Finances publiques 

Voici un résumé structuré et complet des Finances Publiques, rédigé en français, avec une mise en avant des points clés.

Introduction aux Finances Publiques

Les Finances Publiques (FP), qualifiées de « science carrefour » par Pierre-Marie Gaudemet, intègrent l'économie, la comptabilité publique et le droit pour analyser les enjeux budgétaires.

• Le budget est central, cherchant un équilibre entre ressources et dépenses.

• Plusieurs théories économiques influencent cet équilibre :

  • Keynésianisme (Thomas Piketty) : Augmentation des impôts pour les plus riches, financement des politiques publiques, réduction des inégalités.

  • Loi de Wagner : Corrélation entre progrès économique et augmentation des dépenses publiques (DP) dans le PIB (passant de 10% en 1914 à +50% aujourd'hui).

  • Libéraux : Réduction des prélèvements obligatoires pour favoriser la croissance et la liberté individuelle.

• Citation de Henry Morgenthau : « Les impôts sont le prix à payer pour une société civilisée. »

Notions juridiques fondamentales

• Personnalité morale : Chaque entité (ex: commune, État) a une existence juridique distincte.

• Catégories juridiques : Les Collectivités Territoriales (CT) ont des compétences et règles budgétaires propres.

• Système constitutionnel : La 5ᵉ République encadre les règles budgétaires.

• Hiérarchie des normes : Fondamentale pour comprendre la légalité.

Sociologie juridique et le Droit

René Jean Arnault distingue trois approches du droit :

• Droit posé : Textes législatifs, arrêts, décrets (ex: règles budgétaires européennes sur le déficit).

• Droit conçu : Raisons et objectifs sous-jacents à la création des lois.

• Droit vécu : Application et perception des règles par les individus et institutions.

• Pierre Bourdieu : La rhétorique de l'officiel confère légitimité au droit.

Éléments fondamentaux des Finances Publiques

Étymologie et définition

• Finance (XIIIᵉ siècle) : paiement, rançon, dernière étape d'une opération de recettes (R) ou dépenses (D). Vient de « finer » (payer, mener à bonne fin).

• XVᵉ siècle : désignation de l'ensemble des ressources monétaires et opérations R/D.

• Budget (XVIᵉ siècle) : de l'ancien français « bouge » (valise).

Le budget : un instrument clé

• Formellement : acte de prévision et d'autorisation des R et D des organismes publics.

• Matériellement : ensemble des R et D autorisées pour une année donnée, nécessitant une autorisation parlementaire.

• Pour Gaston Jèze : le budget est un acte politique.

• Compte vs Budget : Un compte enregistre, un budget planifie.

Nécessité et caractéristiques des FP

Les FP impliquent :

• La planification des dépenses et de leur financement.

• La recherche d'un équilibre entre recettes et dépenses.

• Une comptabilité pour le suivi des mouvements financiers.

• La gestion des problèmes de trésorerie.

• L'existence de mécanismes de contrôle.

Les FP sont caractérisées par des prérogatives de puissance publique (impôts, cotisations, avis à tiers détenteur, emprunts). L'État prélève sans consentement individuel et fixe unilatéralement les conditions d'emprunt.

Distinction Finances Publiques / Privées

• Critère organique (acteurs) :

  • FP : Personnes publiques (État, CT, Établissements Publics), pouvoir de lever des impôts, gérer des DP.

  • FPV : Personnes privées (entreprises, particuliers), gestion propre des R et D.

• Critère matériel (activités) :

  • FP : Prélèvements obligatoires, DP (services publics, investissements).

  • FPV : Transactions commerciales, investissements privés.

• Affaire du bac d’Eloka (1921) : Brouille la distinction entre FP et FPV (ex: entreprises privées gérant des SP, personnes publiques gérant des activités privées).

Approche contemporaine et européenne des FP

• UE : Les FP correspondent aux finances des administrations publiques (AP).

• Traité de Maastricht (1992) :

  • Déficit public ≤ 3% du PIB.

  • Dette publique ≤ 60% du PIB.

• Système Européen des Comptes (1995, révisé en 2010) : Normes communes pour évaluer et comparer les FP.

Définition des Administrations Publiques (AP)

• Unités institutionnelles : Organismes gouvernementaux, CT, EP.

