les contraintes de l'action publique pour l'environnement

1. Les dysfonctionnements de l'action publique pour l'environnement (échelle nationale)

• Ineffectivité : Les décisions prises ne sont pas appliquées ou sont retardées.
  • Exemple : La France sanctionnée par la Cour de justice de l'UE pour non-respect de la directive de 2008 sur la qualité de l'air (pression des lobbies).
• Inefficacité : Les mesures ne produisent pas les effets attendus.
  • Exemple : Contournement des réglementations (lois avec exceptions, triche comme le "Dieselgate" de Volkswagen).
• Inefficience : Le coût de l'intervention publique est trop élevé.
  • Exemple : Abandon de l'écotaxe poids lourds en France (2009) en raison de son coût (plus d'un milliard d'euros) et de la contestation sociale.
• Manque de cohérence : Les politiques publiques ne sont pas alignées.
  • Exemple : Dépenses de l'État favorables à l'environnement coexistant avec des dépenses défavorables (exonérations sur le kérosène).

2. Une action publique sous contraintes : stratégies de passager clandestin et inégalités de développement

Rappels : Typologie des biens

Les biens sont classifiés selon deux critères :

• Rivalité :
  • Bien rival : La consommation par l'un empêche la consommation par l'autre (ex: chaussures).
  • Bien non-rival : Plusieurs peuvent consommer simultanément (ex: chaîne de télévision).
• Excluabilité :
  • Bien excluable : Le producteur peut empêcher l'accès (ex: place de cinéma).
  • Bien non-excluable : Impossible d'empêcher l'accès (ex: feu d'artifice).

Tableau des types de biens :

	Rival	Non-rival
Excluable	Biens privés	Biens de club
Non-excluable	Biens communs	Biens collectifs

La stabilité climatique est un bien commun mondial car :

• Non-excluable : Impossible d'empêcher un pays de bénéficier de ses effets positifs s'il y a des efforts, ni d'empêcher un pays d'émettre du CO2.
• Rivale : L'émission de CO2 par un pays consomme la stabilité climatique, limitant sa disponibilité pour d'autres (y compris les générations futures).

La « tragédie des biens communs » (Garrett Hardin, 1968) menace les biens communs de surexploitation, nécessitant une intervention publique pour leur préservation.

Les stratégies de passager clandestin dans les négociations internationales :

La décision des États-Unis de se retirer de l'Accord de Paris illustre le comportement de passager clandestin. Les politiques environnementales sont coûteuses à court terme (coûts de production, désindustrialisation, pouvoir d'achat), tandis que les bénéfices sont incertains et diffus. Chaque pays a intérêt à ce que les autres fassent les efforts, sans les faire eux-mêmes.

Cette stratégie rend les négociations internationales difficiles : si tous agissent en passager clandestin, personne ne fera les efforts nécessaires à la transition écologique.

Inégalités de développement entre pays :

• Les inégalités de développement (niveau de vie et conditions de vie) affectent la capacité et la volonté à s'engager dans la réduction des émissions.
• Les pays développés ont historiquement les plus fortes émissions cumulées et par habitant.
• Les pays émergents et en développement arguent leur droit à la croissance économique pour améliorer le niveau de vie de leurs populations, à l'instar des pays développés par le passé.

Ces inégalités compliquent les accords internationaux : les pays en développement peuvent refuser de signer des accords contraignants, estimant ne pas être les principaux responsables du réchauffement climatique.

Solutions envisagées dans les accords internationaux :

• Principe de différenciation (Accord de Paris) : Objectifs différents pour pays développés (réduction en valeurs absolues) et en développement (augmentation progressive des efforts, flexibilité).
• Engagement des pays développés à contribuer financièrement à un fonds d'aide aux pays pauvres affectés par les dégâts environnementaux.

Conclusion

L'action publique pour l'environnement est un domaine complexe, nécessitant la mobilisation d'une diversité d'acteurs à différentes échelles. Elle s'appuie sur une combinaison d'instruments (réglementation, taxation, subventions, marchés de quotas) visant à internaliser les externalités négatives. Cependant, elle est confrontée à des dysfonctionnements internes (ineffectivité, inefficacité, inefficience, incohérence) et à des contraintes internationales majeures, telles que les stratégies de passager clandestin et les inégalités de développement. Une gouvernance mondiale efficace est essentielle pour surmonter ces défis et garantir la préservation de notre bien commun qu'est l'environnement.