Action publique environnementale

Généralités sur l'action publique pour l'environnement

L'action publique pour l'environnement désigne l'ensemble des mesures et dispositifs mis en œuvre par diverses entités pour gérer les problématiques environnementales.ou (L’action publique pour l’environnement correspond à toutes les initiatives et mesures prises par différents acteurs afin de répondre aux problèmes environnementaux.)

I. Les fondements de l'action publique pour l'environnement

L'environnement comprend l'écosystème terrestre et ses ressources, essentielles à l a survie humaine. Il englobe les espaces, ressources naturels, sites, paysages, espèces animales et végétales, ainsi que la diversité et les équilibres biologiques. L'action publique, dans un sens strict, est l'action des pouvoirs publics, mais plus largement, elle inclut la mise en œuvre de mesures par les administrations publiques, souvent en collaboration avec d'autres acteurs, pour atte

indre des objectifs de l'agenda politique.

1. Les acteurs de l'action publique pour l'environnement

Plusieurs acteurs contribuent à la construction et à la mise en œuvre des politiques environnementales :

• Pouvoirs publics

• Partis politiques

• Entreprises

• Experts

• ONG et mouvements citoyens

' I.1. Les pouvoirs publics

Les administrations publiques (APU) sont des unités institutionnelles productrices de services non marchands etde redistribution des richesses, tirant leurs ressources des prélèvements obligatoires. Elles comprennent les administrations centrales (État), locales (collectivité r s territoriales) et de sécurité sociale.

L'État, au sens politique, est co mposé des pouvoirs :

• Législatif (Sénat et Assemblée)

• Exécutif (gouvernement et administrations)

• Judiciaire (Conseil constitutionnel, Conseil d'État, Cours)

Ces pouvoirs s'exercent aux niveaux local,national et de plus en plus supranational (institutions européennes comme la BCE, la Commission, le Conseil et le Parlement européen ; institutions internationales comme le FMI, l'OMC ou l'ONU).

L'État-Nation est lacoïncidence de l'État (institutions politiques) et de la Nation (groupe d'individus partageant des caractéristiques et une identité commune).

Selon Max Weber, l'État est l'institution qui "revendique. avec succès, dans l'application de ses règlements, le monopole de la contrainte physique légitime sur un territoire donné".

I.2. Les partis

Les Verts partis politiques cherchent à atteindre le pouvoir par les élections pour appliquer leurs idées. EnFrance, l'article 4 de la Constitution reconnaît leur rôle essentiel dans l'expression du suffrage. Ils organisent la mobilisation des électeurs et contribuent à leur politisation. Les questions écologiques sont devenues un axe majeur des oppositions partisanes, comme en témoigne la montée d'EELV(Europe Écologie Les Verts) en France. Malgré des succès électoraux variés, les partis traditionnels ont aussi intégré la question environnementale dans leurs programmes.

I.3. Les entreprises

Les entreprises sont des unités organisationnelles de production de biens et services. Elles peuvent générer des externalités négatives (ex: pollution, dégradation des ressources naturelles, bruit) qui sont les conséquences d'une action individuelle non prises en compte par le marché. L'intervention publique vise à "internaliser" ces externalités.

Le rôle des entreprises est ambigu :

• Elles adaptent leurs stratégies face à la prise de conscience environnementale pour développer une bonne image et une responsabilité sociale des entreprises (RSE).

• Leur objectif principal est la rentabilité, et les changements environnementaux sont coûteux. Elles peuvent freiner ces mesures par le lobbying.

I.4. Les experts

Un expert possède des connaissances et une expérience reconnues pour émettre des diagnostics, des avis et conseiller les acteurs. Il s'appuie sur des savoirs scientifiques et des méthodes d'ingénierie. Un exemple majeur est le GIEC (Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat), qui réunit 195 pays et fournit des analyses scientifiques sur lechangement climatique.

I.5. ONG & mouvements citoyens

Les organisations non gouvernementales (ONG) et les mouvements citoyens sont des organisations indépendantes du pouvoir politique. Elles agissent comme des "groupesde pression" pour infléchir les politiques en faveur d'objectifs sociaux et environnementaux (ex: Greenpeace, WWF). Leurs actions peuvent prendre diverses formes :

• Actions de non-coopération (boycott, désobéissance civile)

• Actions directes défensives (occupation, sit-in)

• Actions directes offensives (lobbying, "coups de poing")

• Actions de sensibilisation (marches pour le climat, diffusion d'informations)

Ces mouvements contribuent à ancrer la problématique environnementaledans le débat public et peuvent s'opposer aux pouvoirs publics ou coopérer avec eux.

2. Comment l'environnement est-il devenu un problème public ? Un processus de construction entre coopération et conflit

2.1. La construction de l'environnementcomme problème public

Un problème public est une préoccupation collective qui dépasse le cadre privé et justifie une intervention publique, conduisant à sa mise à l'agenda politique. La prise de conscience environnementale s'est construite progressivement, par des interactions entre acteurspublics et privés, souvent entre coopération et conflit.