• Activités économiques principales :

  • Opérations de redistribution.

  • Production de services non marchands (éducation, santé, sécurité) financés par prélèvements obligatoires.

• Le but d'intérêt général est implicite.

Déclinaison en France

Trois catégories d'AP :

1. Administrations publiques centrales (APUC) :

   • L'État, EP nationaux, organismes de droit privé (avec activités de redistribution financées par PO).

2. Administrations publiques locales (APUL) :

   • CT, EP locaux (écoles, bibliothèques), organismes divers (CCAS, SAFR).

3. Administrations de sécurité sociale :

   • Régimes d'assurance sociale obligatoire (CPAM, CAF). Financées par cotisations sociales.

   • Inclus Hôpitaux publics et cliniques privées financées par argent public.

Histoire et Évolution des Finances Publiques

Naissance des FP et développement du parlementarisme

• Grande-Bretagne (féodalisme) :

  • Confusion entre caisse royale et trésor public initialement.

  • Développement suite aux besoins de financement extraordinaires (Magnum Concilium Chambre des Lords, puis Chambre des Communes).

  • Grande Charte (XIIIᵉ siècle) et Bill of Rights (1688) : encadrement des FP, autorisation budgétaire temporaire par le conseil commun du roi.

• France :

  • Philippe Auguste (XIIIᵉ siècle) : séparation caisse personnelle et trésor royal.

  • Philippe le Bel (1302) : les États Généraux réclament le droit d'autoriser les R et contrôler les D, mais l'absolutisme s'y oppose.

  • XVIᵉ siècle : techniques budgétaires plus sophistiquées (budget, état au vrai, Curia Regis).

  • DDHC 1789 :

    • Art. 13 : Nécessité de l'impôt.

    • Art. 14 : Consentement des citoyens à la contribution publique.

    • Art. 15 : Droit de la société de demander des comptes à l'administration.

  • Restauration : Partage du pouvoir financier entre exécutif (préparation) et législatif (discussion, vote, contrôle).

  • XIXᵉ siècle : Développement du parlementarisme (interpellation, droit d'amendement). Formalisation des lois de compte (loi de règlement).

Évolution des doctrines des FP

Les FP ont évolué selon les idéologies et contextes.

Finances classiques (libéralisme)

• Rôle minimal de l'État : régalien, ordre public.

• Stabilité monétaire, dépenses limitées, impôts nécessaires.

• FP neutres sur l'économie.

Finances modernes (Keynésianisme)

• Après 1GM, déclin du libéralisme, montée des idéologies socialistes.

• Crise de 1929 : renforcement de l'interventionnisme (New Deal aux États-Unis).

• Après 2GM : État comme acteur majeur, budget instrument de pilotage économique.

• Trois rôles de l'État : compensateur, correcteur, harmonisateur.

• FP non neutres, бюджета souvent déficitaires.

Finances contemporaines (néolibéralisme)

• Début des années 1980 (Reagan, Thatcher).

• Croyance forte dans le marché économique et la concurrence (Michel Bouvier : mystique du marché, Hayek).

• Ordo-libéralisme : influence l'UE, monnaie stable, marché libre, propriété privée, État encadre mais n'intervient pas.

• Réduction de la dépense publique :

  • Loi de Wagner : DP augmentent plus vite que la richesse nationale.

  • Traité de Maastricht (1992) : déficit ≤ 3%, dette ≤ 60% du PIB.

  • Moyens de réduction : supprimer emplois fonctionnaires, transférer activités au privé, limiter aides sociales, augmenter prélèvements obligatoires.

Intégration Européenne et Finances Publiques

L'Union Européenne (UE)

• Entité juridique distincte avec un budget autonome, pluriannuel (5-7 ans), plafonné et équilibré.

• Compétences : PAC, actions structurelles, politiques extérieures/internes, fonctionnement administrations.

• Pas d'impôt européen direct (compétence fiscale nationale, sauf harmonisation TVA).

• Ressources : droits de douane, ressources agricoles, contribution des États membres (PNB, TVA).

Traité de Maastricht (1992)

• Base de l'UEM. Introduction de l'euro.

• Création de la BCE (indépendante) : stabilité monétaire, politique monétaire de la zone euro.

• Critères de convergence : déficit ≤ 3% PIB, dette ≤ 60% PIB.

Crise financière de 2008 et réponses européennes

• Échec du respect des règles budgétaires avant 2008.

• Crise (subprimes US) entraîne augmentation des dépenses publiques.

• Pacte pour l'Euro (2011) : coordination des politiques économiques.

• Mécanisme Européen de Stabilité (MES) : assistance financière sous conditions strictes (stabilité zone euro, réformes structurelles, ratification TSCG).

Traité sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance (TSCG - 2012)

• Durcissement des règles : déficit structurel <0,5% du PIB, réduction de la dette de 1/20 par an si >60%.

• Obligation de créer une institution indépendante de surveillance budgétaire.

Pacte de Stabilité et de Croissance (PSC - 1997)

• Instrument de gouvernance de la zone euro.

• Volets : surveillance multilatérale et mécanisme de sanctions en cas de déficit excessif.

• Objectifs : déficit ≤ 3% PIB, dette ≤ 60% PIB. Suspendu temporairement en 2020.

Normes constitutionnelles et législatives encadrant les FP en France

Objectifs des règles juridiques

• Finalité démocratique : transparence, participation, contrôle parlementaire.

• Objectif disciplinaire : gestion rigoureuse, éviter déficits, équilibre budgétaire.

Potentiel budgétaire et pouvoirs

• Le pouvoir budgétaire est réparti entre plusieurs autorités (représentant le peuple).

• Art. 34 Constitution : le législateur fixe les règles concernant les Lois de Finances (LDF).

• Lois de Finances (LFD) : fixent R et D de l'État dans les conditions prévues par une loi organique.

• DDHC (art. 13, 14) : volonté générale en matière financière.

• DDHC (art. 2) : but de l'association politique = bonheur et droits de l'Homme.

• DDHC (art. 15) et Constitution (art. 24) : droit de la société à demander des comptes.

Les acteurs institutionnels

• Président de la République : Fixe règles impôts, monétaires, privatisations (compétences budgétaires spécifiques). Art. 39 Constitution : initiative des lois (LDF, LFSS).

• Gouvernement : Prépare et exécute le budget, contrôle le rythme de discussion des LDF.

• Parlement : Limitations et contrôle parlementaire.

  • Art. 40 Constitution : Limite pouvoir législatif (refus des amendements qui diminuent R ou augmentent D).

  • Art. 42 : Procédure de discussion.

  • Art. 47 : Procédure et calendrier d'adoption des LDF.

  • Art. 47-2 : Crée une juridiction financière indépendante (Cour des Comptes).

  • Art. 48 : Inscription prioritaire des LDF/LFSS à l'ordre du jour.

  • Art. 49-3 : Engagement de responsabilité du gouvernement.

Évolution des normes législatives

• Lois de Financement de la Sécurité Sociale (LFSS) : 1992. Encadrent dépenses sociales (ONDAM).

• Lois de Programmation des Finances Publiques (LDPFP) : 2008. Planifient R/D sur plusieurs années (min. 3 ans), visent l'équilibre budgétaire. Valeur incitative.

• Règles budgétaires européennes : plus contraignantes que les règles nationales, elles sont d'ordre public.

• Chronologie : Acte Unique (1986), Maastricht (1992), Crise 2008, lorganiques 2012.

La LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances) : 1ᵉʳ août 2001

Remplace l'ordonnance de 1959. Vise à rendre les politiques publiques plus performantes et le budget plus transparent.

Objectifs majeurs

Deux directions :

1. Renforcer le rôle du Parlement : mieux associé à la préparation de la LDF.

   • Nouvelle présentation : budget structuré par missions, divisées en programmes (par ministère).

   • Contrôle parlementaire renforcé : discussion de l'intégralité des dépenses (justification "au premier euro").

2. Instaurer une culture d'objectifs et de résultats :

   • Fin de la logique axée sur les moyens, accent sur l'efficacité de la dépense publique.

   • Pour chaque programme : objectifs, stratégie, indicateurs de performance.

   • Rapport annuel de performance.

Modifications disciplinaires de la LOLF

• Loi organique du 17 déc. 2012 : Améliore la planification et la transparence.

  • Encadrement des LDFDPF.

  • Dialogue économique et budgétaire avec l'UE (semestre européen).