Tableau: Étapes de la construction de l'environnement comme problème public

	Qualification de l'enjeu (naming)	Attribution de responsabilité (blaming)	Revendication (claming)
Des faits sociaux au problème public	Attention croissante aux "crises de pollution" (1930s-1980s), puis aux impacts sanitaires (1980s).	Focalisation sur les rejets industriels, les chauffages individuels, puis la circulation routière.	Demande de contrôle des émissions, puis objectif de qualité globale de l'air.
Du problème public au problème politique	Problème de modernisation technologique (1960-1980), puis de santé publique (1980-2000).	Question technique d'ingénieurs, enquêtes sur l'impact despollutions.	Mise en place de systèmes de mesure de qualité de l'air et d'indices de pollution (ex: Atmo).
Du problème politique à la mise sur agenda	Critiques des lois anciennes, initiatives de l'UE, obligationsd'information du public.	Priorité à la surveillance des industries polluantes, reconnaissance des conclusions d'experts.	Réformes législatives (lois de 1976, LAURE en 1996) intégrant objectifs sanitaires et plans de circulation.

2.2. Les questions environnementales entre coopération et conflit

La "Tragédie des communs" illustre la surexploitation inéluctable des ressources partagées enl'absence de régulation. Inspirée du "dilemme du prisonnier", elle met en évidence que des comportements rationnels individuels peuvent mener à un résultat sous-optimal collectivement.

Un bien collectif est non-rival (consommation par l'un n'empêche pas la consommation par l'autre) et non-excluable (personne ne peut en être privé). Ex: éclairage public, défense nationale, climat.

Un bien commun est non-excluable mais rival (la consommation par l'un réduit la disponibilité pour les autres). Ex: transports en commun, ressources naturelles.

Le paradoxe d'Olson ou "passager clandestin" décrit la tendance des individus à bénéficier des avantages d'une action collective sans en supporter les coûts, menaçant la production même de biens communs ou collectifs.

Les solutions à la tragédie des communs incluent la privatisation des ressources ou leur régulation par les pouvoirs publics. Elinor Ostrom a développé des "principes de conception" pour la gestion réussie des biens communs, comme des frontières claires, des règles adaptées, des mécanismes de résolution des conflits et une reconnaissance des droits d'organisation par les autorités externes.

La question environnementale génère des tensions entre les intérêts individuels et collectifs, créant des conflits mais aussi des coopérations entre :

• Ménages (désir de consommation vs. protection environnementale)

• Entreprises (profits vs. image RSE)

• Pouvoirs publics (coûts vs. intérêt collectif)

• Experts (information stratégique vs. conflits d'intérêts)

• ONG et mouvements écologiques (engagement vs. opposition ou coopération avec les pouvoirs publics)

Des actions comme la marche pour le climat ou la Convention citoyenne pour le climat en France démontrent l'impact des mouvements citoyens sur l'agenda politique. Des organismes comme l'ONERC et l'ADEME en France travaillent avec les pouvoirs publics pour construire des projets environnementaux.

3. La mise en œuvre de l'action publique pour l'environnement

L'action publique environnementale se déploie à différentes échelles : locale, nationale, européenne et mondiale. Les efforts internationaux (ex: sommet de Rio) influencent les décisions nationales, tandis que la politique européenne impose des normes contraignantes (ex: interdiction des plastiques à usage unique).

Les collectivités territoriales jouent un rôle fondamental dans la miseen œuvre locale des politiques (péages urbains, transports en commun, pistes cyclables) et dans la mobilisation des acteurs locaux (associations, entreprises, citoyens). Les Agendas 21 locaux et les Plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) sont des exemples deces démarches.

Historiquement, l'approche "top down" (descendante) du Protocole de Kyoto (1997) avec ses engagements juridiquement contraignants a évolué vers une approche "bottom up" (ascendante) avec l'Accord de Paris (2015), qui encourage la coopération et les contributions déterminées au niveau national (NDC).

II. Les politiques climatiques

1. La nécessité de l'intervention publique

L'intervention publique est essentielle pour l'environnement car il s'agit souvent de biens communs ou collectifs, caractérisés par la non-exclusion et/ou la rivalité, ce qui rend les mécanismes de marché inefficaces. Le climat, étant un bien collectif, n'est pas pris en charge par le marché.

Les politiques publiques sont nécessaires à une échelle supra-nationale, car les questions climatiques ne se limitent pas aux frontières nationales. Les ONG jouent un rôle d'alerte et d'information, ciblant les gouvernements, les institutions internationales et les entreprises.

De plus, les effets négatifs sur l'environnement sont souvent des externalités négatives, que le marché ne prend pas en compte. Enfin, seuls les pouvoirs publics peuvent mettre en place des mesures coercitives, détenant le "monopole de la violence symbolique légitime" (Max Weber).