  • Création du Haut Conseil des Finances Publiques (indépendant, consultatif).

  • Intégration du mécanisme de correction du TSCG.

• Loi organique du 28 déc. 2021 : Modernisation de la gestion.

  • Mesure différences entre DP réelles et prévisionnelles.

  • Article préliminaire dans les LDF.

  • Amélioration du travail parlementaire.

Les catégories de lois de finances

Lois de finances (LDF)

Déterminent nature, montant et affectation des R et D de l'État pour un exercice. Actes d'autorisation du budget.

• LDF de l'année (initiale) : Adoptée avant le 1ᵉʳ janvier.

• Loi de règlement : Constate les résultats financiers et approuve les écarts (après l'exercice).

• Lois prévues à l'art. 45 : Lois de secours en cas de retard de vote.

Nouvelles dénominations (à partir du 1ᵉʳ janvier 2023)

• Loi de finances de l'année.

• Lois de finances rectificatives et lois de finances de fin de gestion.

• Lois relatives aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année.

• Lois prévues à l'art. 45.

Lois de finances rectificatives (LFR) et de fin de gestion

• LFR : Ajustent R et D en cours d'année (situations exceptionnelles, évolutions imprévues).

• LDF de fin de gestion : Dispositions essentielles à l'exécution budgétaire de l'année en cours (plus limitées).

Lois prévues à l'article 45 (LOLF)

Solutions alternatives si la LDF principale n'est pas adoptée à temps.

• Vote séparé sur la première partie (recettes) avant le 11 décembre.

• Lois spéciales autorisant la perception des impôts existants.

• Décrets ouvrant les crédits pour services votés (dépenses courantes).

• Évite le "shutdown" à la française.

L'exécution budgétaire

Décret de répartition (Art. 44 LOLF)

• Dès publication LDF, le gouvernement adopte un décret qui répartit les crédits par programmes ministériels.

• Chaque ministre dispose d'une enveloppe et d'une liberté de gestion.

Normes comptables et acteurs

• Règles juridiques encadrant exécution R et D, répartition du pouvoir financier.

• Décret du 7 novembre 2012 (gestion budgétaire et comptable publique).

• Constitutionnalisation des choix économiques : normes juridiques contraignent le législateur.

Ressources budgétaires de l'État

Art. 2 LOLF : Incluent fonds du budget et mouvements de trésorerie. La Constitution parle de "ressource publique".

Deux types : Prélèvements obligatoires et non obligatoires.

1. Produits des impositions de toutes natures : (Art. 34 C)

   • 95% des ressources.

   • Impôts : non affectés (IR, TVA, IFI).

   • Taxes : affectées (sécurité sociale, audiovisuel).

2. Revenus courants des activités de l'État :

   • Patrimoine (redevances), actionnariat (dividendes), rémunération de services (redevance audiovisuelle).

3. Dons et legs : Versements volontaires.

4. Rémunérations de services : Prêts remboursés.

5. Produits des cessions : Vente d'actifs (biens mobiliers/immobiliers, privatisations).

6. Produits divers : Jeux (PMU, FDJ), amendes.

Charges budgétaires (Dépenses publiques)

Contingentes et variables. Essentiellement de fonctionnement.

• Art. 13 DDHC : Dépenses régaliennes (force publique, administration).

• Constitution 1791 : Dépenses sociales (hospices).

Types de dépenses (économique) :

• Dépenses de fonctionnement : Courantes (salaires, fournitures).

• Dépenses d'investissement : À impact structurel (construction, équipements).

• Dépenses de transfert : Redistribution (allocations, subventions).

Classification LOLF (Art. 5-1) : Missions Programmes Actions. Chaque programme lié à un ministère.

Titres des charges budgétaires :

• Dotations des pouvoirs publics : Institutions publiques (Présidence, Parlement). Indépendance.

• Dépenses de personnel : Salaires, cotisations, pensions.

• Dépenses de fonctionnement : Quotidien (entretien, fournitures).

• Charges de la dette de l'État : Paiement des intérêts (distinction dette négociable/non négociable). Accumulation de déficits.

• Dépenses d'investissement : Long terme (infrastructures).

• Dépenses d'intervention : Fonction redistributrice (allocations, subventions).

• Dépenses relatives aux avances : Prêts à d'autres États.

Gestion de la trésorerie

• Cruciale pour la stabilité financière.

• Distinction (ordonnance 1959) :

  • Opérations permanentes : Activités courantes (R/D budgétaires).

  • Opérations de trésorerie : Émissions/remboursements d'emprunts, dépôts de correspondants (sous responsabilité du Trésor public).

• Charges de trésorerie : Remboursement du capital, retraits des correspondants.

L'emprunt de l'État

• Ressource de trésorerie, non budgétaire permanente.

• 3 raisons d'emprunter :

  1. Financer un déficit budgétaire.

  2. Faire face à des problèmes de trésorerie à court terme.

  3. Remplacer des emprunts antérieurs (roulement de la dette).

• Pas d'emprunt direct auprès des banques centrales. Principalement sur les marchés financiers.

• Autorisation législative (LDF, art. 26 LOLF) nécessaire.

• Contrat administratif : conditions fixées unilatéralement par l'État.

• Emprunts forcés :

  • Libératoire : Partie d'impôt transformée en emprunt.

  • Obligatoire : Prêteur contraint (ex: emprunts Delors 1983).

• Durées des emprunts :

  • Court terme (<1 an) : Bons du Trésor à taux fixe.

  • Moyen terme (<5 ans) : Bons du Trésor à intérêt annuel.

  • Long terme (>5 ans) : Obligations assimilables du Trésor (OAT, jusqu'à 50 ans).

Principes budgétaires fondamentaux

LDF = équilibre entre autorisation parlementaire et équilibre budgétaire.

1. Le principe de l'autorisation parlementaire

• Fondement démocratique : Le Parlement autorise le budget, représentant le peuple.

• Autorisation des ressources :

  • 90-95% des ressources sont fiscales, autorisées par la LDF.

  • Prévision de recettes est indicative, pas un plafond.

  • Non-affectation des recettes : Impôts non liés à une dépense spécifique (sauf exceptions).

• Autorisation des dépenses :

  • Parlement accorde au gouvernement le pouvoir de dépenser via l'ouverture de crédits.

  • Crédits (Art. 7 LOLF) = sommes d'argent mises à disposition des ministres.

Étapes des opérations de dépense publique (Décret 2012, Art. 29)

1. Engagement : L'État se rend débiteur (signe un contrat).

2. Liquidation : Détermination précise du montant exact.

3. Ordonnancement : Décision de payer (ordre de paiement).

4. Paiement : Remise des fonds au créancier.

Types de crédits (Art. 8 LOLF)

• Autorisations d'engagement (AE) : Limite supérieure des dépenses pouvant être engagées (ne concerne pas ordonnancement ni paiement).

• Crédits de paiement (CP) : Limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées et payées durant l'année. Droit commun, soumis à l'annualité.

Catégories de crédits de paiement (Art. 9 LOLF)

• Crédits limitatifs : Droit commun. Plafonds stricts.

  • Nécessitent nouvelle autorisation parlementaire si dépassés (LFR).

  • Mécanismes de répartition : Virement de crédit (entre programmes même ministère), Transfert de crédit (entre ministères).

• Crédits évaluatifs : Exception. Pour dépenses juridiquement obligatoires (ex: charges de la dette). Montant estimatif, peut être dépassé.

• Crédits globaux : Exception (Art. 11 LOLF). Dépenses imprévisibles (opérations militaires), provisions rémunérations publiques (hors permanent).

2. La spécialisation du crédit

• Enjeux : Équilibre entre contrôle précis du Parlement (détail) et souplesse administrative (flexibilité).

• LOLF : Spécialisation par programme (unité d'amendement) ou par dotation (exception).

  • Mission : Unité de vote principale regroupant des programmes.

3. Le principe de l'équilibre budgétaire

• Relation entre ressources et dépenses.

• Conceptions différentes :

  • Économie libérale : Équilibre strict (comptable).

  • Keynésianisme : Budget comme outil, déficit peut être un levier.

  • CT : Doivent voter un budget en équilibre.

• Renforcement juridique : Normes disciplinaires européennes (Maastricht, TSCG), LDPDFP, pression pour un équilibre maximal.

4. Le principe de l'unité budgétaire

Le budget doit être présenté dans un document unique (LDF) et englober l'ensemble des actes financiers de l'État (vision globale).