2. Les objectifs des politiques climatiques

Une politique climatique vise à lutter contre le dérèglement climatique. Ses objectifs incluent :

• Favoriser la transition énergétique

• Réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES)

• Contribuer aux changements de comportements individuels (sensibilisation, tri sélectif, covoiturage)

• Favoriser la recherche et développement (R&D)

• Préserver les ressources naturelles

Des dates clés jalonnent cette prise de conscience et l'action climatique : le Rapport Meadows (1972), les chocs pétroliers (1973, 1979), les catastrophes de Bhopal (1984)et Tchernobyl (1986), le Rapport Brundtland (1987) et le concept de développement durable, la création du GIEC (1988), les sommets de Rio (1992), Kyoto (1997), Paris (COP21,2015) et les objectifs de réduction des émissions de l'Union européenne.

3. Les instruments des politiques climatiques

Il existe quatre principaux instruments pour mener des politiques climatiques :

1. Laréglementation

2. La taxation

3. La subvention à l'innovation verte

4. Les marchés de quotas d'émission

3.1. La réglementation

La réglementation consiste à édicter des normes environnementales (lois, règlements, décrets) imposant des obligations ou interdictions aux agents économiques pour agir à la source des externalités négatives. Il existe diverses sortes de normes :

• Normes d'émission (plafond maximal d'émission)

• Normes de procédés (technologies moins polluantes)

• Normes de produit (caractéristiques des produits)

• Normes de qualité (air, eau, énergie des bâtiments)

C'est un instrument contraignant qui implique des structures de contrôle et des sanctions. Cependant, elle peut être lourde et coûteuse à mettre en œuvre, susciter des contournements et être inefficiente en cas d'application uniforme (effet rebond ou paradoxe de Jevons).

3.2.La taxation et la subvention

L'écotaxe, fondée sur le principe du "pollueur-payeur" (taxe "Pigou" ou "pigouvienne"), est assise sur le prix des produits en fonction des GES émis. Le butest de modifier les prix relatifs pour inciter les agents économiques à réduire leurs émissions polluantes et à internaliser les externalités négatives. Elle peut procurer des recettes fiscales destinées au financement de mesures de dépollution ou de l'innovation verte.

Les inconvénients de la taxationincluent des problèmes de définition du niveau de taxe, de coût de collecte, d'acceptabilité (ex: mouvement des Gilets jaunes en France suite à la taxe carbone), de fraudes, de pertes de compétitivité et d'impact sur le pouvoir d'achat des ménages.

À l'inverse, les subventions à l'innovation verte visent à internaliser les externalités positives en soutenant financièrement les recherches et les mises en œuvre de procédés et produits innovants moins polluants. Elles aident à compenser le surcoût privé des innovations vertes et encouragent la R&D dans ce domaine. Cependant, elles peuvent avoir un impact sur les finances publiques et être moins efficaces si elles sont trop génériques ou trop ciblées.

3.3. Les marchés de quotas d'émission

Le marché dequotas d'émission (ou "marché de permis d'émission") s'inspire du théorème de Ronald Coase. Les pouvoirs publics fixent une quantité globale de pollution ("quotas") qu'ils répartissent entre les agents économiques. Ceux qui dépassent leur quota sont sanctionnés, tandis que ceux qui émettent moins peuvent vendre leurs permis excédentaires. Le prix des quotas est fixé par le marché.

Ce système permet d'internaliser les externalités négatives. Les premiers marchés ont été créés aux États-Unis contre les pluies acides, puis appliqués aux GES dans lecadre du Protocole de Kyoto et du Système d'Échanges de Quotas d'Émission (SEQE ou EU ETS) de l'Union Européenne.

L'efficacité de ces marchés dépend de plusieurs facteurs : un prix élevé des quotas (ce qui n'est pas toujours le cas), un nombre important de polluants et d'agents économiques concernés. Les quotas trop généreux ou une récession peuvent entraîner une chute du prix du carbone, rendant le système moins incitatif.

4. Bilan et contraintes de lapolitique climatique

Les instruments de la politique climatique ont des avantages et des limites. Ils sont complémentaires et une combinaison est souvent la solution optimale :

• La réglementation contraint rapidement les comportements.

• Les autres instruments incitent à la dépollution enrendant la pollution coûteuse.

La fiscalité environnementale est plus adaptée aux pollueurs nombreux et dispersés, tandis que les marchés de quotas sont pour un nombre limité d'entreprises. La quantification monétaire des externalités reste un défi.

Lamise en œuvre des politiques publiques peut se heurter à des dysfonctionnements : inapplication des lois, contournement (ex: Dieselgate), échecs face aux lobbies (écotaxe poids lourds).

Les négociations internationales sur les biens communs sont confrontées à :

• Les stratégies de passager clandestin, où chaque pays est tenté de retarder ses efforts pour bénéficier des actions des autres. Le Protocole de Kyoto en a été un exemple (retrait du Canada, des États-Unis et non-implication de la Chine).

• Les inégalités de développement entre les pays. Les pays en développement ont longtemps été exemptés d'objectifs stricts pour leur permettre de croître. L'Accord de Paris inclut un principe de différenciation, avec des objectifs pour les pays développés et des efforts encouragés pour les pays en développement, ainsi qu'un fonds vert pourle climat (100 milliards de dollars par an) pour aider ces derniers.