• Atteintes réelles : Transfert de compétences et ressources à CT/EP.

• Atteintes formelles : Pluralité de comptes dans la LDF.

  • Budget Général (BG) : Compte de droit commun.

  • Budgets Annexes (BA) : Services de l'État non dotés de la personnalité morale, rendant des biens/services payants (ex: Contrôle exploitation aériens).

    • Présentés en 2 sections (courantes et capital).

    • Recettes affectées aux dépenses (exception art. 16 LOLF).

    • Interdiction de mouvements de crédit avec le BG (Art. 18 LOLF).

  • Comptes Spéciaux (CS) : Rationalisés par la LOLF (4 catégories), car échappent au contrôle parlementaire.

    • Comptes d'affectation spéciale (Art. 21) : Recettes liées directement aux dépenses. Crédits limitatifs.

    • Comptes de commerce (Art. 22) : Opérations industrielles/commerciales accessoires de l'État. Autorisations de découvert.

    • Comptes d'opérations monétaires (Art. 23) : Opérations monétaires (FMI, émission monnaie). Autorisations de découvert.

    • Comptes de concours financiers (Art. 24) : Prêts et avances de l'État. Crédits limitatifs (sauf États étrangers/banques centrales = évaluatifs).

5. Le principe de l'universalité budgétaire

Remonte au début du XIXᵉ siècle. Vise à donner un sens à l'autorisation parlementaire.

• Non-compensation : Recettes et dépenses présentées globalement, sans soustraction.

• Non-affectation : Interdiction d'affecter directement une recette à une dépense spécifique.

  • Art. 6 LOLF : Toute recette finance toute dépense.

  • Permet : éliminer discrimination, continuité du SP, arbitrage global R/D.

  • Exceptions (Art. 16 LOLF) : BA, CS, procédures comptables particulières.

    • Dons/legs (Art. 17).

    • Rémunération de prestations (Art. 17).

    • Rétablissement de crédit.

6. Le principe de l'annualité budgétaire

• LDF votée chaque année. Exercice du 1ᵉʳ janvier au 31 décembre. Permet contrôle efficace.

• Pas d'impôt permanent.

• Aménagements pour dépenses pluriannuelles :

  • Pluri-annualité organisée : Dépenses récurrentes (personnel, emprunts).

  • Autorisations d'engagement (AE) : Engagements au-delà de l'exercice.

  • Lois de programmation (LDP) (Art. 34 C) : Orientations pluriannuelles sans portée financière contraignante directe.

  • Lois de programmation des finances publiques (LDPPFPF) : Cadrent trajectoire budgétaire des AP sur min. 3 ans, sans effacer annualité.

7. Le principe de sincérité budgétaire

• Formalisé par LOLF (Art. 32). Mentionné dans Art. 47-2 C (Cour des Comptes).

• Découlait déjà de la JP du C.constit. et des Art. 14 et 15 DDHC (transparence pour consentement à l'impôt).

• Sincérité de la prévision budgétaire (LDF de l'année, rectificatives) : Absence d'intention de fausser l'équilibre (contrôle global du C.constit.).

• Sincérité des comptes (LDF de fin de gestion) : Plus forte exigence (Art. 27 LOLF). Comptes réguliers, sincères, image fidèle (contrôle d'exactitude du C.constit.).

Élaboration de la Loi de Finances

Préparation (sous autorité du Premier Ministre)

• Février (année N) : Début du processus. Clôture budget N-2 par loi de règlement.

• Printemps : Phase de négociation dirigée par le Ministre des Finances.

  • Lettre de cadrage du PM aux ministres : Perspectives budgétaires générales.

  • Transmission d'informations aux parlementaires (projections économiques, priorités).

• Juin/Juillet : Lettres plafond du PM à chaque ministre (plafonds de dépenses/emplois par programme).

• Début juillet : Définition des objectifs/indicateurs de performance. Projets Annuels de Performance (PAP).

• Début septembre : Projet transmis au CE pour avis, puis Conseil des ministres, puis déposé à l'AN.

Contenu du projet de LDF

• Stricto sensu : Deux parties (recettes et dépenses), avec un article d'équilibre.

• Annexes budgétaires : Documents éclairant le Parlement.

• Bleus budgétaires : Projets de rapports annuels de performance par programme (objectifs, résultats, coûts, indicateurs).

• Autres documents : Jaunes et oranges budgétaires (rapports obligatoires/spécifiques).

Étapes précédant la discussion parlementaire

• Examen par instances non élues :

  • Printemps : Programme de stabilité transmis à la Commission Européenne.

  • Septembre : Haut Conseil des Finances Publiques donne son avis.

• Débat d'orientation des finances publiques :

  • Pratique inspirée des CT. Art. 48 LOLF : rapport économique, social et financier du gouvernement au Parlement.

  • Débat sur les FP de l'État, CT et sécurité sociale.

Discussion parlementaire

• Projet de LDF déposé à l'AN (octobre N-1).

• Commission des finances : rôle renforcé par la LOLF.

  • Désignation d'un rapporteur général et de rapporteurs spéciaux.

  • Pouvoir de solliciter rapports de la Cour des Comptes, surveiller exécution, enquêter (Art. 58, 24 LOLF).

• Ordre de la discussion : 1ʳᵉ partie (recettes) examinée en priorité (vote avant la 2ᵉ partie).

• Calendrier (Art. 47 C, 40 LOLF) : AN 40 jours, Sénat 20 jours. Puis CMP si désaccord.

• Dérogations possibles :

  • Blocage (AN ne vote pas dans 40 jours) : texte transféré au Sénat (15 jours). Si pas de vote global en 70 jours, mise en vigueur par ordonnance.

  • Dysfonctionnement gouvernemental/censure (C.constit.) : recours à Art. 45 LOLF (lois spéciales pour impôts, décrets pour services votés).

Droit d'amendement

• Exercé par gouvernement ou parlementaires.

• Parlementarisme rationalisé (5ᵉ République) : Gouvernement central.

  • Art. 41 C : Irrecevabilité législative.

  • Art. 44 C : Rejet amendements non examinés, vote bloqué.

  • Art. 40 C : Interdit amendements parlementaires diminuant recettes ou augmentant dépenses. (Interprétation stricte de René Blévaine).

• Revalorisation LOLF (Art. 47) : L'appréciation de l'Art. 40C se fait au niveau de la mission. Les amendements peuvent modifier la répartition des crédits au sein d'une mission sans affecter son montant total.

L'exécution budgétaire en détail

La primauté du Gouvernement

• Exerce l'autorisation parlementaire (décret de répartition).

• Art. 44 LOLF : Répartition des crédits par programmes ministériels.

• Obligation d'exécution relative : Plus forte pour les recettes, plus souple pour les dépenses.

Exécution des recettes

• Obligation stricte du gouvernement : Pas de pouvoir d'appréciation.

• Principes : Consentement à l'impôt, légalité fiscale.

• Autorisation législative préalable pour les emprunts.

Exécution des dépenses

• Faculté de dépenser : Loi de finances = autorisation, pas obligation d'emploi.

• Marge d'appréciation pour l'opportunité de la dépense.

• Réserves de précaution : Mise en réserve d'un pourcentage des crédits (indisponibles).

Modification des crédits en cours d'exécution

Normalement, seule la LDF peut modifier les crédits qu'elle a ouverts. Mais la LOLF prévoit des dérogations (Art. 11 à 15, 17, 18 et 21).

Mécanismes de flexibilité :

• Transferts de crédit (Art. 12 LOLF) : Déplacement de crédits entre programmes de ministères différents.

  • Décret pris sur rapport du Ministre des Finances.

  • Information préalable et a posteriori du Parlement.

• Virements de crédit (Art. 12 LOLF) : Déplacement de crédits entre programmes d'un même ministère, changeant la nature de la dépense.

  • Décret. Information préalable et a posteriori du Parlement.

  • Limitation : 2% des crédits ouverts pour les programmes concernés.

  • Interdiction de virer crédits d'investissement/fonctionnement vers des dépenses de personnel.

• Décrets d'avance (Art. 13 LOLF) : Permettent d'augmenter les crédits en cas d'urgence ou de nécessité impérieuse d'intérêt national.

  • Conditions d'urgence : nécessité et imprévisibilité (Cour des Comptes).

  • Avis du CE, information commissions financières.

  • Compensé par annulations ou recettes supplémentaires. Limité à 1% des crédits de la LDF.

  • Doivent être ratifiés a posteriori par une LFR.

Gestion des crédits dans le temps :

• Règle de l'annualité : Crédits consommés pour l'exercice en cours. Art. 15 LOLF : Pas de droit pour l'année suivante.

• Aménagements :

  • Report de crédits (Art. 15 LOLF) : Transfert de crédits non consommés de N à N+1. Limité à 3% max pour les CP.

  • Annulations de crédits (Art. 14 LOLF) : Suppression de crédits pour prévenir détérioration équilibre ou si crédit sans objet.

    • Décret. Information commissions parlementaires.

    • Limité à 1,5% des crédits ouverts par la LDF.

Les comptabilités de l'État

LORFL fait basculer vers le système de la gestion.

• Comptabilité budgétaire (Art. 28 LOLF) : Comptabilité de gestion, système de la gestion (encaissement/décaissement effectif). Vision des flux de trésorerie.

• Comptabilité générale de l'État (Art. 30 LOLF) : Comptabilité d'exercice, système de l'exercice (droits/obligations constatés). Vision patrimoniale.

• Comptabilité d'analyse du coût des actions (Art. 27 LOLF) : Évalue la performance des administrations.

Distinction entre ordonnateur et comptable public

• Ordonnateur : Agent d'autorité (chef d'admin.), décideur financier. Prescrit exécution R/D, engage, liquide, ordonnance (Art. 10-11 décret 2012).

• Comptable public : Agent public (nommé par ministre des Finances). Manie les fonds, tient les comptes (Art. 13 décret 2012).

  • Séparation rigoureuse des fonctions. Interdiction à l'ordonnateur de manipuler les fonds (gestion de fait).

  • Responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable (vérifie R/D, peut être mis en débet).

  • Le comptable peut être poursuivi devant le juge des comptes.

• Rénovation par la LOLF :

  • Pouvoir accru des ordonnateurs (globalisation des crédits).

  • Rôle du comptable élargi (sincérité des comptes, respect procédures). Allègement des contrôles.

Contrôle de l'exécution du budget

Vérifier comment la LDF est exécutée. Trois niveaux de contrôle.

1. Contrôles administratifs

• Internes à l'administration (Décret 2012).

• A priori (avant la dépense) et a posteriori (après).

• Corps d'inspection : Inspection Générale des Finances (IGF), IGPN, IGAS.

2. Contrôles juridictionnels

• Juridictions financières : Cour des Comptes, Chambres Régionales des Comptes, Cour de Discipline Budgétaire et Financière.

Cour de Discipline Budgétaire et Financière (CDBF)

• Créée en 1948. Contrôle les irrégularités des ordonnateurs.

• Juges du CE et de la Cour des Comptes. Saisie par hautes autorités de l'État.

• Compétence limitée, procédures longues, sanctions faibles.

Cour des Comptes

• Créée en 1807. Magistrats inamovibles. Présidée par Premier Président (nommé par PR).

• Contrôle administratif de gestion des organismes publics/parapublics. Rend un rapport annuel.

• Assistance aux pouvoirs publics (Art. 47-2 C, loi 2008) : contrôle exécution LDF, évaluation politiques publiques (enquêtes sur demande Parlement).

• Contrôle juridictionnel des comptes des comptables publics. Juge d'appel des CRC.

Chambres Régionales des Comptes (CRC)

• Créées en 1983 (décentralisation). Présidées par magistrats de la Cour des Comptes. Limitées à 20.

• Missions :

  1. Juridictionnelle : Contrôle a posteriori des comptes des comptables publics locaux. Juge les comptes, décharge le comptable ou le met en débet.

  2. Examine la gestion des CT et EP locaux (contrôle de gestion administrative).

  3. Participe au contrôle des actes budgétaires des CT.

3. Contrôles politiques

• Exercés par le Parlement.

• En cours d'exécution : Le Parlement reçoit des informations du gouvernement, et est associé à certaines prises de décision (modification crédits).

• Dispose d'organes : Commissions des finances, offices parlementaires d'évaluation.

• Missions d'évaluation et de contrôle (LOLF).

• En fin d'exécution : Discussion et adoption de la loi de règlement : Valide l'exécution du budget précédent.

  • Le gouvernement transmet les rapports annuels de performance au Parlement.